Vyso ká škola eko no mická v Praze
Fa kulta náro doho spodá ř ská
Hlavní specializace: Regionalistka a veřejná správa
F INAN Č NÍ ASPEKTY PODNIKÁNÍ OB CÍ diplomová práce
Autor: Jiřina Ctibůrková
Vedoucí práce: Doc. Ing. Jitka Peková, CSc.
Rok: 2006
Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.
Jiřina Ctibůrková V Praze dne 9. 5. 2006
Anotace
Cílem této práce je přiblížit čtenářům výkon samosprávy na úrovni obcí a zhodnotit podnikání obcí jako způsob jejich efektivnějšího hospodaření s majetkem.
První část řeší právní postavení obcí v České republice a jejich funkce v rámci výkonu veřejné správy. Další část se zaměřuje na hospodářskou činnost obce, tedy na hospodaření dle rozpočtu a nakládání s majetkem.
Ve třetí části je teoreticky zhodnocen význam a možnost podnikání obcí a organizační formy, kterých může obec při svém hospodaření využívat.
Poslední část přináší zhodnocení hospodaření konkrétní obce (Město Rakovník) s důrazem na formy její hospodářské činnosti.
Annotation
The aim of this work is to analyze municipal government and to present the possibility of enterprising of municipality as more effective method of management of property.
First part of this work is focused on legal status of the public corporations in Czech Republic and their function in public management.
The next part describes economic activities of public corporations, such as budget management and operating with municipal property. In third part there is a theoretical analysis of the possibilities of public corporation enterprising and organizational forms which can be used by municipality.
In last part of the work is a brief summary of a specific corporation (town of Rakovník) and emphasizes various forms of enterprising.
Obsah
Úvod... 7
1. Postavení obcí v ČR a jejich funkce – teoretická část ... 9
1.1 Právní postavení obcí v ČR ... 9
1.1.1 Územní základ obce ... 9
1.1.2 Osobní základ obce ...10
1.1.3 Výkon samosprávy...10
1.1.3.1 Věcná působnost ...11
a) Samostatná působnost ...11
Spolupráce obcí při výkonu samostatné působnosti ...15
b) Přenesená působnost ...17
Typy obcí...17
1.1.3.2 Územní působnost ...19
1.1.3.3 Osobní působnost ...19
1.2 Základní funkce obce ...20
1.2.1 Sociální funkce...20
1.2.2 Územně technická funkce...21
1.2.3 Ekonomická funkce...21
Veřejné statky ...21
2. Hospodářská činnost obce – způsoby a směry... 25
2.1 Hospodaření dle vlastního rozpočtu...25
2.1.1 Rozpočet obce...25
Význam rozpočtu ...26
Struktura rozpočtu...27
2.1.2 Mimorozpočtové fondy obce ...29
2.1.3 Rozpočet obce vs. podnikatelská činnost obce ...30
2.2 Majetek obce ...32
2.2.1 Právo vlastnictví majetku ...32
2.2.2 Jiná majetková práva ...34
2.2.1.1 Hmotný a nehmotný majetek ...35
2.2.3 Nabývání majetku ...37
2.2.4 Základní povinnosti obce při hospodaření s majetkem...39
3. Podnikání obcí – analytická část ... 42
3.1. Organizační formy podnikání obcí ...44
3.1.1 Podnikání vlastním jménem ...45
3.1.2 Zřízení nebo založení vlastních neziskových organizací a obchodních společností ...45
3.1.2.1 Neziskové organizace zřizované obcemi...45
1) Organizační složky obce ...46
2) Příspěvkové organizace...47
3) Obecně prospěšné společnosti ...50
3.1.3 Obec jako (spolu)zakladatel obchodních společností ...51
Společnost s ručením omezeným ...52
Akciová společnost ...53
3.1.2.3 Sdružování se obcí s ostatními subjekty...54
Zájmová sdružení právnických osob...55
Dobrovolné svazky obcí ...56
3.2 Výběr správné organizační formy podnikání ...57
4. Zhodnocení podnikání vybrané obce – Rakovník ... 59
4.1 Město Rakovník...59
4.2 Organizační formy podnikání využívané při hospodaření města ....60
4.2.1 Podnikání vlastním jménem ...60
4.2.2 Organizační složky...61
4.2.3 Příspěvkové organizace ...63
a) Kulturní centrum Rakovník ...64
b) Knihovna Rakovník ...65
c) Pečovatelská služba Rakovník ...66
Zhodnocení hospodaření neškolských příspěvkových organizací města...67
d) Školská zařízení zřizovaná městem...68
1) 3. základní škola Rakovník...69
2) MŠ YMCA Rakovník...70
4.2.4 Obchodní společnosti s účastí města...71
1) Údržba městských komunikací Rakovník spol. s r. o....72
2) Městské lesy Rakovník spol. s r. o. ...74
3) Tepelné zásobování Rakovník spol. s r. o...76
4.2.5 Účast Města Rakovník ve sdruženích ...77
1) Svazek měst a obcí Rakovnicka ...77
2) Svaz měst a obcí ČR...77
3) Vodohospodářské sdružení obcí Rakovnicka ...78
Závěr... 79
Přílohy ... 82
Příloha č. 1 – Struktura obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností. ...83
Příloha č. 2 – Správní obvody obce Rakovník ...84
Příloha č. 3 – Organizační schéma MěÚ Rakovník...85
Příloha č. 4 – Zřizovací listina Jeslí v Rakovníku ...86
Použitá literatura ... 88
Seznam tabulek a grafů... 92
Summary ... 93
Keywords... 94
Kódy klasifikace JEL... 94
Děkuji vedoucí mé diplomové práce Doc. Ing. Jitce Pekové, CSc. a Mgr. Petru Březinovi, vedoucímu ekonomického odboru Městského úřadu v Rakovníku, za jejich odbornou pomoc, ochotu, trpělivost a přínosné připomínky při psaní této práce.
Úvod
Veřejná správa a v ní zahrnutý výkon státní správy a samosprávy prošel za dobu své existence rozsáhlým a dlouhodobým vývojem.
Obzvláště v naší zemi, kdy v době totalitního režimu byla samosprávná funkce územních celků zcela zrušena, bylo po znovunastolení demokracie nutné tuto samosprávu opět obnovit a stanovit pro její řádný výkon dostačující legislativní rámec.
Právní zakotvení výkonu samosprávy a stanovení jeho pravidel však ještě není zárukou, že bude tato činnost prováděna správně. V České republice existuje velmi rozsáhlý právní řád a není jistě jednoduché se v tomto množství správně orientovat. Vždyť jen při výkonu samotné územní samosprávy se musí orgány obcí řídit více než třiceti zákony, nepočítaje ústavní předpisy, mezinárodní smlouvy a také podzákonné právní předpisy. A nesmíme zapomenout, že v průběhu doby stále dochází k novelizacím a tyto změny je také nutné průběžně sledovat.
Proto bych ráda v teoretické části své diplomové práce uvedla stručný nástin nejdůležitějších skutečností, které je třeba při výkonu samosprávy vést v patrnosti. Nepůjde o jejich podrobné sledování, ale spíše o stručný přehled a výňatek nejdůležitějších faktů ze základních zákonů upravujících oblast samosprávy, ze kterého by si čtenáři měli odnést o výkonu samosprávy v České republice základní přehled.
Primární funkcí každého samosprávného celku je hospodaření s prostředky jemu svěřenými, pomocí kterých se snaží co nejlépe uspokojovat potřeby svých obyvatel. Územní celky hospodaří s veřejnými prostředky, a i proto by jejich hlavním zájmem mělo být hospodaření účelné, efektivní a obezřetné. Základním cílem by tedy neměl být zisk, jak je tomu v případě hospodaření v rámci soukromého sektoru, ale především co nejlepší zabezpečení veřejných statků. Pokud by uspokojování potřeb obyvatel mělo být efektivnější pomocí podnikatelských aktivit obce, není žádný důvod, proč těchto činností nevyužít.
A právě podnikání obcí se budu věnovat v druhé části diplomové práce. Efektivní a hospodárné využívání majetku je hlavním cílem každého subjektu, který se na trhu vyskytuje. Nejde tedy jen o podnikatele
v pravém slova smyslu, ale i o obce, které se svým majetkem na trh vstupují. Zvolení správné organizační formy hospodaření je pro obce klíčové. Jako právnické osoby mohou využívat všech zákonem dostupných forem, avšak je nutné přihlížet k výhodám a nevýhodám, které každá z nich nabízí. Ve třetí kapitole práce se tedy nalézá stručné zhodnocení oblasti podnikání obcí a popis jednotlivých organizačních forem, které obec může při svém hospodaření využít.
Aby byla problematika podnikání obcí dostatečně jasná a přehledná, považuji za vhodné aplikovat teoretické poznatky na konkrétní obec.
V závěru práce proto naleznete zhodnocení podnikání Města Rakovník včetně jednotlivých forem, které si pro své hospodaření zvolilo městské zastupitelstvo.
1. Postavení obcí v ČR a jejich funkce – teoretická část
1.1 Právní postavení obcí v ČR
V zákoně o obcích1 najdeme základní charakteristiku obcí: „Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce.“ „Obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku“2 kterými jsou v České republice kraje. Je také veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek a hospodaří podle svého rozpočtu.2 Obec má ze zákona postavení právnické osoby, vystupuje v právních vztazích svým jménem a také nese odpovědnost, která z těchto vztahů vyplývá.
Mezi hlavní rysy obcí tedy patří územní a osobní základ a výkon samosprávy, hospodaření dle rozpočtu a vlastnictví majetku.
1.1.1 Územní základ obce
Jak bylo uvedeno výše, obec je vymezena hranicí území obce.
Každá část území České republiky je součástí nějaké obce, není-li stanoveno zvláštním zákonem jinak3. Tímto zvláštním zákonem je myšlen zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, který upravuje postavení vojenských újezdů, na jejichž území obecní správa neexistuje. Nová obec může vzniknout sloučením dvou nebo více spolu sousedících obcí, připojením obce k sousední obci, oddělením části obce (ovšem za podmínky, že část obce, která se chce oddělit, musí sousedit se dvěma jinými obci a po oddělení musí mít nejméně 1000 obyvatel)4 nebo změnou nebo zrušením vojenského újezdu.5 K jiným změnám hranic obce než z důvodů sloučení obcí, připojení či oddělení obce dochází na základě dohody zúčastněných obcí po projednání s katastrálním úřadem.6
1 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
2 Čl. 100 a 101 Ústavy České republiky.
3 § 18 zákona o obcích.
4 Blíže viz § 21 zákona o obcích.
5 Blíže viz § 19 – 26 zákona o obcích.
6 § 26 zákona o obcích.
1.1.2 Osobní základ obce
Občany obce jsou všechny fyzické osoby, které mají v obci své trvalé bydliště a jsou státními občany České republiky. Zákon o obcích jim přiznává práva, která ve vztahu k obci a jejím orgánům uplatňují. Mezi tato základní práva, která náleží pouze občanům obce, patří především právo volit a být volen do zastupitelstva obce a hlasovat v místním referendu. Jako další významná práva lze uvést právo vyjadřovat se na zasedáních zastupitelstva, nahlížet a vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce, či požadovat projednání určité záležitosti z oblasti samostatné působnosti obce. Je zde také možnost podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty.7 Tato práva mají nejen občané obce, ale také fyzické osoby starší 18 let, které vlastní na území obce nemovitost.
Z principu samosprávy plynou také občanům práva na zajištění bezpečnosti jich samotných i jejich majetku, právo na zajištění veřejných statků, které uspokojí jejich potřeby v oblasti bydlení, vzdělání, zdraví či životního prostředí.
1.1.3 Výkon samosprávy
Samospráva je součástí výkonu veřejné správy. Veřejná správa, kterou lze definovat jako správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu, může být vykonávána státem jako primárním nositelem státní moci. Výkon veřejné moci prostřednictvím orgánů státu8 nazýváme státní správou.
Samosprávu vykonávají tzv. veřejnoprávní korporace, a to jak územní (územní samosprávné celky) tak i zájmové (např. profesní komory).
Funkcí samosprávy je zejména spravování záležitostí určitého společenství, jeho reprezentace a vyjadřování jeho zájmů.9 Orgány územní samosprávy vykonávají jak samosprávní činnost, tak také státní správu,
7 Vše samozřejmě za podmínek stanovených v zákoně o obcích.
8 Mezi orgány státu zajišťující výkon státní správy patří vláda, ministerstva, jiné správní úřady a v některých případech i veřejné ozbrojené a neozbrojené síly.
9 Blíže viz MATES P., MATULA M.: Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, 3. vydání.
VŠE Praha 1997, s. 46.
která na ně byla státem delegována. Poté se jedná o tzv. přenesenou (delegovanou) státní správu (přenesená působnost).
Obce jako orgány územní samosprávy mají zákonem danou oblast působnosti ve které mohou svou nařizovací a rozhodovací moc uplatňovat.
1.1.3.1 Věcná působnost
„Věcnou působností rozumíme oblast společenských vztahů v rámci veřejné správy, které jsou upravovány a spravovány příslušným subjektem veřejné správy v rámci jeho činnosti.“10 Tuto věcnou působnost uskutečňují obce jednak formou samosprávy – tzn. samostatnou působností, a také formou přenesené státní správy – tzn. přenesenou působností.
a) Samostatná působnost
Právo na samostatnou působnost (samosprávu) zaručuje obci Ústava, a to čl. 100. Z článku 101 odst. 4 vyplývá, že „stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem“.
Při výkonu samostatné působnosti se obec musí řídit jen právním řádem. Není nutno brát v potaz interní akty (usnesení, směrnice,…) státu či kraje.
Pro výkon samostatné působnosti může obec zřizovat právnické osoby a organizační složky obce (pokud zákon nestanoví jinak).
Součástí práva na samosprávu je i právo obcí vlastnit majetek a hospodařit s ním. Označení obce veřejnoprávní korporací jí přiznává statut právnické osoby veřejného práva vykonávající působnost v oblasti veřejné správy. Je ale nutné rozlišovat veřejnoprávní a soukromoprávní postavení obce.
10 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a.s. 2003, s. 27.
V situacích, kdy obec vstupuje do soukromoprávních vztahů (např.
uzavírání kupních či nájemních smluv, zakládání společností, atd.) či do dalších, zejména dodavatelsko-odběratelských vztahů (pracovní smlouvy se zaměstnanci obecního úřadu, smlouvy o dodávce energie, zboží či jiných služeb apod.), má postavení rovné s ostatními subjekty vystupujícími v těchto vztazích a postupuje především dle obchodního a občanského zákoníku.11 V některých případech pro ni platí ale přísnější pravidla vycházející ze skutečnosti, že obec „je reprezentantem veřejných zájmů, zájmů občanů a ostatních subjektů (firem) daného územního společenství“12 a že hospodaří s prostředky veřejných rozpočtů (např.
zákon o veřejných zakázkách13 atd.). Naopak při veřejnoprávním postavení je možno fyzickým a právnickým osobám ukládat povinnost (např. prostřednictvím vyhlášek či správních aktů) a je proto nutné se řídit nejen občanským a obchodním zákoníkem, ale také zákonem o obcích.
Samospráva je vykonávána voleným zastupitelstvem obce a vlastní realizaci rozhodnutí zastupitelstva provádí výkonné orgány obce.
Samospráva může být vykonávána také přímo občany, a to prostřednictvím místního referenda, prací v komisích nebo účastí na veřejných zasedáních zastupitelstva obce. V referendu rozhodují oprávnění občané formou souhlasu či nesouhlasu o konkrétně položených otázkách, které patří do samostatné působnosti obce.14 Referendum nelze použít zejména v případech rozhodování o rozpočtu obce, o místních poplatcích či o volbě orgánů obce.
Asi nejlépe vystihuje význam samostatné působnosti obce následující definice: „Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny státu, krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce.
Samostatná působnost obcí je uvedena v zákonech jednak jako péče o
11 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů – obec se řídí ustanoveními § 43 a násl.
Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů – obec se řídí ustanoveními § 269 a násl.
12 PEKOVÁ, J..:Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press 2004, s. 83.
13 Zákonč. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který pozbývá účinnosti dnem 1. 7.
2006, kdy bude nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb.
14 Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů.
komplexní územní rozvoj, zejména o vytváření ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku v územním obvodu obce v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi a jednak příkladným výčtem.„15
Obec může v samostatné působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky obce,16 které ukládají povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, k zajištění udržování čistoty ulic, k ochraně životního prostředí nebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Při jejich vydávání se musí obec řídit pouze Ústavou a zákony, není nutno přihlížet k podzákonným právním aktům.
Do samostatné působností dle zákona o obcích zejména patří:17
Ø hospodaření obce – majetek, který je ve vlastnictví obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce, který vyplývají ze zákonem vymezené působnosti. Obec musí vést evidenci svého majetku a pečovat o jeho zachování a rozvoj. Je nutné chránit majetek před poškozením, zničením, odcizením nebo zneužitím;
Ø sestavování a schvalování programu rozvoje územního obvodu obce;
Ø sestavování a schvalování územního plánu obce a regulačního plánu a vyhlašování jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou – pořízení územně plánovací dokumentace činí obec v přenesené působnosti, její schválení však již spadá do působnosti samostatné. Pomocí územního plánu obce se řeší funkční využití ploch, určuje se regulace území a stanovuje se hranice zastavitelného území obce. Územní plán je schvalován zvlášť
15 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1.1.2003. 1.vyd. Praha: Linde Praha, a.s. 2003. Str. 28
16 § 10 zákona o obcích, blíže k jejich vydávání v § 12 zákona o obcích.
17 Blíže viz KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1 .vyd.
Praha: Linde Praha, a. s. 2003, s. 28-37.
v každé obci (či městské části statutárního města), i když vypracováván může být i pro několik obcí najednou. V regulačním plánu obce je stanoveno využití jednotlivých pozemků a jsou určovány regulační prvky plošného a prostorového uspořádání.
Regulační plán je zpracováván pro celé území obce či jeho část;
Ø sestavování rozpočtu obce, hospodaření s rozpočtovými prostředky a po skončení kalendářního roku sestavování závěrečného účtu;18 Ø zřizování dočasných a trvalých peněžních fondů obce;19
Ø zřizování a rušení právnických osob obce a organizačních složek obce, rozhodování o účasti obce v právnických osobách;
Ø vydávání obecně závazných vyhlášek;
Ø vyhlašování místního referenda;
Ø podávání návrhů na změny katastrálního území uvnitř obce, změny hranic obce a rozhodování o slučování obcí;
Ø volba orgánů obce (ustanovování starosty, místostarosty, rady, výborů zastupitelstva, komisí rady obce a stanovování odměn členů zastupitelstva;
Ø zřizování obecní policie;
Ø rozhodování o spolupráci s jinými obcemi, o členství obce v dobrovolném svazku obcí;
Ø udělování čestného občanství a ceny obce;
Ø hospodaření s majetkem obce, poskytování a přijímání půjček, emise komunálních obligací;
Ø ukládání pokut za správní delikty – pokuty dle zákona o obcích (§
58) ukládané právnickým nebo podnikajícím fyzickým osobám;
Ø zajišťování péče o vytvoření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů obce v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi - zabezpečování veřejných a polotržních statků z oblasti bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy, spojů, informovanosti, výchovy a vzdělání, ochrany veřejného pořádku, atd;
18 Viz subkapitola 2.1.1. – rozpočet obce.
19 Viz § 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, blíže viz subkapitola 2.1.2. – mimorozpočtové fondy obce.
Ø zřizování jednotky dobrovolných hasičů a zabezpečení úkolů požární ochrany v obci;
Ø stanovení místních poplatků;20
Ø ochrana veřejného zdraví ve věcech dezinfekce, deratizace a ochrany nočního klidu;
Ø zajišťování připravenosti obce na mimořádné události, na provádění záchranných a likvidačních akcí a na ochranu obyvatelstva;
Ø zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol, základních uměleckých škol a zařízení jim sloužících – na základě zákona č. 561/2004 Sb., školský zákon.
Spolupráce obcí při výkonu samostatné působnosti
Dle § 46 zákona o obcích mohou obce při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Je tak činěno především z toho důvodu, že některé potřeby občanů není snadné uspokojit jen v rámci jedné obce. Jedná se zejména o činnosti z oblasti kultury, ochrany zdraví, rekreace či vzdělání. Jak ale vyplývá ze zákona o obcích, nemohou se obce sdružovat podle předpisů o sdružování občanů a jejich spolupráci nelze uskutečnit formou zájmového sdružení právnických osob ani formou smlouvy o sdružení (nestanoví-li zákon jinak, viz § 51 odst. 3 zákona o obcích). Zákon o obcích tedy umožňuje jiné formy spolupráce.
Jako první možnost lze použít smlouvu o sdružení prostředků ke splnění konkrétního úkolu bez vytvoření nového právního subjektu (§ 48 zákona o obcích). Tato smlouva se využívá jako náhrada za smlouvu o sdružení podle občanského zákoníku. Používá se ke splnění konkrétního úkolu, nejčastěji k financování nějaké investiční akce, nebo např.
k zabezpečení společné kulturní akce a podobně. Předmětem této smlouvy nesmí být založení právnické osoby. Smlouva zaniká splněním dohodnutého účelu.
Dále lze uzavřít smlouvu o vytvoření dobrovolného svazku obcí (§ 49-53 zákona o obcích). Vzniklý svazek je právnickou osobou a jeho
20 Blíže viz zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
členy mohou být jen obce. Činností svazku může být zejména plnění úkolů v oblasti školství, zdravotnictví, kultury, ochrany ovzduší a životního prostředí, zabezpečování čistoty obce, zásobování vodou, zlepšování dopravy a tím i dopravní obslužnosti území, správa majetku obcí (komunikací, lesů, kulturních a sportovních zařízení,…) atd. Této smlouvy mohou využít obce, které by jinak uvažovaly o sloučení např.
z důvodu ekonomické spolupráce, ale nechtějí se vzdát své politické jedinečnosti. Hospodaření svazku obcí je upraveno v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.21.
Poslední možností je zakládání právnických osob podle obchodního zákoníku dvěma nebo více obcemi.
Obce mohou spolupracovat také s jinými právnickými a fyzickými osobami (§ 54 zákona o obcích). Mohou s nimi zakládat sdružení právnických osob či do nich vstupovat. Na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Není však možné, aby byla obec členem spolku dle zákona o sdružování občanů.
Další spolupráce může probíhat i s obcemi jiných států (§ 55 zákona o obcích) na základě smlouvy o vzájemné spolupráci a obce též mohou být členy mezinárodních sdružení místních orgánů. Svazky obcí mohou uzavírat smlouvy o vzájemné spolupráci se svazky obcí jiných států s podmínkou, že obsahem spolupráce budou činnosti, které jsou předmětem činnosti svazku obcí, který tuto smlouvu o vzájemné spolupráci uzavřel. Jedná se například o činnost Euroregionů zakládaných pro rozvoj přeshraniční spolupráce.
21 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů - § 38 a § 39.
b) Přenesená působnost je působností v oblasti státní správy. Ta je obci svěřena zákonem a na její výkon obdrží příspěvek ze státního rozpočtu.22
Při jejím výkonu se obec řídí jak právním řádem, tak i usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. V rámci přenesené působnosti může obec vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna.23 Při tom se musí řídit jen právním řádem.
Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu,24 podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (které jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.
Ø Pro určení rozsahu výkonu přenesené působnosti dělí zákon o obcích (§ 61) obce na následující typy:25
Typy obcí
• Obce – každé obci je svěřen výkon státní správy v určitém rozsahu, pokud nebyl přenesen veřejnoprávní smlouvou nebo z důvodu neschopnosti jeho řádného zabezpečení na jinou obec (např. vedení evidence obyvatel).
• Obce s pověřenými obecními úřady - vedle základní přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích vykonávají v rozsahu svěřeném jim zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem26 (např.
projednávání přestupků, vydávání stavebního povolení). Obce s
22 Blíže viz Hlava III zákona o obcích.
23 § 11 odst. 1 zákona o obcích, více o vydávání v § 12 zákona o obcích
24 § 63, § 66a, § 66c–66e zákona o obcích.
25 Struktura obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností dle krajů je uvedena v příloze č. 1.
26 § 64 zákona o obcích.
pověřeným obecním úřadem stanoví zvláštní zákon.27 V současnosti je v České republice 388 obcí s pověřeným obecním úřadem.
• Obce s rozšířenou působností - vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích a vedle přenesené působnosti podle
§ 64 zákona o obcích vykonávají v rozsahu jim svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem28 (např. vydávání občanských průkazů, živnostenských oprávnění, vyplácení dávek státní sociální podpory, pečovatelská služba). Obce s rozšířenou působností stanoví zvláštní zákon.27 Statutární města a určené pražské městské části jsou vždy obcemi s rozšířenou působností. Ministerstvo vnitra může rozhodnout o delegaci určitého rozsahu výkonu státní správy obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem.29 Těchto obcí je v naší republice 205.
Ø Další dělení obcí dle zákona o obcích z hlediska velikosti a funkce:
• Obce
• Města – dle zákona o obcích je městem ta obec, která má alespoň 3 000 obyvatel, pokud tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády.
• Statutární města – „Statutární města jsou zvlášť významná města, jejichž správa je odlišná od ostatních měst především samosprávou městských částí.“30 V současnosti je v České republice 19 statutárních měst, která jsou určena zákonem o obcích (§ 4 odst. 1).
Statutární města mohou být členěna na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy a zejména to je odlišuje od jiných měst. V případě tohoto členění je nutno svůj statut vydat formou obecně závazné vyhlášky upravující vnitřní poměry města.
27 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, příloha č. 1 – stanovení obcí s pověřeným úřadem, příloha č. 2 – stanovení obcí s rozšířenou působností.
28 § 66 zákona o obcích.
29 Více viz § 66b, odst. 3 zákona o obcích.
30 KOUDELKA, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a. s. 2003, s. 17.
Územně členěnými statutárními městy jsou v současnosti města Brno, Ostrava, Plzeň, Ústí nad Labem, Pardubice a Liberec.
• Hlavní město Praha – jeho postavení je samostatně upraveno v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších přepisů. Území hlavního města se dělí na městské části a městské obvody. Samostatná působnost městských částí je upravena ve Statutu hlavního města Prahy, který byl vydán obecně závaznou vyhláškou č. 55/2000 Sb. hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů.
1.1.3.2 Územní působnost
Územní působnost vyplývá ze zákona o obcích a určuje, na jakém území obec vykonává věcně vymezené činnosti.31 Působnost se zásadně uplatňuje v územním obvodu obce, avšak v přenesené působnosti může obec vykonávat úkony i pro území sousedních obcí v rozsahu, ve kterém je pověřena výkonem přenesené státní správy. Nejrozšířenější územní působnost mají obce s rozšířenou působností.
1.1.3.3 Osobní působnost
Označuje fakt, že obce mohou působit vůči všem fyzickým i právnickým osobám na území obce. Může tak dojít i k situaci, že obec
bude působit i na jiné veřejnoprávní korporace (na jinou obec, na stát). Jde o situace, kdy například obec vykonává v rámci přenesené působnosti působnost obecního živnostenského úřadu pro jinou obec, která je zároveň živnostníkem nebo pokud obec podniká a má na území jiné obce svou podnikatelskou provozovnu.
31SVOBODA, Karel: Základy správního práva. 1. vyd. Praha, Vysoká škola ekonomická v Praze 1997, s. 24.
1.2 Základní funkce obce32
Obec jako základní stupeň územní samosprávy vykonává na svém vymezeném území několik funkcí. Obecně vzato je základní funkcí obce péče o všestranný rozvoj jejího území a o potřeby jejích občanů a ochrana veřejného zájmu. Funkce obce vycházejí zejména z její samosprávné funkce, tzn. z její samostatné působnosti, a také z působnosti přenesené.
Orgány obce provádí v přenesené působnosti výkon státní správy v rozsahu, který má vymezen zákonem. „V rámci přenesené působnosti obce zajišťují úkoly z oblasti částečně decentralizované veřejné správy jako čistý veřejný statek, ale zároveň zabezpečují i další veřejné statky nejen pro občany své obce, ale i obcí sousedních, tzn. jde o veřejné statky nadlokálního významu.“33 Podle oblastí, ve kterých obec prostřednictvím svých orgánů působí, lze vymezit funkce sociální, územně technickou a ekonomickou.
1.2.1 Sociální funkce
Sociální funkce obce spočívá především v zabezpečování sociální péče a služeb zejména pro méně majetné vrstvy obyvatel. Bez ohledu na sociální postavení svých občanů zajišťuje jejich bezpečnost a podílí se na ochraně jejich majetku pomocí obecní či městské policie nebo zřizováním jednotky dobrovolných hasičů. V omezené míře také dochází ke snižování nespravedlnosti v rozdělování. Pomocí zabezpečování veřejných statků uspokojuje potřeby občanů v oblasti vzdělání, bydlení, zdraví, kultury či dopravy.
Obec také může svou činností ovlivňovat sociální a ekonomický rozvoj obce. Pomocí investic do infrastruktury, vytvářením podmínek pro podnikání či zvyšováním počtu pracovních míst může ovlivňovat i ekonomický potenciál území.
32 Podrobněji viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání.
Praha: Management Press 2004.
33 PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, s. 83.
1.2.2 Územně technická funkce
„Územně technickou funkcí územní samosprávy se rozumí optimální využití daného území na základě územního plánu k různým aktivitám.“34 Schvalováním územního plánu obce ovlivňuje obec dlouhodobý vývoj na svém území. Často má možnost vyjadřovat se k aktivitám soukromého sektoru na svém území, které by mohly závažně zasáhnout do života v obci.
1.2.3 Ekonomická funkce
Ekonomická funkce obce patří mezi nejdůležitější. Jejím účelem je především zabezpečování veřejných statků a služeb pro své občany. Ze základních charakteristik obce také vyplývá, že obec je právnickou osobou s právní subjektivitou. Vstupuje tedy do právních vztahů, za které ale také nese plnou odpovědnost. Díky vlastnictví majetku, se kterým může nakládat, ovlivňuje obec svůj rozvoj a působí na sociální, vzdělávací, veřejnou, zájmovou i komerční oblast.35
Obec hospodaří podle vlastního rozpočtu, má tedy určitou finanční suverenitu. Je nutné hospodárné a účelné využívání finančních prostředků, které slouží především k zabezpečování veřejných statků.
Nezbytnou funkcí obce je i funkce kontrolní, neboť jen důslednou a pravidelnou kontrolou lze odstranit nedostatky v hospodaření.
Veřejné statky
Veřejné statky jsou takové statky, které jsou zabezpečovány státem a územní samosprávou, protože soukromý sektor nemůže nebo nemá zájem zajistit tyto statky v požadované kvalitě a kvantitě. Veřejné statky dělíme na čisté veřejné a na smíšené.36
34 PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, s. 23.
35 Více k majetku viz subkapitola 2.2. – Majetek obce.
36 Podrobné dělení viz HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance.
1. vydání. Praha: Eurolex Bohemia 2000, kapitola 2.
V rámci decentralizace a dekoncentrace37 je ze zákona zabezpečování některých statků svěřeno obcím a regionům – tzv. lokální a regionální statky. Jedná se zejména o statky, které využívají především občané daného území (např. veřejné osvětlení, veřejná zeleň, veřejná doprava, likvidace komunálního odpadu apod.). Obce také zabezpečují tzv. národní veřejné statky, z nichž mají užitek občané celého státu. Jde především o tzv. statky preferované.38
Většina lokálních, resp. regionálních veřejných statků má podobu statků smíšených. U smíšených statků, na rozdíl od statků čistých, lze díky dělitelné kvantitě poměrně přesně určit podíl jednotlivce na spotřebě, a tím i stanovit uživatelský poplatek (cenu za jednotku spotřeby). O této ceně rozhodují orgány územní samosprávy, jejichž motivem k poskytování statků není zisk, a proto je výše uživatelského poplatku zpravidla přímo úměrná nákladům na produkci nabízeného smíšeného statku. Občané platí za poskytování statku podle toho, kdo veřejný statek poskytuje, buď přímo do rozpočtu obce, nebo poskytovateli služby (v případě, že veřejný statek produkuje soukromý sektor). Pokud uživatelský poplatek není dostatečně vysoký, aby pokryl náklady na produkci statku,39 poskytuje obec ze svého rozpočtu dotaci včetně ziskové přirážky.
Smíšené statky jsou financovány z vlastního rozpočtu daného stupně územní samosprávy (obce), ale v řadě případů je nutné použít i prostředky získané ze soustavy veřejných rozpočtů (dotace ze státního rozpočtu). K tomu dochází zejména v případě tzv. preferovaných veřejných statků.
Při poskytování veřejných statků je velmi důležité hledět na hospodárnost a užitečnost tohoto poskytování. Není jistě vhodné zabezpečovat například každodenní úklid obce pokud jsou obyvatelé
„čistotní“, a je vhodnější finanční prostředky směřovat do jiné oblasti.
37 Pojem decentralizace vyjadřuje princip přenášení rozhodovací pravomoci a odpovědnosti od centrálního řídícího orgánu do nižších úrovní řízení.
Princip dekoncentrace spočívá v rozdělení pravomoci a působnosti na více organizačních jednotek v rámci strukturně uspořádaného organizačního systému
38 Preferované veřejné statky (poručnické, paternalistické) jsou statky, jejichž spotřeba je přikázaná zákonem. Např. základní vzdělání, regulace vodních toků apod.
39 K tomu může dojít, pokud se orgán samosprávy rozhodne poskytovat veřejné statky na základě sociálního prospěchu bez ohledu na to, zda uživatelský poplatek pokryje ekonomicky nutnou výši nákladů na jejich produkci.
V jiné obci, kde je například frekventovaná silnice, bude takovýto úklid nutný. Je třeba správně rozvážit, do kterých oblastí je třeba vkládat vyšší prostředky a které oblasti naopak není třeba vysoce dotovat. V zájmu hospodárnosti je nutné rozhodnout, zda je vhodnější poskytovat statky na státní úrovni či na úrovni územní samosprávy. Hlavně v případě lokálních statků je vhodné, aby statky poskytovala obec, neboť ta má lepší přehled, v jaké míře a které statky obyvatelé potřebují.
Zajišťování veřejných statků na lokální úrovni může být prováděno několika způsoby:
• prostřednictvím vlastních neziskových organizací, které byly k tomuto účelu zřízeny (organizační složky a příspěvkové organizace),
• prostřednictvím soukromého sektoru v tom případě, že statky budou poskytovány hospodárněji. Protože obec hospodaří se svěřenými prostředky, je nutné pro zajištění efektivnosti a nestrannosti vybírat firmu ze soukromého sektoru pomocí veřejné zakázky. Postup a podmínky při zadávání veřejné zakázky jsou upraveny zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, který pozbývá účinnosti dnem 1. 7.
2006, kdy bude nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb.
• prostřednictvím společné participace soukromého a veřejného sektoru – partnerstvím (zapojení soukromého kapitálu). Mezi formy této participace zahrnujeme40
Ø smluvní provoz a řízení existující municipální organizace - municipalita založí organizaci, ve které je vlastníkem majetku. Tuto organizaci na smluvním základě pronajme soukromému subjektu.
40 Blíže k jednotlivým druhům spolupráce viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha: Management Press 2004 s. 143-144.
Ø stavba podniku „na klíč“ a jeho následný pronájem dodavateli stavby
- v tomto případě vybuduje organizaci soukromý sektor.
Majetek ale připadne do vlastnictví obce a ta jej, opět na smluvním základě, pronajme soukromému subjektu.
Ø prodej nebo dlouhodobý pronájem municipálního podniku soukromému subjektu
- dochází k pronájmu již existujícího majetku obce.
Ø založení společného podniku
- do společného podniku vloží obec i soukromý subjekt majetek či finanční prostředky. Vložený majetek se tak stává vlastnictvím vzniklého podniku. Podnik není založen jen za účelem zabezpečení veřejných statků, ale produkuje i tržní či polotržní statky na ziskovém principu.
Využívání partnerství se soukromým sektorem má pro obec velké výhody. Umožňuje zvýšit hospodárnost poskytování veřejných či lokálních statků, využívat další finančních prostředky (prostředky soukromého sektoru) a v neposlední řadě dochází i ke snížení rizik vznikajících při poskytování veřejných statků jejich částečným přenesením na soukromý sektor.
2. Hospodářská činnost obce – způsoby a směry
Hospodářská činnost obce je prováděna ve dvou formách. První formou je finanční hospodaření s peněžními prostředky, které má obec k dispozici, a druhou formou je hospodářské využívání majetku, který obec vlastní. Podmínkou pro hospodaření je tedy možnost hospodařit dle vlastního rozpočtu a vlastnictví majetku, který lze užívat a získávat z něj vlastní příjmy.
2.1 Hospodaření dle vlastního rozpočtu
Soustavu veřejných rozpočtů v České republice tvoří státní rozpočet, rozpočty krajů a rozpočty měst a obcí. V širším pojetí sem můžeme zahrnout i státní fondy a mimorozpočtové fondy zřizované obcemi a kraji. Uvnitř rozpočtové soustavy dochází k přerozdělování prostředků mezi jednotlivými rozpočty pomocí dotací a příspěvků. Rozsah těchto dotací závisí na míře (modelu) fiskálního federalismu.41
2.1.1 Rozpočet obce
Tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtu územního samosprávného celku upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„malá rozpočtová pravidla“). Zákon (dále jen „malá rozpočtová pravidla) také stanoví pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků (viz § 1). Postup dle této legislativy je nutný hlavně z toho důvodu, že obce hospodaří s veřejnými prostředky. I přes svou poměrně výraznou rozhodovací samostatnost, která je jim svěřena v rámci samostatné i přenesené působnosti, je však nutné, aby stát toto jejich
41 Teorie fiskálního federalismu souvisí s alokací finančních prostředků v rozpočtové soustavě. Zkoumá také optimální rozdělení odpovědnosti za zabezpečování veřejných statků a jejich financování z rozpočtů jednotlivých vládních úrovní – blíže viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha:
Management Press 2004, kapitola 4.
hospodaření alespoň v minimální základní míře reguloval. Dodržováním platných právních norem je také zabraňováno možnosti vzniku
„neprůhlednosti“ rozpočtu a finančního hospodaření obcí či tzv.
„tunelování“ ze stran zastupitelů či ostatních členů všech orgánů obce.
Význam rozpočtu
Rozpočet obce je:
⇒ finančním plánem, jímž se řídí financování činností obce v příslušném rozpočtovém roce, který je v České republice shodný s rokem kalendářním (§ 4 odst. 1 a 2). Plánování příjmů a výdajů na další kalendářní rok vychází z vývoje příjmů a výdajů za přibližně 3 čtvrtletí roku běžného a z odhadu vývoje v posledním čtvrtletí.
Skutečné plnění se však může lišit od plánovaného, a to např.
z důvodu vývoje inflace, změn zákonů či daňového určení, vzniku nepředvídaných výdajů (živelné pohromy,…) apod. Kvalita odhadů je velmi důležitá pro správné vypracování návrhu na rok následující. Je proto vhodné sestavovat i dlouhodobější prognózy vývoje. K tomu může obci sloužit i rozpočtový výhled. Ten se sestavuje na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet.
Obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů.42
⇒ peněžním fondem, ve kterém se soustřeďují finanční prostředky na zabezpečování funkcí obce. Protože v průběhu rozpočtového roku dochází k neustálému toku příjmů a výdajů, není na příjmových a výdajových účtech nikdy částka shodná se schválených rozpočtem.
Peněžní prostředky odcházejí z výdajového účtu poměrně plynule, zatímco příjmy přicházejí většinou nárazově. Průběžně se také provádí úprava schváleného rozpočtu zhruba po uplynutí poloviny
42 § 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
rozpočtového období, kde se schválené údaje opraví dle dodatečného vývoje příjmů a výdajů;
⇒ bilancí příjmů a výdajů. Rozpočet se schvaluje zpravidla jako vyrovnaný, popř. přebytkový (§ 4 odst. 4). V průběhu rozpočtového roku ale může docházet ke krátkodobému nedostatku finančních prostředků z důvodu časového nesouladu mezi příjmy a výdaji.43 V tom případě lze dle § 7 odst. 2 zákona použít návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu, z rozpočtu kraje nebo z rozpočtu jiné obce, která je bezúročná. Rozpočet lze sestavit i jako schodkový, ale pouze v případě, že schodek bude možné uhradit (§ 4 odst. 5);
⇒ nástrojem prosazování lokálních a regionálních zájmů a preferencí obyvatelstva obce - z rozpočtu je hrazeno poskytování veřejných statků. Rozpočet je také nástrojem pro ovlivňování dlouhodobého ekonomického potenciálu území - rozvoj infrastruktury, podpora podnikání, apod.
Struktura rozpočtu
Mezi základní dělení rozpočtu patří rozdělení na rozpočet běžný a kapitálový. Běžný rozpočet zahrnuje příjmy a výdaje týkající se běžné, pravidelně se opakující činnosti. Pomocí běžných příjmů jsou financovány tzv. „provozní“ výdaje obce. Kapitálový rozpočet obsahuje zejména jednorázové a neopakovatelné příjmy či výdaje. Rozdíl mezi nimi je také v délce jejich sestavování. U běžného rozpočtu jde o příjmy a výdaje týkající se rozpočtového roku, zatímco výdaje (příjmy) rozpočtu kapitálového se mohou týkat činnosti zasahující do více rozpočtových období (např. financování nákladné investiční akce).
43 Tento problém může nastat zejména z důvodu sestavování vyrovnaného rozpočtu, kdy na počátku rozpočtového období obec nemá finanční prostředky potřebné k hrazení svých potřeb. Netvoří si totiž finanční rezervu, která by pokryla nedostatek způsobený zpožděnými dotacemi z rozpočtové soustavy. Blíže viz PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha: Management Press 2004, s. 203.
Složení příjmů a výdajů běžného a kapitálového rozpočtu obcí uvádí následující schéma:
Schéma běžného rozpočtu
Příjmy Výdaje
⇒ daňové: • všeobecné veřejné služby (veřejná
správa apod.)
• svěřené daně • veřejný pořádek (policie, hasiči
apod.)
• sdílené daně • vzdělání
• místní (a regionální) daně • péče o zdraví (veřejné zdravotnictví aj.)
• správní poplatky (daně) • bydlení
⇒ nedaňové: • komunální služby
• uživatelské poplatky za služby • na podnikání
• příjmy z pronájmu majetku • ostatní běžné výdaje (placené pokuty,…)
• příjmy od vlastních neziskových organizací
• placené úroky
• zisk z podnikání • běžné dotace jiným rozpočtům
(sdružené prostředky)
• ostatní
⇒ přijaté transfery:
• běžné dotace ze státního rozpočtu
• běžné dotace ze státních fondů
• od územních rozpočtů (sdružené prostředky)
• ostatní běžné příjmy (dary, sankce,..)
Zdroj: PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha: Management Press 2004, s. 204.
Schéma kapitálového rozpočtu
Příjmy Výdaje
• z prodeje majetku • na investice
• kapitálové přijaté dotace z rozpočtové soustavy
• kapitálové dotace jiným
rozpočtům (sdružené prostředky)
• příjmy z půjček apod. • na nákup obligací, akcií
• příjmy z emise vlastních obligací • poskytované střednědobé a dlouhodobé půjčky
• přebytek běžného rozpočtu • splátky dříve přijatých půjček
• dary na investice apod. • krytí deficitu běžného rozpočtu
Zdroj: PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, 1. vydání. Praha: Management Press 2004, s. 205.
Běžný i kapitálový rozpočet jsou vzájemně propojeny, což umožňuje převádění finančních prostředků mezi nimi. V případě, že obci vznikne přebytek běžného rozpočtu, lze s jeho pomocí pokrýt deficit rozpočtu kapitálového a naopak. Není-li v běžném či kapitálovém rozpočtu dostatek finančních prostředků na pokrytí schodku, musí obec zabezpečit dodatečné prostředky například prodejem obecního majetku či získáním úvěru nebo emisí dluhopisů. Příjmy z těchto operací jsou příjmem kapitálového rozpočtu a pomocí výše uvedených přesunů tak lze pokrýt i deficit rozpočtu běžného.
2.1.2 Mimorozpočtové fondy obce
V § 5 „malých rozpočtových pravidel“ se územním celkům povoluje zřizování peněžních fondů, a to pro konkrétní účely anebo bez účelového určení. Tyto fondy si obec může zřizovat vedle svého hlavního nástroje finančního plánování – rozpočtu. V případě fondů bez účelového určení se jedná především o fond rezerv a rozvoje. O tvorbě účelového fondu obec rozhodne například pokud si chce vyčlenit finanční prostředky na speciální účely (sociální či kulturní účely, sportovní vyžití,…). Jako zdroje mimorozpočtových fondů jsou v „malých rozpočtových pravidlech“ (§ 5 odst. 2) uvedeny:
§ přebytky hospodaření z minulých let – ty jsou nejčastějším zdrojem fondu rezerv a rozvoje. Do mimorozpočtového fondu se vkládají, zejména pokud se počítá s jejich použitím v dalších letech a je obava, že by se v rozpočtu běžného roku bez kontroly využily.
Z fondu rezerv a rozvoje se také financují schodky rozpočtu či neplánované potřeby;
§ příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce – jednat se může například o příjmy z prodeje majetku, které budou použity v dalších letech na financování určité investice nebo o účelový dar, který bude také použit v dalších letech;
§ převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů – k tomu může obec přistoupit zejména z důvodů již uvedených výše, např. při účelovém využití prostředků na kulturní potřeby.
Vytváření mimorozpočtových fondů je pouze dobrovolné. Slouží zejména pro větší přehlednost ve finančních prostředcích obce. Je ale vhodnější fondy, zejména účelové, vytvářet v rozumné míře, neboť převedení prostředků do účelového fondu by poté ztížilo jejich použití na jinou činnost, neboť po dobu rozpočtového období jsou prostředky v účelových fondech vázány.
V případě, že se obec rozhodne mimorozpočtové fondy nezakládat, může vybrané peněžní prostředky uložit na zvláštní bankovní účet.
2.1.3 Rozpočet obce vs. podnikatelská činnost obce
Peněžní operace související s podnikatelskou činností územního celku se sledují mimo rozpočtové příjmy a výdaje.44 V případě podnikání se obec stejně jako ostatní podnikající subjekty musí řídit ustanoveními obchodního zákoníku a živnostenského zákona. Dle těchto předpisů tedy obec musí tyto příjmy (výnosy) sledovat v účtové třídě 6 a výdaje
44 § 6 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.
(náklady) v účtové třídě 5. Toto „mimorozpočtové“ zaznamenávání příjmů a výdajů může obec využít i v jiných případech, kdy je potřeba detailněji sledovat určitou její hospodářskou činnost (např. vysledovat rentabilitu zabezpečování dopravy).
V obou případech ale platí, že se hospodářské výsledky promítají do rozpočtu vždy nejpozději ke konci kalendářního roku tak, aby byly součástí závěrečného účtu obce. Lze je samozřejmě do rozpočtu zahrnout kdykoliv během roku, a to především v případech, kdy je z podnikatelské činnosti vytvořen zisk a obec hodlá „vydělané“ peníze použít na jinou činnost, která není takto „mimorozpočtově“ sledována. To samé pochopitelně platí i v případě vzniku ztráty, kdy je nutné z rozpočtu uvolnit finanční prostředky na její úhradu.
V „malých rozpočtových pravidlech“ nalezneme i další dva případy, kdy se příjmy a výdaje sledují mimo rozpočet obce. V prvém případě jde o tzv. cizí prostředky. Jedná se o případy, kdy se na peněžním účtu územního celku objeví prostředky, u kterých není naprosto jisté, že mu přísluší, a musí být tedy možné je kdykoliv vrátit, bude-li prokázáno jejich neoprávněné přijetí. Tím, že tyto prostředky nebudou sledovány mezi rozpočtovými příjmy a výdaji, nebude nutno rozpočtové příjmy složitě upravovat. Tyto „cizí prostředky“ se v současnosti ještě stále objevují u obcí koncem rozpočtového roku, kdy se mzdové prostředky na výplaty za prosinec vyplácejí až v lednu následujícího roku.45 Jako poslední případ, kdy jsou příjmy a výdaje sledovány mimo rozpočet, patří tzv. sdružené prostředky. To jsou prostředky vyčleněné na financování společných akcí při spolupráci s jinými obcemi v rámci samostatné působnosti .46
45 MELION, M.: Finance územních samospráv, 1. vydání. Hradec Králové: E.I.A 2000, s. 48.
46 Viz strana 11.
2.2 Majetek obce
Jako druhou formu hospodářské činnosti obce jsme uvedli hospodářské využívání majetku, který má obec ve vlastnictví. Právo obce na majetek je v našem právním řádu uvedeno zejména v Ústavě České republiky v článku 101 odst. 3: „Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu“. Toto právo jim přiznává i zákon o obcích v § 2 odst. 1: „Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek….“. Pomocí efektivního hospodaření s majetkem může obec získávat další finanční prostředky pro svůj rozvoj, a to jak jeho pronájmem, tak i prodejem majetku, který pro ni není prospěšný. Vlastní užívání majetku tedy spočívá jak v jeho využívání k přímé hospodářské činnosti obce, tak i jako prostředek ke krytí zdrojů na financování těchto činností. To znamená, že obec může svůj majetek využít jako prostředek zajištění úvěru či jiné formy půjčky finančních prostředků. Je tedy nutné spravovat majetek řádně i z tohoto důvodu, neboť i finanční ústavy poskytující půjčky či úvěry obcím mají určité požadavky na stav majetku, který do zástavy vezmou.
2.2.1 Právo vlastnictví majetku
Z faktu, že obec je právnickou osobou, jednoznačně plyne, že je obec subjektem způsobilým mít práva a povinnosti, a to se samozřejmě týká i vlastnictví obcí a jiných jejích majetkových práv (např. pohledávky, práva z duševního či průmyslového vlastnictví apod.)
V České republice platí tzv. rovnost subjektů vlastnického práva, ze které vyplývá, že „všichni vlastníci mají stejná práva a povinnosti a poskytuje se jim stejná právní ochrana“.47 Existuje však jedna výjimka. Tu stanoví Listina základních práv a svobod v článku 11 odst. 2. Rovnost práv se netýká majetku, o kterém zákon stanoví, že je nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a
47 § 124 občanského zákoníku, podobně i čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
veřejného zájmu. Tento majetek smí být pouze ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob. Je ale nutno podotknout, že u nás dosud nebyl přijat zákon, který by přímo tento majetek vyhrazoval. Vyhrazené vlastnictví je zmíněno jen v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož (§ 9 odst. 1) jsou místní komunikace ve vlastnictví obcí.48
Primárně také existují určitá omezení vlastnického práva všech subjektů. Omezení vycházejí především z Listiny základních práv a svobod (čl. 11 odst. 3), kde je stanoveno, že „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“ Pro obce ale z jejich veřejnoprávního postavení vyplývá i další omezení. Platí, že vlastnictví obce by mělo umožnit ostatním vlastníkům vysoké míry jistoty v očekávání chování obce. Je nutné také zmínit sociální funkci vlastnictví obce – tedy že funkce vlastnictví obcí je pojímána i z hlediska zájmu občanů.49
Právo vlastnit majetek měly obce od nepaměti. Avšak po reorganizaci veřejné správy a samosprávy v roce 1949 (kdy byla samospráva fakticky zrušena) byl veškerý jejich majetek znárodněn a převeden na národní výbory, které se staly správci státního majetku. Po roce 1989 byla obcím navrácena pouze část majetku, a to především ze dvou důvodů. Prvním důvodem byla nutnost doložit, že majetek, který měl být obcím navrácen, jim před rokem 1949 náležel (zápis v pozemkové knize), a druhým důvodem byla privatizace, kdy majetek přešel do vlastnictví obcí teprve tehdy, pokud nebyl navrácen bývalým soukromým vlastníkům nebo pokud tito o tento majetek neprojevili zájem.
48 HAVLAN, P. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 1. vydání. Praha: Linde 2004, s. 22–23.
49 HAVLAN, P.: Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 1. vydání. Praha: Linde 2004, s. 24.
V současné době mohou obce vlastnit následují majetek :
• tzv. historický majetek, který obce vlastnily před znárodněním v roce 1949. K převodu toho majetku došlo na základě zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí,
• majetek patřící národním výborům do roku 1990,
• bytový fond s pozemky, tvořící jeden funkční celek ve vlastnictví České republiky,
• majetek obcí získaný po roce 1990 z vlastních prostředků.
2.2.2 Jiná majetková práva
Majetková práva obce jsou velmi různorodá. Z těch nejdůležitějších můžeme jmenovat zejména:50
• pohledávky na poplatcích a pokutách,
• pohledávky z titulu práva na peněžité nebo nepeněžité plnění vyplývající z uzavřených smluv,
• pohledávky z titulu náhrady škody a bezdůvodného obohacení,
• práva plynoucí z majetkové účasti v obchodních společnostech (např. právo na dividendu či vypořádací podíl),
• pohledávky a jiná majetková práva, která na obec přešla zákonem, na základě zákona, děděním ze závěti, rozhodnutím příslušného orgánu, na základě mezinárodní smlouvy apod.,
• práva vyplývající z průmyslového nebo duševního vlastnictví (např. právo využívat vynálezy, zlepšovací návrhy a průmyslové vzory, know-how,…),
• a další.
Nejčastěji se z uvedených majetkových práv budou v rozpočtech obcí objevovat zejména práva ve formě pohledávek (na poplatcích, pokutách či
50 Blíže viz HAVLAN, P.: Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 1. vydání. Praha:
Linde 2004, s. 29-30.
