4. Formy partnerství v praxi
4.1. Prvky PPP projektu
Reálná praxe PPP projektů vedla k rozsáhlé soustavě různých alternací základního modelu. Výčet těchto variant má význam zejména proto, že ukazuje celou škálu všech možností investiční spolupráce. Dále popíšeme možnosti spolupráce veřejného a soukromého sektoru včetně těch alternativ, které nelze za PPP považovat, nicméně základní model dotváří, případně představují jinou schůdnou alternativu zajištění investice či provozu.
4.1. Prvky PPP projektu
Předmětem vzájemné spolupráce jsou zpravidla tyto klíčové prvky které je nutné kompetenčně rozdělit mezi soukromého investora a veřejnou instituci:
• design a inženýrská příprava ( D – to design )
• výstavba investičního celku ( B – to build )
• vlastnictví investic ( O – to own )
• provoz investice na základě koncese ( O – to operate )
• transfer investic ( T – to transfer )
• financování investic ( F – to finance )
Projekty v reálné praxi jsou konstruovány v některé z následujících kombinací těchto prvků (kompetence přenesené veřejnou institucí na soukromý subjekt):
• DB ( Design&Build ) – tradiční cesta investice
• DBO ( Desing&Build&Operate )
• DBOT ( Desing&Build&Operate&Transfer )
• DBOF ( Desing&Build&Operate&Finance )
• BOO resp. DBOO ( Build&Own&Operate nebo Desing&Build&Own&Operate )
• BOT ( Build&Operate&Transfer )
• BOOT resp. DBOOT (Build&Own&Operate&Transfer nebo Desing&Build&Own&Operate& Transfer )
Nejdůležitější modely budou popsány dále.
4.2. Vlastnické vztahy a rámci PPP projektu
V oblasti vlastnictví připadají v úvahu čtyři základní modely vlastnictví. Všechny tyto formy vychází z institutu tzv. SPV (Special Purpoce Vehicle), což je účelově vytvořená firma, určená pro provoz investice (její základní účel je předejít problémům se spekulacemi a přípravami a případným bankrotem).Vztah vůči této firmě může mít tyto základní alternativy:
• Firma je vlastněna výhradně veřejným sektorem (a je spravována soukromým subjektem na základě obchodní smlouvy)
• Firma je vlastněna soukromým subjektem po dobu koncese a následně po skončení koncese je převedena na veřejnou instituci
• Firma je z větší části vlastněna veřejnou institucí, soukromému investorovi je přenechán menšinový podíl
• Firma je z větší části vlastněna soukromým subjektem (tento podíl je po skončení koncese převeden na veřejnou instituci), veřejná instituce si po celou dobu platnosti koncese ponechává menšinový podíl
4.3. Další alternativy
PPP projekt je spojením soukromé investice na jedné straně a soukromého koncesovaného provozu veřejných služeb na straně druhé - koncese výhradního provozu za investici do rozvoje souvisejících prostředků. Alternativu PPP projektů tedy představují všechny takové modely, které řeší financování a provoz odděleně.
V oblasti financování investice představuje z pohledu veřejné instituce alternativu dále:
• tradiční úvěr
• tradiční leasing
V oblasti provozu investice představuje alternativu dále:
• tradiční provozní koncese (která může navazovat nezávisle na některou z dříve uvedených forem soukromého financování investic)
• fragmentovaný outsourcing provozních služeb apod.
4.4. Model 1: „ Projekt - Stavba“ ( DB: Desing & Build )
Výchozí alternativu spolupráce soukromého a veřejného sektoru představuje tradiční model výstavby veřejné investice cestou soukromého generálního dodavatele projektu a stavby, získaného na základě veřejného výběrového řízení. Financování projektu zajišťuje veřejná instituce ze svých zdrojů nebo z úvěrových zdrojů.
Následný provoz investice není v této fázi projektu blíže specifikován, což znamená, že mohou být realizovány různé modely outsourcingu až po prodej dlouhodobé výhradní provozní koncese.
Účelová organizace – SPV (Special Purpose Vehicle) může a nemusí být veřejnou institucí zřízena. Mnohdy však již existuje (příspěvková organizace) a veřejná instituce jejím prostřednictvím zabezpečuje celý projekt. Pokud SPV existuje, je v plném majetku veřejné instituce.
Rozdělení kompetencí (práv a povinností) mezi subjekty v případě DB modelu je následující:
Veřejný sektor:
Práva a povinnosti:
• Celková příprava, realizace a management projektu
• Následný provoz služeb vlastními silami nebo cestou obchodního partnera (není součástí konstrukce modelu)
• Veřejný sektor plně zodpovídá za hospodaření SPV a za poskytování služeb veřejnosti
• Veřejný sektor má volné ruce při nakládání s SPV
Vlastnictví, kapitál a finance:
• Veřejný sektor vlastní pozemky a stavbu
• Veřejný sektor poskytuje záruky finančnímu ústavu za úvěr
• Veřejný sektor splácí investiční úvěr
• Veřejný sektor hradí 100% investičních nákladů – platí dodávku projektu a stavby generálnímu dodavateli
• Veřejný sektor hradí 100% provozních nákladů – platí provoz veřejných služeb, případně na veřejné služby, placené veřejností, přispívá
Cashflow projektu:
• Veřejný sektor zodpovídá za cashflow projektu v průběhu celého jeho životního cyklu
• Veřejný sektor splácí investiční úvěr
• Veřejný sektor platí provozní náklady ode dne zahájení provozu
• Ode dne zahájení provozu dochází k souběhu splátek úvěru a platby provozních nákladů
• Veřejný sektor má možnost dohodnout se s generálním dodavatelem na úvěrování stavby do doby jejího předání do provozu
Soukromý sektor
Práva a povinnosti:
• Dodávka projektové dokumentace
• Generální dodávka stavby
• Fixní cena dodávky
Financování:
• Zaručeno inkaso za generální dodávku stavby
• Může být požadováno úvěrování stavby do doby jejího předání do provozu
4.5. Model 2. „Projekt – Stavba – Provoz“ (DBO:
Desing & Build & Operate)
Model DBO je v podstatě model megaoutsourcingu, kdy jsou generální dodávkou stavby a jejich provoz zadány soukromému sektoru, zatímco financování projektu je v rukou sektoru veřejného.
Rozdělení kompetencí (práv a povinností) mezi subjekty v případě DBO modelu je následující:
Veřejný sektor
Práva a povinnosti:
• Příprava projektu
• Management projektu z hlediska zájmů veřejného sektoru a monitorovací role
• Následný provoz služeb je řešen cestou platby za dodané služby ze strany soukromého své závazky co do obsahu a kvality služeb
Vlastnictví, kapitál a finance:
• Veřejný sektor vlastní pozemky a stavbu
• Veřejný sektor poskytuje záruky finančnímu ústavu za úvěr
• Veřejný sektor zodpovídá za cashflow projektu v průběhu celého jeho životního cyklu
• Veřejný sektor splácí investiční úvěr dle dohody s finančním ústavem počínaje dnem, dohodnutým v úvěrové smlouvě
• Veřejný sektor platí náklady, vyplývající ze servisní smlouvy ode dne zahájení provozu
• Ode dne zahájení provozu dochází k souběhu splátek úvěru a platby provozních nákladů
• Veřejný sektor má možnost dohodnout se s generálním dodavatelem na úvěrování stavby do doby jejího předání do provozu
Soukromý sektor
Práva a povinnosti:
• Realizace a management projektu
• Dodávka projektové dokumentace
• Generální dodávka stavby
• Fixní, předem dohodnutá, cena dodávky projektu a stavby
• SPV podstupuje provoz stavby cestou koncese k provozu či na základě obchodní smlouvy apod.
• Zaručená ochrana současného personálu v rámci soukromé organizace po stanovenou dobu
Financování:
• Zaručeno inkaso za generální dodávku stavby
• Může být požadováno úvěrování stavby do doby jejího předání do provozu
• Soukromý sektor platí 100% provozních nákladů
• Soukromý sektor má zaručeno inkaso za poskytnuté veřejné služby případně doplňkové inkaso za související služby od veřejnosti
4.6. Model 3: „Projekt – Stavba – Provoz – Finance“
(DBOF: Desing & Build & Operate & Finance)
DBOF model je klasické schéma PPP projektu, které představuje všechny základní prvky vztahu soukromého a veřejného sektoru: kapitálové a provozní investice poskytuje soukromý sektor, veřejný sektor na základě dohody platí soukromému sektoru poskytované služby. Model je vyjádřením ústředního sloganu PPP projektů: koncese výhradního provozu za investici do rozvoje souvisejících prostředků.
Rozdělení kompetencí (povinností a práv) mezi subjekty v případě DBOF modelu je následující:
Veřejný sektor
Práva a povinnosti:
• Příprava projektu
• Management projektu z hlediska zájmů veřejného sektoru a monitorovací role
• Povinnosti, vyplývající z vlastnictví půdy a stavby předány do správy SPV
• Veřejný sektor má omezené možnosti v nakládání s majetkem SPV
• Má však právo přehodnotit zakládací a servisní smlouvy v případě, že SPV neplní své závazky co do obsahu a kvality služeb
• Má právo regulovat profit či ho stanovit v předem dohodnutých mezích investičních povinností SPV
Vlastnictví, kapitál a finance:
• Veřejný sektor poskytuje pozemky a existující stavby do správy SPV
• Veřejný sektor nemusí zajišťovat investiční zdroje
• Veřejný sektor poskytuje záruky finančnímu ústavu
• Veřejný sektor platí dodávku veřejných služeb, případně na veřejné služby přispívá
Clashflow:
• Veřejný sektor platí dodávku veřejných služeb, případně na veřejné služby přispívá – ode dne náběhu těchto služeb – do té doby nemá platební povinnosti
Soukromý sektor
Práva a povinnosti:
• Dodávka projektové dokumentace
• Generální dodávka stavby
• Fixní, předem dohodnutá, cena dodávky projektu a stavby
• SPV podstupuje provoz stavby cestou koncese k provozu či na základě obchodní smlouvy, apod.
• Zaručená ochrana současného personálu v rámci soukromé organizace po stanovou dobu
• Dodavatel musí vytvořit fond oprav a investic životního cyklu
Financování:
• Soukromý sektor platí 100%investičních nákladů
• Soukromý sektor splácí investiční úvěr
• Soukromý sektor platí 100% provozních nákladů
• Soukromý sektor má zaručeno inkaso za poskytnuté veřejné služby případně doplňkové inkaso za související služby od veřejnosti
5. Odv ě tví ve ř ejného sektoru s investicemi ze soukromých zdroj ů
Iniciativa soukromých investic překrývá prakticky všechny známé veřejné sektory mající charakter veřejné nebo podpůrné služby.
Jako příklad lze uvést tyto sektory:
1. Státní, regionální a obecní správa
2. Obrana, bezpečnost, civilní obrana a vězeňská služba 3. Zdravotnictví a sociální péče
4. Školství, věda a základní výzkum, kultura 5. Veřejné služby v dopravě
6. Komunální (technické) služby měst a obcí a technická infrastruktura sídel
5.1. Státní, regionální a obecní správa
Zde je jen namátkový přehled některých témat služeb, které může státní, regionální či obecní správa zabezpečovat prostřednictvím investic soukromého sektoru:
• Správa majetku státu, regionůči obcí
• Výstavba, rekonstrukce a provoz budov státních, regionálních a obecních úřadů, zastupitelských úřadů, soudů
• Správa státních hmotných rezerv
• Služby v oblasti státních a obecních archivů
• Státní, regionální či obecní informační systémy
• Odborný státní či obecní dozor (hygiena, stavební dohled, státní technická kontrola v dopravě apod.)
• Státní, regionální a obecní podpora podnikání, cestovního ruchu, mládeže, sportu, tělovýchovy a kultury
• Rekonstrukce a správa přírodních památek, ekologické stavby
5.2. Obrana, bezpe č nost, civilní obrana a v ě ze ň ská služba
V oblasti obrany, bezpečnosti, civilní a vězeňské služby se soukromý sektor může zaměřit na:
• Podpůrné služby v armádě (opravárenství, skladování , distribuce, stravování)
• Výstavba, rekonstrukce či provoz objektů státní a městské policie
• Výstavbu či rekonstrukci a provoz vězeňských areálů
• Výstavbu a provoz utečeneckých táborů
• Výstavba a provoz systémů integrované záchranné služby
• Zajišťování služeb civilní obrany
• Výstavba a rekonstrukce objektů, nákup zařízení a provoz požární ochrany
5.3. Zdravotnictví a sociální pé č e
Oblast zdravotnictví a sociální péče je jednou z nejnadějnějších pro působnost soukromých investic. Ze soukromých zdrojů lze platit:
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz nemocnic
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz poliklinik a veřejných ambulantních pracovišť
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz stanic rychlé záchranné služby
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz ústavů specializované zdravotní péče
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz léčebných ústavů pro choromyslné, alkoholiky, drogově závislé, ústavy pooperační a poúrazové péče atd.
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz ústavů sociální péče
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz dětských domovů
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz domovů důchodců
5.4. Školství, v ě da a základní výzkum, kultura
Oblast školství je rovněž pro působnost soukromých investic nadějná. Nicméně je nutné upozornit na objektivní a zřejmě dlouhodobou nedostatečnost finančních zdrojů tohoto sektoru, jež se nemohou opřít o nezávisle naplňované fondy, jakými je například zdravotní a sociální pojištění. Ze soukromých zdrojů lze platit:
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz budov škol
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz vysokoškolských laboratoří a knihoven
• Výstavbu a provoz vědeckých pracovišť a pracovišť pro potřeby základního výzkumu
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz veřejných knihoven, muzeí
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz internátů a kolejí, ubytoven, jídelen apod.
• Výstavbu, rekonstrukci a provoz vysokoškolských sportovních zařízení
• Rekonstrukce a správa historických a kulturních památek
• Výstavba, rekonstrukce a správa církevních staveb
• Investice v oblasti státem řízených sdělovacích prostředků: rozhlas a televize
5.5. Ve ř ejné služby v doprav ě
V dopravě lze jít cestou přímé privatizace. Alternativně lze zachovat veřejnou podobu poskytování služeb, nicméně zajišťovaných na základě obchodních smluv privátními subjekty. Tato forma je prostorem pro PPP. Zde je několik možností uplatnění PPP projektů:
• Výstavba, rekonstrukce a provoz silnic a dálnic, silničních a dálničních staveb, jako jsou mosty a tunely, objekty hraničních přechodů, apod.
• Výstavba a provoz světelné signalizace, správa dopravního značení
• Výstavba, rekonstrukce a provoz objektů a zařízení silničních resp. dálničních správ, resp.
přímé zajišťování běžné údržby a drobných oprav na základě servisní smlouvy
• Výstavba, rekonstrukce a provoz železničních tratí, železničních nádraží, překladišť
• Výstavba, rekonstrukce a provoz světelné signalizace a systémů řízení železničního provozu
• Zřízení a provoz specializovaných železničních spojů (např. expresních vlaků apod.)
• Výstavba, rekonstrukce a provoz tramvajových a trolejbusových sítí, velkých dopravních terminálů
• Vozový park a provoz městských autobusů a související infrastruktury a zařízení
• Provoz veřejných parkovišť
• Rekonstrukce a provoz říčních jezů a stavidel, přístavů a jiných objektů a zařízení říční dopravy
• Výstavba, rekonstrukce a provoz letištních terminálů, navazujících logistických areálů, popř. podmiňujících rychlodrážních spojů s centry měst
5.6. Komunální služby m ě st a obcí a technická infrastruktura sídel
Podobně, jako v případě dopravy jsou komunální služby prostorem pro uplatnění přímé privatizace. Vedle této možnosti se však může alternativně uplatnit i filosofie PPP. Zde jsou různé možnosti PPP projektů v komunální sféře:
• Vybudování a provoz infrastruktury svozu domovního odpadu
• Vybudování a provoz veřejných skládek
• Vybudování a provoz spaloven komunálního odpadu
• Rekonstrukce a správa veřejných parků a zahrad, dětských hřišť
• Výstavba, rekonstrukce a správa městských kolektorů
• Výstavba, rekonstrukce a provoz veřejných vodovodů, kanalizačních soustav a čističek
• Výstavba, rekonstrukce a provoz teplofikačních soustav
• Výstavba a provoz veřejného bytového fondu
• Výstavba a provoz městských informačních systémů
• Výstavba, rekonstrukce a provoz turistických stezek
• Výstavba, rekonstrukce a provoz vodohospodářských děl
5.7. Zkušenosti ze zahrani č í
Nejvíce zkušeností s projekty PPP má dnes nepochybně Velká Británie. Od roku 1993 bylo v Británii a Walesu podepsáno přes 440 PPP projektů, z nichž více než 200 je dnes funkční a zajišťuje veřejné služby ve vysoké kvalitě.
Formálně byl program spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem v oblasti infrastruktury vyhlášen v roce 1992 pod názvem PFI (Private Finance Iniciative). Program byl vytvořen vládou konzervativního premiéra Johna Majora. Faktem ovšem je, že už od osmdesátých let pracovalo britské ministerstvo financí na metodických pokynech a pravidlech, které měly umožnit soukromé financování veřejných projektů. Jedním z prvních
a současně nejvíce sledovaných projektů byl Eurotunel, práce na kterém byla zahájena v roce 1985. Následně v letech 1987 a 1990 udělila britská vláda i další dopravní koncese (Darford, Second Severn Crossings).
Samotné vyhlášení projektu PFI konzervativní vládou výraznější pokrok v uskutečňování projektů spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem nepřineslo.
V roce 1997 Batesova zpráva navrhla konkrétní a zásadní změny, včetně požadavku centralizované podpory pro jednotlivá ministerstva v těchto projektech. Byl vytvořen pracovní tým PFI, složený ze zkušených investičních bankéřů, z právníků zaměřených na projektové financování a ekonomů. Tato pracovní skupina dostala mandát podílet se bezprostředně na práci nad jednotlivými projekty, společně se sektorovými ministerstvy. Úkolem pracovní skupiny bylo mj. také ocenit komerční životaschopnost jednotlivých projektů ještě před tím, než byla vyhlášena veřejná zakázka.
Zřízení pracovní skupiny znamenalo novou etapu v této oblasti. Převážná většina z projektů v celkovém objemu cca 30 miliard liber, které byly podepsány v rámci vládního projektu PFI, byla připravena touto pracovní skupinou. Pracovní skupina také vypracovala směrnice pro standardizaci smluv, které sehrály významnou úlohu při omezení časové a finanční náročnosti při negociaci smluv se soukromými partnery. Pracovní skupina, která byla od počátku své existence vnímána jako dočasná, byla v roce 2000 nahrazena dvěma novými institucemi, a to OGC (Office of Government Commerce) a PUK (Partnerships UK).
OGC je zodpovědná za politiku státních zakázek a je součástí Ministerstva financí.
PUK je akciovou společností, kde má veřejný sektor sice minoritu ale významnou kontrolní úlohu vyplývající ze statutu společnosti a také jasně definované zadání, které spočívá ve
PUK je stejně jako dříve pracovní skupina institutem, který pracuje pro Ministerstvo financí, odvětvová ministerstva i OGC v oblasti rozvoje politiky PPP. Finanční cíle PUK jsou stanoveny tak, aby byla zajištěna tržně odpovídající návratnost původní investice akcionářů,
ale s prioritou zajištění veřejně politické mise v oblasti PPP. PUK se podílí na vyhodnocování projektů a na jejich zaváděním. Pomáhá také s řešením problémů u projektů, které se dostaly do nesnází. Spolupracuje i s místními orgány.
PUK dnes pracuje na 250 projektech, které jsou připravovány v horizontu příštích tři až pěti let. Jednotlivé sektory zahrnují nemocnice, silnice, mosty, tunely, železnici, čištění odpadních vod, věznice, vojenská výcviková střediska, ubytování pro veřejný sektor, domovy důchodců, provozování škol, knihoven. V každém roce se uzavře kolem 30 až 40 kontraktů na dobu 25 až 30 let. PPP projekty se podílí zhruba 12% na celkových investicích ve veřejných službách. Britské banky nabízejí speciální financování a pro mnohé poradenské firmy se PPP projekty staly nový zdrojem příjmů. Efektivita těchto projektů je velice vysoká, Britský účetní dvůr vypočítal, že zhruba ¾ všech projektů byly dokončeny ve stanoveném časovém i finančním rámci. Při běžných státních projektech tento podíl činil pouze ¼.
Nicméně neexistuje záruka úspěchu. Od té doby, co v Londýně bylo 11 týdnů mimo provoz linka metra Central Line, která denně přepraví 670 tis. pasažérů, zpochybňují obyvatelé Londýna, zda bylo správné v roce 1998 metro částečně v rámci projektu PPP privatizovat.
Jelikož jsou PPP projekty velmi složité a náročné na zdroje a zkušenosti, hlavně pro menší obce, vytvořilo Ministerstvo financí standardní smlouvy, podle nichž je možné dohody o projektech PPP uzavírat.
Mezi nejsledovanější projekty v současné době patří projekt rekonstrukce londýnského metra.
Graf č. 5: Zkušenosti ve Velké Británii
www.naseevropa.cz, 18. 4. 2005
Zkušenosti Velké Británie v oblasti PPP ovlivnily Irsko. Vzhledem k historické a jazykové blízkosti těchto zemí docházelo i k přenosu určitých institucionálních modelů. Zajímavé však je, že na rozdíl od Velké Británie, kde byl kladen důraz především na projektovou stránku PPP a zkoumání komerční životnosti projektů, se Irsko zaměřilo od počátku i na fiskální dopady PPP a jejich správnou evidenci.
V Irsku je za projekty PPP zodpovědná určená jednotka, která je přímou organizační součástí Ministerstva financí (Central PPP Unit). Činnost tohoto útvaru v oblasti vedení a koordinace je doplňována příslušnými veřejnými úřady (sektorovými ministerstvy, Úřadem veřejných prací, místními úřady nebo jinými relevantními institucemi). Řízení ze strany Ministerstva financí má za cíl dosáhnout jednotného a koordinovaného přístupu a zároveň umožnit obchodní iniciativu soukromého sektoru. Ministerstvo financí také zabezpečuje, aby provádění všech projektů PPP bylo v souladu s jím vydaným předpisy a směrnicemi, kterými jsou "Rámec pro PPP v Irsku" a "Průvodce nejlepšími praktikami". Jak již bylo uvedeno, Ministerstvo financí také bdí nad tím, aby budoucí závazky z PPP byly v souladu s možnostmi veřejných rozpočtů a celkovou rozpočtovou stabilitou.
Pilotní, již zahájené projekty PPP v Irsku, zahrnují most West-link na dálnici D50, západně od Dublinu, provozování dráhy Luas Line v Dubinu, projekt výroby energie z odpadků v Dublinu, vybudování dvou sídlišť sociálně dostupného bydlení, dále dopravní
projekt N4 Kilcock-Kinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země a také
projekt N4 Kilcock-Kinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země a také