PPP programy mohou výrazně pozitivně ovlivnit proces přípravy regionálních plánů rozvoje. Tyto plány jsou fakticky výčtem všech nezbytných projektů rozvoje veřejné infrastruktury pro dané období. Tradiční plány museli při fázování jednotlivých etap počítat výhradně s veřejnými zdroji pro realizaci jednotlivých projektů. PPP programy však umožňují rozdělit projekty na ty, které lze realizovat ze soukromých zdrojů a ty, které lze realizovat výhradně z veřejných zdrojů, protože buď není žádoucí nebo není možné soukromý sektor při jejich realizaci angažovat. Portfolio projektů pro jednotlivé etapy tak může být značně bohatší a rozvoj regionální infrastruktury značně rychlejší.
Nicméně ve finančním plánování je potřebné vzít v úvahu, že PPP projekty budou klást nároky na úhradu poskytnutých veřejných služeb. To pochopitelně zatíží budoucí veřejný rozpočet. A tak i když bude portfolio rozvoje infrastruktury bohatší, nelze ho zvětšovat neomezeně.
Jak bylo však uvedeno dříve, existuje řada projektů, které nemusí mít vazbu na budoucí veřejný rozpočet a to proto, že lze předpokládat přímou úhradou veřejných služeb ze strany veřejnosti. Do této kategorie například patří dopravní stavby s uplatněním technologie mýtného, stavby v sektoru vodohospodářském, energetickém, teplárenském, apod.
Plány regionálního rozvoje však musí počítat s tím, že ohodnocení PPP projektu jako žádoucího z hlediska veřejného sektoru ještě neznamená, že je žádoucí v očích sektoru soukromého. Proto plány regionálního rozvoje musí vyhodnotit schůdnost PPP modelu v každém jednotlivém případě i v celkovém kontextu. Je to nový rozměr regionálních plánů rozvoje a jejich zpracovatelé si musí uvědomit, že by měli v každém případě k jejich zpracování přizvat zkušené poradce.
6.1. Plánování a management soukromých investic ve ve ř ejném sektoru
Fáze životního cyklu PPP projektu
PPP projekty prochází zhruba těmito pěti základními fázemi svého života:
• Zrod myšlenky, podnikatelská, finanční a technická příprava projektu a jeho schválení
• Realizační příprava projektu a proces výstavby či rekonstrukce souvisejících investic
• Provozní fáze projektu
• Realizace plánovaných a mimořádných investic životního cyklu projektu
• Ukončení koncesní spolupráce, její prodloužení či transformace koncesních vztahů do nové podoby
6.2. Profesní pilí ř e projekt ů
V návaznosti na tyto fáze životního cyklu potvrzují praktické zkušenosti firmy význam těchto sedmi základních stavebních kamenů prospěchu PPP projektů:
• Hodnotový management / inženýring projektů - zaměřený na klíčová rozhodnutí, formulaci a specifikaci potřeb a vyhodnocení různých realizovatelných alternativ, rizikové analýzy projektu a jeho jednotlivých komponent apod.
• Finanční management projektů – zaměřený na optimální přípravu finančních modelů, překrývajících celé koncesované období projektu
• Právní management projektů – zaměřený na jednoznačnou formulaci vzájemných povinností a řešící optimálně všechny nejdůležitější krizové situace, které v průběhu plnění mohou z obou stran nastat
• Management stavby / stavební inženýring a nákladový management v průběhu stavby – zaměřený na optimální mix mezi funkčními potřebami stavby a zařízení a hodnoty získané za jednotku ceny
• Facilities management / inženýring a související management / inženýring provozních nákladů – kapitálové náklady projektů bývají malé ve srovnání s provozními náklady v průřezu 25 – 30 let
• Management / inženýring nákladů životního cyklu – určující nejefektivnější využití staveb a zařízení v průběhu jejich životního cyklu oproti zřejmé snaze o co nejnižší investiční náklady
• Průběžný management koncese tj. monitoring úrovně dodávek služeb a průběžný reporting – potvrzující, že dodávka služeb odpovídá očekávání veřejnosti a že platba za tyto služby je plně v souladu s dohodnutými ukazateli úplnosti a kvality dodávky, a předcházející rovněž všem rizikům v průběhu koncesované doby projektu
PPP projekty rozšiřují tento výčet pilířů ještě o kvalitní výběr obchodních partnerů.
6.3. Podnikatelský a investi č ní zám ě r, hodnotový management
Výchozím krokem PPP projektů je zpracování podnikatelského resp. investičního záměru. Tento krok není specifickou technologií PPP do té chvíle, dokud nedojde k rozhodnutí či alespoň k úvaze o možné alternativě řešit investici cestou spolupráce se soukromým kapitálem. Pokud však k takovému rozhodnutí či úvaze dojde, zásadně se mění zaběhnuté postupy. Klíčovým parametrem PPP projektu oproti projektům jiného typu je synergie působnosti soukromého subjektu ve veřejné službě. Čím je tato synergie vyšší, tím je vyšší dlouhodobá stabilita PPP projektu. Je-li nízká může být projekt ohrožen. To je kritérium, které u jiných investičních záměrů není sledováno.
Metodickým průvodcem zpracování podnikatelského resp. investičního záměru je hodnotový management projektu. Optimalizovanou hodnotou, na níž se hodnotový management zaměřuje, je obsah a kvalita služeb poskytovaných za jednotku ceny v průběhu celé koncesované doby PPP projektu.
Hodnotový management projektu musí projít těmito metodickými fázemi:
• Podrobný popis všech procesů, na jehož základě budou definovány jednotlivé služby, tj.
jejich jednoznačná formulace, skladba a pojem kvality
• Definice cílových kvalitativních parametrů poskytovaných koncesních služeb a zásad budoucího managementu kvality projektu
• Komplexní finanční a nákladová analýza projektu v průměru všech jeho fází života a formulace zásad budoucího jeho finančního managementu
• Riziková analýza a formulace zásad budoucího rizikového managementu projektu
• Hodnotová analýza variant, výběr hodnotově optimální varianty PPP projektu a formulace zásad dalšího průběžného jeho hodnotového managementu
• Formulace zásad podnikatelského resp. investičního záměru: popis procesů zajištění služeb, specifikace podrobného časového harmonogramu projektu v průběhu celého jeho života, vztahů soukromého investora, financující instituce a veřejné instituce, definice klíčových kvalitativních ukazatelů služeb, zpracování investičního a provozního rozpočtu projektu, systému projektového managementu v průběhu celého života PPP projektu
• Formulace zásad právní úpravy vzájemných vztahů zúčastněných stran a i následného právního managementu projektu
Hodnotový management projektů se přitom musí zaměřit komplexně na projekt v průběhu celého života tj. v průběhu tří základních fází toho života:
1. Přípravy a realizace investice (investiční náklady a hodnota ve vztahu k jednotce vynaložených investic) – zde se uplatní jako podpůrná disciplina stavební inženýring
2. Provozu (provozní náklady a hodnota ve vztahu k jednotce vynaložených provozních nákladů) – zde se uplatní jako podpůrná disciplina facilities managementu
3. Investic životního cyklu (náklady životního cyklu a hodnota ve vztahu k jednotce vynaložených nákladů životního cyklu)
Souhrnný pohled tedy představuje ukazatel užitné hodnoty cílových služeb ve vztahu k jednotce součtu investičních a provozních nákladů resp. nákladů životního cyklu za stanovené koncesní období, zvážených navíc pohledem čistých a současných nákladů. Je zřejmé, že takovýto pohled a související kalkulace jsou technicky velmi náročné a pracné a že vyžadují spolupráci vysoce profesionálních poradců.
6.4. Realiza č ní p ř íprava a realizace projektu
V momentě, kdy dojde k rozhodnutí o realizaci investice dle schválených zásad PPP projektu, tj. s vybraným investorem a jeho financujícím partnerem, ve stanovené věcné struktuře investice a následného koncesního plnění ze strany soukromého subjektu, dle stanovených parametrů kvality, ve stanoveném čase, dle stanovených finančních vztahů a dle stanovené metodiky managementu koncesní spolupráce dochází ke zpracování, schválení a podpisu rámcové smlouvy a soustavy navazujících smluvních dokumentů mezi veřejnou institucí, soukromým investorem, financující institucí a dodavateli stavby resp. smluvními provozovateli. PPP poradci jsou v této fázi velmi aktivními účastníky přípravy všech smluvních dokumentů a zpracovateli soustavy související technické a finanční dokumentace.
Tato práce je pro minimalizaci následných rizik projektu rozhodující.
Po tomto kroku následuje standardní technická, správní a obchodní příprava stavby a její následná realizace. V případě této fáze je klíčová kontrola dosahovaných a kvalitativních parametrů díla, dodržení schváleného časového harmonogramu a čerpání investičního rozpočtu. PPP poradci jsou v této fázi těmi, kdo dohlíží na plnění uvedených parametrů a to s vědomím toho, že odklony od dohodnutých parametrů mohou mít pro PPP
projekt jako celek okamžitě nebo v budoucnu fatální důsledky. Dokončená stavba sama o sobě není úspěchem PPP projektu, důležité jsou ty její parametry, které rozhodují o jejím funkčním, produktivním, efektivním, bezporuchovém a dlouhodobě perspektivním provozu.
6.5. Koncesovaný provoz investice
Není podmínkou, aby soukromý investor byl současně provozovatelem investice.
Provozovatelem může být alternativně:
• Investor, jako přímý dodavatel provozních služeb
• Investorem pověřená servisní organizace
• Investor, jako koordinátor na volném trhu nakupovaných dílčích servisních služeb
• Veřejnou institucí pověřená servisní organizace
• Sama veřejná instituce
Pro provoz investice není z hlediska PPP projektu důležité jak je organizačně plnění koncese naplňováno, ale jak je naplňována sama koncese co do věcného obsahu, kvality, časových parametrů (doby plnění), vyvolaných provozních nákladů apod. Na této úrovni je prováděn proto především monitoring, kontroling, reporting a operativní odstraňování drobných nedostatků. V případě větších nedostatků jsou spory řešeny společnými řešitelskými týmy a smírčími orgány.
Všechny tyto procesy v rámci úvodní fáze přípravy podnikatelského / investičního záměru, případně technicky doladěny podle klíčových zásad v rámci fáze realizační přípravy.
Protože lze předpokládat, že většina podpůrných služeb bude nakupována na trhu těchto služeb, musí být vypracována ucelená strategie nákupního managementu soukromého investora, jež musí podléhat schválení a následné kontrole ze strany veřejné instituce.
Výchozím dokumentem, sloužícím jako srovnávací hladina kontroly plnění koncese, je tzv. Service Level Agreement (SLA), tj. smlouva o parametrech úrovně kvality dodávaných služeb.
Velmi důležitou činností je průběžná kontrola čerpání provozních nákladů podle předem schválených provozních rozpočtů a to proto, že odchylky mohou zásadně ovlivnit schopnost soukromého subjektu dostát svým závazkům. Obdobně k náročným prvkům patří dodržování předem dohodnutého platebního režimu ze strany veřejné instituce.
6.6. Investice životního cyklu
V průběhu života investice dochází k plánovaným i mimořádným investicím, zaměřeným na udržení rozsahu a kvality poskytovaných služeb resp. průběžné zvyšování úrovně těchto služeb v souladu s obdobnými trendy ve světě. Jedná se o revize složitých technologií, výměnu dosluhujících zařízení, nákup nového vybavení, rekonstrukce, modernizace, přestavby, dostavby atd. Těmto investicím se říká investice životního cyklu, protože souvisí s životním cyklem klíčové investice a jednotlivých jejích komponent.
Investice životního cyklu co do objemu a struktury souvisí kromě jiného s kapitálovými rozhodnutími na počátku celého projektu, kdy se rozhoduje o tom, jestli koupit levné jednoduché zařízení s krátkou životností nebo drahé zařízení s dlouhou životností. Tato rozhodnutí ovlivňují celkový vývoj nákladů a musí být proto posuzována s ohledem na celkové náklady v průběhu celé koncese a rovněž s ohledem na celkové náklady v průběhu celé koncese a rovněž s ohledem na finanční kategorie současných nákladů a čistých nákladů investice. Alternativy jsou porovnávány s pomocí modelů celoživotních nákladů investice (slučující v jedno časové rozložení investiční náklady, provozní náklady, náklady životního cyklu, příjmy, závisející na kvalitě poskytovaných služeb, a dále průměr čistých nákladů a současných nákladů).
Modelování celoživotních nákladů je důležité v případě PPP projektů proto, že jsou předefinovány dlouhodobé finanční vztahy mezi soukromým subjektem (plátce nákladů) a veřejnou institucí (odběratelem hodnoty služeb). Tyto vztahy bývají předdefinovány i na 25 – 30 let dopředu, proto musí být nákladový model shodný s tímto časovým horizontem.
6.7. Ukon č ení, prodloužení č i transformace koncese
Ukončení, prodloužení či transformace PPP koncese je fází nového podnikatelského záměru. Ukončení koncese je definováno v základním smluvním dokumentu a zpravidla vede k předání investice do majetku a správy veřejné instituce.
6.8. Služby na podporu soukromých investic ve ve ř ejném sektoru
Příprava, realizace a následný management PPP projektů jsou natolik náročné, že se neobejdou bez spolupráce s odbornými poradci. Možnost konfliktu zájmů však vylučuje, aby PPP poradce poskytoval své služby současně všem zúčastněným účastníkům dohody. PPP poradenství lze tedy v první řadě členit podle toho, komu jsou služby v této oblasti poskytovány:
• Poradenské služby, zaměřené na vytvoření zákonného rámce PPP projektů (partnerem je stát a zčásti regionální a obecní instituce, které si vytváří svá vlastní upřesňující pravidla)
• Poradenské služby zaměřené na uspokojení potřeb státní či obecní správy veřejného sektoru (představující plátce veřejných služeb a zastupující plátce veřejných služeb a zastupující zájmy uživatelů veřejných služeb, tj. veřejnosti)
• Poradenské služby, zaměřené na přípravu projektu soukromého investora (partnerem jsou soukromí investoři, jimi zřizované nadace, významní akcionáři a generální dodavatelé – zejména provozovatel, pokud není shodný s účelovou nadací)
• Poradenské služby, zaměřené na ověření proveditelnosti a míry rizika projektu z hlediska úvěrových pravidel úvěrující banky (partnerem jsou banky)
Profesně jsou služby na podporu soukromých investic ve veřejném sektoru vysoce multidisciplinární povahy. Výčet nejvýznamnějších disciplin PPP projektů, jak bylo řečeno jíž dříve, zahrnuje:
• Hodnotovým managementem
• Rizikový a krizový management
• Finanční management
• Projektový management
• Stavební management
• Facilities management
• Nákupní management
• Management kvality
• Právní management