1.3. Regulace zadluženosti územních samosprávných celk ů
1.3.5. Regulace zadluženosti v platných právních p ř edpisech
V době, kdy probíhala příprava opatření k regulaci zadluženosti, se také připravovaly nové právní předpisy. Jednak to byl zákon o přezkoumání hospodaření obcí a krajů, a také to byl zákon o dluhopisech.
Dne 1. srpna 2004 nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Přezkoumání hospodaření je zaměřeno nejen na nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního samosprávného celku, dodržování předpisů pro finanční hospodaření obcí a krajů, zadávání a realizace veřejných zakázek, ale také na pohledávky a závazky územního samosprávného celku, na závazky, za něž převzal územní samosprávný celek záruky a na zástavy majetku územního samosprávného celku ve prospěch třetích osob.76
74 Regulace zadluženosti obcí a krajů. Dostupné na:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/ver_rozpocty_12197.html?year=PRESENT. [cit. 23. února 2006]
75 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.VIII
76 Tamtéž, s.III
„Obsahem přezkoumání je také posouzení účelnosti a hospodárnosti přezkoumaných operací. Podstatnou a důležitou změnou je, že povinnou náležitostí závěru zprávy musí být rovněž upozornění na případná rizika, která mohou mít negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti. Mezi ně neúměrná zadluženost rozhodně patří. Rozhodující pro využití daných postupů jsou samozřejmě zásadní závěry zastupitelstev při projednávání závěrečných účtů samosprávných celků.“77
Významným nepřímým regulačním prvkem jsou rovněž ustanovení zákona č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, a to zejména ty, které se týkají emise komunálních dluhopisů. Jenom připomínám, že kraj nebo obec musí ještě před tím než se obrátí na Komisi pro cenné papíry se žádostí o schválení emisních podmínek, požádat Ministerstvo financí ČR o souhlas s vydáním komunálního dluhopisu. Ministerstvo financí stanovilo náležitosti žádosti o souhlas vydáním dluhopisu vyhláškou č. 408/2004 Sb. Zákon také již neumožňuje, aby emitentem komunálních dluhopisů byla banka, která z výtěžku prodeje dluhopisů poskytla úvěr a ručila svým majetkem. Obce a kraje si tak budou muset vydávat komunální obligace samy.78 Před vydáním zákona většina obcí volila emisi dluhopisů právě prostřednictvím zprostředkovatele, tj. peněžního ústavu. Ten nejprve odborně posoudil v každém konkrétním případě vhodnost emise komunálních obligací, vypracoval finanční analýzu a navrhnul konkrétní podmínky emise.79 Změnou zákona tak Ministerstvo financí přišlo o odborně zpracovaný posudek finančního hospodaření obcí a krajů. Územní samosprávy zase přišly o znalosti a zkušenosti, které mají peněžní ústavy s přípravou a realizací emise komunálních dluhopisů. Pro úplnost je třeba uvést, že díky výsledné podobě zákona č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, zde vznikla určitá legislativní mezera, takže při emisi komunálních dluhopisů v zahraničí není nutno žádat ministerstvo financí o souhlas.80
K omezování nadměrné zadluženosti přispívají také některá ustanovení zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, podle nichž např.:
• se roční rozpočet sestavuje podle rozpočtového výhledu, který je povinný
77 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?, 2005, s.III
78 Regulace zadluženosti schválena, 2004, s.15
79 PEKOVÁ J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, s.320
80 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?,2005, s.II
• rozpočet může být schválen i jako schodkový, v takovém případě však musí být doloženo, jakým způsobem bude pokryt uvažovaný schodek (zdroje z minulých let, smlouva o úvěru),
• dosažený schodek hospodaření musí být uhrazen: a to buď ze zdrojů z minulých let nebo z návratných zdrojů splatných z rozpočtů v následujících letech,
• rozpočet musí být vypracován na základě rozpisu platného státního rozpočtu,
• obec nebo kraj nemůže uzavřít společenskou smlouvu o založení veřejné obchodní společnosti, smlouvu o tichém společenství nebo být komplementářem komanditní společnosti,
• je stanovena sankce za neprovedení přezkoumání hospodaření a nezveřejnění výsledné zprávy z tohoto přezkoumání.
„Ministerstvo financí, ani nikdo jiný, nemá možnost ovlivnit výši navrženého eventuálního schodku rozpočtu obce nebo kraje.“81 Z tohoto pohledu jsou rozhodovací pravomoci územních samospráv opravdu rozsáhlé a je tím vyjádřena samostatnost při sestavování rozpočtu. Na druhou stranu výše zmíněná ustanovení tohoto zákona dávají najevo, že územní celky by měly při schvalování schodkového rozpočtu vzít v úvahu, zda budou mít potřebné finanční prostředky na případné uhrazení tohoto deficitu.
Významná ustanovení zamezující nezodpovědnému zadlužování územních samospráv jsou obsažena v zákoně o obcích a zákoně o krajích a týkají se omezení ručení za závazky fyzických a právnických osob. Taxativně vymezují případy, ve kterých může obec nebo kraj přijmout ručitelskou roli. Tato ustanovení byla zmíněna v kapitole 1.1.1., proto se k nim již nebudu podrobněji vracet.
Na závěr bych chtěla ještě poukázat na jednu důležitou věc. Přestože jsou obce a kraje právnickými osobami, příslušná ustanovení zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, se na ně nevztahují a tak vlastně nemohou zkrachovat. V praxi by však teoreticky mohlo dojít k omezení majetkové podstaty a finančních možností obcí, případně krajů do té míry, že by nebyly schopny zabezpečovat základní funkce vůči svým občanům a následně by tak vznikl tlak na řešení situace ze strany státu. A právě proto je v zákonech o obcích, krajích
81 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?,2005, s.II
jednoznačně stanoveno, že stát neručí za hospodaření a závazky obce a kraje, pokud tento závazek nepřevezme smluvně.82