Evaluace rozpočtu vybrané obce v Olomouckém kraji
Bc. Kateřina Košinová
Diplomová práce
2020
PROHLÁŠENÍ AUTORA BAKALÁŘSKÉ/DIPLOMOVÉ PRÁCE Prohlašuji, že
beru na vědomí, že odevzdáním diplomové/bakalářské práce souhlasím se zveřejněním své práce podle zákona č. 111/1998 Sb. o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších právních předpisů, bez ohledu na výsledek obhajoby;
beru na vědomí, že diplomová/bakalářská práce bude uložena v elektronické podobě v univerzitním informačním systému dostupná k prezenčnímu nahlédnutí, že jeden výtisk diplomové/bakalářské práce bude uložen na elektronickém nosiči v příruční knihovně Fakulty managementu a ekonomiky Univerzity Tomáše Bati ve Zlíně;
byl/a jsem seznámen/a s tím, že na moji diplomovou/bakalářskou práci se plně vztahuje zákon č.
121/2000 Sb. o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon) ve znění pozdějších právních předpisů, zejm. § 35 odst. 3;
beru na vědomí, že podle § 60 odst. 1 autorského zákona má UTB ve Zlíně právo na uzavření licenční smlouvy o užití školního díla v rozsahu § 12 odst. 4 autorského zákona;
beru na vědomí, že podle § 60 odst. 2 a 3 autorského zákona mohu užít své dílo –
diplomovou/bakalářskou práci nebo poskytnout licenci k jejímu využití jen připouští-li tak licenční smlouva uzavřená mezi mnou a Univerzitou Tomáše Bati ve Zlíně s tím, že vyrovnání případného přiměřeného příspěvku na úhradu nákladů, které byly Univerzitou Tomáše Bati ve Zlíně na vytvoření díla vynaloženy (až do jejich skutečné výše) bude rovněž předmětem této licenční smlouvy;
beru na vědomí, že pokud bylo k vypracování diplomové/bakalářské práce využito softwaru
poskytnutého Univerzitou Tomáše Bati ve Zlíně nebo jinými subjekty pouze ke studijním a výzkumným účelům (tedy pouze k nekomerčnímu využití), nelze výsledky diplomové/bakalářské práce využít ke komerčním účelům;
beru na vědomí, že pokud je výstupem diplomové/bakalářské práce jakýkoliv softwarový produkt, považují se za součást práce rovněž i zdrojové kódy, popř. soubory, ze kterých se projekt skládá.
Neodevzdání této součásti může být důvodem k neobhájení práce.
Prohlašuji,
1. že jsem na diplomové/bakalářské práci pracoval samostatně a použitou literaturu jsem citoval. V případě publikace výsledků budu uveden jako spoluautor.
2. že odevzdaná verze diplomové/bakalářské práce a verze elektronická nahraná do IS/STAG jsou totožné.
Ve Zlíně
Jméno a příjmení: ……….
……….
podpis diplomanta
ABSTRAKT
Tato diplomová práce se zabývá evaluací rozpočtu vybrané obce v Olomouckém kraji a jejím cílem je navržení optimalizace hospodaření této vybrané obce a zhodnocení možných přínosů a rizik tohoto řešení. Práce je rozdělena na dvě části, teoretickou a praktickou.
Teoretická část práce obsahuje literární rešerši zaměřenou na územní samosprávné celky.
V této části práce jsou charakterizovány základní pojmy související s tématem diplomové práce jako obec, rozpočet a rozpočtový proces, příjmy a výdaje obcí, dotace a jejich čerpání a cost-benefit analýza. Praktická část práce se zabývá charakteristikou vybrané obce, analýzou jejího rozpočtu a také analýzou dotační politiky pro vybranou obec.
Následně je z hlediska získaných výsledků navržena vhodná optimalizace hospodaření obce prostřednictvím dotačního projektu. V rámci projektu je též provedena analýza rizik a přínosů navrhovaného řešení.
Klíčová slova: územní samosprávné celky, obec, dotační politika, finanční analýza, cost- benefit analýza, rozpočet, dotační projekt
ABSTRACT
This diploma thesis deals with the evaluation of selected municipal budget within the Olomouc region and its aim is to propose the optimization of the economical management of this selected municipality and the evaluation of possible benefits and risks of this solution. The work is divided into two parts, theoretical and practical. The theoretical part of the work contains a literary research focused on territorial self-governing units. This part of the thesis characterizes the basic concepts related to the topic of the thesis such as the municipality, budget and budget process, revenues and expenditures of municipalities, grants and their use and cost-benefit analysis. The practical part of the work deals with the characteristics of the selected municipality, the analysis of its budget and also the analysis of the grant policy for the selected municipality. Subsequently, in terms of the results obtained, a suitable optimization of the municipality's economical management is proposed through a grant project. The project also analyzes the risks and benefits of the proposed solution.
Keywords: territorial self-governing units, municipality, subsidy policy, financial analysis, cost-benefit analysis, budget, subsidy project
Tímto bych chtěla poděkovat vedoucí mé diplomové práce paní doktorce Milaně Otrusinové za pomoc a trpělivost při vytváření této práce.
Prohlašuji, že odevzdaná verze bakalářské/diplomové práce a verze elektronická nahraná do IS/STAG jsou totožné.
OBSAH
ÚVOD ... 10
TEORETICKÁ ČÁST ... 12
1 ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVNÉ CELKY ... 13
1.1 OBEC ... 13
1.2 PŮSOBNOST OBCE ... 13
1.2.1 Samostatná působnost obce ... 14
1.2.2 Přenesená působnost obce ... 14
1.3 ORGÁNY OBCÍ A JEJICH PRAVOMOCI ... 14
1.3.1 Zastupitelstvo obce ... 15
1.3.2 Rada obce ... 15
1.3.3 Starosta a místostarostové ... 16
1.3.4 Výbory ... 16
1.3.5 Komise ... 17
1.3.6 Obecní úřad ... 17
2 FINANČNÍ HOSPODAŘENÍ OBCE ... 18
2.1 PRINCIP 3E ... 19
2.2 EVALUACE ... 20
2.3 ROZPOČET OBCE ... 21
2.3.1 Rozpočtový výhled ... 23
2.3.2 Rozpočtové provizorium ... 23
2.3.3 Rozpočtový proces ... 24
2.3.4 Rozpočtové zásady ... 24
2.3.5 Rozpočtová opatření ... 25
2.3.6 Závěrečný účet ... 25
2.3.7 Rozpočtová skladba ... 26
2.4 PENĚŽNÍ (MIMOROZPOČTOVÉ) FONDY ... 28
3 ROZPOČTOVÉ PŘÍJMY OBCE ... 29
3.1 DAŇOVÉ PŘÍJMY ... 29
3.2 NEDAŇOVÉ PŘÍJMY ... 30
3.3 KAPITÁLOVÉ PŘÍJMY ... 31
3.4 PŘIJATÉ TRANSFERY ... 31
4 ROZPOČTOVÉ VÝDAJE OBCE ... 32
4.1 BĚŽNÉ VÝDAJE ... 33
4.2 KAPITÁLOVÉ VÝDAJE ... 33
5 DOTACE VE VZTAHU K OBCÍM ... 34
5.1 TYPOLOGIE DOTACÍ ... 35
5.2 ČERPÁNÍ DOTACÍ OBCEMI ... 36
5.2.1 Dotace ze státního rozpočtu ... 36
5.2.2 Dotace z fondů EU ... 38
5.3 ŽÁDOST O POSKYTNUTÍ DOTACE ... 38
5.4 POSKYTNUTÍ ČI NEPOSKYTNUTÍ DOTACE ... 40
5.5 PORUŠENÍ ČI NESPLNĚNÍ PODMÍNEK DOTACE ... 40
6 COST-BENEFIT ANALÝZA ... 42
6.1 VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ VRÁMCI CBA ANALÝZY ... 43
6.2 POSTUP VÝPOČTU CBA ANALÝZY ... 44
6.2.1 Současná hodnota a čistá současná hodnota ... 47
PRAKTICKÁ ČÁST ... 49
7 CHARAKTERISTIKA VYBRANÉ OBCE ... 50
7.1 ZÁKLADNÍ ÚDAJE ... 51
7.2 ORGANIZAČNÍ STRUKTURA OBCE ... 51
7.4 OBYVATELSTVO VYBRANÉ OBCE ... 53
8 ANALYZA ROZPOČTU VYBRANÉ OBCE VČETNĚ DOTAČNÍ POLITIKY ... 55
8.1 ANALÝZA PŘÍJMŮ VYBRANÉ OBCE ... 55
8.2 ANALÝZA VÝDAJŮ VYBRANÉ OBCE ... 60
8.3 CELKOVÝ VÝVOJ PŘÍJMŮ A VÝDAJŮ OBCE ... 63
8.4 OPTIMALIZACE HOSPODAŘENÍ VYBRANÉ OBCE ... 65
8.5 ANALÝZA DOTAČNÍ POLITIKY PRO VYBRANOU OBEC ... 68
8.6 VÝBĚR DOTAČNÍHO TITULU ... 69
8.7 PROJEKT REKONSTRUKCE VEŘEJNÉHO OSVĚTLENÍ VE VYBRANÉ OBCI ... 73
9 NÁVRH MOŽNÉ OPTIMALIZACE HOSPODAŘENÍ OBCE ... 76
9.2 FINANČNÍ STRÁNKA DOTACE ... 78
9.3 COST-BENEFIT ANALÝZA PROJEKTU ... 82
9.3.1 Identifikace zainteresovaných stran dotačního projektu ... 82
9.3.2 Identifikace a kvantifikace nákladů a přínosů dotačního projektu ... 82
9.3.3 Výpočet CBA pro dotační projekt ... 84
9.3.4 Posouzení kriteriálních ukazatelů a přijatelnosti dotačního projektu ... 86
9.4 ŽÁDOST O POSKYTNUTÍ DOTACE ... 86
10 ZHODNOCENÍ MOŽNÝCH PŘÍNOSŮ A RIZIK NAVRHOVANÉHO ŘEŠENÍ ... 93
10.1 PŘÍNOSY DOTAČNÍHO PROJEKTU ... 93
10.2 ANALÝZA RIZIK ... 94
10.2.1 Finanční riziko ... 94
10.2.2 Personální riziko ... 94
10.2.3 Technické riziko ... 95
10.2.4 Organizační riziko ... 95
ZÁVĚR ... 96
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY ... 98
SEZNAM POUŽITÝCH SYMBOLŮ A ZKRATEK ... 103
SEZNAM OBRÁZKŮ ... 104
SEZNAM TABULEK ... 105
SEZNAM PŘÍLOH ... 107
ÚVOD
Tato diplomová práce se zabývá problematikou evaluace rozpočtu vybrané obce v Olomouckém kraji. Je zejména zaměřena na hospodaření dané obce, její rozpočet a dotační politiku. Cílem práce je provést evaluaci rozpočtu obce Sušice a následně ze zjištěných poznatků vyvodit vhodný návrh optimalizace hospodaření této obce. Téma problematiky veřejných financí je z mého pohledu aktuálním, důležitým a přínosným tématem. Každého občana by mělo zajímat, jak obec ve které žije, hospodaří a využívá své peněžní prostředky, jelikož se ho to přímo týká.
Diplomová práce byla konzultována se starostou vybrané obce panem Ing. Bohumilem Gibalou, který byl velice ochotný a nápomocný při sdílení informací ohledně hospodaření obce Sušice. Tuto obci jsem si vybrala z důvodu její blízkosti mého trvalého bydliště a ochoty jejího vedení spolupracovat při tvorbě této diplomové práce.
Tato práce je rozčleněna do dvou částí, na teoretickou a praktickou část. Teoretické část práce je zaměřena na územní samosprávné celky České republiky a v rámci nich především na obecnou charakteristiku obcí, jejich finanční hospodaření, rozpočet či zásady sestavování rozpočtu. Dále jsou zde vymezeny pojmy jako dotace, jejich čerpání a Cost- Benefit analýza jako metoda pro hodnocení veřejných projektů (dotací).
V praktické části práce byly uplatněny poznatky z teoretické části. V jejím úvodu byla vypracována stručná charakteristika vybrané obce a následně analýza jejích příjmů a výdajů za posledních pět let, na jejímž základě byl představen návrh optimalizace hospodaření obce v rámci, kterého byla provedena analýza dotační politiky pro vybranou obec, prostřednictvím které byl vybrán dotační titul vhodný pro obec, jako optimalizace jejího rozpočtu. Následně byla vypracována finanční stránka této dotace a cost-benefit analýza, pro vyhodnocení dotačního projektu jako přínosného či nikoliv. Vybraný dotační projekt rekonstrukce veřejného osvětlení obce byl takto vyhodnocen jako přínosný a následně byla vypracována žádost o dotaci na tento projekt pro obci Sušice.
V závěrečné kapitole práce je vypracovaná analýza rizik a přínosů navrhovaného řešení optimalizace hospodaření obce Sušice a závěr ve, kterém je práce shrnuta.
CÍLE A METODY ZPRACOVÁNÍ PRÁCE
Cíle práce:
Hlavním cílem mé diplomové práce je provést evaluaci rozpočtu obce Sušice za období 2015 – 2019 a následně na základě zjištěných poznatků navrhnout vhodnou optimalizaci hospodaření vybrané obce.
Cílem teoretické části práce je provedení literární rešerše zaměřené na územní samosprávné celky a jejich rozpočty v rámci České republiky. Dále se zde budu zabývat problematikou dotací v České republice vzhledem k obcím.
Cílem praktické části práce bude analýza rozpočtu vybrané obce, především jejich příjmů a výdajů v rámci vybraného období.
Součástí praktické části práce bude také analýza dotační politiky pro vybranou obec, na základě které bude navržena vhodná optimalizace hospodaření obce a efektivnost tohoto návrhu.
Metody zpracování práce:
V diplomové práci budou využity následující metody zpracování práce:
Literární rešerše, která bude použita k vypracování teoretické části práce za pomocí českých, zahraničních, internetových a knižních zdrojů.
Analýza bude využita v praktické části této práce a pomocí ní budou analyzovány příjmy a výdaje obce za vybrané období a její celoroční hospodaření v jednotlivých letech. Dále bude analyzována dotační politika obce. Také bude provedena analýza rizik a přínosů navržené optimalizace hospodaření obce.
Cost-benefit analýza je taktéž použita v praktické části, kde se použije k vyhodnocení přijatelnost či nepřijatelnost navrhovaného dotačního projektu neboli zda tento projekt je přínosný či nikoliv.
Metoda pozorování je jednou z nejzákladnějších technik sběru dat. Bude též využita v rámci práce, především v interpretaci interních dokumentů obce Sušice.
Nestandardizovaný rozhovor je taktéž využit v rámci této práce ke sběru dat. Jeho prostřednictvím je možné získat podrobnější informace o obci Sušice skrze starostu této obce.
TEORETICKÁ ČÁST
1 ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVNÉ CELKY
V České republice je územní samospráva zakotvena v rámci zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, podle které je samospráva dvoustupňovým systémem, kde základní jednotku tohoto systému představuje místní samospráva neboli obce a vyšším či druhým stupněm jsou tzv. územní samosprávné celky neboli kraje.
Kraje i obce jsou veřejnoprávními korporacemi, jedná se o právnické osoby, které vystupují v právních vztazích jako samostatný celek, pod svým jménem a nesou odpovědnost vyplývající z těchto právních vztahů. Mohou vlastnit majetek a hospodařit s ním zcela samostatně na základě vlastního rozpočtu výdajů a příjmů prostřednictvím vlastních peněžních fondů. Také zcela samostatně rozhodují o veškerých svých záležitostech. Pokud dojde k porušení tohoto práva ze strany státu, mohou samosprávné územní celky podat stížnost k Ústavnímu soudu proti nezákonnému vměšování. Stát může do činnosti obcí zasahovat jen v případě, pokud to vyžaduje ochrana zákona a to takovým způsobem, který je stanoven zákonem. (Lochmannová, 2017, s. 30-31; Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 4-5; Peková, Pilný a Jetmar, 2012, s. 134; Pospíšil a kol, 2013, s. 10- 17; Provazníková, 2015, s. 26-27)
1.1 Obec
Fungování a činnosti obcí jsou dále právně upraveny zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích.
Obec je tvořena obyvatelstvem, které společně využívá vymezené území či katastrální území a podílí se na řízení obce nepřímo pomocí zvolených zastupitelů ve veřejných komunálních volbách nebo přímo hlasováním v místním referendu či např. aktivní účastí na veřejných schůzích obce či zasedání zastupitelstva. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s.
4-5; Peková, 2011, s. 341)
Každá obec se rozkládá na jednom či více katastrálních území, podle kterých se případně dělí na části obce a je dále začleněna do správního obvodu okresu a do územního obvodu některého vyššího územního samosprávného celku neboli kraje. Zákon o obcích umožňuje slučování či rozdělování obcí prostřednictvím místního referenda. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 4-5; Peková, Pilný a Jetmar, 2012, s. 134)
1.2 Působnost obce
Obec plní funkce a činnosti vymezené zákonem o obcích v samostatné či přenesené působnosti. V případě že zákon nestaví, jestliže se jedná o přenesenou nebo samostatnou
působnost, je dáno, že se bude jednat o samostatnou působnost. Toto rozdělení je potřebné jak z procesních i finančních důvodů. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 4-5; Peková, 2011, s. 346-348; Provazníková, 2015, s. 27-29)
1.2.1 Samostatná působnost obce
Samostatnou působnost obec vykonává samostatně a na vlastní odpovědnost neboli v záležitostech, o kterých může rozhodovat samostatně prostřednictvím zákonem upravených pravomocí. Veřejná správa obce v rámci samostatné působnosti je decentralizována a vykonána pomocí tzv. volitelných orgánů obce, které svými rozhodnutími dále svěřují vlastní realizaci svým výkonným orgánům na obecním úřadu či přímým hlasováním občanů obce prostřednictvím místního referenda. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 4-5; Peková, 2011, s. 346-348; Provazníková, 2015, s. 27-29)
1.2.2 Přenesená působnost obce
V rámci přenesené působnosti dochází k dekoncentraci veřejné moci, kdy výkon státní správy je přenesen na obec. Hlavním cílem takovéto delegace některých úkolů státu na obce je přiblížit občanům základní záležitosti z oblasti státní správy. Pro plnění těchto delegovaných úkolů poskytuje stát obci jako protislužbu finanční příspěvek ze státního rozpočtu. Avšak ne vždy je možné toto přenesení úkolů uskutečnit, jelikož obce nejsou z různých příčin schopny či ochotny daný úkol za stát vykonávat, týká se to zejména malých obcí, které nedisponují dostatečnými prostředky pro výkon těchto delegovaných činností.
Z tohoto důvodu mohou obce se souhlasem krajského úřadu uzavřít veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí ve stejném obvodu, která na základě toho bude přenesenou působnost vykonávat místo ní. Obce, které takto na sebe převezmou povinnost přenesené působnosti, májí právo na úhradu nákladů vzniklých v rámci této přenesené působnosti. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 4-5; Kadeřábková a Peková, 2012, s. 21; Provazníková, 2015, s. 29)
1.3 Orgány obcí a jejich pravomoci
V rámci České republiky jsou jednotlivé orgány obcí vymezeny v zákoně o obcích a to včetně jejich kompetencí. Orgány obce se řídí podle pravidla prosté většiny neboli pro usnesení či rozhodnutí musí být nadpoloviční většina všech členů orgánu, aby tyto rozhodnutí či usnesení byly přijaty a nabyly platnost. (Peková, 2011, s. 351; Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 251; Zákon č. 128/2000 Sb.)
1.3.1 Zastupitelstvo obce
Zastupitelstvo je kolektivní volený orgán, jehož počet členů je závislý podle zákona o obcích (§ 68) na počtu obyvatel dané obce a velikosti jejího územního obvodu.
Členové zastupitelstva obce jsou zvoleni v komunálních volbách na čtyřleté volební období z jednotlivých zástupců volebních stran v obci nebo eventuálně i z nezávislých kandidátů. Takto zvolení členové zastupitelstva dále volí ze svých členů místostarosty obce, členy rady obce a starostu obce.
Zasedání či jednání zastupitelstva obce, jsou zcela veřejná a jsou vedena podle předem schváleného jednacího řádu. Zastupitelstvo obce je podle zákona o obcích povinno se scházet alespoň 4 krát ročně. V rámci kompetence zastupitelstva obce je možné zřídit výbory jako své iniciativní, kontrolní a poradní orgány. Pro přijetí usnesení, rozhodnutí či volby, jak již bylo výše zmíněno, jen nutná nadpoloviční většina hlasů veškerých členů zastupitelstva obce v rámci projednávané věci. (Peková, 2011, s. 351; Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 251; Zákon č. 128/2000 Sb.)
1.3.2 Rada obce
Rada obce je výkonným orgánem obce, který za svou činnost v rámci samostatné působnosti podléhá zastupitelstvu obce a v rámci přenesené působnosti neboli výkony státní správy může rozhodovat jen v případě, jestliže tak stanoví zákon.
Počet jejích členů je vždy lichý a nesmí přesáhnout jednu třetinu počtu členů zastupitelstva. Přesněji se její počet členů musí pohybovat v rozmezí od pěti do jedenácti.
Rada obce nebude zvolena, pokud zastupitelstvo obce má méně jak 15 členů. Rada obce se skládá ze starosty a místostarostů či případně dalších členů.
Jednání rady obce jsou neveřejná. Rada obce disponuje kompetencemi pro zřizování komisí, které dále slouží jako jejich iniciativní a poradní orgány. Rada má také na starosti plnění rozpočtu obce a schválení účetní závěrky, dále také provádí rozpočtová opatření v souladu s usnesením zastupitelstva. Zastává také funkci zřizovatele i zakladatele organizací zřízených na základě usnesení zastupitelstva jako organizační složky či příspěvkové organizace s výjimkou obecní policie. (Peková, Pilný a Jetmar, 2012, s. 141;
Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 253-255)
1.3.3 Starosta a místostarostové
Obec je navenek zastoupena starostou. Starosta tedy zastává v obci funkci jejího představitele a statutárního orgánu, který za svou činnost odpovídá zastupitelstvu obce.
Kromě svolávání, řízení a dokonce také přípravy schůze rady obce a zastupitelstva obce má povinnost podepisovat jejich usnesení společně s dalším pověřeným členem.
Jestliže v obci nebyla zřízena funkce tajemníka, je povinností starosty plnit jeho veškeré povinnosti. Starosta má za úkol řídit a kontrolovat veškeré zaměstnance obecního úřadu a také zastává funkci statutárního orgánu zaměstnavatele. V zákoně o obcích je uveden soupis všech činností, které má starosta odpovědnost zabezpečit. Starosta je také odpovědný za informovanost veřejnosti o činnosti obce. (Peková, 2011, s. 354-355;
Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 254)
Místostarostové stejně jako starosta jsou zvoleni, jak již bylo zmíněno, zastupiteli ze svého středu. Za výkon své funkce jsou odpovědní zastupitelstvu. Místostarostové zastupují starostu v době jeho nepřítomnosti. Jelikož se jedná o členy zastupitelstva obce, tak disponují hlasovacím právem. V rámci hlasování má hlas starosty případně místostarosty stejnou váhu jako hlasy ostatních členů orgánů. (Peková, 2011, s. 354-355; Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 254)
1.3.4 Výbory
Výbory zastávají funkci kontrolních, iniciativních a poradních orgánů zastupitelstva obce, nastane-li jejich zřízení. Zastupitelstvo obce rozhoduje o počtu zřízených výborů. Počet jejich členů musí být lichý a předseda každého výboru musí být člen zastupitelstva obce s výjimkou osadního výboru. Výbory mají za účel plnit úkoly jím svěřenými zastupitelstvem obce.
V rámci výboru je podle zákona povinné zřídit finanční výbor, jež má na starosti kontrolu hospodaření s majetkem včetně finančních prostředků a kontrolní výbor, jež zabezpečuje jak kontrolu dodržování právních předpisů tak i plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce. Minimální počet členů výborů je tři a jejich členy se nemohou stát tajemník, místostarostové, starosta a jiné osoby věnující se hospodaření obce. Zastupitelstvo obce má pravomoc zřizovat i další výbory, které mají za účel plnit úkoly, kterými byly pověřeny.
Rozhodování je zde řízeno taktéž pravidlem většiny. (Peková, Pilný a Jetmar, 2012, s. 142;
Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 254-255)
1.3.5 Komise
Jestliže jsou komise zřízeny, zastávají funkci poradních a iniciativních orgánů rady obce.
Mohou v rámci samostatné působnosti obce předkládat náměty a návrhy. Komise odpovídají za svou činnost radě obce. Je-li jim svěřen výkon státní správy v přenesené působnosti obce, tak budou výkonnými orgány obce v této oblasti a budou se zodpovídat starostovy obce a v tomto případě musí předseda komise disponovat zvláštní odbornou způsobilostí. Aby usnesení komise bylo považováno za platné, je nutná nadpoloviční většina všech jejích členů. (Peková, Pilný a Jetmar, 2012, s. 142; Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 254-255)
1.3.6 Obecní úřad
Obecní úřad zabezpečuje výkon samosprávy a výkon státní správy v rámci přenesené působnosti. Je tvořen starostou, místostarosty, tajemníkem, pokud byl jmenován a zaměstnanci ve výkonných orgánech neboli odborech. Obecní úřad vykonává zejména administrativně organizační činnosti v souvislosti se správou obce, které má na starosti tajemník. Odbory jsou zde výkonnými orgány, jejichž náplň činností a počet závisí na velikosti obce a rozsahu samosprávy a výkonu státní moci v přenesené působnosti v rámci poskytování veřejných statků pro své občany. V rámci obcí mohou být zřízeny např.
finanční, zdravotní a kontrolní odbor. (Peková, Pilný a Jetmar, 2012; s. 142, Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 254-255)
2 FINANČNÍ HOSPODAŘENÍ OBCE
Mezi nejdůležitější úkoly obce patří také zabezpečování veřejných statků a služeb pro své občany a podmínky pro sociálně-ekonomický rozvoj svého území. (Kadeřábková a Peková, 2012, s. 231-232)
Veřejným statkem se myslí dle definice autora Grubera (2011, s. 188 -189) statek se dvěma základními znaky. Jedním znakem je tzv. nerivalita, která znamená, že spotřeba jednoho spotřebitele nikterak neovlivní spotřebu statku ostatních spotřebitelů. Dalším znakem je nevylučitelnost, neboli není možné vyloučit žádného ze spotřebitelů v rámci spotřeby daného statku. (Lee, Johnson a Joyce 2014, s. 5; Rosen Gayer a Civan, 2014, s. 54-55) Obce mají ve své pravomoci rozhodovat, jakým způsobem dojde k zabezpečování těchto veřejných statků či služeb neboli financování jejich nákladů. Avšak stát prostřednictvím zákonodárné legislativy ovlivňuje funkce, postavení či hospodaření územních samosprávních celků. Hospodaření územních samosprávních celků a tedy i obcí musí být v souladu s koncepcí hospodářské a stabilizační fiskální politiky státu. Stát může tedy ovlivňovat hospodaření územních samosprávních celků pomocí fiskálních pravidel.
Přesněji tyto fiskální pravidla v rámci hospodaření územních samosprávních celků zahrnují:
pravidla dosažení cílů stabilizační fiskální politiky státu
transparentní účetnictví a výkaznictví
dlouhodobá vyrovnanost rozpočtu samosprávných územních celků
rozpočtové hospodaření územní samosprávy (rozpočtová pravidla)
daňová omezení a restrikce daňové pravomoci územní samosprávy
omezení výdajů územní samosprávy
regulace či restrikce v oblasti zadlužení územní samosprávy
státní kontrola a monitorování hospodaření územní samosprávy (Peková, 2011, s. 205-206)
V rámci pojmu finanční hospodaření obce si lze představit zejména bezchybné dodržování metodických postupů či právních předpisů. Řadí se sem majetkoprávní předpisy, daňové
zákony, obecně platné právní předpisy atd. Pro upřesnění mezi základní právní rámec finančního hospodaření obcí můžeme například zařadit tyto právní normy či předpisy:
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole)
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)
Zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví
Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)
Vyhláška MF č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě
Vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č.
563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpis, pro některé vybrané účetní jednotky
Vyhláška č.416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změnách některých zákonů (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 10)
2.1 Princip 3E
Finanční hospodaření obce je založeno na konceptu tzv. 3E. Tato zkratka je odvozena z anglických výrazů economy, effektiveness a efficiency, do češtiny přeloženo jako hospodárnost, efektivnost a účelnost. Jedná se o princip hospodárného, efektivního a účelného nakládání s veřejnými prostředky. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 8-9;
Vodáková, 2013, s. 19)
Tyto principy či pojmy jsou dle § 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů, jsou interpretovány jako:
Economy, česky hospodárnost - vynaložení veřejných prostředků v co nejmenší míře pro zajištění stanovených cílů avšak při dodržení odpovídající kvality.
Effektiveness, česky efektivnost – takový způsob vynaložení veřejných prostředků, při kterém bude dosaženo nejvyššího možného rozsahu, přínosu a kvality plněných úkolů v rámci srovnání s vynaloženým objemem prostředků na plnění těchto úkolů.
Efficiency, česky účelnost – takový způsob vynaložení veřejných prostředků, při němž bude zajištěna optimální míra dosažení cílů v rámci plnění stanovených úkolů. (Vodáková, 2016, s. 47; Ochrana a Půček, 2011, s. 47-51)
Podle autorek Otrusinové a Kubíčkové (2011, s. 8-9) je možné koncept 3E rozšířit o další tři principy na koncept 6E. Patří sem princip:
1. Equity do češtiny přeloženo jako spravedlnost – jedná se o snahu dělat věci správně za účelem předcházení nepoctivosti a diskriminaci.
2. Ethics, které se překládá jako etika – zde se zakládá na morální a právní stránce zaměstnanců a managementu. Etické kodexy zajišťují, že se bude brát v úvahu i nefinanční stránka či měřítka ve finančním řízení veřejné zprávy. Patří sem otázky na témata jako je slušnost, dobré vztahy mezi zaměstnanci, ochrana zdraví či pracovní prostředí.
3. Environment, česky prostředí – zaujímat odpovědné stanovisko k pracovnímu a životnímu prostředí.
2.2 Evaluace
Evaluace je procesem, jenž zkoumá, jak je nakládáno s veřejnými prostředky a jak je možné zvýšit hospodárnost a účinnost těchto prostředků a následné vyhodnocení efektivnosti zdrojů veřejného sektoru.
Evaluaci je možné provést jako:
Ex-ante – fáze, kde se provádí identifikace a posouzení předběžných faktorů, které ovlivňují budoucí realizaci.
Ad-hoc neboli namátková a ongoing neboli průběžná – jedná se o evaluace, které jsou provedeny v průběhu období.
Ex-post – evaluace je provedena až po skončení průběhu období a poskytuje obraz účinků programu. (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 8-9)
2.3 Rozpočet obce
Pro zabezpečení hospodárného a efektivního financování obcí slouží především rozpočet obce a její rozpočtový výhled. Smyslem rozpočtového hospodaření obce je sestavit plán budoucích výdajů na jedné straně a zajištění dostatečného krytí v rámci příjmů na straně druhé. Rozpočet obce tedy poskytuje informace o finanční situaci a záměrech obce.
Sestavení rozpočtu je povinné pro každou obec a plánuje se vždycky na období jednoho roku. Toto rozpočtové období je v ČR shodné s kalendářním rokem. Oproti finančnímu účetnictví se rozpočet obce sestavuje na tzv. cash bázi tedy pomocí příjmů a výdajů a ne výnosů a nákladů, které se užívají v rámci akruálního principu. (Lee, Johnson a Joyce 2014, s. 14-18 ; Nahodil a kol, 2014, s. 61; Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 13)
Přesněji je rozpočet obce definován podle autorek Otrusinové a Kubíčkové (2011, s. 13) jako finanční plán osahující přehled příjmů a výdajů obce a jí zřizovanými subjekty, kterým se řídí financování činností obce.
Autorka Peková (2011 s. 214) zase rozpočet charakterizuje jako:
4. decentralizovaný peněžní fond, který je tvořen na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti
5. bilance, která vyrovnává příjmy a výdaje z hlediska účetnictví 6. rozpočtovým plánem, podle jehož obce hospodaří
7. nástroj koncepce municipální či regionální politiky
Autoři Lee, Johnson a Joyce (2014, s. 14) pro změnu ve své anglické publikace uvádějí, že rozpočet je dokument či soubor dokumentů, jenž se vztahuje k finanční situaci a budoucím plánům dané organizace (rodina, korporace, vláda), obsahující informace o příjmech, výdajích, aktivitách, cílech a účelech.
Sestavování návrhu rozpočtu je obvykle provedeno výkonným orgánem obce většinou se jedná o finanční odbor obce. Následně je návrh rozpočtu projednáván na základě místních podmínek výkonnými orgány obce čili finančním výborem obce a radou obce a případné připomínky těchto výše zmíněných orgánů jsou do něj zapracovány. Schvalování rozpočtu má v pravomoci volený orgán obce čili zastupitelstvo obce, které schválí závazné
ukazatele, jež je nutné následně po schválení důkladně rozepsat pomocí rozpočtové skladby. Takto schválený rozpočet je pak buďto vyrovnaný, schodkový či přebytkový. V rámci rozpočtu se schodkem musí být tento schodek pokryt finančními prostředky z minulých let anebo půjčkou, úvěrem, výnosem z prodeje majetku nebo dluhopisů a návratnou finanční výpomocí. (Peková, 2011, s. 211-222; Peková, Jetmar a Toth, 2019, s.
409-411; Provazníková, 2015, s. 63-64)
Obrázek 1 Rozpočtový proces na příkladu rozpočtu obce v ČR (Peková, 2011, s. 408) Důležitou zásadou je v rámci kontroly plnění rozpočtu a jeho vyhodnocování v průběhu roku skutečnost, že rozpočet obce musí být úplný, pravdivý a reálný. Přehled o plnění rozpočtu a zpracování závěrečného účtu je v pravomoci výkonného orgánu obce – finančního odboru či radě, ale jejich schválení spadá do pravomoci volených orgánů obce.
Obec je každý rok povinna si nechat svoje hospodaření za minulý rok přezkoumat u krajského úřadu či auditoru nebo auditorské společnosti a případě, že se rozhodne pro výběr auditora či auditorské společnosti tuto skutečnost oznámit krajskému úřadu. Takto
vznikne zpráva o přezkoumání hospodaření obce za minulý rok, jenž je nezbytnou součástí projednání závěrečného účtu. (Provazníková, 2015, s. 63-64)
Rozpočet obce plní tyto důležité funkce:
1. Alokační – tato funkce je rozhodující na úrovni územní samosprávy. Pomocí finančních prostředků soustředěných v rámci rozpočtu obce se financují potřeby v lokálním veřejném sektoru, neboli se zabezpečují veřejné statky.
2. Redistribuční – využití této funkce je na úrovni obcí jen v omezené míře, především v rámci sociální výpomoci sociálně slabším občanům. Více k jejímu využití dochází zejména až na úrovni vyššího stupně územní samosprávy skrze přerozdělování části finančních prostředků z rozpočtu regionů do rozpočtu obcí.
3. Stabilizační – funkce, která je využívána na úrovni obcí taktéž v omezené míře, avšak v rámci vyspělých zemích ovlivňuje obec svými činnostmi růst ekonomického potenciálu daného území, např. budováním technické infrastruktury (Peková, 2011, s. 214)
2.3.1 Rozpočtový výhled
Rozpočet se sestavuje pomocí rozpočtového výhledu, který slouží pro střednědobé finanční plánování obce na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků a sestavuje se na období dvou až pěti let následujících po roce, pro který se sestavuje roční rozpočet. Jeho obsahem jsou souhrnné základní informace o výdajích a příjmech, především se jedná o dlouhodobé pohledávky a závazky, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. V rámci dlouhodobých závazků musíme brát v úvahu jejich dopady na hospodaření obce po celou jejich dobu trvání. (Nahodil a kol, 2014, s. 61; Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 13)
2.3.2 Rozpočtové provizorium
Jestliže rozpočet obce není schválen do konce kalendářního roku, přesněji do 1. ledna rozpočtového roku, bude se rozpočtové hospodaření obce řídit pravidly rozpočtového provizoria. Jde o mimořádné řešení, kdy se zvolí čerpání výdajů po měsících v maximální míře jedné dvanáctiny rozpočtu z předcházejícího období. Rozpočtové provizorium bude trvat tak dlouho, dokud nebude schválen rozpočet obce na rozpočtové období. Zavedení rozpočtového provizoria pro státní rozpočet je ojedinělé, u obcí je, ale poměrně častou záležitostí.
2.3.3 Rozpočtový proces
Rozpočet obce je sestavován, schvalován a spravován v rámci časové posloupnosti, jež se nazývá tzv. rozpočtový proces, který je upraven právními předpisy, přesněji zákonem č.
250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Rozpočtový proces trvá zhruba 1,5 až 2 roky a je rozdělen do několika etap. (Maaytová, Ochrana a Pavel, 2015)
Do etap rozpočtového procesu patří:
4. Etapa, kdy výkonný orgán obce sestavuje návrh rozpočtu.
5. Etapa, kdy se projednává a schvaluje návrh rozpočtu.
6. Etapa, kdy dochází k plnění rozpočtu případně k jeho změnám.
7. Etapa průběžné kontroly plnění rozpočtu.
8. Etapa, ve které se sestavuje přehled o skutečném vývoji plnění rozpočtu a kontrola plnění rozpočtu (Peková, 2011, s. 212-213)
2.3.4 Rozpočtové zásady
Během rozpočtového procesu je nutné, aby byly dodrženy obecně platné rozpočtové. Podle autorky Pekové (2011, s. 409) se jedná o tyto následující zásady:
Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu obce a hospodaření podle něj.
Zásada pro dlouhodobou vyrovnanost rozpočtu, která představuje základ úspěšného dlouhodobého hospodaření.
Zásada jednotného a úplného rozpočtu, která udává, že existuje jen jeden rozpočet pro danou obec obsahující všechny příjmy a výdaje dané obce.
Zásada účetního auditu a přezkoumání hospodaření.
Zásada reálného a pravdivého rozpočtu neboli reálný odhad příjmů a výdajů rozpočtu pro minimalizaci odchylek.
Zásada hospodárnosti a efektivnosti, která zabezpečuje funkce veřejných rozpočtů s prostřednictvím co nejmenších příjmů, aby se předešlo plýtvání.
Zásada pro publicitu, která udává, že obec musí informovat občany o svém hospodaření.
(Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 409-411; Pospíšil a Žufan, 2019, s. 66-68; Wokoun, Mates, Kadeřábková a kol., 2011, s. 213-214)
2.3.5 Rozpočtová opatření
Změny v rozpočtu obce po jeho schválení (v průběhu rozpočtového období) jsou prováděny tzv. rozpočtovými opatřeními z důvodu např.:
Organizačních změn – zřizování nebo rušení příspěvkových organizací obce.
Změn v právních předpisech – změny v legislativě ČR, sazeb DPH, atd.
Věcných změn – neuskutečnění plánovaných investic, neočekávané navýšení ceny energie, atd.
Za rozpočtová opatření se považují:
Povolené přesouvání prostředků rozpočtu mezi jednotlivými druhy výdajů a příjmů v rozpočtu.
Povolené překročení rozpočtu podřízenou organizací.
Vázaní prostředků rozpočtu, když je krytí výdajů ohroženo z důvodu neplnění příjmů, objem rozpočtu se sníží.
(Pospíšil a Žufan, 2019, s. 120; Wokoun, Mates, Kadeřábková a kol., 2011, s. 208) 2.3.6 Závěrečný účet
Závěrečný účet udává přehled o ročním hospodaření obce a zprávy o přezkumu jejího hospodaření, která posuzuje, zda údaje o plnění rozpočtu a jejího hospodaření jsou pravdivé. Závěrečný účet je sestavován výkonnými orgány obce neboli finančním odborem a radou, dále je projednáván volenými orgány obce a to kontrolní komisí a zastupitelstvem, které jej následně schvaluje.
Tento účet obsahuje všechny údaje o hospodaření obce s jejími příjmy a výdaji, které jsou rozčleněny podle rozpočtové skladby. Toto členění je významné zejména z hlediska řádného a důkladného zhodnocení finančního hospodaření obce a jí zřízených či založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Dále je nutné uvést analýzu faktorů, které ovlivňují plnění příjmů a výdajů rozpočtu obce. Pro lepší přehlednost a
vypovídací schopnost by měl závěrečný účet obsahovat také např. tabulky, grafy či komentáře. (Pospíšil a Žufan, 2019, s. 122; Provazníková, 2015, s. 63-65)
Obce podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích musí požádat o přezkoumání svého hospodaření krajský úřad nebo mu oznámit, že se rozhodli zadat toto přezkoumání auditorské společnosti či auditorovi a to do 30. června následujícího roku.
Návrh závěrečného účtu včetně zprávy o přezkumu hospodaření je povinné zveřejnit 15 dní před dnem jeho projednání zastupitelstvem prostřednictvím jeho vyvěšením na úřední desce dané obce či jejich internetových stránkách. Zastupitelstvo obce se na tomto zasedání vyjádří k schválení závěrečného účtu a to:
Souhlasem s hospodařením obce bez jakýkoliv výhrad.
Souhlasem s hospodařením obce s výhradami, podle kterých příjme obec opatření nutná k nápravě objevených chyb či nedostatků.
Následně musí být schválený závěrečný účet včetně zprávy o hospodaření vhodně a po dobu 30 dnů od jeho schválení zveřejněn na internetových stránkách a úřední desce obce, aby se k němu mohli vyjádřit i občané obce. (Pospíšil a Žufan, 2019, s. 122)
2.3.7 Rozpočtová skladba
Veřejné rozpočty fungují na principu jednotnosti příjmů a výdajů neboli rozpočtu. Tedy až na pár výjimek, jako například v oblasti investic, kde si každá obec stanoví své priority sama. Zabezpečení této jednotnosti a přehlednosti rozpočtu obce je provedeno prostřednictvím tzv. rozpočtové skladby, která je upravena ve vyhlášce Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. (Paroubek, 2019, s. 13-15)
Jedná se o jednotné a přehledné třídění všech příjmů a výdajů veřejných rozpočtů či mimorozpočtových fondů státu, obcí a krajů. Avšak na operace spojené s podnikatelskou činností subjektů územní samosprávy a na příspěvkové organizace se rozpočtová skladba nevztahuje. (Hamerníková, 2017, s. 70-71; Paroubek, 2019, s. 13-15; Peková, Pilný a Jetmar, 2019, s. 462-463; vyhláška č. 323/2002 Sb.)
Rozpočtová skladba tedy umožňuje obci:
Zabezpečit jednotnost a přehlednost rozpočtu obce.
Analýzu příjmů a výdajů v rozpočtové soustavě, v čase i prostorově, včetně komparace mezi jednotlivými obcemi, kraji či na mezinárodní úrovni.
Sumarizace příjmů a výdajů za celou rozpočtovou soustavu včetně konsolidace, jenž má za úkol eliminovat riziko spojené s několikanásobným načítáním určité operace a to především u dotací.
Zajištění a využití potřebných informací v rámci rozpočtové politiky. (Paroubek, 2019, s. 13-15; Peková, 2011, s. 409)
Podle § 1a Vyhlášky č. 323/2002 Sb., rozpočtová skladba udává třídění příjmů a výdajů:
• Z hlediska odpovědnostního - odpovědnostní třídění
• Z hlediska druhového - druhové třídění
• Z hlediska odvětvového - odvětvové třídění
• Z hlediska konsolidačního - konsolidační třídění
• Z hlediska podkladu pro změnu rozpočtu - podkladové třídění
• Z hlediska jejich prostorového původu - prostorové třídění
• Z hlediska původu jejich zdroje - nástrojové třídění
• Z hlediska jejich příslušnosti ke zvlášť sledovaným celkům - doplňkové třídění
• Z hlediska jejich příslušnosti k programům - programové třídění
• Z hlediska účelu rozpočtového přesunu - účelové třídění
• Z hlediska jejich věcné podstaty – strukturní třídění
• Z hlediska účelů transferů a půjčených prostředků - transferové třídění (Paroubek, 2019, s. 36-44)
2.3.7.1 Druhové třídění
Pro účely této práce je podstatné především druhové třídění výdajů a příjmů obce, proto je mu v této kapitole věnována větší pozornost.
Druhové třídění je považováno za jedno z nejdůležitějších hledisek třídění rozpočtu, v rámci kterého jsou veškeré příjmy a výdaje členěny dle příjmových a výdajových druhů.
Dochází zde k třídění peněžních operací do tří základních skupin a to příjmů, výdajů a financování. Pro obce je toto třídění povinné a odlišují se zde od sebe třídy, seskupení položek, podseskupení položek a jednotlivé položky výdajů a příjmů, všechny označené
kódem. Autorka Peková (2011, s. 412) uvádí následující členění těchto tříd podle druhového hlediska:
Třída 1 - daňové příjmy
Třída 2 - nedaňové příjmy
Třída 3 - kapitálové příjmy
Třída 4 - přijaté dotace
Třída 5 - běžné výdaje
Třída 6 - kapitálové výdaje
Třída 7 – financování (Paroubek, 2019, s. 22-28)
2.4 Peněžní (mimorozpočtové) fondy
Podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů mají obce (zastupitelstvo obce) pravomoc zřizovat mimorozpočtové peněžní fondy. Tedy finanční hospodaření obce nemusí být založeno pouze na daném rozpočtu obce, ale může být jeho součástí i peněžní či mimorozpočtové fondy. Výhodou těchto mimorozpočtových fondů je, že na rozdíl od územních rozpočtů, jejich finanční prostředky nepropadají na konci rozpočtového období a je možné je převést do dalšího období. Příjmy těchto fondů jsou podle §5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů tvořeny z přebytků hospodaření minulých let a příjmů běžného období.
Tyto fondu mohou být účelové či neúčelové a jsou zřizovány pro uplatňování konkrétních cílů. Častěji jsou zřizovány účelové fondy, jelikož použití finančních prostředků těchto fondů je určeno k předem stanoveným druhům potřeb. Zřízením příliš velkého počtu mimorozpočtových fondů se nedoporučuje, jelikož tím dojde k omezení volnosti využití daných finančních prostředků, protože v rámci daných fondů musí být využity na určité potřeby a to může vést k situaci, kdy v daném rozpočtovém období v některých fondech finanční prostředky přebývají, zatímco v jiných jich je nedostatek. (Provazníková, 2015, s.
68-69; Wokoun, Mates, Kadeřábková a kol., 2011, s. 215-217; Zákon č. 250/2000 Sb.)
3 ROZPOČTOVÉ PŘÍJMY OBCE
Obce využívají k pokrytí svých výdajů vlastní příjmy, peněžní prostředky ze státního rozpočtu či jiné, tzv. doplňkové příjmy. Podle § 9 zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů obce získávají příjmy do svého rozpočtu zejména z:
• Příjmů z vlastního majetku či majetkových práv.
• Příjmů z výsledku vlastní hospodářské činnosti.
• Příjmů právnických osob z jejich hospodářské činnosti, jestliže se jedná podle zákona o příjmy obce, která organizaci zřídila či založila.
• Příjmů z vlastní správní činnosti, které zahrnují příjmy z výkonu státní správy, především ze správních poplatků, příjmy z vybraných pokut a odvodů.
• Příjmů z místních poplatků dle zvláštního zákona.
• Příjmů v rámci výnosů z daní či podílů na nich.
• Příjmů dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů,
• Příjmů v rámci dotací ze státního rozpočtu, ze státních fondů anebo z rozpočtu kraje.
• Příjmů z přijatých peněžitých darů či příspěvků.
• Příjmů, které podle zvláštních zákonů patří do příjmů obce.
Pro účely této práce je důležité zejména členění příjmů do čtyř hlavních kategorií, které budou podrobněji popsány v následujících kapitolách. Těmito kategoriemi jsou
Příjmy daňové
Příjmy nedaňové
Přijaté transfery
Kapitálové příjmy (Buchta, 2016, s. 55-57)
3.1 Daňové příjmy
Daňové příjmy tvoří významnou část rozpočtu obce. Jaká daň a jak velká část z této daně připadne do rozpočtu obce je přesněji vymezeno v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Na níže uvedeném obrázku můžete vidět schéma daňových příjmů plynoucí do rozpočtu obce podle tohoto zákona.
Obrázek 2 Schéma rozpočtového určení daní v ČR (Co přinese rok 2019 v rozpočtovém hospodaření obcí, © 2020)
Součástí daňových příjmů obce jsou také místní a správní poplatky. Místní poplatky jsou vybírány dle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích a mají fakultativní charakter, neboli obec rozhoduje, jestli poplatek uplatní, a když ano tak v jaké výši. Patří sem například poplatek ze psů, poplatek za užívání veřejného prostranství, poplatek za komunálních odpad atd. (Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 428-429; zákon 243/2000 Sb.) Správní poplatky jako příjmy rozpočtu obce jsou upraveny na základě zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích. Do této skupiny poplatků spadají poplatky za provedení správních úkonů provedených v rámci přenesené působnosti. Přesněji se jedná například o poplatky za ověřování dokumentů a listin, vydání potvrzení o nezadluženosti, nahlédnutí do živnostenského listu či ohlášení změny trvalého pobytu. (Peková, Jetmar a Toth, 2019, s. 428-429; zákon 243/2000 Sb.)
3.2 Nedaňové příjmy
Další důležitou skupinou příjmů pro obce jsou nedaňové příjmy. Do této skupiny příjmů patří příjmy z vlastní činnosti, příjmy z pronájmu majetku obce, příjmy z obchodování s cennými papíry, příjmy za knihovnické služby či poplatky za parkování, poplatky za hřbitovní služby, pokuty, příjmy od vlastních neziskových organizací, přijaté neinvestiční
dary, přijaté splátky půjčených prostředků atd. (Peková, 2011, s. 243; Wokoun, Mates, Kadeřábková a kol., 2011, s. 221; zákon 243/2000 Sb.)
3.3 Kapitálové příjmy
Obec nabývá kapitálových příjmů prostřednictvím prodeje svého dlouhodobého majetku.
Jedná se zejména o prodej majetku, který obec již nepotřebuje a díky kterému získá jednorázový a nahodilý příjem. Při oceňování prodávaného majetku se přihlíží např.
k cenové mapě, tržní ceně, k účelu ke kterému budou sloužit či provedené expertíze.
Kapitálové příjmy obce jsou primárně určeny pro financování investic a ne pro financování jejích provozních výdajů. Zařadit sem můžeme i sponzorské dary určené pro pořízení investic, které jsou taktéž nahodilého rázu. (Peková, 2011, s. 474; zákon 243/2000 Sb.)
3.4 Přijaté transfery
Přijaté transfery tvoří významnou část příjmů obce. Obce můžou dotace získat z různých úrovní veřejných rozpočtů jako např. ze státního rozpočtu či z rozpočtu kraje. Obecně jsou obcím tedy poskytovány nárokové dotace, jejichž výše a struktura je každý rok schvalována v rámci zákona o státním rozpočtu, dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu, dotace z rezortních kapitol, dotace ze státních fondů ČR či z fondů EU a dále také mimořádné dotace z rezerv státního rozpočtu. Tyto přerozdělovací procesy uvnitř veřejných rozpočtů jsou projevem solidarity a slouží k zabezpečení standartní úrovně veřejných statků, zmenšení rozdílů v daňové kapacitě, k spravedlivějšímu přerozdělování veřejných příjmů a minimalizace rozdílů rozvoje mezi odlišnými regiony. Podrobněji jsou dotace popsány v níže uvedené kapitole č. 6, zejména jejich členění a postup čerpání. (Peková, 2011, s. 261-263, 480-482)
4 ROZPOČTOVÉ VÝDAJE OBCE
Výdaji obce rozumíme všechny nenávratné platby na běžné i kapitálové účely a poskytované návratné platby čili půjčky za účelem rozpočtové politiky. Objem výdajů obce záleží na rozpočtovém omezení ze strany příjmů obce a také na rozsahu pravomocí a odpovědnosti obce za zabezpečení veřejných statků a služeb.
Podle § 9 zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů obce využívají své výdaje zejména na úhradu následujících položek:
Závazky obec vzniklé v rámci plnění povinností uložených jí zákony.
Výdaje vzniklé v rámci vlastní činnosti obce v její samostatné působnosti, jedná se především o výdaje spojené s péčí o vlastní majetek a jeho rozvoj.
Výdaje vzniklé v rámci výkonu státní správy, kterou je obec pověřena zákonem.
Závazky vytvořené v rámci uzavřených smluvních vztahů v hospodaření obce a ze smluvních vztahů vlastních organizací, pokud k nim přistoupila.
Závazky přijaté v rámci spolupráce s jinými obcemi či jinými subjekty, i s příspěvky na společnou činnost.
Výdaje použité na úhradu úroků z přijatých půjček či úvěrů.
Výdaje na emisi vlastních dluhopisů či na úhradu výnosů z nich, které patří jejich vlastníkům.
Výdaje na podporu subjektů, které provádějí veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání, které je prospěšné pro obec.
Další výdaje, které byly uskutečněny v rámci působnosti obce, včetně darů a příspěvků na sociální nebo jiné humanitární účely.
(Pospíšil a Žufan, 2019, s. 114-115; Provazníková, 2015, s. 68-69,198-201; zákon č.
250/2000 Sb.)
Pro účely této práce je důležité zejména členění výdajů z ekonomického hlediska na běžné a kapitálové výdaje, protože s těmito skupinami výdajů je dále pracováno v praktické části práce.
4.1 Běžné výdaje
Mezi běžné výdaje obce patří výdaje, kterými jsou financovány běžné, pravidelné a opakující se potřeby obce. Běžné výdaje se v rámci obcí podílejí na celkových výdajích zhruba 2/3 a tvoří tak nejpočetnější a velmi důležitou skupinu výdajů. Mezi tyto výdaje se řadí např. výdaje na poskytování veřejných statků, výdaje na provoz škol, výdaje na údržbu veřejných prostranství či výdaje na provoz veřejného osvětlení. (Provazníková, 2015, s.
105, 194-195; Wokoun, Mates, Kadeřábková a kol., 2011, s. 223-225)
4.2 Kapitálové výdaje
Kapitálové výdaje obce zahrnují výdaje na dlouhodobé běžně se neopakující potřeby, především ty investiční. Kapitálové výdaje v rámci obce zahrnují v průměru okolo 1/3 z celkových výdajů obce. Do této skupiny výdajů jsou především řazeny výdaje na pořízení nových investic, výdaje na investiční transfery a půjčky, výdaje na investice do dlouhodobého majetku a výdaje související s oceňováním pozemků. (Peková, 2011, s. 280;
Provazníková, 2015, s. 105, 194-195)
5 DOTACE VE VZTAHU K OBCÍM
Pojem dotace není v odborné literatuře jednotný termín, jeho definice se liší od autora k autorovi. Například autoři Rosen, Gayer a Civan (2014, s. 518-519) ve své anglické publikaci uvádějí, že dotace představují velice důležitý zdroj příjmů územních samospráv a postoupení dotací z jedné úrovně státní správy na druhou je považováno za hlavní metodu pro výměnu fiskálních zdrojů v rámci federálního systému, která umožňuje využití těchto dotací územními samosprávnými celky pro financování svých činností a aktivit.
V ČR je dotace definována podle § 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech jako „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“.
Peková (2011, s. 261) zase dotace pokládá za „nenávratné vztahy přerozdělování v rámci rozpočtové soustavy.“
Dotační politika je centrálně koordinovanou politikou soustředěnou za předem určených podmínek na podporu předem určených oblastí. V současnosti se dotační politika nejčastěji člení podle podporovaných oblastí, jedná se například o oblasti životní podpora, zemědělství či podnikání.
Dotace jsou také využívány v rámci přenesené působnosti, kde kraje či obce za stát vykonávají určité činnosti pro své občany a stát se na oplátku podílí na financování těchto činností. Další využití dotací nastává ze strany státu v rámci kontroly územně samosprávných celků. Pro stát by bylo politicky a hospodářky nevýhodné, kdyby jistá část příjmů krajů a obcí neprocházela skrz jeho přerozdělovací systém, jelikož by tak ztratil možnost k ovlivňování hospodaření územně samosprávných celků.
Dotace subjektů je základní součástí přerozdělování a existence tohoto přerozdělování je zapříčiněna nerovností mezi subjekty, existence externalit či podpory preferovaného cíle.
Tato nerovnost nastává například kvůli špatné infrastruktuře, nezaměstnanosti či sociálním problémům jako chudoba atd. Jelikož standardní úroveň při poskytování statků a služeb občanům musí být zabezpečena v každém územním samosprávném celku, jinak by hrozila nestabilita státu. Z tohoto důvodu dochází k dotování nejchudších územní na základě principu solidarit. Tento princip můžeme vidět i nejen v ČR, ale i v rámci Evropské unie.
(Pastuszková a kol., 2011, s. 61-62; Strnadová, 2019, s. 9)
5.1 Typologie dotací
Dotace je možné rozčlenit do různých kategorií, podle různých hledisek či autorů. Jako nejdůležitější se obecně užívá rozčlenění na základě těchto kritérií:
1. Podle účelovosti se dotace člení na základě toho, zda jsou poskytovány pro konkrétní účel, na který jej příjemce může využít či nikoliv.
Účelové dotace - jsou charakterizovány jako peněžní prostředky poskytované fyzickým či právnickým osobám na přesně daný účel.
Neúčelové dotace - se popisují jako peněžní prostředky bez určitého účelu v rámci doplnění chybějících zdrojů v rozpočtu.
U neúčelových dotací, které jsou většinou nepodmíněné, je nutné dbát na to, jak jsou v rámci hospodaření orgánů územní samosprávy použity, jelikož může dojít k neefektivnímu využití těchto dotací zapříčiněné neodborným rozhodnutím.
(Pastuszková a kol., 2011, s. 62; Peková, 2011, s. 265; Rosen, Gayer a Civan, 2014, s. 520-524)
2. Podle spoluúčasti jsou dotace členěny na základě toho, zda dochází k finanční spoluúčasti nebo ne při financování nákladů vybraného projektu.
Dotace se spoluúčastí
Dotace bez spoluúčasti
3. Na základě použití jsou dotace děleny podle toho, na co byly použity.
Běžné (neinvestiční) dotace - jedná se o dotace na financování běžných či opakujících se potřeb například v rámci sociálních služeb či zdravotnictví.
Kapitálové (investiční) dotace – jsou dotace, které financují jednorázové, neopakující se a dlouhodobé investiční potřeby.
4. Podle nárokovosti se dotace rozčleňují na základě nároku získání dotace.
Nárokové dotace – u tohoto typů dotací má žadatel právo na dotaci vyplývající ze zákona o státním rozpočtu či případně jiných zákonů, když splní podmínky pro získání dotace. Pomocí těchto dotací se zejména financují sociální služby.
Nenárokové dotace – neexistuje u nich žádný právní nárok, poskytovatel má právo rozhodovat o jejich neudělení nebo udělení. Jejich nevýhodou jsou
zvýšené náklady na administrativu z důvodu nutnosti dotačních žádostí.
(Pastuszková a kol., 2011, s. 62; Strnadová, 2019, s. 11-13)
Dalším typem dotací jsou návratné finanční výpomoci, jež můžeme definovat jako prostředky, které byly právnickým či fyzickým osobám čili příjemci poskytnuty bezúročně, avšak příjemce má povinnost tyto prostředky vrátit zpět poskytovateli. Dále jsou tyto výpomoci poskytovány zejména na určitý účel. (Pastuszková a kol., 2011, s. 61; Strnadová, 2019, s. 11-13)
5.2 Čerpání dotací obcemi
Existuje celá řada způsobů, jak obce mohou získat dotace, avšak pro účely této práce se zaměřím převážně na ty nejčastěji využívané obcemi. Mezi ně patří dotace ze státního rozpočtu a dotace z fondů EU. Tyto dotace je možné získat pomocí dotačních operačních programů, které jsou každoročně vyhlašovány. V tomto procesu dotační politiky je kladen důraz na lhůty jednotlivých výzev k podání žádosti o dotaci a podmínky, které je nutné splnit k následnému čerpání finančních prostředků. Obce v ČR si prostřednictvím finančních prostředků z operačních programů EU zlepšili své rozpočty a díky tomu došlo k obnově či rozvoji infrastruktury těchto obcí a dalších jejích oblastí jako např. cestovní ruch, školství, kultura atd. (Strnadová, 2019, s. 12-15)
5.2.1 Dotace ze státního rozpočtu
Pro obce, jak již bylo zmíněno, jsou dotace ze státního rozpočtu důležitým a ve většině případů i každoročním příjmem. Tyto dotace jsou nejčastěji vypláceny prostřednictvím souhrnného finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům obcí. Patří do nich běžné dotace, které jsou určeny na zabezpečení veřejných statků a služeb na úrovni dané obce a podmínky pro jejich čerpání jsou uvedeny v zákonu o státním rozpočtu ČR na daný rok.
Jedná se o dotace na výkon státní správy a dotace na lůžko ve vybraných zdravotnických zařízeních, které jsou nárokovým typem dotace a jsou ve většině případů nejdříve vypláceny krajům, které pak následně finanční prostředky rozdělí jednotlivým obcím. Dále sem patří dotace kapitálové, které jsou nenárokové a jejich čerpání je jmenovitě schvalováno v rámci zákona o státním rozpočtu. (Provazníková, 2015, s. 135-141)
Dalším typem dotací, které jsou přidělovány obcím, jsou vypláceny Ministerstvem financí prostřednictvím všeobecné pokladní správy státního rozpočtu. Jedná se o finanční prostředky, jež není možné sledovat podle jejich odvětvového dělení a které nejdou
zahrnout do určité kapitoly státního rozpočtu. Řadíme sem například účelové dotace pro výdaje spojené s konáním voleb do Evropského parlamentu a obecních zastupitelstev a investiční dotace pro podporu či obnovu regionálního školství a akce financované na základě rozhodnutí Poslanecké sněmovny Parlamentu a vlády ČR.
Další možností pro obce jsou nenárokové dotace poskytované z rozpočtových kapitol některých ministerstev pomocí grantových programů, které jsou vyhlašovány jednotlivými ministerstvy. Přesněji se jedná o kapitálové nenárokové dotace, o které obce musejí zažádat. Rozhodovací pravomoci v rámci jejich přidělení mají jednotlivá ministerstva.
(Provazníková, 2015, s. 135-141)
Poskytovatelem dotace v rámci národní úrovně může být podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech pouze:
Ústřední orgán státní správy (ministerstva, úřad vlády atd.)
Akademie věd České republiky
Úřad práce
Organizační složky státu, určené zvláštním zákonem
Grantová agentura České republiky (Pastuszková a kol., 2011, s. 64-65)
Obrázek 3 Schéma dotačních vazeb v rozpočtové soustavě veřejného sektoru (Pastuszková a kol., 2011, s. 65)
