Nově přijatá opatření týkající se regulace zadluženosti územních samosprávných celků ze strany státu mají své opodstatnění, neboť dluhy územních samospráv jsou součástí celkového veřejného dluhu, za který nese zodpovědnost centrální vláda. Právě ta by měla mít k dispozici nástroje, kterými by mohla ovlivnit rozhodování územních vlád při příjímání úvěrů, půjček, emisí obligací, které patří mezi největší zdroje zadlužování územních samospráv v novodobé historii českého státu. Pro zvolení vhodných regulačních opatření je však důležité sledovat nejen samotný vývoj dluhu územních samospráv, ale i vývoj v rámci veřejného dluhu.
1.4.1. Pojem veřejného dluhu
Pod pojmem veřejný dluh si tedy můžeme představit souhrn závazků států, jednotlivých článků územní samosprávy, veřejných fondů, veřejně právních institucí zřizovaných státem a územní samosprávou a veřejných podniků (jak státních, tak municipálních).
Veřejný dluh bychom mohli rovněž definovat jako souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, jednotlivým stupňům územní samosprávy, veřejným fondům a ostatním institucím ve veřejném sektoru, a to jak vnitřních subjektů (jde o vnitřní dluh), tak zahraničních subjektů (jde o zahraniční neboli vnější dluh).
V současnosti rozlišujeme veřejný dluh hrubý a čistý. Hrubý dluh zahrnuje celkový objem závazků státu, územní samosprávy, veřejně právních institucí apod.(bez ohledu na výši pohledávek státu, územní samosprávy atd.). Čistý dluh je rozdílem mezi hrubým dluhem a pohledávkami. Podle místa umístění rozlišujeme veřejný dluh vnitřní a vnější. Pokud je dluh umístěn v daném státě ve vnitřní měně, pak hovoříme o dluhu vnitřním. V případě, že je dluh umístěn v zahraničí, v zahraniční měně, hovoříme o dluhu vnějším. Podle doby splatnosti
82 KOMÁREK E., Zadluženost samosprávných celků - skutečný problém nebo jen téma k občasné diskusi?,2005, s.II
rozlišujeme veřejný dluh krátkodobý, ten je splatný do jednoho roku, střednědobý, jehož doba splatnosti bývá zpravidla do 10 let, a dluh dlouhodobý, který je splatný nad 10 let.
V posledních letech je také velmi důležité členění veřejného dluhu na dluh oficiální, tzn. oficiálně vykazovaný, a skrytý. Skrytý dluh je dluhem potenciálním, který představuje záruky státu, případně územní samosprávy, za dluhy jiných subjektů. Pokud dlužníci, za které se stát nebo územní samospráva zaručí nesplatí své dluhy, přechází tyto závazky právě na stát nebo územní samosprávu a potenciální dluh se tak stává oficiálním.
1.4.2 Příčiny, důsledky a možnosti řešení veřejného dluhu
Hlavní příčiny vzniku a růstu veřejného dluhu mohou být buď rozpočtového nebo mimorozpočtového charakteru. Pokud hovoříme o rozpočtových příčinách, máme na mysli deficity veřejných rozpočtů. Existují však případy, kdy deficit veřejného rozpočtu nevede k veřejnému dluhu. Konkrétně se jedná o případy, kdy je deficit uhrazen z minulých rezerv nebo z výnosů z prodeje majetku, z výnosů z privatizace státního majetku apod.
Mimorozpočtovou příčinou se myslí především přijetí závazku jiného subjektu. V 90. letech 20. století například stát převzal některé závazky bank nebo závazky, které souvisely s rozdělením federace.
Na velikost veřejného dluhu má vliv
• výše a četnost deficitů jednotlivých veřejných rozpočtů, zejména státního rozpočtu, resp.
i mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě;
• záruky státu a územní samosprávy za dluhy jiných subjektů;
• inflace. Vysoká inflace snižuje reálnou hodnotu veřejného dluhu, a tak můžeme říci, že na inflaci „vydělává“ stát či územní samospráva v pozici dlužníka. Zároveň inflace komplikuje odhad veřejných výdajů, veřejných příjmů a rozpočtového výsledku. 83
Existence veřejného dluhu s sebou nese určité důsledky, které jsou:
• rozpočtové. Veřejné výdaje může velmi zatížit placení úroků z veřejného dluhu.
Nebezpečné jsou rovněž vysoké úrokové náklady ze zděděného veřejného dluhu, který vláda nemůže bezprostředně ovlivnit a v mnoha případech mohou vést ke vzniku deficitu v dalším období. Tato nepříznivá skutečnost způsobuje další růst veřejného dluhu na jednotlivých vládních úrovních (zejména u státního dluhu) a jeho podílu na HDP.
83 PEKOVÁ J., Veřejné finance - úvod do problematiky, 2002, s.393-396
• redistribuční. Nominální hodnota emitovaných státních cenných papírů určených na krytí dluhu je v případě vnitřního dluhu většinou tak velká, že je nemůže nakupovat většina domácností, a tak je prostřednictvím úroků z veřejného dluhu přerozdělována část finančních prostředků z veřejných rozpočtů ve prospěch bohatých subjektů. I když všichni platí daně, na úrocích vydělávají pouze bohatí. U vnějšího veřejného dluhu vzniká zase nebezpečí poklesu bohatství země odlivem úrokových výnosů do zahraničí.
• fiskální – destabilizační. Projevem tohoto důsledku je fiskální nerovnováha – zvyšování podílu dluhu na HDP. Také se zužuje prostor pro působení stabilizační politiky, roste úroková míra, klesá podíl aktivního deficitu a roste podíl pasivního deficitu.
• změna struktury portfolia. Dochází k vytlačování ostatních aktiv z portfolia soukromého sektoru.
• inflace.84
Pro vstup České republiky do Evropské unie bylo nutné sledovat podíl veřejného dluhu na HDP. Maastrichtská smlouva o měnové unii totiž stanovila pro vstup do EU konvergenční kritérium fiskální rovnováhy, podle kterého musí být podíl veřejného dluhu na HDP nižší než 60 %.85 Toto kritérium Česká republika zatím splňuje. Dva roky před vstupem do Evropské unie byl podíl veřejného dluhu na HDP 27,1 %.86 V roce 2005 dosáhla jeho hodnota 36,6 %. 87
Problém veřejného dluhu lze řešit využitím vlivu pozitivních exogenních faktorů a aktivních vládních opatření. Pozitivními exogenními faktory se má na mysli dosažení takového tempa ekonomického růstu, který by trvale výrazně převyšoval efektivní reálnou úrokovou sazbu z veřejného dluhu, což je však v řadě zemí velmi obtížné. Další možností je působení inflace na pokles reálné výše veřejného dluhu. Tato možnost bohužel většinou naráží na nezávislou protiinflační politiku centrální banky a je s ní spojena i nevýhoda zkracování doby splatnosti emitovaných dluhopisů. Poslední možností v rámci této podpory je zahraniční pomoc, tzn. granty, dary, prominutí úroku z vnějšího dluhu, resp. části či celého dluhu.88
Pod aktivními vládními opatřeními si můžeme představit důsledné snahy o dosažení přebytku státního rozpočtu, ze kterého by pak byl splácen dluh včetně úroků. V praxi to
84 PEKOVÁ J., Veřejné finance - úvod do problematiky, 2002, s.393-396
85 PEKOVÁ J., Veřejné finance - úvod do problematiky, 2002, s.402
86 Obecné ekonomické prostředí, Dostupné na: http://www2.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/g_celkovy_verejny_dluh.
[cit. 15. března 2006]
87 VONDRA P., Veřejný dluh se snížil. Dostupné na:
http://archiv.newton.cz/tvr/2006/01/06/3f612a69e47652eaceb06c85065c1d90.asp. [cit. 15. března 2006]
88 PEKOVÁ J., Veřejné finance - úvod do problematiky, 2002, s.402-403
znamená přistoupit k řadě restriktivních rozpočtových opatření a právě silná restrikce vládních výdajů může mít vliv na recesi. Dalším možným, avšak nepopulárním a většinou politicky neprůchodným, opatřením je uvalení mimořádné jednorázové paušální dávky z kapitálu k umoření dluhu. Třetím řešením, které se nabízí, je řešení monetární, kdy je prostřednictvím monetizace dluhu, či snížení reálné hodnoty dluhu záměrně vyvolána inflace. I toto řešení je obtížně prosaditelné. Další možností je odmítnutí existujícího dluhu, popř. úroků, novou vládou. Tato možnost nejenže velmi poškozuje věřitele, ale pokud stát odmítne splácení státního dluhu, je velká pravděpodobnost, že v budoucnu nezíská půjčku, nebo dojde v budoucnosti ke zvýšení úroků z dluhu. U této formy řešení dluhu hrozí také nebezpečí ztráty důvěryhodnosti státu a obtíže při financování případného deficitu státního rozpočtu, a tak je tato forma považována za velmi riskantní.
Bohužel nepopulárnost většiny opatření, omezený časový horizont vlády a politické tlaky omezují účinné řešení dluhového problému. Proto není divu, že například nesplacená část státního dluhu se řeší získáním finančních prostředků z nové emise státních dluhopisů, což způsobuje tzv. rolování dluhu, tzn. splácení starého dluhu dluhem novým. Aby bylo možné splácet jistinu na příslušné vládní úrovni, je nutné plánovat přebytek příslušeného rozpočtu a také ho ve skutečnosti dosáhnout, což je stále ještě v mnoha zemích velkým problémem.89
89 PEKOVÁ J., Veřejné finance - úvod do problematiky, 2002, s.402-403