3. Rizika, nástroje a bariéry partnerství
3.7. Cesta k č eské praxi
technologie a informace do našeho prostředí.
Graf č. 4: Popis cesty k PPP
Zdroj: Sborník konference For PPP, přednáška Ing. Oldřicha Bronece, CSc., EC Harris
Možná úloha PPP modelu v českých podmínkách je objektivně vymezena:
• investičními potřebami veřejného sektoru
• platebními schopnostmi veřejného sektoru, případně celé veřejnosti
• platnými zákonnými normami, jež definují působnost veřejného sektoru a zadávání veřejných zakázek
Subjektivně možnost PPP projektů vymezuje:
• připravenost veřejnosti akceptovat PPP projekty jako možný způsob spoluúčasti soukromého sektoru na činnostech tradičně spadajících do veřejného zájmu
• politická připravenost představitelů státní a obecní správy PPP projekty podporovat
• zájem soukromých investorů investovat do konkrétních projektů v konkrétních společenských, politických a hospodářských podmínkách České republiky
Podmiňujícím faktorem aplikovatelnosti PPP modelu u nás je navíc vstup České republiky do Evropské unie.
PPP model se v českých podmínkách může uplatnit na třech úrovních:
• na úrovni státního rozpočtu
• na úrovni regionálních a místních rozpočtů
• na úrovni soukromého sektoru
V případě státního sektoru lze cestou PPP investovat infrastrukturní projekty celostátního významu a to jsou zejména projekty v oblasti dopravy, školství, zdravotnictví a sociální péče. Zajímavé pro tyto projekty jsou také sektory obrany a policie. Ideální sférou pro tyto projekty jsou stavby dálnice a železničních koridorů.
V případě regionálního a obecního sektoru lze cestou PPP investovat infrastrukturní projekty regionálního a obecního významu. Zde je škála možností velmi široká. Limitující je spodní rozlišovací hranice projektů. V zahraničí představuje tento segment PPP trhu cca 75%
všech PPP projektů.
Státní sektor a regionální či obecní sektor má naopak jednu významnou motivaci k podpoře PPP programů v České republice a tím je absorpce strukturálních fondů Evropské unie. Tyto fondy lze čerpat pouze za podmínky národní spoluúčasti na financování jednotlivých projektů, což je díky omezeným investičním zdrojům krajně obtížné. Realizace investic cestou PPP je proto jednou z možností, jak tento problém řešit.
Soukromý sektor však zákonný rámec PPP projektů nepotřebuje, protože v rámci tohoto sektoru jsou obchodní vztahy rámovány výhradně obchodním zákoníkem. Tento sektor je ovšem pro investory zajímavý nejen proto, že je otevřen prakticky okamžitě, ale také proto, že představuje „druhou nohu“ jednoho těla, stejně lukrativní co do objemu i počtu projektů.
Česká republika se nesmí ubírat po stejné cestě zkoušek a omylů, tak jak postupovala nahodilá praxe v mnoha zemích. Irská praxe PPP je dokladem toho, jak správně nastavená, cíleně podporovaná a také regulovaná praxe dokáže od samotného počátku a ve velkém rozsahu dosáhnout optimálních společenských výsledků. Právě irský přístup může být pro Českou republiku vzorovým modelem toho, jak se vyhnout omylům, jak předejít rizikům a snížit celkové náklady.
Klíčovým prvkem irského modelu je centralizovaná politika a supervize PPP praxe, jednotná metodika a společné sdílení zkušeností. Dalším klíčovým prvkem je centralizovaná informační a morální podpora tohoto způsobu spolupráce soukromého a veřejného sektoru.
V říjnu 2003 vydalo Ministerstvo financí Návrh politiky Public Private Partnership, Návrh obsahuje koncepční pracovní plán. Vláda se v tomto návrhu domnívá, že použití PPP přispěje k:
• přínosu reálné finanční úspory a lepšímu využití a alokací veřejných prostředků
• zajištění efektivní veřejné infrastruktury v kratších termínech
• zajištění kvalitních veřejných služeb
• ekonomickému růstu a růstu přímých zahraničních investic stimulováním soukromých investic do veřejné infrastruktury a veřejných služeb
• účinné kontrole vytváření dlouhodobých závazků veřejným sektorem
• omezení negativních dopadů nesystémově prováděných projektů v oblasti PPP
• posílení možností čerpání fondů EU zvýšením podílu spolufinancování privátním sektorem na projektech veřejného zájmu
Vláda zde také vyjadřuje stanovisko, že politikou ČR nebude povinnost všeobecného testování na vhodnost PPP, ale doporučení vždy vhodnost zvážit. Navrhuje se zde zřízení PPP Centra, které má zajistit profesionální vznik PPP, které k 1. 7. 2004 opravdu vzniká. Mezi hlavní úkoly PPP Centra patří:
• Podpora regulátora:
• příprava Zelené knihy (jak investovat v PPP prostředí, diskontování a pravidla)
• příprava legislativních změn
• Asistence při posuzování projektu ve všech jeho etapách
• Doporučení a posudky pro regulátora
• Projektové řízení – podpora
• Asistence při výběru a zpracování pilotních projektů
• Asistence při přípravě zveřejnění v OJEC (Official Journal of the European Communities) a řízení zadání veřejné zakázky
• Vyhodnocení nabídek a poradenství
• Podpora při vyjednávání a posouzení finální smluvní dokumentace
• Personální vybavení PPP Centra odborníky z privátního sektoru a podpora konceptu PPP
• Zajištění propagace PPP v ČR a předání zahraničního know-how
• Výuka konceptu a zkušeností s PPP v ČR
• Semináře, zaškolení, školení
Ministerstvo financí České republiky si zároveň uvědomuje, jakých možných chyb se mohou zúčastněné subjekty dopustit:
• Nedostatečně jasné představy o tom, proč a jak provádět PPP
• Často mají různá ministerstva a různé úrovně vlády rozdílná odůvodnění pro provádění PPP a tato odůvodnění nejsou dobře zformulována.
• Nekompletní právní rámec
• Nedostatečně rozpracovaný právní rámec (např. z hlediska veřejných zakázek, zákonů o státním vlastnictví, zákonnosti nových poplatků z užití) může omezit možnosti využití PPP
• Omezené administrativní kapacity potřebné k rozpracování a zajištění složitých projektů
• Při rozpracování životaschopných projektů vhodných pro PPP se vlády setkávají s mnohými administrativními omezeními.
• Nedostatečné kontrolní a bilanční funkce při fiskálním řízení
• Mimobilanční povaha projektů PPP je často chybně interpretována jako ideální nástroj k provádění velkých investičních projektů, konkrétně v sektoru dopravy.
Ministerstvo financí ČR dále definovalo prvky úspěchu:
• Rozpracování politiky a legislativy
• Vypracování vhodných strategií a zákonů, které stanovují jasná pravidla PPP a zapojení soukromého sektoru, definování vlastnictví služby, rozpracování právního rámce pro udělování licencí, vymahatelnost plnění smluv, konkursní řízení a ochranu práv věřitelů.
Může to vyžadovat vypracování nových zákonů pro PPP. Často je potřeba novelizovat stávající zákony, aby se odstranily překážky bránící efektivnímu využívání PPP.
• Fiskální řízení
• Reformy v této oblasti se většinou zaměřují na udržení a posílení projektového cash flow s důrazem na větší podíl poplatků za užívání a celkovou návratnost projektu oproti spoléhání na dotace a záruky ze strany vlády. Pravděpodobně to bude též vyžadovat reformu účetnictví, vycházející z Maastrichtských kritérií, která musejí země EU plnit, a z pravidel Statistického úřadu Evropských společenství (EUROSTAT) pro nakládání s mimobilančními riziky.
• Institucionální rozvoj
• Úspěch či neúspěch programů PPP je často úzce provázán s vytvořením nebo posílením vhodného institucionálního uspořádání v rámci celého cyklu PPP projektu, od plánování a přípravy až k poskytování služeb a monitorování jejich úrovně. Nejsou-li jasně definovány role a odpovědnost jednotlivých institucí, dochází ke snižování odpovědnosti vůči příslušným centrálním ministerstvům a rovněž vůči místním orgánům, iniciativy jednotlivých sektorů mohou být roztříštěné a v některých případech dokonce protichůdné.
• Ekonomická regulace
• Účinný regulační systém je klíčem k úspěšnému stanovení rozsahu infrastruktury. PPP v sektorech vodního hospodářství, telekomunikací, dopravy a energetiky vyžadují sledování ze strany veřejného sektoru a regulaci činnosti poskytovatelů služeb. Formy takovéto regulace a rizika pro soukromý sektor jsou zahrnuty v ceně nabídek. Proto je potřeba těmto otázkám věnovat dostatečnou pozornost, aby přínos PPP byl maximální. Je potřeba zvážit, jaké institucionální uspořádání bude nejlépe vyhovovat potřebám sektoru, zda je možno konsolidovat regulační činnost, jak zlepšit kvalitu a efektivnost regulace.
• Budování kapacit
• Efektivní poskytování služeb prostřednictvím PPP vyžaduje funkční kapacity, které se na ministerstvech běžně nevyskytují. Je zde relativní nedostatek plánovacích dovedností, schopnosti vyjednávat a monitorovat dlouhodobé kontrakty. Tyto dovednosti je potřeba rozvíjet. Proto je potřeba uplatňovat vyvážený přístup k budování kapacit a zároveň snižování nároků na existující kapacity, např. uplatňováním opatřením zjednodušujících uspořádání PPP. Zkušenosti z Velké Británie, Irska a Jižní Afriky ukazují, že se vyplácí vytvořit centrální jednotku PPP, v rámci ministerstva financí nebo podřízenou
ministerstvu financí, která poskytuje transakcím podporu, zajišťuje adekvátní fiskální kontrolu a vyváženost při řízení, projektování a regulaci PPP. Takovýto přístup napomáhá rozpracování metodiky a nástrojů, které mohou používat všechny sektory a úrovně vlády.
Austrálie, Kanada, Itálie, Portugalsko a Chile již zrealizovaly mnohé úspěšné programy PPP, při nichž využily decentralizovaný model, v rámci kterého bylo klíčovou hybnou silou projektů PPP příslušné odvětvové ministerstvo na národní nebo regionální úrovni.
Jednotlivá ministerstva začala pracovat na zmapování proveditelnosti PPP.
Z tohoto průzkumu vychází pro jednotlivá ministerstva následující poznatky:
• Ministerstvo dopravy
• Vytvořena pracovní skupina pro přípravu a realizaci PPP projektů v resortu dopravy
• Vytvořen Řídící výbor pro výstavbu dopravní infrastruktury
• Předložen návrh jednoho PPP projektu
• Ministerstvo zemědělství
• Vznik nových prvků k zabezpečení PPP projektů nebyl nutný, aplikací PPP politiky se zabývá jedno ze stávajících oddělení
• Prozatím nenavrhlo žádný pilotní projekt
• Některé úkoly však resort již touto formou plní (např. vedení ústřední evidence zvířat)
• Ministerstvo průmyslu a obchodu
• Implementaci projektů PPP řeší Odbor podpory investování
• Byly vypracovány 2 systémové analýzy s cílem identifikace vhodných projektů
• Nový pilotní projekt nebyl navržen
• Některé projekty na podporu rozvoje průmyslových zón se principy PPP již řídí
• Ministerstvo vnitra
• Zřízení poradního týmu ministra vnitra pro PPP
• Pilotní projekt nebyl navržen
• Možnost uplatnění metody PPP bude v resortu sledována a konzultována s vedením resortu.
• Český statistický úřad
• Nedošlo k žádným vnitřním institucionálním změnám
• Zabývá se náměty projektů PPP
• Některé projekty jsou ve stádiu pokročilých úvah
• Návrh pilotního projektu zatím nebyl předložen
• Ministerstvo spravedlnosti
• Návrh na využití možností PPP projektů jako jedné alternativy zajišťování vězeňských služeb bude zpracován
• Ministerstvo životního prostředí
• Vznikla pracovní skupina
• Není k dispozici žádný návrh projektu především z důvodu složitého propojení financování z fondů EU a možností financování formou PPP
• Ministerstvo zdravotnictví
• Návrhy na nové projekty prozatím nemá
• Při zajišťování některých specifických služeb je metoda PPP běžně využívána
• Akademie věd
• Předložen návrh projektu PPP
• Ministerstvo kultury
• Žádné institucionální změny neproběhly
• Nemá vhodný návrh pilotního projektu
• Má zájem o činnost mezirezortního týmu
• Ministerstvo obrany
• Předložilo návrh pilotního projektu
Součástí přípravy PPP projektů bude posuzování výhodnosti pro veřejný sektor.
Budou využívány metody osvědčené v zahraničí jako předběžná analýza užitku a nákladů (Preliminary Cost-Benefit Analysis), která určuje měřítko nákladů poskytování služby interně
a určuje, zda potenciální výhody partnerství převažují nad náklady. U větších projektů to bude zejména Public Sector Comparator (PSC), který slouží ke splnění následujících cílů:
• Určit v raném stádiu, zda je projekt dostupný veřejnému sektoru z hlediska veřejného rozpočtu pro celý životní cyklus projektu
• Jako střední hodnota testování, zda je PPP uskutečnitelný a jako ověření hodnoty za peníze (Value for Money)
• Jako manažerský nástroj během realizace projektu ke komunikaci s partnery o takových klíčových aspektech, jako jsou objemové parametry výstupů (poskytovaných veřejných služeb) a alokace rizik
• Jako střední hodnota podporující konkurenci mezi subjekty soukromého sektoru
Rizika a Public Sector Comparator
Stupeň identifikace a ohodnocení rizik by měl být přímo úměrný složitosti a rozsahu relevantních projektů. Riziková analýza typicky postupuje v těchto krocích:
• Sestavení rizikové matice, mj. kategorizace rizik, se kterými se může setkat veřejný sektor během vývoje projektu
• Identifikace specifických rizik
• Kvantifikace/kalkulace významných rizik
• Odhadnutí pravděpodobnosti rizik pro každé riziko identifikované a kvantifikované
• Ohodnocení nákladů rizika, přijetím kritéria kvantifikace a pravděpodobnosti každého rizika
• Alokace rizik
Kritéria hodnocení návrhů na pilotní projekty PPP podle Ministerstva financí ČR:
• Typová vhodnost
• Hodnotí se, zda typ a obor navrhovaného projektu spadá mezi typy a obory, u kterých se dle zahraničních zkušeností osvědčilo řešení formou PPP. Cílem je vybrat projekty
v takových oborech,kde se již prokázaly přínosy formou dodržování termínů dokončení investiční fáze, dodržování investičních rozpočtů, provozních úspor v rámci životního cyklu, zlepšení kvality služeb, bezproblémové implementace a běh projektů, spokojenost zákazníků, zadavatelů i investorů. Mezi typy projektů a obory, ve kterých řešení formou PPP prokázalo svůj přínos patří zejména forma koncesní smlouvy (např. DBFO) a projekty výstavby, rekonstrukce a provozování dálnic, rychlodrah – speciálních železnic, administrativních budov, ubytovacích kapacit typu studentských kolejí/ubytoven/hotelů, věznic. Zvažuje se vhodnost projektu z hlediska přenosu a využití zkušeností získaných při jeho realizaci na potenciální budoucí projekty podobného charakteru, dále se zvažuje výše investiční náročnosti projektu, optimální velikost pro první vlnu pilotních projektů je v rozmezí od 1 mld do 5 mld Kč s tím, že projekty v dopravě mohou být řádově větší.
Hodnotí se možnost mimobilanční evidence závazků státu a soulad s prioritami vládního programového prohlášení.
• Strategická vhodnost
• Hodnotí se vhodnost projektu v rámci dlouhodobé strategie předkladatele, existence jasné představy o potřebě projektu, jeho komplexnosti a finanční náročnosti. Zvažuje se, zda je projekt dlouhodobou prioritou a zda navrhované řešení formou PPP není pouze snaha zajistit financování projektu, na který není dost finančních prostředků ve státním rozpočtu, dále se hodnotí míra vázání finančních prostředků investovaných do projektu na riziko investora/provozovatele dostát svých závazků zajistit služby v kvalitě a kvantitě odpovídající specifikaci dle smluvní dokumentace.
• Definovatelnost cílů
• Hodnotí se, zda pro daný typ a zadání projektu bude možné vyhotovit jasné zadání potřeb a specifikace požadovaného výstupu projektu. Tyto cíle projektu by měly být: jasně definovatelné, měřitelné, dosažitelné, realistické a časově zvládnutelné.
• Přenos rizik
• Hodnotí se vhodnost projektu z hlediska míry přenosu rizik na stranu soukromého sektoru.
Základním předpokladem je optimální rozložení sdílených rizik mezi veřejný a soukromý
sektor (optimálním se rozumí takové rozložení, kde každá strana nese taková rizika, která dokáže řídit nejlépe)
• Hodnota za peníze
• Hodnotí se předpoklad projektu dosáhnout „hodnoty za peníze“ – pro veřejný sektor to znamená, že bude dosaženo vyššího užitku v poměru k vynaloženým prostředkům (poměr cena/výkon), než kdyby stejný projekt realizoval veřejný sektor z vlastních prostředků a ve vlastní režii (měřeno metodou finanční analýzy Komparátorem veřejného sektoru)
• Proveditelnost
• Hodnotí se míra připravenosti a rozpracovanosti projektu, kvalita podkladových materiálů, existence studií proveditelnosti, finančních, právních a technických analýz. Zvažuje se míra shody a podpory v rámci zainteresovaných stran a ostatní rizika realizace projektu.
Dále se zvažuje časová náročnost přípravy a realizace projektu a potřeba a dostupnost odborných znalostí a dovedností a forma jejich zajištění a vyhodnocuje se možnost realizovat projekt za stávajících legislativních podmínek a případná potřeba legislativních změn.
• Transparentnost a soutěž
• Hodnotí se předpoklady pro zajištění transparentnosti v průběhu celého procesu přípravy a realizace projektu PPP a předpoklady pro zadání veřejné soutěže na výběr dodavatele/investora projektu tak, aby byla zajištěna dostatečná konkurence mezi zájemci/účastníky soutěže.
• Finanční dostupnost
• Hodnotí se rozpočtová dostupnost projektu pro předkladatele a jeho schopnost dostát svých závazků v rámci dlouhodobého výhledu velikosti rozpočtu a předpokládané finanční náročnosti projektu. Zvažuje se dostupnost finančních prostředků pro předkladatele v krátkém horizontu na zaplacení poradenských nákladů v průběhu přípravy projektu.
Usnesením vlády č. 791 ze dne 25. srpna 2004 bylo ministrům uloženo předložit
4. Vysokoškolské koleje Masarykovy Univerzity v Brně. Předložila Masarykova univerzita v Brně.
5. Interaktivní vzdělávací a zábavné centrum Explorer Vaňkovka v Brně. Předkladatelem byl Magistrát města Brna.
6. Čisté pracoviště pro výzkum a produkci kmenových buněk pro terapeutické použití v humánní medicíně v areálu biomedicínckých ústavů AV ČR v Praze – Krči.
Předkladatelem byla Akademie věd ČR.
7. Vzdělávací centrum v Uherském Hradišti. Předkladatelem byla UniEeduca.
8. Zpoplatnění vjezdu do památkové rezervace Prahy. Předložil Magistrát Hl. m. Prahy.
9. Část městského okruhu města Prahy. Předložil Magistrát Hl. m. Prahy.
10. Regiotram NISA –projekt RTN-1. Předkladatelem byl Liberecký kraj.
Osnova návrhu pilotního projektu viz Příloha.
Komise Ministerstva financí a PPP Centra rozhodovala podle výše zmíněných kritérií s tím, že zařazení projektu mezi pilotní projekty PPP 1. vlny bude znamenat pro daný projekt následující:
• Projekt bude oficiálně oznámen a propagován formou oficiálního schválení vlády ČR
• PPP Centrum se bude aktivně účastnit na přípravě projektu
• Projekt bude řízen podle Kodexu správného řízení projektů PPP vydaného MF a PPP Centrem
• Veřejná soutěž na poradenské služby, které budou poskytovány až ve vysoké fázi rozpracovanosti projektu bude připravena na základě Metodiky výběru poradců pro projekty PPP připravené MF a PPP Centrem, v souladu se zákonem o veřejných zakázkách
• Započetí jednotlivých etap přípravy projektu bude schvalovat Řídící výbor projektu včetně MF a PPP Centra. Pokud se ukáže nevýhodnost realizace projektu, případně nesplnění některých výše jmenovaných předpokladů, bude příprava projektu zastavena
• Na základě zkušeností získaných v průběhu přípravy projektu, které identifikují nedostatky a potřeby nutných legislativních změn, se bude hledat řešení nápravy tak, aby tento i další následující projekty byly úspěšně realizovatelné.
Fakt, že daný projekt bude zařazen mezi pilotní projekty PPP explicitně neznamená, že tento projekt bude za každých okolností realizován a dokončen, případně bude mít přednost před ostatními investičními projekty a bude mít možnost získat jiné finanční zdroje, než jaké má k dispozici předkladatel projektu. Jedná se zejména o situaci, kdy se v přípravné fázi rozpracování projektu mohou objevit takové skutečnosti, které hodnotící komisi, resp.
mezirezortnímu týmu nebyly známy a které by mohly výrazným způsobem ovlivnit kvalitu, resp. dokončení projektu apod.
Projekty doporučené jako vhodné do 1. vlny:
• Modernizace, provoz a údržba trati v úseku Praha Masarykovo nádraží – železniční stanice Praha Ruzyně a výstavba nového úseku včetně provozu a údržby v úseku železniční stanice Praha Ruzyně – Letiště Ruzyně. Předkladatelem bylo Ministerstvo dopravy.
• Ubytovna hotelového typu a parkoviště v Ústřední vojenské nemocnici Praha ve Střešovicích. Předkladatelem bylo Ministerstvo obrany a Ústřední vojenská nemocnice Praha.
Harmonogram projektů byl 19. ledna 2005 upraven o 2. vlnu pilotních projektů. Byly přijaty následující návrhy na projekty PPP:
• Výstavba, financování, údržba a provozování komunikace VMO Brno. Předložilo Ministerstvo dopravy.
• Výstavba, financování, údržba a provozování dálnice D3 Tábor Bošilec. Předložilo Ministerstvo dopravy.
• Vybudování nové soudní budovy v Ústí nad Labem. Návrh předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
• Vybudování pobočky Krajského soudu Plzeň v Karlových Varech. Předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
• Vybudování věznice typu s ostrahou pro výkon trestu odsouzených osob. Předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
Projekty doporučené do 2. vlny:
• Výstavba, financování, údržba a provozování dálnice D3 Tábor Bošilec. Předložilo Ministerstvo dopravy.
• Vybudování nové soudní budovy v Ústí nad Labem. Návrh předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
• Vybudování věznice typu s ostrahou pro výkon trestu odsouzených osob. Předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
• Vybudování pobočky Krajského soudu Plzeň v Karlových Varech. Předložilo Ministerstvo spravedlnosti.
PPP a EU
V březnu 2003 vydala Evropská komise – Generální ředitelství pro regionální politiku, dokument nazvaný „Guidelines for Successful Public-Private Partnership“. Jedná se
V březnu 2003 vydala Evropská komise – Generální ředitelství pro regionální politiku, dokument nazvaný „Guidelines for Successful Public-Private Partnership“. Jedná se