2001 2002 2003 2004
Daňové příjmy 0,0 10,2 11,4 12,6
Nedaňové příjmy 0,1 0,7 1,4 3,2
Běžné přijaté dotace 13,2 24,3 75,3 76,2
Běžné příjmy 13,3 35,2 88,1 92,0
Běžné výdaje 13,2 32,1 84,9 88,4
Saldo běžného rozpočtu 0,1 3,1 3,2 3,6
Kapitálové příjmy 0,0 0,0 0,2 0,3
Kapitálové přijaté dotace 1,2 2,4 7,4 8,4 Kapitálové příjmy celkem 1,2 2,4 7,6 8,7
Kapitálové výdaje 1,2 3,7 9,4 11,5
Saldo kapitálového rozpočtu 0,0 -1,3 -1,8 -2,8 Zdroj: Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za roky 2001 - 2004
Hospodaření s vyrovnaným nebo mírně přebytkovým rozpočtem uzavřely v letech 2001 – 2002 všechny kraje. V roce 2003 vykázal deficitní rozpočet pouze kraj Pardubický, v roce 2004 však již schodkový rozpočet vykázaly čtyři ze třinácti krajů (bez Prahy). Jednalo se o kraje Středočeský, Ústecký, Jihomoravský a kraj Zlínský, jehož schodek se vyšplhal na 240 mil. Kč.188
Celková zadluženost krajů ke konci roku 2002 činila pouze 25,1 mil. Kč.189 Koncem roku 2003 se zvýšila na 1,3 mld. Kč.190 Vesměs se jednalo o dluh příspěvkových organizací krajů, které kraje převzaly z centrální, popř. okresní úrovně. V roce 2004 zadluženost krajů dosáhla celkové výše 1,5 mld. Kč,191 což je nárůst o 15,4 %, v absolutní hodnotě o 0,2 mld.
Kč. Na této částce se 35,2 procenty podílí jimi zřizované příspěvkové organizace. Dosavadní zadluženost krajů tak výrazným způsobem neovlivnila podíl územních samosprávných celků na veřejném dluhu. V roce 2003 se celkový objem dluhů územních samospráv na veřejném dluhu podílel 12,9 % (podíl samotných obcí na veřejném dluhu činil 12,7%), v roce 2004 byl tento podíl 11,5 % (podíl samotných obcí na veřejném dluhu činil 11,3 %). V obou letech tedy kraje zvýšily podíl na veřejném dluhu pouze o 0,2 procentní body.
188 Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za roky 2001 - 2004
189 Regulace zadluženosti obcí a krajů, 2004, s.18
190 KAMENÍČKOVÁ V., Hospodaření krajů, 2005, s.12-14
191 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.VI
Kraje využívají nejvíce úvěry, méně pak návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu a ze státních fondů. Komunální obligace zatím neemitovaly. V roce 2004 využil kraj Liberecký i směnky. Zadluženost vykázaly v roce 2004 všechny kraje, s výjimkou kraje Plzeňského. Nejnižší hodnoty vykázal kraj Jihomoravský, nejvyšší kraj Královehradecký.
S výjimkou kraje Zlínského směřovaly všechny úvěrové prostředky na investiční akce.
Zlínský kraj přijal úvěr na financování schodku rozpočtu ve výši 250 mil. Kč192. Zatím byly výdaje na dluhovou službu u krajů naprosto zanedbatelné. Dá se však očekávat určitý vzestup.
Řada krajů totiž vede jednání o přijetí relativně rozsáhlých úvěrů, včetně úvěrů od Evropské investiční banky.193
3.5. Vyhodnocení ukazatele dluhové služby podle usnesení č . 346/2004
Od roku 2001 rostla dynamika dluhu obcí (kapitola 3.2.). V roce 2004 se sice mírně zpomalila, vzhledem k možnosti čerpání prostředků územních samospráv ze strukturálních fondů Evropské unie se však očekává její opětovný růst. Prostředky ze strukturálních fondů totiž vyžadují vlastní finanční spoluúčast, čímž mohou vytvářet tlak na další zadluženost obcí a zejména krajů.194 Kraje a také malé obce mají ve svých rozpočtech malou možnost k vytváření rezerv, které by pak mohly využít na investiční výdaje, proto jim nezbude nic jiného, než využívat ve větší míře návratné úvěrové příjmy. Ministerstvo financí se proto rozhodlo posílit vůči obcím a také krajům svoji monitorující a preventivní roli a přistoupilo k určitému regulování zadluženosti pomocí ukazatele dluhové služby na základě usnesení č. 346/2004. Tomuto usnesení byla podrobněji věnována kapitola 1.3.4., proto se v této kapitole zaměřím především na vyhodnocení údajů za období 12/2003, 6/2004 a 12/2004 za všechny obce. Data byla pro tato vyhodnocení použita z územní databáze Automatizovaného informačního systému Ministerstva financí, jejímž zdrojem jsou účetní a finanční výkazy jednotlivých obcí a krajů.
192 Státní závěrečný účet 2004
193 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků-skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.VIII
194 KOLEKTIV AUTORŮ, Vývoj finanční situace obcí a měst v letech 1993 – 2003, s.19-20. Dostupné na:
http://www.smocr.cz/download%5Csetkani/Vyvoj_financni_situace_obci_a_mest_93-03.doc. [cit. 15. prosince 2005]
„Konstrukce ukazatele dluhové služby byla zvolena z toho důvodu, že se jedná o přísně transparentní postup vycházející z údajů, které každá obec měsíčně vykazuje ve svých finančních výkazech. V některých případech však ukazatel nemůže postihnout případy, které znamenají navýšení ukazatele. Jedná se o: kontokorentní účet, revolvingový (opakující se úvěr), jednorázová splátka úvěru nebo půjčky, nebo zapojení do programů Phare, Sapard a Strukturálních fondů (přijetí úvěru určeného na spoluúčast).“195 Pokud by došlo k překročení stanovené třicetiprocentní hranice ukazatele dluhové služby výhradně vlivem těchto případů, potom se příslušné obce nebo kraje nepovažují za problémové podle usnesení č. 346/2004.
K tomu však musí Ministerstvo financí od každé obce obdržet dostatečné informace, nezbytné pro další posuzování příslušné obce. Teprve až na základě komplexního zhodnocení všech údajů od obcí se přikročí k vydání seznamu postižených obcí, který pak mohou jednotliví správci kapitol využít při rozhodování o udělení státní dotace.196
Vyhodnocení údajů za období do 31.12.2003
V roce 2003 vykázalo z celkového počtu obcí 6 244 dluhovou službu celkem 3 004 obcí, tj. 48,1 %. Zadlužených obcí s dluhovou službou vyšší než stanovený třicetiprocentní limit bylo ke konci tohoto roku 211. Tyto obce byly osloveny v průběhu měsíce června 2004 osobním dopisem ministra financí a požádány o zdůvodnění a předložení návrhů opatření ke zlepšení své situace v oblasti zadluženosti. Z odpovědí těchto obcí vyplynulo, že obecní a městská zastupitelstva v řadě případů přistoupila na základě této výzvy k přehodnocení svých rozpočtových priorit v následujícím období s cílem snížit svoji zadluženost.197
Vyhodnocení údajů za období k 30.6.2004
Za zpracovávané období 6/2004 vykázalo z celkového počtu obcí 6 244 dluhovou službu 2 761 obcí, tj. 44,2 %. Z těchto obcí vykázalo ukazatel dluhové služby nad stanovený limit 185 obcí. V další etapě analytických prací bylo zjištěno, že z těchto 185 obcí vykázalo 14 obcí nulovou zadluženost, což znamená, že ve sledovaném období nebyly zadlužené.
V průběhu 1. pololetí totiž ještě realizovaly poslední splátky (jistiny, úroky), které se promítly v propočtu ukazatele dluhové služby. Do okruhu tzv. „problémových“ obcí bylo tedy nutné
195 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků-skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.VIII
196 Tamtéž, s.VIII
197 Informace o materiálech, které předkládá Ministerstvo financí na jednání vlády. Dostupné na:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/podklady_pro_jednani_vlady_16557.html?year=PRESENT. [cit.
10. prosince 2005]
zahrnout zbývajících 171 obcí, z toho 111 obcí bylo nových a zbývajících 60 obcí, byly obce, které překročily ukazatel dluhové služby nad stanovený limit jak v za období 12/2003, tak za období 6/2004. Podle schváleného systému regulace zadluženosti se má hodnotit především opakované překročení míry zadluženost, proto dalšímu vyhodnocení podléhalo právě těch 60
„problémových“ obcí.
Na základě vyžádaných podkladů od obcí byly při vyhodnocení zváženy všechny skutečnosti, které vedly k překročení dané hranice. Posuzovala se celková zadluženost obce a zadluženost v přepočtu na 1 obyvatele, trend zadluženosti obce v minulých letech, daňová výtěžnost vztažená na 1 obyvatele obce, celková finanční situace obce a velikost obce a další parametry ovlivňující výši ukazatele dluhové služby (např. kontokorentní účty, revolvingové úvěry, zapojení do programů Phare a Sapard, hypoteční úvěry na bytovou výstavbu). Po celkovém zhodnocení údajů od „problémových“ obcí vyšlo najevo, že
• některé obce mají z minulosti pouze jeden úvěr, který řádně splácejí;
• mnohé obce mají úvěrů několik, mají stanoveny splátkové kalendáře a v nejbližší době proto nejsou schopny dodržet stanovenou hranici dluhové služby. Ve svém zdůvodnění se zavázaly omezit v maximální možné míře nové investice a nepřijímat nové úvěry a půjčky;
• téměř všechny oslovené obce přistoupily na základě výzvy ministra financí k přehodnocení svých rozpočtových priorit v následujícím období s cílem snížit svoji zadluženost.
První počáteční etapa ukázala, že zadluženost obcí vznikla v naprosté většině v minulosti. Vzhledem k tomu, že obce musí dostát svým smluvním závazkům a neměly možnost svoji dluhovou službu urychleně upravit, nepřistoupilo u nich Ministerstvo financí k návrhu sankcí podle usnesení vlády o Regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby.198
Vyhodnocení údajů za období do 31.12.2004
Ve sledovaném období vykázalo z celkového počtu obcí 6 244 dluhovou službu 3 107 obcí, tj. 49,8 %. Stanovený limit překročilo 192 obcí. Z tohoto počtu je nutné vyloučit 21 obcí, které třicetiprocentní limit sice překročily, vykázaly však nulovou zadluženost, neboť splatily veškeré závazky. Z toho tedy plyne, že ke konci roku 2004 mělo 171 obcí dluhovou službu
198 Informace o materiálech, které předkládá Ministerstvo financí na jednání vlády. Dostupné na:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/podklady_pro_jednani_vlady_16557.html?year=PRESENT. [cit.
10. prosince 2005]
vyšší než stanovený limit, z toho 104 obcí bylo nových. Zbývajících 67 obcí byly obce, které překročily stanovený limit ukazatele dluhové služby již za období 12/2003 a 12/2004.
Obce, které opakovaně vykázaly ukazatel dluhové služby nad stanovený limit, dosáhly tohoto překročení v důsledku vysokých splátek v průběhu roku 2004. Tyto obce snížily svoji zadluženost oproti předchozímu roku o 74,2 mil. Kč. Navýšení dluhové služby v roce 2004 o 113 mil. Kč znamená zvýšení splátek jejich dluhů o 113 mil. Kč. Tato jejich snaha rychleji se vypořádat se svými závazky byla hodnocena velmi pozitivně a při celkovém hodnocení se vezme v úvahu.
Obcím, které překročily ukazatel duhové služby k 31. 12. 2004 poprvé, byl zaslán dopis ministra financí se žádostí, aby do tří měsíců zdůvodnily překročení ukazatele dluhové služby a oznámily, jaká opatření budou přijata. Osloveny byly rovněž obce, které sice podle metodiky výpočtu ukazatele dluhové služby nepřekročily stanovenou hranici, jejich celková zadluženost však přesáhla republikový průměr zadluženosti na 1 obyvatele zadlužených obcí a zároveň tyto obce v průběhu posledních let nesplácely své závazky.199
Systém regulace zadluženosti územních samosprávných celků nemá vyřešit zadluženost obcí, popř. krajů. Jak jsem uvedla na začátku této kapitoly, je to pouze preventivní opatření související s přidělování státních dotací, poskytováním půjček nebo návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu a státních fondů. Vychází se z toho, že obce nebo kraje, které mají problémy se splácením svých závazků, mohou mít problémy i s naplněním podmínek pro použití státních dotací, půjček a návratných finančních výpomocí. Proto výsledkem systému regulace obcí a krajů podle ukazatele dluhové služby má být stanovení další podmínky pro rozhodování o poskytnutí státní dotace obci nebo kraji.200
199 Informace o materiálech, které předkládá Ministerstvo financí na jednání vlády. Dostupné na:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/podklady_pro_jednani_vlady_16557.html?year=PRESENT. [cit.
10. prosince 2005]
200 KOMÁREK E, Zadluženost samosprávných celků-skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.VIII