Moderní formy správního managementu

Dlouhodobě zaznívají hlasy požadující zdravou a efektivní veřejnou správu. Změny v řízení veřejné správy probíhají na celém světě.

Jednou z možných cest změny veřejné správy může do budoucna být využití modelu „New Public Managementu“ (NPM) či principu „Good governance“.

Model „New Public Managementu“ (dále NPM) vznikl v západní Evropě a „představuje ryze teoretický model řízení organizací veřejné správy, který nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou organizaci veřejné správy kdekoliv na světě. Autoři tohoto modelu jej sami prezentují jen jako mozaiku nástrojů, které lze použít na vybranou organizaci za splnění jistých podmínek.

Tyto podmínky, jako např. orientace na zákazníka a kvalitu poskytnuté služby ve veřejné správě, nejsou v České republice, stejně jako v řadě dalších zemí střední a východní Evropy, většinou splněny. Využitelnost tohoto modelu pro praktické řízení organizací veřejné správy je tedy za stávajících podmínek v České republice minimální.“ (Škarabelová 2002, s.31)

Počátky modelu NPM sahají do konce osmdesátých let minulého století. Vznikl v anglicky mluvících zemích a poprvé byl ve velkém měřítku aplikován na Novém Zélandu. V Evropě pak v Holandsku a později se přesunul i do německy mluvících zemí. Pokusy aplikace konceptu byly činěny i v zemích střední a východní Evropy. Dnes je koncept NPM nejvíce rozšířen ve Švýcarsku.

Základní myšlenkou koncepce NPM je orientace veřejné správy na službu, respektive na zákazníka – občana, zodpovědnost pracovníků za výsledky, decentralizace rozhodovacích procesů a kontroly a soutěžení mezi veřejnými a soukromými agenturami o poskytování veřejných služeb zákazníkům (občanům). (Manning 2002)

„New Public Management“ zavádí do řízení veřejných organizací nové trendy, jako například (Škarabelová 2002):

Dynamická organizace a její služby – činnost organizace se neodvíjí od objemu financí a personálu na vstupu, ale na výstupu – množství vstupů je stanovováno podle požadovaného výstupu.

Je aplikováno delegování výkonných pravomocí na regionální a lokální úroveň.

Globální rozpočet – spočívá v tom, že organizace dostane k dispozici určitou smluvní částku, pomocí níž se pak snaží co nejefektivněji vykonávat všechny svěřené úkoly.

Controlling, který se zaměřuje na všechny články procesu výkonu veřejné správy.

Benchmarking - který lze definovat jako „srovnávání výkonnosti s nejlepší praxí…

neustálý proces měření systémů, postupů a produktů uvnitř organizace, ale též srovnávání se s konkurencí nebo jinými organizacemi, které jsou nejúspěšnějšími ve svém oboru“

(Trčka 2006).

Hood (1991, in Schedler 1996 s. 2) charakterizuje složky NPM takto:

praktický profesionální management;

explicitní standardy a měřítka výkonnosti;

větší důraz na kontrolu výstupu;

ústup od shlukování správních jednotek;

posun k větší konkurenci;

tlak na aplikování stylůřízení soukromého sektoru;

tlak na větší disciplínu a hospodárnost ve využívání zdrojů; Buschor (1993, in Schedler 1996, s.2) přidává

oddělení strategických kompetencí politických autorit od operativních kompetencí veřejné správy;

M. Osterloh uvádí, že by „veřejná administrativa měla v operativní oblasti fungovat podobně jako soukromé podnikání“, zaměstnanci veřejné správy by se „měli přeměnit z úředníků na podnikatele“ (Osterloh in Škarabelová, 2002, s.33). Jde o postupnou debyrokratizaci veřejné správy, která by se měla vymanit z vlivů politického systému.

Cílem koncepce NPM je, jak již bylo řečeno, orientace na zákazníka. NPM se snaží dosáhnout toho, aby prvotním posláním správy byl občan spokojený s úrovní poskytnuté veřejné služby.

Spokojenost občanů by také měla být pravidelně sledována. Dalším prvkem převzatým ze

soukromého sektoru je v NPM princip orientace na náklady, neboli přímý vztah mezi rozpočtem a odpovědností za poskytnutou službu: čím lépe je služba poskytnuta, tím více peněz do rozpočtu poplyne, přičemž úřad se stejně jako soukromý sektor snaží o maximalizaci zisku. Konkurenci pro úřady veřejné správy pak tvoří soukromé agentury, které mohou poskytovat tytéž veřejné služby.

Prostředky, které využívá NPM k dosažení cílů jsou (S.Škarabelová, 2002, str.34):

náhrada pravidel a ustanovení zakázkami a smlouvami;

oddělení strategických a operativních kompetencí (rozhodování o tom „co je úkolem“ a

„jak bude úkol splněn“);

delegování zodpovědnosti do popředí, aby se tím zvětšil prostor pro iniciativu a kreativitu zaměstnanců veřejné správy;

organizace, respektive uspořádání veřejné správy v duchu modelu koncernu s decentralizovanými, autonomními správními jednotkami;

smlouvy o provedení práce, resp. pracovní zakázky a sestavování globálního rozpočtu;

vytvoření motivačního systému ke zvýšení pracovní výkonnosti úředníků; zavedení prvků soutěže do veřejné správy;

Graficky lze rozdíl mezi klasickým pojetím řízení ve veřejné správě a moderním konceptem New Public Managementu znázornit jako: (Delley, 1995, s. 428 in Schedler 1996)

Obr. 1: Klasické pojetí státní činnosti Obr. 2: Státní činnost orientovaná na výsledek Občan

Právní subjekt

Veřejná správa Politici

Zákazník Občan

Veřejná správa Politici

První obrázek představuje klasické pojetí činnosti, kdy vazba mezi občanem a veřejnou správou je jednosměrná, navíc realizovaná prostřednictvím politických subjektů. Orgán veřejné správy je tak právním subjektem, který vystupuje vůči občanovi z pozice moci výkonné. Zpětná vazba mezi veřejnou správou a občanem sice existuje, je však velmi slabá a systém na ní není založen.

Státní činnost v klasickém pojetí je i případem České republiky.

Druhý obrázek ukazuje státní činnost orientovanou na výsledek. Vazba mezi občanem a veřejnou správu existuje jednak prostřednictvím politických subjektů, zároveň ale funguje přímá vazba

Tabulka 2 – Národní rozdíly v pojetí konceptu NPM Kritéria srovnání Austrálie Nový

Kritéria srovnání Austrálie Nový Zéland

USA Kanada Velká Británie

Nizozemí Švýcars ko

Orientace na zákazníka

* * * * * * *

Orientace na výkonnost v personálním managementu

* * * * * * *

Nákladové účetnictví * * * *

Systematické využívání metody benchmarkingu

* * * * *

Administrativní reforma

* *

Z tabulky můžeme pozorovat, že zatímco zakládání soukromých agentur poskytujících veřejné služby, orientace na zákazníka a orientace na výkonnost byly praktikovány ve všech sledovaných zemích, nákladové účetnictví nebo využívání benchmarkingu nebylo praktikováno ve všech zemích. Administrativní reforma byla provedena pouze USA a Kanadě.

Jak vidíme, koncept NPM je tedy různými zeměmi modifikován na národní měřítka. K využití konceptu NPM v rozvojových zemích Manning poznamenává: „Koncem osmdesátých a počátkem devadesátých let se NPM prezentoval nepochybně jako jediný vhodný model uskutečňování veřejné politiky … V porovnání s tím, jak sám sebe prezentoval, koncept NPM se

bezpochyby nestal jediným paradigmatem veřejného management v rozvojových zemích. (…) Hierarchické byrokratické uspořádání nebylo důsledně nahrazeno řetězcem kontraktů. (…) Většina správních funkcí zůstala vykonávaná na základě vertikálního – funkčního uspořádání, jak jej představil Max Weber.“ (Manning 2003, s. 305)

Aplikovatelností konceptu NPM na řízení měst v České republice se zabývá podkapitola 1.1.4.

Princip „Good governance“ je dalším principem využitelným v řízení veřejné správy. „Good governance“ ve volném překladu znamená „dobrá správa“ či „dobré vládnutí“. Někdy bývá používán též výraz „New governance“. (Hrabalová 2005).

„Good Governance“ je v podstatě volným pokračováním hnutí „New Public Management“.

Navazuje na jeho pozitivní zkušenosti a poučuje se ze zkušeností a poznatků negativních.

V realizaci NPM se objevily zejména tyto problémy (Hrabalová 2005):

obava z nerespektování demokratického principu při realizaci NPM vnímání role občana spíše jako spotřebitele

občan chápán jako daňový poplatník – vytrácí se participace občanů

možnost informační asymetrie mezi poskytovateli a příjemci veřejných služeb

decentralizace veřejné správy může vést k její roztříštěnosti – rozhodování může být přeneseno na nevolené manažery, existuje riziko duplicity činností

Jako hlavní principy dobrého vládnutí S. Hrabalová uvádí:

Participativnost – „zapojování občanů do tvorby rozhodnutí a realizace rozhodnutí, jakožto klíčového východiska dobrého vládnutí. Občané mohou být zapojeni jak přímo, tak přes různé instituce nebo reprezentanty. K tomu je třeba, aby občané byli informování a organizováni. To znamená svobodu sdružování a projevu na jedné straně a organizovanou občanskou společnost na druhé straně“ – občanskou participativností se bude zabývat kapitola 2.

Orientace na dosažení konsensu – „řada účastníků…procesu na základě různých pohledů na věc zastoupených ve společnosti. Dobrá správa požaduje zveřejnění těchto různých zájmů ve společnosti, aby bylo dosaženo širokého konsensu o tom, co je pro celou společnost nejlepší zájem, a jak je možné ho dosáhnout. To tedy vyžaduje rozhodování v dlouhodobé perspektivě o udržitelném rozvoji společnosti a způsobech, jak ho

dosáhnout. Toto rozhodování by mělo vycházet ze znalosti historických, kulturních a sociálních vazeb v dané společnosti či komunitě.“

Transparentnost – „rozhodnutí jsou přijímaná a jejich důsledky jsou prosazovány způsobem, který sleduje daná pravidla a omezení. To znamená, že informace jsou volně dostupné a přímo dosažitelné pro ty, které daná rozhodnutí a jejich důsledky ovlivňují.

Informace jsou tedy snadno dostupné a jsou poskytovány v jasné a srozumitelné formě.“

Schopnost reagovat – „dobrá správa znamená, že instituce a procesy by měly sloužit všem zúčastněným v rozumném časovém rámci.“

Účinnost a efektivnost – „ procesy a instituce vytvářejí výsledky, které uspokojují potřeby společnosti. Využívají tedy dostupné zdroje co nejlépe vzhledem k zamýšleným výsledkům. Koncept dobrého vládnutí tedy sleduje udržitelné užívání přírodních zdrojů a ochranu životního prostředí.“

Spravedlnost a nestrannost – „ spokojenost společnosti je závislá na tom, zda každý její člen cítí, že se na ní podílí a necítí se být vyloučen z hlavního společenského proudu.

Tedy, že i nejvíce ohrožené skupiny společnosti mají příležitost zlepši a podpořit svou spokojenost ve společnosti.“

Dodržování zákonnosti – „dobré vládnutí vyžaduje jasné právní prostředí, které je nestranně vynutitelné. To vyžaduje ochranu lidských práv, zejména práv menšin.

Nestranná vynutitelnost práva vyžaduje nezávislé soudy a nestrannou a nezkorumpovanou policii.“

Odpovědnost - „kontrolovatelnost a skládání účtů ze své činnosti. Odpovědnosti nemůže být dosaženo bez transparentnosti a dodržování zákonných pravidel.“ (všechny citace Hrabalová 2005 s. 120)

Výše uvedené zásady je možno shrnout následovně:

Obr. 3 – Charakteristiky principu Good Governance

Pramen: http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm

Rolí správního managementu je naplňovat poslání organizace, kterou zastupuje a řídit organizaci efektivně, účinně a v mezích etických pravidel. (Hrabalová 2005) Při realizaci principu „Good Governance“ je právě participace partnerů důležitá a princip „Good Governance“ je „posílen, pokud se na tvorbě a realizaci rozhodnutí podílejí lidé s různými znalostmi, dovednostmi a zkušenostmi“(Hrabalová 2005, s.124).

Nelze zanedbat ani systém vnitřní kontroly, který je zaměřen např. na tyto otázky:

zda jsou záměry organizace naplňovány

zda organizace svou činností vytváří očekávané hodnoty

jaká je kvalita služeb, které organizace poskytuje a efektivnost a účelnost jejich zabezpečení

jak jsou dodržovány zákony a další pravidla při činnosti organizace jak probíhají jednotlivé procesy uvnitř organizace

zda jsou finanční dokumenty a další zveřejňované informace spolehlivé a pravdivé

jaká je efektivnost řízení lidských, ale i dalších zdrojů organizace (The good governance standard for public services, Hackney Press in Hrabalová, 2005)

Orientovaná na dosažení Odpovědná konsensu

Participativní Transparentní

Naslouchající

Dodržující a reagující

zákonná pravidla

Nestranná a Efektivní a účinná všeobecná

GOOD GOVERNANCE

Měření efektivnosti veřejného sektoru může být prováděno použitím některé z tzv. „inputově -outputových“ metod. Tyto metody jsou založeny na porovnání vstupů a výstupů. Ve veřejném sektoru mohou být využívány 4 základní metody, jež všechny uvedené metody používají pro měření vstupu náklady: analýza minimalizace nákladů (CMA), cost-benefit analýza (CBA), analýza efektivnosti nákladů (CEA) a analýza užitečnosti nákladů (CUA). (Ochrana 2002)

Metoda CMA výstup neměří vůbec. Je založena na principu definování cíle, kterého chceme dosáhnout a hledání způsobu jeho dosažení za co nejnižší cenu. Předpokladem využití metody je relativně homogenní výstup. Ve veřejné správě může být použita například při výběru alternativy při reorganizaci pracovišť.

Metoda CBA výstup měří v peněžních jednotkách. Vstup i výstup pak přepočítá na čistou současnou hodnotu. Vybrána je buď ta varianta s největším rozdílem mezi čistou současnou hodnotou přínosů a čistou současnou hodnotou nákladů (je-li kriteriem výběru nejvyšší čistý přínos), nebo ta, u které je nejvyšší efektivnost vložené jednotky nákladů, tedy poměr přínosů a nákladů. Metoda CBA může být využita například při hodnocení infrastrukturních nebo ekologických projektů. Metodu je vhodné využívat při hodnocení veřejných zakázek.

Metoda CEA výstup měří v naturálních jednotkách – například počtem proškolených nebo počtem obsloužených klientů. Porovnávají se pak náklady na jednoho obslouženého klienta, ošetřeného pacienta apod.

Metoda CUA měří výstup pomocí spokojenosti klienta. Ta je vyjadřována prostřednictvím hodnotících bodových škál. Vhodná je například v hodnocení zdravotních nebo vzdělávacích programů.

In document Hlavní práce3183_xascl01.pdf, 888.8 kB Stáhnout (Stránka 15-23)