1. Postavení obcí v ČR a jejich funkce – teoretická část
1.1 Právní postavení obcí v ČR
1.1.3 Výkon samosprávy
1.1.3.1 Věcná působnost
„Věcnou působností rozumíme oblast společenských vztahů v rámci veřejné správy, které jsou upravovány a spravovány příslušným subjektem veřejné správy v rámci jeho činnosti.“10 Tuto věcnou působnost uskutečňují obce jednak formou samosprávy – tzn. samostatnou působností, a také formou přenesené státní správy – tzn. přenesenou působností.
a) Samostatná působnost
Právo na samostatnou působnost (samosprávu) zaručuje obci Ústava, a to čl. 100. Z článku 101 odst. 4 vyplývá, že „stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem“.
Při výkonu samostatné působnosti se obec musí řídit jen právním řádem. Není nutno brát v potaz interní akty (usnesení, směrnice,…) státu či kraje.
Pro výkon samostatné působnosti může obec zřizovat právnické osoby a organizační složky obce (pokud zákon nestanoví jinak).
Součástí práva na samosprávu je i právo obcí vlastnit majetek a hospodařit s ním. Označení obce veřejnoprávní korporací jí přiznává statut právnické osoby veřejného práva vykonávající působnost v oblasti veřejné správy. Je ale nutné rozlišovat veřejnoprávní a soukromoprávní postavení obce.
10 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a.s. 2003, s. 27.
V situacích, kdy obec vstupuje do soukromoprávních vztahů (např.
uzavírání kupních či nájemních smluv, zakládání společností, atd.) či do dalších, zejména dodavatelsko-odběratelských vztahů (pracovní smlouvy se zaměstnanci obecního úřadu, smlouvy o dodávce energie, zboží či jiných služeb apod.), má postavení rovné s ostatními subjekty vystupujícími v těchto vztazích a postupuje především dle obchodního a občanského zákoníku.11 V některých případech pro ni platí ale přísnější pravidla vycházející ze skutečnosti, že obec „je reprezentantem veřejných zájmů, zájmů občanů a ostatních subjektů (firem) daného územního společenství“12 a že hospodaří s prostředky veřejných rozpočtů (např.
zákon o veřejných zakázkách13 atd.). Naopak při veřejnoprávním postavení je možno fyzickým a právnickým osobám ukládat povinnost (např. prostřednictvím vyhlášek či správních aktů) a je proto nutné se řídit nejen občanským a obchodním zákoníkem, ale také zákonem o obcích.
Samospráva je vykonávána voleným zastupitelstvem obce a vlastní realizaci rozhodnutí zastupitelstva provádí výkonné orgány obce.
Samospráva může být vykonávána také přímo občany, a to prostřednictvím místního referenda, prací v komisích nebo účastí na veřejných zasedáních zastupitelstva obce. V referendu rozhodují oprávnění občané formou souhlasu či nesouhlasu o konkrétně položených otázkách, které patří do samostatné působnosti obce.14 Referendum nelze použít zejména v případech rozhodování o rozpočtu obce, o místních poplatcích či o volbě orgánů obce.
Asi nejlépe vystihuje význam samostatné působnosti obce následující definice: „Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny
12 PEKOVÁ, J..:Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press 2004, s. 83.
13 Zákonč. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který pozbývá účinnosti dnem 1. 7.
2006, kdy bude nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb.
14 Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů.
komplexní územní rozvoj, zejména o vytváření ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku v územním obvodu obce v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi a jednak příkladným výčtem.„15
Obec může v samostatné působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky obce,16 které ukládají povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, k zajištění udržování čistoty ulic, k ochraně životního prostředí nebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Při jejich vydávání se musí obec řídit pouze Ústavou a zákony, není nutno přihlížet k podzákonným právním aktům.
Do samostatné působností dle zákona o obcích zejména patří:17
Ø hospodaření obce – majetek, který je ve vlastnictví obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce, který vyplývají ze zákonem vymezené působnosti. Obec musí vést evidenci svého majetku a pečovat o jeho zachování a rozvoj. Je nutné chránit majetek před poškozením, zničením, odcizením nebo zneužitím;
Ø sestavování a schvalování programu rozvoje územního obvodu obce;
Ø sestavování a schvalování územního plánu obce a regulačního plánu a vyhlašování jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou – pořízení územně plánovací dokumentace činí obec v přenesené působnosti, její schválení však již spadá do působnosti samostatné. Pomocí územního plánu obce se řeší funkční využití ploch, určuje se regulace území a stanovuje se hranice zastavitelného území obce. Územní plán je schvalován zvlášť
15 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1.1.2003. 1.vyd. Praha: Linde Praha, a.s. 2003. Str. 28
16 § 10 zákona o obcích, blíže k jejich vydávání v § 12 zákona o obcích.
17 Blíže viz KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1 .vyd.
Praha: Linde Praha, a. s. 2003, s. 28-37.
v každé obci (či městské části statutárního města), i když vypracováván může být i pro několik obcí najednou. V regulačním plánu obce je stanoveno využití jednotlivých pozemků a jsou určovány regulační prvky plošného a prostorového uspořádání.
Regulační plán je zpracováván pro celé území obce či jeho část;
Ø sestavování rozpočtu obce, hospodaření s rozpočtovými prostředky a po skončení kalendářního roku sestavování závěrečného účtu;18 Ø zřizování dočasných a trvalých peněžních fondů obce;19
Ø zřizování a rušení právnických osob obce a organizačních složek obce, rozhodování o účasti obce v právnických osobách;
Ø vydávání obecně závazných vyhlášek;
Ø vyhlašování místního referenda;
Ø podávání návrhů na změny katastrálního území uvnitř obce, změny hranic obce a rozhodování o slučování obcí;
Ø volba orgánů obce (ustanovování starosty, místostarosty, rady, výborů zastupitelstva, komisí rady obce a stanovování odměn členů zastupitelstva;
Ø zřizování obecní policie;
Ø rozhodování o spolupráci s jinými obcemi, o členství obce v dobrovolném svazku obcí;
Ø udělování čestného občanství a ceny obce;
Ø hospodaření s majetkem obce, poskytování a přijímání půjček, emise komunálních obligací;
Ø ukládání pokut za správní delikty – pokuty dle zákona o obcích (§
58) ukládané právnickým nebo podnikajícím fyzickým osobám;
Ø zajišťování péče o vytvoření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů obce v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi - zabezpečování veřejných a polotržních statků z oblasti bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy, spojů, informovanosti, výchovy a vzdělání, ochrany veřejného pořádku, atd;
18 Viz subkapitola 2.1.1. – rozpočet obce.
19 Viz § 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, blíže viz subkapitola 2.1.2. – mimorozpočtové fondy obce.
Ø zřizování jednotky dobrovolných hasičů a zabezpečení úkolů požární ochrany v obci;
Ø stanovení místních poplatků;20
Ø ochrana veřejného zdraví ve věcech dezinfekce, deratizace a ochrany nočního klidu;
Ø zajišťování připravenosti obce na mimořádné události, na provádění záchranných a likvidačních akcí a na ochranu obyvatelstva;
Ø zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol, základních uměleckých škol a zařízení jim sloužících – na základě zákona č. 561/2004 Sb., školský zákon.
Spolupráce obcí při výkonu samostatné působnosti
Dle § 46 zákona o obcích mohou obce při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Je tak činěno především z toho důvodu, že některé potřeby občanů není snadné uspokojit jen v rámci jedné obce. Jedná se zejména o činnosti z oblasti kultury, ochrany zdraví, rekreace či vzdělání. Jak ale vyplývá ze zákona o obcích, nemohou se obce sdružovat podle předpisů o sdružování občanů a jejich spolupráci nelze uskutečnit formou zájmového sdružení právnických osob ani formou smlouvy o sdružení (nestanoví-li zákon jinak, viz § 51 odst. 3 zákona o obcích). Zákon o obcích tedy umožňuje jiné formy spolupráce.
Jako první možnost lze použít smlouvu o sdružení prostředků ke splnění konkrétního úkolu bez vytvoření nového právního subjektu (§ 48 zákona o obcích). Tato smlouva se využívá jako náhrada za smlouvu o sdružení podle občanského zákoníku. Používá se ke splnění konkrétního úkolu, nejčastěji k financování nějaké investiční akce, nebo např.
k zabezpečení společné kulturní akce a podobně. Předmětem této smlouvy nesmí být založení právnické osoby. Smlouva zaniká splněním dohodnutého účelu.
Dále lze uzavřít smlouvu o vytvoření dobrovolného svazku obcí (§ 49-53 zákona o obcích). Vzniklý svazek je právnickou osobou a jeho
20 Blíže viz zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
členy mohou být jen obce. Činností svazku může být zejména plnění úkolů v oblasti školství, zdravotnictví, kultury, ochrany ovzduší a životního prostředí, zabezpečování čistoty obce, zásobování vodou, zlepšování dopravy a tím i dopravní obslužnosti území, správa majetku obcí (komunikací, lesů, kulturních a sportovních zařízení,…) atd. Této smlouvy mohou využít obce, které by jinak uvažovaly o sloučení např.
z důvodu ekonomické spolupráce, ale nechtějí se vzdát své politické jedinečnosti. Hospodaření svazku obcí je upraveno v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.21.
Poslední možností je zakládání právnických osob podle obchodního zákoníku dvěma nebo více obcemi.
Obce mohou spolupracovat také s jinými právnickými a fyzickými osobami (§ 54 zákona o obcích). Mohou s nimi zakládat sdružení právnických osob či do nich vstupovat. Na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Není však možné, aby byla obec členem spolku dle zákona o sdružování občanů.
Další spolupráce může probíhat i s obcemi jiných států (§ 55 zákona o obcích) na základě smlouvy o vzájemné spolupráci a obce též mohou být členy mezinárodních sdružení místních orgánů. Svazky obcí mohou uzavírat smlouvy o vzájemné spolupráci se svazky obcí jiných států s podmínkou, že obsahem spolupráce budou činnosti, které jsou předmětem činnosti svazku obcí, který tuto smlouvu o vzájemné spolupráci uzavřel. Jedná se například o činnost Euroregionů zakládaných pro rozvoj přeshraniční spolupráce.
21 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů - § 38 a § 39.
b) Přenesená působnost je působností v oblasti státní správy. Ta je obci svěřena zákonem a na její výkon obdrží příspěvek ze státního rozpočtu.22
Při jejím výkonu se obec řídí jak právním řádem, tak i usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. V rámci přenesené působnosti může obec vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna.23 Při tom se musí řídit jen právním řádem.
Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu,24 podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (které jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.
Ø Pro určení rozsahu výkonu přenesené působnosti dělí zákon o obcích (§ 61) obce na následující typy:25
Typy obcí
• Obce – každé obci je svěřen výkon státní správy v určitém rozsahu, pokud nebyl přenesen veřejnoprávní smlouvou nebo z důvodu neschopnosti jeho řádného zabezpečení na jinou obec (např. vedení evidence obyvatel).
• Obce s pověřenými obecními úřady - vedle základní přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích vykonávají v rozsahu svěřeném jim zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem26 (např.
projednávání přestupků, vydávání stavebního povolení). Obce s
22 Blíže viz Hlava III zákona o obcích.
23 § 11 odst. 1 zákona o obcích, více o vydávání v § 12 zákona o obcích
24 § 63, § 66a, § 66c–66e zákona o obcích.
25 Struktura obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností dle krajů je uvedena v příloze č. 1.
26 § 64 zákona o obcích.
pověřeným obecním úřadem stanoví zvláštní zákon.27 V současnosti je v České republice 388 obcí s pověřeným obecním úřadem.
• Obce s rozšířenou působností - vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích a vedle přenesené působnosti podle
§ 64 zákona o obcích vykonávají v rozsahu jim svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem28 (např. vydávání občanských průkazů, živnostenských oprávnění, vyplácení dávek státní sociální podpory, pečovatelská služba). Obce s rozšířenou působností stanoví zvláštní zákon.27 Statutární města a určené pražské městské části jsou vždy obcemi s rozšířenou působností. Ministerstvo vnitra může rozhodnout o delegaci určitého rozsahu výkonu státní správy obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem.29 Těchto obcí je v naší republice 205.
Ø Další dělení obcí dle zákona o obcích z hlediska velikosti a funkce:
• Obce
• Města – dle zákona o obcích je městem ta obec, která má alespoň 3 000 obyvatel, pokud tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády.
• Statutární města – „Statutární města jsou zvlášť významná města, jejichž správa je odlišná od ostatních měst především samosprávou městských částí.“30 V současnosti je v České republice 19 statutárních měst, která jsou určena zákonem o obcích (§ 4 odst. 1).
Statutární města mohou být členěna na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy a zejména to je odlišuje od jiných měst. V případě tohoto členění je nutno svůj statut vydat
30 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a. s. 2003, s. 17.
Územně členěnými statutárními městy jsou v současnosti města Brno, Ostrava, Plzeň, Ústí nad Labem, Pardubice a Liberec.
• Hlavní město Praha – jeho postavení je samostatně upraveno v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších přepisů. Území hlavního města se dělí na městské části a městské obvody. Samostatná působnost městských částí je upravena ve Statutu hlavního města Prahy, který byl vydán obecně závaznou vyhláškou č. 55/2000 Sb. hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů.