1. Postavení obcí v ČR a jejich funkce – teoretická část
1.2 Základní funkce obce
Obec jako základní stupeň územní samosprávy vykonává na svém vymezeném území několik funkcí. Obecně vzato je základní funkcí obce péče o všestranný rozvoj jejího území a o potřeby jejích občanů a ochrana veřejného zájmu. Funkce obce vycházejí zejména z její samosprávné funkce, tzn. z její samostatné působnosti, a také z působnosti přenesené.
Orgány obce provádí v přenesené působnosti výkon státní správy v rozsahu, který má vymezen zákonem. „V rámci přenesené působnosti obce zajišťují úkoly z oblasti částečně decentralizované veřejné správy jako čistý veřejný statek, ale zároveň zabezpečují i další veřejné statky nejen pro občany své obce, ale i obcí sousedních, tzn. jde o veřejné statky nadlokálního významu.“33 Podle oblastí, ve kterých obec prostřednictvím svých orgánů působí, lze vymezit funkce sociální, územně technickou a ekonomickou.
1.2.1 Sociální funkce
Sociální funkce obce spočívá především v zabezpečování sociální péče a služeb zejména pro méně majetné vrstvy obyvatel. Bez ohledu na sociální postavení svých občanů zajišťuje jejich bezpečnost a podílí se na ochraně jejich majetku pomocí obecní či městské policie nebo zřizováním jednotky dobrovolných hasičů. V omezené míře také dochází ke snižování nespravedlnosti v rozdělování. Pomocí zabezpečování veřejných statků uspokojuje potřeby občanů v oblasti vzdělání, bydlení, zdraví, kultury či dopravy.
Obec také může svou činností ovlivňovat sociální a ekonomický rozvoj obce. Pomocí investic do infrastruktury, vytvářením podmínek pro podnikání či zvyšováním počtu pracovních míst může ovlivňovat i ekonomický potenciál území.
32 Podrobněji viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání.
Praha: Management Press 2004.
33 PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, s. 83.
1.2.2 Územně technická funkce
„Územně technickou funkcí územní samosprávy se rozumí optimální využití daného území na základě územního plánu k různým aktivitám.“34 Schvalováním územního plánu obce ovlivňuje obec dlouhodobý vývoj na svém území. Často má možnost vyjadřovat se k aktivitám soukromého sektoru na svém území, které by mohly závažně zasáhnout do života v obci.
1.2.3 Ekonomická funkce
Ekonomická funkce obce patří mezi nejdůležitější. Jejím účelem je především zabezpečování veřejných statků a služeb pro své občany. Ze základních charakteristik obce také vyplývá, že obec je právnickou osobou s právní subjektivitou. Vstupuje tedy do právních vztahů, za které ale také nese plnou odpovědnost. Díky vlastnictví majetku, se kterým může nakládat, ovlivňuje obec svůj rozvoj a působí na sociální, vzdělávací, veřejnou, zájmovou i komerční oblast.35
Obec hospodaří podle vlastního rozpočtu, má tedy určitou finanční suverenitu. Je nutné hospodárné a účelné využívání finančních prostředků, které slouží především k zabezpečování veřejných statků.
Nezbytnou funkcí obce je i funkce kontrolní, neboť jen důslednou a pravidelnou kontrolou lze odstranit nedostatky v hospodaření.
Veřejné statky
Veřejné statky jsou takové statky, které jsou zabezpečovány státem a územní samosprávou, protože soukromý sektor nemůže nebo nemá zájem zajistit tyto statky v požadované kvalitě a kvantitě. Veřejné statky dělíme na čisté veřejné a na smíšené.36
34 PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, s. 23.
35 Více k majetku viz subkapitola 2.2. – Majetek obce.
36 Podrobné dělení viz HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance.
1. vydání. Praha: Eurolex Bohemia 2000, kapitola 2.
V rámci decentralizace a dekoncentrace37 je ze zákona zabezpečování některých statků svěřeno obcím a regionům – tzv. lokální a regionální statky. Jedná se zejména o statky, které využívají především občané daného území (např. veřejné osvětlení, veřejná zeleň, veřejná doprava, likvidace komunálního odpadu apod.). Obce také zabezpečují tzv. národní veřejné statky, z nichž mají užitek občané celého státu. Jde především o tzv. statky preferované.38
Většina lokálních, resp. regionálních veřejných statků má podobu statků smíšených. U smíšených statků, na rozdíl od statků čistých, lze díky dělitelné kvantitě poměrně přesně určit podíl jednotlivce na spotřebě, a tím i stanovit uživatelský poplatek (cenu za jednotku spotřeby). O této ceně rozhodují orgány územní samosprávy, jejichž motivem k poskytování statků není zisk, a proto je výše uživatelského poplatku zpravidla přímo úměrná nákladům na produkci nabízeného smíšeného statku. Občané platí za poskytování statku podle toho, kdo veřejný statek poskytuje, buď přímo do rozpočtu obce, nebo poskytovateli služby (v případě, že veřejný statek produkuje soukromý sektor). Pokud uživatelský poplatek není dostatečně vysoký, aby pokryl náklady na produkci statku,39 poskytuje obec ze svého rozpočtu dotaci včetně ziskové přirážky.
Smíšené statky jsou financovány z vlastního rozpočtu daného stupně územní samosprávy (obce), ale v řadě případů je nutné použít i zabezpečovat například každodenní úklid obce pokud jsou obyvatelé
„čistotní“, a je vhodnější finanční prostředky směřovat do jiné oblasti.
37 Pojem decentralizace vyjadřuje princip přenášení rozhodovací pravomoci a odpovědnosti od centrálního řídícího orgánu do nižších úrovní řízení.
Princip dekoncentrace spočívá v rozdělení pravomoci a působnosti na více organizačních jednotek v rámci strukturně uspořádaného organizačního systému
38 Preferované veřejné statky (poručnické, paternalistické) jsou statky, jejichž spotřeba je přikázaná zákonem. Např. základní vzdělání, regulace vodních toků apod.
39 K tomu může dojít, pokud se orgán samosprávy rozhodne poskytovat veřejné statky na základě sociálního prospěchu bez ohledu na to, zda uživatelský poplatek pokryje ekonomicky nutnou výši nákladů na jejich produkci.
V jiné obci, kde je například frekventovaná silnice, bude takovýto úklid nutný. Je třeba správně rozvážit, do kterých oblastí je třeba vkládat vyšší prostředky a které oblasti naopak není třeba vysoce dotovat. V zájmu hospodárnosti je nutné rozhodnout, zda je vhodnější poskytovat statky na státní úrovni či na úrovni územní samosprávy. Hlavně v případě lokálních statků je vhodné, aby statky poskytovala obec, neboť ta má lepší přehled, v jaké míře a které statky obyvatelé potřebují.
Zajišťování veřejných statků na lokální úrovni může být prováděno několika způsoby:
• prostřednictvím vlastních neziskových organizací, které byly k tomuto účelu zřízeny (organizační složky a příspěvkové organizace),
• prostřednictvím soukromého sektoru v tom případě, že statky budou poskytovány hospodárněji. Protože obec hospodaří se svěřenými prostředky, je nutné pro zajištění efektivnosti a nestrannosti vybírat firmu ze soukromého sektoru pomocí veřejné zakázky. Postup a podmínky při zadávání veřejné zakázky jsou upraveny zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, který pozbývá účinnosti dnem 1. 7.
2006, kdy bude nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb.
• prostřednictvím společné participace soukromého a veřejného sektoru – partnerstvím (zapojení soukromého kapitálu). Mezi formy této participace zahrnujeme40
Ø smluvní provoz a řízení existující municipální organizace - municipalita založí organizaci, ve které je vlastníkem majetku. Tuto organizaci na smluvním základě pronajme soukromému subjektu.
40 Blíže k jednotlivým druhům spolupráce viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha: Management Press 2004 s. 143-144.
Ø stavba podniku „na klíč“ a jeho následný pronájem dodavateli stavby
- v tomto případě vybuduje organizaci soukromý sektor.
Majetek ale připadne do vlastnictví obce a ta jej, opět na smluvním základě, pronajme soukromému subjektu.
Ø prodej nebo dlouhodobý pronájem municipálního podniku soukromému subjektu
- dochází k pronájmu již existujícího majetku obce.
Ø založení společného podniku
- do společného podniku vloží obec i soukromý subjekt majetek či finanční prostředky. Vložený majetek se tak stává vlastnictvím vzniklého podniku. Podnik není založen jen za účelem zabezpečení veřejných statků, ale produkuje i tržní či polotržní statky na ziskovém principu.
Využívání partnerství se soukromým sektorem má pro obec velké výhody. Umožňuje zvýšit hospodárnost poskytování veřejných či lokálních statků, využívat další finančních prostředky (prostředky soukromého sektoru) a v neposlední řadě dochází i ke snížení rizik vznikajících při poskytování veřejných statků jejich částečným přenesením na soukromý sektor.