Kromě své neziskové hospodářské činnosti, kterou obec vykonává a která pramení již ze samotné její existence (financování svých orgánů, správa budovy obecního úřadu, zabezpečování samostatné a přenesené působnosti), může obec rozhodnout o dalším využívání svého majetku,64 které by zabezpečilo jeho lepší, tzn. hospodárnější využívání. Nejedná se samozřejmě jen o jeho dobrou správu, ale i o realistické uvažování, dlouhodobější plánování, dobré investování obecních financí či o obezřetné uzavírání smluvních vztahů. Již samotný fakt, že obec hospodaří se svěřeným majetkem, znamená, že vystupuje na trhu jako podnikatel.
Stejně jako každá jiná podnikající osoba se snaží se svým majetkem hospodařit co nejlépe. I z toho důvodu je důležité, aby správě svého majetku věnovala dostatečnou péči a snažila se o jeho rozvoj stejně jako o stálé zlepšování péče o své obyvatele, kterým má majetek především sloužit.
Oprávnění obcí k podnikatelské činnosti pramení zejména z faktu, že obec je právnickou osobou (i když veřejnoprávní) a má tedy k podnikání stejná práva jako ostatní právnické osoby. Obec může vykonávat podnikatelskou činnost ve smyslu § 2 odst. 1 obchodního zákoníku – tedy samostatně provádět soustavnou činnost vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a za účelem dosažení zisku. Je ale důležité dodržet všechny zmíněné charakteristiky podnikání. Pokud obec příležitostně prodává určitě zboží či služby (například aby zabezpečila prodej potravin v havarijních případech), není to podnikání. Pro splnění pojmového znaku podnikání by bylo nutné dodávat tyto služby či zboží soustavně, tedy dlouhodobě. Vlastní podnikání obcí je zmíněno např. i v malých rozpočtových pravidlech, kde se v § 6 odst. 3 hovoří o tom, že
„Podnikatelské činnosti územního samosprávného celku se sledují účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje.“. Podobně pak i v § 7 odst. 1 písm. b) je uvedeno, že mezi příjmy rozpočtu obce patří i příjmy z výsledků její hospodářské činnosti.
64 Do výrazu „majetek“ v tomto případě zahrnujeme nejen majetek hmotný, ale i finanční prostředky a jiná majetková práva obce.
Ačkoli není podnikatelská činnost obcí v našem právním řádu nijak výslovně upravena (a tedy ani omezena), neexistuje ani žádný zákon, který by jí tuto činnost zakazoval. Jenomže podle Ústavy smí státní orgány dělat jenom to, co jim zákon výslovně dovoluje. Zatímco lidi smí dělat všechno, co jim zákon nezakazuje. Je nutné si ale uvědomit, že klíčovou funkcí obcí je zabezpečování veřejných statků pro své občany. Jejím primárním cílem není tedy podnikatelská činnost, ale snaha o co nejhospodárnější využívání všech prostředků, které má obec k dispozici. A právě toto by měli mít všichni členové zastupitelstva obce na paměti, když rozhodují o případném využívání svého majetku pro tržní účely. Není přípustné, aby obec podlehla „svodům“ možné ziskovosti podnikání na úkor zabezpečování služeb pro občany.
Při rozhodování o možnostech podnikání obce by měli zastupitelé vycházet z následujících přístupů:65
- vlastní podnikatelská činnost obce by měla být zaměřena na ty oblasti, kde trh nechce nebo nemůže hospodárně zabezpečovat služby pro občany,
- příjmy z podnikání by neměly v příjmech obce hrát klíčovou roli, tzn. že obec by na nich neměla být podstatně závislá,
- zvážit, zda obec bude mít při svém podnikání shodné podmínky s ostatními podnikatelskými subjekty (např. míru daňového zatížení), a s tím i související otázku konkurence v daném odvětví.
Jak jsem již zmínila, není podnikání obcí nijak naším právním řádem omezováno. To ale jistě není šťastným řešením, neboť obce jako veřejnoprávní korporace mají významná specifika, kterými se od ostatních podnikajících právnických osob liší. Mezi nejdůležitější specifikum patří skutečnost, že obec hospodaří s veřejnými prostředky. Proto by měla maximální možnou měrou omezovat aktivity, které by znamenaly větší či menší riziko ztráty. A podnikání je jistě velmi riziková aktivita. Proto je velmi důležité, aby se obec snažila míru tohoto rizika co nejvíce snížit.
65VizKALA, J.,PŘIKRYL, J., VRANÝ, J.: Správa a samospráva obce. 1. vydání.
Praha: Naše vojsko 1992, s. 26.
Tím nejmenším, co obec může udělat, je využívání odborníků z řad ekonomů, daňových poradců a právníků. I když jsou zaměstnanci obecních úřadů či členové zastupitelstev a obecních rad jistě vzdělanými lidmi, jsou odborníci ve své oblasti – tedy v oblasti veřejné správy.
Znalosti a zkušenosti právníků, ekonomů a dalších odborníků by měly být pro obec jakousi zárukou, že neudělá ve svém hospodaření takovou chybu, která by znamenala výraznou ztrátu finančních prostředků. Tato chyba by se promítla nejen do rozpočtu samotné obce, ale dotkla by se i všech obyvatel republiky.
V některých případech si musí obec k podnikání opatřit živnostenské oprávnění. Tato situace nastává tehdy, jestliže chce provozovat živnostenskou činnost vlastním jménem a ne prostřednictvím některé organizace, kterou si pro tento případ založila nebo zřídila. Pak se musí při svém podnikání řídit také zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů.
3.1. Organizační formy podnikání obcí
Při své hospodářské činnosti může obec využít více organizačních forem a záleží jen na ní, která z forem pro ni bude nejvýhodnější a kterou si zvolí. Těmito formami jsou:
• podnikání vlastním jménem;
• zřízení nebo založení vlastních neziskových organizací a obchodních společností;
• stát se spoluzakladatelem obchodních společností či vložit do nich svůj majetek;
• sdružování se s ostatními subjekty a hospodařit tak se sdruženými prostředky;
3.1.1 Podnikání vlastním jménem
Jak již z výše uvedených forem hospodaření vyplývá, může obec hospodařit s majetkem jak sama, vlastním jménem, tak prostřednictvím dalších organizací (organizační složky, příspěvkové organizace apod.).
Pro menší obce, které nemají ve vlastnictví tolik majetku, aby se jim vyplatilo zřizovat speciální organizace na jeho správu, je jistě výhodnější, když si jeho hospodářské využití zajišťují samy.
V žádné právní normě není stanoveno, pro kterou oblast hospodaření má obec využít tuto formu organizace. Proto tedy pro obce hospodařící vlastním jménem platí stejná pravidla podnikání jako pro ostatní právnické osoby – viz obchodní zákoník.
3.1.2 Zřízení nebo založení vlastních neziskových organizací a obchodních společností
3.1.2.1 Neziskové organizace zřizované obcemi66
Neziskové organizace zakládané územními celky jsou zřizovány zejména pro zabezpečení veřejných statků pro občany obce a to především ze tří důvodů:
• jde-li o poskytování čistých veřejných statků či preferovaných statků - tedy statků, jejichž zabezpečování je obci svěřeno státem (například statky v oblasti vzdělání, péče o zdraví apod.),
• neexistuje-li konkurenční prostředí a proto by monopol soukromé firmy znemožnil či ztížil využívání veřejných statků pro sociálně slabší občany, a
• pokud nelze v konkurenčním prostředí najít soukromou firmu, která by byla ochotna tyto veřejné statky pro obyvatele obce zajišťovat.
66Bliže viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, s. 130–138, podobně i v PEKOVÁ, J.: Hospodaření obcí a rozpočet. 1. vydání. Praha: Codex Bohemia 1997, s. 96–100.
Tyto organizace jsou většinou zakládány na neziskovém principu, ačkoli někdy jsou schopné dosáhnout i určitého zisku. Tento případný zisk pak bývá navrácen do rozpočtu zřizovatele, kde se následně používá opět na financování veřejných statků. Institucionální struktura a organizační forma neziskových organizací je vždy zakotvena ve zřizovací listině, ve které je také uveden jejich účel a podrobné informace o jejich povinnostech a právech.
V České republice jsou na úrovni obcí zakládány neziskové organizace ve formách organizačních složek, příspěvkových organizací a obecně prospěšných společností. Činnost organizačních složek a příspěvkových organizací územních celků je upravena v zákoně č. 218/200 Sb., o rozpočtových pravidlech územních celků, ve znění pozdějších předpisů, (malá rozpočtová pravidla) a činnost obecně prospěšných společností se řídí zákonem č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.