Obsah Obsah .......................................................................................................................................... 1

(1)

Obsah

Obsah ... 1

Úvod ... 3

1 Verejný sektor ... 5

1.1 Predmet záujmu verejných financií ... 5

1.1.1 Expanzívna a reštriktívna politika ... 6

1.1.2 Teória vládnych zlyhaní ... 7

1.1.3 Nástroje fiškálnej politiky ... 8

1.1.3.1 Verejné príjmy ... 9

1.1.3.2 Verejné výdavky ... 11

1.1.3.3 Subjekty verejného sektora ... 13

1.2 Štátny rozpočet ... 15

1.2.1 Funkcie štátneho rozpočtu ... 16

1.2.1.1 Rozdeľovacia funkcia ... 17

1.2.1.2 Realizácia štátneho rozpočtu ... 17

1.2.1.3 Deficit štátneho rozpočtu. ... 18

1.3 Verejný dlh ... 20

1.3.1 Rozpočtový deficit ... 21

1.3.2 Význam rovnováhy verejných financií ... 24

1.3.3 Príčiny vzniku schodku verejných financií ... 26

1.3.4 Typy schodkov ... 29

2 Oblasti vládneho zlyhávania ... 30

2.1.1 Ekonomický cyklus ... 30

2.1.2 Politický cyklus ... 31

2.1.3 Vzťah politikov k ekonomickej teórii ... 33

2.2 Teória ekonomického cyklu ... 34

2.2.1 Príčiny vzniku ekonomického cyklu ... 34

2.2.2 Časové ohraničenie ekonomických cyklov ... 34

2.3 Hospodárska politika ... 36

2.3.1 Vytláčací efekt ... 37

2.3.1.1 Nástroje fiškálnej politiky ... 38

3 Hospodárstvo ovplyvnené krízou ... 40

(2)

3.1 Koniec amerického sna ... 40

3.2 Kríza a Európa ... 41

3.2.1 Prvé problémy v Európe ... 41

3.2.2 Opatrný krízový plán a podpora bánk ... 42

3.2.3 Reforma svetového finančného systému ... 43

4 Opatrenia na prekonanie dôsledkov krízy v SR ... 44

4.1.1 Legislatívne kroky – prehlbovanie deficitu verejných financií ... 45

4.1.2 Vývoj hrubého domáceho produktu v SR v rokoch 2001-2010 ... 47

4.1.3 Vzťah verejných výdavkov k vývoju HDP v SR ... 49

4.1.4 Emisia bondov ... 51

4.1.5 Stagnácia nezamestnanosti ... 52

4.1.6 Výpadok príjmov ... 53

4.1.7 Transparentné čerpanie euro zdrojov ... 54

4.1.8 Optimalizácia nezamestnanosti – zapracovanie zamestnancov do súkromnej sféry alebo vyuţívanie práv „euroobčana“. ... 55

Záver ... 57

Prílohová časť ... 59

Vývoj ukazovateľov ... 62

Príjmy a výdavky rozpočtu SR 2010 (mld. EUR) ... 63

Výdavky štátneho rozpočtu SR v roku 2010 ... 64

Počet nezamestnaných od roku 1994 do 2010 ... 66

Vývoj nezamestnanosti od roku 1994 do 2010 ... 67

Hrubý domáci produkt SR 2010 ... 68

Predpoveď vývoja ukazovateľov ... 69

Obrazová časť ... 70

(3)

Úvod

Rok 2011 je míľnikom kedy sa svet pomaly spamätáva z následkov celosvetovej finančnej krízy, ktorá však zanechala následky v podobe zadlţenia štátnych rozpočtov v krajinách na celom svete. Cieľom prvej kapitoly diplomovej práce bude charakterizovať a teoreticky vymedziť pojmy a ekonomickú teóriu, ktorá tvorí základ k analýze dopadu finančnej krízy na financovanie verejného sektora na Slovensku. V prvej časti sa zameriame na všeobecnú charakteristiku predmetu záujmu verejných financií a vymedzíme pojmy štátny rozpočet, s ktorým úzko súvisia štátne príjmy a štátne výdavky. Tieto nástroje verejného rozpočtu a ich riadenie môţu zásadne ovplyvniť vývoj a budúci stav verejného rozpočtu a optimálnym riadením vzniknutý deficit verejných financií úspešne zniţovať.

V súčasnej dobe je verejný rozpočet a jeho výdavky pod drobnohľadom, kompetentných osôb zodpovedných za jeho riadenie, tak médií, nakoľko aktuálny stav úzko súvisí z vývojom ekonomiky vo svete. Verejné financie v rámci Slovenskej republiky sú tzv.

medzičlánkom -nástrojom fiškálnej politiky- pri tvorbe ekonomiky na Slovensku.

Medzičlánkom v tom zmysle, ţe exportná bilancia zahraničného obchodu je z veľkej časti závislá na krajinách z ktorých pochádzajú investorské aktivity. Celosvetová situácia je jedným z dôleţitých faktorov vplývajúcich na stav verejných financií. Druhá kapitola sa bude týkať práve definovaniu ekonomického cyklu a volebného cyklu. Vzhľadom k tomu, ţe v rámci alokovania verejných financií by malo ísť hlavne o verejný záujem, pretoţe ide o dôchodky obyvateľov Slovenska, vysvetlíme v práci dôvody moţného vládneho zlyhania a vzťahu politikov k ekonomickej teórii. V rámci politického cyklu je dôleţité zhodnotiť časové obmedzenie ekonomicko-politického cyklu a to kvôli všeobecnej psychológii obyvateľstva nakoľko kaţdá vláda realizuje kroky z časového hľadiska svojho volebného cyklu podľa toho akým spôsobom je konkrétne opatrenie populárne u voličov. Tento trend môţe mať zásadný vplyv na vývoj verejného deficitu, ktorý budeme analyzovať v tretej časti práce.

Cieľom diplomovej práce je analyzovať a zhodnotiť príčiny nárastu verejných výdavkov vzhľadom k predchádzajúcemu obdobiu a obdobiu kedy Slovenské hospodárstvo najviac zasiahla celosvetové finančná kríza. Na základe týchto navrhneme kroky na optimálne zníţenie verejného deficitu vzhľadom k tomu, ktorá makroekonomická oblasť má najväčší finančný vplyv na stav verejného sektora. Druhým najdôleţitejším faktorom je riadenie verejných financií v rámci uzatvorenej ekonomiky Slovenska. Vyrovnaný rozpočet je jedným

(4)

z dôleţitých indikátorov krajiny, ktorá má strategické postavenie napríklad v rámci logistiky, pre investorov pre ktorých je zemepisná poloha veľmi dôleţitá vzhľadom na vysoké dopravné náklady. Cieľom práce je vymedziť hlavné nástroje a vplyv verejných financií na fiškálnu politiku a zhodnotenie stávajúceho stavu verejných financií, čím je narastajúci deficit - schodok rozpočtu verejných financií. V rámci riadenia, rozhodovania a implementácie krokov, čím je priame čerpanie finančných zdrojov mimo plánovaných výdavkov, zhodnotíme vplyv týchto rozhodnutí na vývoj stavu rozpočtu verejných financií.

V tejto práci sa zameriame na stav verejnej správy a rozpočtu verejných financií v Slovenskej republike. Zhodnotím vplyv finančnej krízy na vývoj verejného sektora a navrhneme moţnosti riešenia optimálneho zniţovania dlhu verejných financií vzhľadom na nízky rast HDP a vývoj makroekonomických ukazovateľov v štádiu reštriktívnej monetárnej politiky.

(5)

1 Verejný sektor

Hlavný cieľ sústavy verejných financií aké ich poznáme dnes sa ukázal aţ koncom 20.

storočia aj keď sa vzťah medzi národným hospodárstvom a verejnými financiami vyvíjal uţ nástupom finančnej krízy v tridsiatych rokoch. V ekonomike existujú tzv. verejné statky ako armáda, polícia, súdnictvo, zdravotníctvo, spoje, školstvo a podobne, ktorých trhová hodnota sa ťaţko určuje a súkromný sektor nevie či ich má vyrábať a za akú cenu. Sú vo všeobecnosti poskytované občanovi zdarma v zmysle priamej refundácie.

1.1 Predmet záujmu verejných financií

Vzhľadom k obtiaţnosti problémov riešených prostriedkami z verejných financií, ide o veci najproblematickejšie v zmysle tom, ţe súkromný sektor by musel vynaloţiť nadmerné náklady na vyprodukovanie jednotky. V inom zmysle slova cena tovarov alebo sluţieb beţnej kaţdodennej potreby by bola pre občana neúmerne vysoká aby sa dosiahol zisk z výroby alebo prevádzkovania takejto činnosti.

Prvou z funkcií verejných financií je rozloţenie (alokácia) mnoţstva statkov medzi obyvateľstvo tak aby bol dosiahnutý všeobecný blahobyt. Tam, kam nejde súkromný sektor, a spoločnosť pociťuje potrebu zaplniť túto medzeru, vo fáze politického rozhodovania alokuje na tento zámer hospodársky potenciál. Štát musí rozhodnúť o rozsahu investícií na výrobu verejných statkov a poskytovanie verejných sluţieb. Taktieţ rozhoduje o cene daného statku alebo sluţby. O rozmiestnení finančných zdrojov na tieto účely sa rozhoduje hlasovaním predovšetkým v zákonodarných a výkonných orgánoch štátnej moci. Alokačná funkcia je hlavne charakterizovaná neoklasickou teóriou zlyhania trhu. „Neoklasická ekonómia skúma problematiku ekonomického optima na základe svojich základných východiskových premís.“¹ Výsledky hlasovania sa prejavia vo verejných výdavkoch štátu. Alokačnú funkciu štát plní tak na centrálnej ako aj na miestnej úrovni. Ďalším z problémov je spôsob ako zabezpečiť rozdelenie (distribuovať) prostriedkov medzi občanov za najniţšie moţné náklady tak aby bol zabezpečený všeobecný blahobyt. V uţšom smere, zmyslom distribučnej funkcie je korekcia dôchodkových a majetkových rozdielov (disproporcií), ktoré vznikli v dôsledku fungovania

1 Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Základy verejných financií, SPRINT, 2007, Bratislava, ISBN 80- 89085-84-2, s. 34

(6)

trhu a dedenia majetku. Štát musí prostredníctvom svojich nástrojov zabezpečiť prerozdelenie zdrojov prostredníctvom daní a transferov a tým zniţovať diferenciáciu obyvateľstva to znamená dôchodkové a majetkové rozdiely. Medzi najbeţnejší príklad je povinnosť zabezpečiť ţivotné minimum.

Stabilizačná funkcia verejných financií má zabezpečiť priebeţný cyklus a ovplyvniť prípadný nepriaznivý vývoj makroekonomickej situácie, vyuţitím príjmov a výdavkov rozpočtu na stabilizáciu ekonomiky zniţovaním nezamestnanosti, regulovaním inflácie na zdravú úroveň pre ekonomiku a vyrovnanú platobnú bilanciu.

Stabilizačné ciele verejných financií:

a) predchádzať hospodárskym výkyvom, krízam b) synchronizovať ekonomický cyklus

c) zabezpečiť plnú zamestnanosť d) vyrovnaná cenová hladina a inflácia

1.1.1 Expanzívna a reštriktívna politika

„Z hľadiska účinkov môţeme fiškálnu politiku rozdeliť na expanzívnu a reštriktívnu.

Expanzívna politika si kladie za cieľ zvýšenie HDP a zníţenie miery nezamestnanosti, a to i za cenu vyššej inflácie. Reštriktívna fiškálna politika sa zameriava predovšetkým na zníţenie miery inflácie, a to i za cenu zníţenia HDP (resp. zníţenia tempa rastu HDP) a vyššej nezamestnanosti.“ ²

Pokiaľ vláda jednorázovo zvyšuje vládne výdavky alebo zniţuje dane, hovoríme o expanzívnej fiškálnej politike. Naopak, pri zniţovaní vládnych výdavkov a zvyšovaní daní vládou konštatujeme, ţe ide o reštriktívnu fiškálnu politiku.

Zástancovia expanzívnej fiškálnej politiky tvrdia, ţe zvýšenie vládnych výdavkov zapríčiňuje multiplikačný efekt. Inak povedané rast HDP v dôsledku zvýšenia vládnych výdavkov je vyšší, ako rast vládnych výdavkov.

Jedným z nástrojov, pomocou ktorých sa vláda SR snaţila uplatniť expanzívnu politiku a tým takpovediac naštartovať ekonomiku, bolo šrotovné. Toto opatrenie na podporu predaja áut prebehlo na slovenskom trhu v dvoch vlnách (Prvá vlna – marec 2009; druhá vlna

2 Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B.; MAATYOVÁ, A. a kol. Veřejné finance. ASPI, Praha, 2007. 364 s. ISBN 978- 807357-301-0

(7)

- apríl 2009). Ministerstvo hospodárstva SR pôvodne vyčlenilo na obidve kolá šrotovného 55,25 milióna eur, ktoré sa mali pouţiť na nákup 44 200 áut. Skutočne vyčerpaná štátna dotácia však dosiahla sumu len 49,83 milióna eur, pričom celková získaná DPH predstavovala 66,51 milióna eur. Do štátnej pokladnice prišlo ešte aj viac ako 2,6 milióna EUR vo forme ďalších poplatkov. Prínos 19,28 milióna EUR bol však jednorázovým príjmom do štátneho rozpočtu. Toto rozhodnutie však nerátalo z faktom, ţe reálne príjmy občanov, ktorý vyuţili

„šrotovné“ nenarástli práve o sumu, ktorá bola potrebná na zaplatenie nákladov na nové auto.

O túto sumu vzrástlo opäť zadlţenie obyvateľstva, tým pádom sa zníţil reálny rast HDP, zo spotrebného tovaru.³

1.1.2 Teória vládnych zlyhaní

V úvode definujeme pojem „vládne zlyhanie“ a uvádzame teoretické dôvody týchto zlyhaní. Neskôr sa zameriavame i na príklady z praxe. Pri určitom zjednodušení moţno základné námietky voči štátnym zásahom zoradiť hierarchicky:⁴

principiálne popieranie dôvodov štátnych zásahov (antietatizmus), typické predovšetkým pre rakúsku ekonomickú školu. Ekonomický systém je trhovo samo regulovaný a štátne stabilizačné zásahy nielen, ţe nie sú nutné, ale často sú aj škodlivé. Tieţ Milton Friedman označuje štátne zásahy za zdroj šokov, ktoré ekonomiku skôr destabilizujú.

pochybnosti o existencii kritéria oprávňujúceho štátne zásahy do ekonomiky.

Neexistuje ţiadny aplikovateľný postup v praxi, ktorý umoţňuje odvodiť a následne reálne naplniť pojem „všeobecné blaho“ (prospech celku). Z tohto dôvodu teda nemoţno zdôvodňovať štátnu hospodársku politiku tým, ţe k tomuto cieľu smeruje.

pochybnosti o sile, vôli a schopnosti politikov ušľachtilé zásahy presadiť. Moţno uviesť teóriu byrokracie Williama A. Niskanena, teóriu hľadania renty (rent seeking

3 Znenie zákona: Výnos Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky zo 4. marca 2009, ktorým sa mení a dopĺňa výnos Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky č. 1/2005 o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.

4 DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize, Nakladatelství C. H. Beck, 2008. 368 s.

ISBN 978-80-7400-075-1

(8)

theory) Jamesa Buchanana a Gordona Tullocka, taliansku pozitívnu teóriu verejného dlhu Alberta Alesinyho a pod.

pochybnosti o logike kolektívnej voľby. Aj keby sme pripustili moţnosť, ţe politici sú nezištní, stále neexistuje pravidlo, ktoré by zaisťovalo nájdenie efektívneho riešenia pri kolektívnej voľbe (Kenneth J. Arrow – teória nemoţnosti).

pochybnosti o schopnosti štátnych inštitúcií realizovať správnu a účinnú hospodársku politiku. Aj keby sa také riešenie našlo, nie je isté, ţe sa ho podarí aj realizovať.

Praktické riešenie problému maximalizácie spoločenského úţitku v oblasti verejných financií prináša enormné (v praxi často nesplniteľné) informačné poţiadavky. Tento problém sa netýka iba fiškálnej politiky, ale hospodárskej politiky všeobecne. Ako ukázal Robert E. Lucas, spochybňovaná je i schopnosť hospodárskej politiky prekonať racionálne očakávania ekonomických subjektov, ďalej schopnosť prekonať časové omeškania (Milton Friedman) a pod.⁵

1.1.3 Nástroje fiškálnej politiky

Kaţdý štát má na realizáciu či uţ alokačných alebo stabilizačných cieľov dva základné nástroje fiškálnej politiky verejné príjmy a verejné výdavky. Podstatný vzťah je výstiţne popísaný v nasledovnom citáte: „Verejné financie v zjednodušenej podobe predstavujú dvojsmerný proces. Vláda si na jednej strane stanovuje úkoly, ktoré chce plniť na základe zhodnotenia potrieb občanov/voličov, a na druhej strane hľadá zdroje, prostrednáctvom ktorých bude svoje funkcie realizovat. V úvodnej časti textu sme charakterizovali základné problémy transformácieindividuálneho záujmu voliča do tzv.verejného záujmu a tým aj obmedzenia efektívneho fungovania štátu.⁶“

5 Zdroj: DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize, Nakladatelství C. H. Beck, 2008.

368 s. ISBN 978-80-7400-075-1

(9)

1.1.3.1 Verejné príjmy

Verejné príjmy súvisia s vynúteným odoberaním prvotne získaného dôchodku jeho príjemcom a jeho prerozdeľovanie v prospech vlády alebo iných subjektov. Je to podiel platieb na celkových dôchodkoch tzv. ekonomická sloboda. Z hľadiska fiškálnej politiky má dôleţitú úlohu aj štruktúra príjmov. Verejné príjmy moţno posudzovať z rôznych hľadísk a ich štruktúru vytvárať na základe stanovených kritérií. Základné členenie vychádza z pôvodu vzniku verejných financií, pričom môţe ísť o pôvodné príjmy a odvodené príjmy.

Podstata pôvodných príjmov spočíva v tom, ţe štát ich získava ako jednostranné platby od hospodárskych subjektov a obyvateľstva, alebo sú generované ekonomickou činnosťou štátu na trhu. Pôvodné príjmy môţu byť vo forme peňaţnej a nepeňaţnej, pričom väčšinu tvoria peňaţné príjmy ako beţné príjmy alebo nepravidelné príjmy. Nepeňaţné príjmy sú statky a sluţby nadobudnuté štátom.

V nasledujúcej schéme vidíme štruktúru a rozdelenie verejných výdavkov vzhľadom k pôvodu ich vzniku.

Schéma č.1: Rozdelenie verejných príjmov podľa pôvodu ich vzniku⁷

7Zdroj: SIVÁK, R. a kolektív, Verejné financie, Iura edition 2007, ISBN 978-80-8078-094-4 odôvodnené

neodôvodnené

Povinné platby Zisky z ekonomickej

činnosti štátu pôžičky bežné jednorazové

peňažné nepeňažné

pôvodné odvodené

Členenie príjmov

(10)

Ďalším základným členením verejných príjmov je delenia na daňové a nedaňové príjmy. Dane tvoria aţ 90 % celkových príjmov rozpočtu Slovenskej republiky. Medzi nedaňové príjmy rozpočtu verejných financií môţeme napríklad spomenúť emisie nových peňazí, príspevky, poplatky a pôţičky.

Iným členením z hľadiska návratnosti finančných prostriedkov je členenie na návratné a nenávratné príjmy. Nenávratné príjmy sú príjmy, ktoré vláda nemusí ich platiteľom vracať.

Návratné príjmy, predstavujú príjmy, s ktorými štát disponuje iba určité obdobie a po uplynutí tohto času je povinný ich vrátiť.

Verejné príjmy môţme ešte deliť na:

 plánovateľné a neplánovateľné

 obligatórne a fakultatívne

 pravidelné a nepravidelné

 priame a nepriame

 s celoštátnou pôsobnosťou a miestnou pôsobnosťou

„Obligatórnosť: povinnosť subjektu odvádzať daň, ktorá sa ukladá na základe zákona alebo zo zákona.“⁸

Z časového hľadiska delíme príjmy verejného rozpočtu na bežné a kapitálové.

Kapitálové príjmy slúţia na financovanie investičných stimulov a kapitálových výdavkov a beţné príjmy zabezpečujú financovanie beţných výdavkov.

Špecifickým členením príjmov verejného rozpočtu je členenie podľa rozpočtovej klasifikácie. Rozpočtová klasifikácia je zloţená zo štyroch častí. Organizačná klasifikácia identifikuje pôsobnosť rozpočtových kapitol a štátnych fondov, druhá časť označuje druh verejného rozpočtu. Funkčná klasifikácia ako tretia časť sa člení na príjmy a výdavky podľa oddielov, skupín tried a podtried, pričom definujeme 10 základných skupín, označených ako:

1. Všeobecná verejná správa 2. Obrana

3. Verejný poriadok a bezpečnosť 4. Ekonomická oblasť

5. Ochrana ţivotného prostredia 6. Bývanie a občianska vybavenosť 7. Zdravotníctvo

8. Rekreácia, kultúra a náboţenstvo

8 Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Verejné financie, SPRINT, 2011, Bratislava, ISBN 978-80-89393-46-6

(11)

9. Vzdelanie

10. Sociálne zabezpečenie⁹

Štvrtú časť rozpočtovej klasifikácie tvorí ekonomická klasifikácia. Toto rozdelenie člení príjmy a výdavky podľa ekonomickej klasifikácie, ktoré sa rozdeľuje ne hlavnú kategóriu, kategóriu, poloţku a podpoloţku. Toto rozdelenie príjmov označujeme ako:

100 – Daňové príjmy 200 – Nedaňové príjmy 300 – Granty a úvery

400 – Príjmy zo splácania úverov a pôţičiek a z predaja majetkových účastí 500 – Prijaté úvery

600 – Beţné výdavky 700 – Kapitálové výdavky

800 – Poskytovanie úverov a pôţičiek, účasti na majetku a splácanie istiny¹⁰

1.1.3.2 Verejné výdavky

Ako primárny nástroj realizácie cieľov fiškálnej politiky môţme povaţovať verejné výdavky. Aktuálnym trendom je napríklad stavba diaľnic pričom štát tzv. „Crowding-out efektom (vytláčanie súkromných investícií z trhu verejnými financiami)¹¹ realizovanými pomocou výdavkov. V súčinnosti z príjmom do verejného rozpočtu a nástrojom, ktorý zabezpečuje majoritný príjem – dane – musí štát strategicky rozhodnúť a vhodne určiť alokačné, distribučné a stabilizačné ciele. Princíp progresívneho rastu príjmov voči výdavkom je v tejto sfére prakticky neaplikovateľný aj keď v dnešnej dobe uţ neplatí, ţe výdavky verejných financií sú fixným nákladom.

Z pohľadu fiškálnej politiky vymedzujeme štruktúru verejných výdavkov na základe kritérií ako:

administratívne členenie výdavkov

9 Zdroj: Péliová, Jana, Vincúrová, Zuzana, Základy teórie verejných financií, Merkury spol. s r.o., Bratislava 2006, ISBN 80-89143-37-7

11 Zdroj: Sivák, R. a kolektív, Verejné financie, Iura edition 2007, ISBN 978-80-8078-094-4

(12)

ekonomické členenie výdavkov

členenie výdavkov na riadne a mimoriadne

Administratívne členenie výdavkov z časti plní kontrolnú funkciu.

Verejné výdavky predstavujú vo všeobecnosti tok financií, ktoré sú alokované aby plnili rôzne fiškálne funkcie štátu a to princípom nenávratnosti a neekvivalencie. Zdrojom krytia verejných výdavkov sú verejné príjmy.

Ekonomické členenie výdavkov vychádza z aktivít, ktorými vláda napĺňa svoje funkcie (beţné a kapitálové výdavky).

Za riadne výdavky pokladáme beţné výdavky vlády, ďalej výdavky na školstvo, políciu, súdy a pod.

Mimoriadne výdavky predstavujú napríklad náklady spojené s elimináciou následkov vojen, vedením vojen, poskytovanie subvencií a financovanie verejných prác. Tieto sú hradené z pravidla z pôţičiek.

Pri rozpočtovaní je doleţitá metodológia preto rozlišujeme tvorbu rozpočtu:

 Tvorba rozpočtu pri stanovených finančných limitoch,

 tvorba rozpočtu pri stanovených vecných limitoch,

 tvorba pribliţného rozpočtu,

 tvorba rozpočtu na nulovej báze.

„Rozpočtovanie zamerané na výsledok nie je len zmenou techniky rozpočtových procesov, ale vyjadruje celkovú zmenu spôsobov zabezpečovania verejných úloh a kvantifikácie výsledkov vo verejnom sektore (OECD, 1995).“¹²

Pri verejných výdavkov rozlišujeme dve základné skupiny rozdelenia:

vládne nákupy (G) transfery (Tr)

V rámci vládnych nákupov rozlišujeme vládne nákupy spotrebného charakteru (Gc) a vládne nákupy investičného charakteru. Tieto prostriedky slúţia na zabezpečenie fungovanie a financovanie projektov a vládnych programov.

12 Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Verejné financie, SPRINT, 2011, Bratislava, ISBN 978-80-89393-46- 6,str. 324

(13)

Zo štatistického hľadiska vyplýva, ţe deficit verejných výdavkov rasti. Toto potvrdil aj nemecký ekonóm Wagner a definoval zákon o rastúcich verejných výdavkoch. „Tvrdil, ţe rozvoj modernej priemyselnej spoločnosti vyvolá rastúci politický tlak na spoločenský pokrok a v dôsledku toho moţno očakávať neustálu expanziu verejného sektora a rast jeho podielu v hospodárstve. Z tohto vyvodil, ţe s rastom dôchodku per capita v ekonomike rastie relatívna veľkosť verejného sektora.“¹³

Schéma č.2: Rozdelenie verejných výdavkov podľa vybraných kritérií

Zdroj: Rudolf Sivák a kol., Verejné financie, Iura Edition 2007

1.1.3.3 Subjekty verejného sektora

Subjekty verejného sektora sa odlišujú podľa druhu právneho predpisu, ktorými boli zriadené na pôvodné (ústavné) a odvodené (zákonné) orgány. Tieto subjekty sprostredkujú finančné vzťahy medzi vládnymi úrovňami nasledovne:

 finančné vzťahy zaloţené na absolútnom (celostnom) a relatívnom princípe presúvania finančných prostriedkov,

Členenie výdavkov

administratívne ekonomické Riadne a mimoriadne

Účel vynaloženia Časové rozdelenie

Reálna dispozícia

Spôsob financovania periodicita

plánovateľnosť Časové rozdelenie

úžitku

(14)

 finančné vzťahy vznikajúce v súvislosti s finančným vyrovnávaním¹⁴

Medzi ústavné orgány verejného sektora patria štátne orgány a orgány územnej samosprávy ako obce a vyššie územné celky tzv. samosprávne kraje. K ústavným štátnym orgánom patria orgány verejnopolitickej moci, Národná rada Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky a prezident Slovenskej republiky. K orgánom ochrany práva patrí Najvyšší kontrolný úrad, všeobecné súdnictvo, Ústavný súd Slovenskej republiky, prokuratúra a Verejný ochranca práva. K zákonným orgánom verejného sektora patria štátne orgány a verejnoprávne inštitúcie. Medzi štátne orgány patria orgány štátnej správy, a to ostatné ústredné orgány štátnej správy napríklad Slovenský protimonopolný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie a miestne orgány štátnej správy (napríklad obvodné a krajské úrady), orgány osobitného určenia (napríklad Slovenská informačná sluţba) a obdobné organizácie ako Hasičský a poţiarny zbor a Stredisko OSN pre ľudské práva. Špecificky zaraditeľné sú orgány, ktoré vznikli na základe zákona po roku 1989 v oblasti privatizácie, inštitúcia na spravovanie statkov z privatizácie - Fond národného majetku. Spomeňme ešte napríklad Advokátsku komoru spadajúcu pod korporatívnu samosprávu a Slovenskú obchodnú a priemyselnú komoru spadajúcu pod lobizmus.

Pre tieto inštitúcie je charakteristické to, ţe z hľadiska obsahu svojej činnosti buď priamo vykonávajú verejnú správu prenesenú zo štátu alebo sa snaţia ovplyvňovať chod verejných vecí v určitej oblasti. Z hľadiska ich perspektívneho zaradenia medzi subjekty verejného sektora alebo súkromného sektora by však nemal byť dôleţitý spôsob ich vzniku, ale skôr obsah činnosti, pričom najmä pri stavovských komorách je určitá tendencia liberalizácie prístupu k výkonu týchto povolaní a tým aj k obmedzenejšej potrebe zasahovania štátu a verejného sektora do ich činnosti.

Na druhej strane však je viditeľná aj protipólna tendencia, a to tvorba komôr v oblastiach, kde štát preniesol výkon verejnej správy na občianske zdruţenia. Príkladom môţe byť oblasť poľovníctva, či rybárstva, kde na zákonom vybrané občianske zdruţenie bola prenesená časť výkonu verejnej správy. Iným príkladom je športová sféra, ktorá bola tradične zaloţená na autonómnosti športu a nezasahovania štátu do nej, kde dochádza k dynamickému vývoju funkcií športu a ich presahu do sféry podnikateľskej, ale aj verejnej.

(15)

1.2 Štátny rozpočet

Podstata štátneho rozpočtu je v centralizovanom peňaţnom fonde, ktorý z účtovného hľadiska v podobe súvahy bilancuje príjmy a výdavky. Jednoducho povedané: „Základným zdrojom príjmov je národný dochodok a hlavná skupina výdavkov je zameraná na financovanie národného hospodárstva a na spoločenskú potrebu.“¹⁵ Návrh štátneho rozpočtu schvaľuje zákonodarný orgán a nadobúda formu rozpočtového zákona. Hlavným zdrojom príjmov štátneho rozpočtu sú dane ako povinné platby do štátneho alebo miestneho rozpočtu, ktoré odvádzajú fyzické na právnické osoby a inštitúcie. Dane zniţujú dôchodky obyvateľstva, ovplyvňujú výdavky na nákup spotrebných predmetov, čo sa premieta do zníţenia agregátneho dopytu. Výdavky štátneho rozpočtu sú určené na udrţiavanie štátnej správy, armády, polície, ďalej na financovanie školstva, zdravotníctva, vedy, výskumu.

Výdavky sú tieţ spojené s platbami za tovary a sluţby, s platením úrokov zo štátnych pôţičiek, s dlhovou sluţbou a pod. Výdavky štátneho rozpočtu predstavujú transferové platby a výdavky na nákup tovarov a sluţieb. Transferom sa rozumie jednostranný výdavok zo štátneho rozpočtu, za ktorý štátne orgány nedostanú od príjemcu ţiadnu protihodnotu. Sú to napríklad podpory v nezamestnanosti, výplaty starobných a invalidných dôchodkov. Na trhové transakcie sa pouţívajú štátne nákupy tovarov a sluţieb. Dane sú hlavným zdrojom výdavkov. Ak príjmy nie sú dostatočné, môţu byť zdrojom výdavkov pôţičky. Štátny rozpočet je distribučnou kategóriou, vyjadruje rozdeľovacie a znovu- rozdeľovacie procesy prostredníctvom vládnych výdavkov a daňovej sústavy. Štát vyuţíva rozpočtové prostriedky na ovplyvňovanie miery akumulácie, ekonomického rastu, k stimulovaniu rozvoja vybraných odvetví. Konkrétne formy týchto zásahov sú rôzne. Štát financuje čiastočne alebo úplne investície v preferovaných odvetviach, modernizuje štátne podniky, financuje infraštruktúru a podieľa sa na financovaní vedeckého výskumu. Zjednodušene môţeme štátny rozpočet rozdeliť na príjmy, výdavky, daňové príjmy a vládne výdavky. V zúčtovacom období jedného roka môţe štátny rozpočet vykazovať rozpočtový prebytok alebo rozpočtový deficit. Pokiaľ sú príjmy vyváţené z výdavkami môţe teoreticky nastať vyrovnaný rozpočet. Rozpočtový prebytok vykazuje štátny rozpočet vtedy, keď príjmy štátneho rozpočtu za dané obdobie sú vyššie ako jeho výdavky.

15 Zdroj: LIPTÁK, J. a kol., Štátny rozpočet, Alfa 1982 Bratislava

(16)

Môžeme vyjadriť: T > G

Rozpočtový deficit má štátny rozpočet v tom prípade, keď výdavky štátneho rozpočtu sú väčšie ako jeho príjmy.

Môžeme vyjadriť: T < G

Vznik rozpočtového deficitu poukazuje na skutočnosť, ţe štát utratil v danom rozpočtovom roku viac, ako v ňom chcel, alebo dokázal získať príjmov. Vyrovnaný štátny rozpočet naberá teoretický charakter, nakoľko je veľmi malá pravdepodobnosť tejto skutočnosti a vzniká vtedy, keď sa v danom období príjmy štátneho rozpočtu rovnajú jeho výdavkom, to znamená:

T = G

Posúdiť úlohu vlády pri vzniku alebo zniţovaní deficitu štátneho rozpočtu umoţňuje rozlišovanie skutočného rozpočtu a jeho salda, štrukturálneho rozpočtu a cyklického rozpočtu.

Deficit štátneho rozpočtu môţe štát financovať predajom štátnych obligácií súkromnému sektoru v rámci vlastnej ekonomiky, prípadne predajom štátnych obligácií do zahraničia a pôţičkami do centrálnej banky.

Funkcie verejných financií a štátneho rozpočtu spočívajú v alokovaní verejných statkov, distribuovaní príjmov a statkov s cieľom dosiahnuť stav, ktorý spoločnosť povaţuje za spravodlivý, stabilizovaní situácie v prípade, ţe makroekonomické ukazovatele nie sú optimálne a kontrolnou funkciou aktívneho pôsobenia finančných vzťahov na ekonomické procesy.

1.2.1 Funkcie štátneho rozpočtu

Za základné ciele riadenia verejných výdavkov a rozpočtu povaţujeme agregátnu fiškálnu disciplínu, alokačnú efektívnosť a prevádzkovú efektívnosť.¹⁶

V súvislosti z podstatou štátneho rozpočtu sme rozdelili štátny rozpočet na tri základné skupiny:

1. Rozdeľovacia funkcia 2. Kontrolná funkcia 3. Stimulačná funkcia

16 Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Verejné financie, SPRINT, 2011, Bratislava, ISBN 978-80-89393-46- 6,str. 298

(17)

1.2.1.1 Rozdeľovacia funkcia

Rozdeľovacia funkcia štátneho rozpočtu je základnou funkciou, nakoľko ostatné s ňou úzko súvisia. Štátny rozpočet má za úlohu v procese rozdeliť alebo znovurozdeliť národný dôchodok podľa alokácie jednotlivých zdrojov nasledovne:

nenávratne pri príjmoch aj výdavkoch, medzi výrobnou a nevýrobnou sférou,

do jednotlivých odvetví národného hospodárstva, medzi územnými celkami,

medzi štátom a obyvateľstvom,

medzi jednotlivými formami vlastníctva, medzi vnútornou ekonomikou a zahraničím.¹⁷

1.2.1.2 Realizácia štátneho rozpočtu

Vznik štátneho rozpočtu podmieňuje rozpočtový proces, ktorý predstavuje zostavovanie štátneho rozpočtu a je rozdelený do nasledujúcich nadväzujúcich etáp:¹⁸

a) zostavovanie a schvaľovanie štátneho rozpočtu (rozpočtové plánovanie) – návrh štátneho rozpočtu v Slovenskej Republike zostavuje Ministerstvo financií, ktoré sa zostavuje v druhom polroku beţného roka, návrh je podrobne a opakovane prejednávaný vo vláde a v parlamentných výboroch a aţ potom je predloţený na schválenie.Schvaľovanie rozpočtu obyčajne prebieha v niekoľkých kolách. Pri vlastnom prejednávaní rozpočtu najskôr vystúpi minister financií s tzv. expozé a vystúpi aj hovorca parlamentných výborov, potom je návrh štátneho rozpočtu predmetom diskusie poslancov.

b) plnenie rozpočtu (rozpočtové plnenie) – doba plnenia je jedno fiškálne obdobie (1. 1. – 31. 12.). Pokiaľ nie je rozpočet prijatý, vláda hospodári podľa rozpočtového provizória, keď má vláda oprávnenie uskutočňovať príjmy a výplaty do výšky predchádzajúceho rozpočtu (t.j. 1/12 rozpočtových výdavkov minulého obdobia kaţdý mesiac). V prípade

17 Zdroj: LIPTÁK, J. a kol., Štátny rozpočet, Alfa 1982 Bratislava

(18)

neschválenia rozpočtu, má vláda dve moţnosti: buď podá demisiu, alebo pripraví nový návrh štátneho rozpočtu. Ak sa štátny rozpočet schváli, stáva sa zákonom a publikuje sa v zbierke zákonov.

c) kontrola štátneho rozpočtu (rozpočtová kontrola) – vzhľadom na to, ţe sa hospodári s verejnými financiami, podlieha štátny rozpočet prísnej kontrole. Raz za mesiac Ministerstvo financií, raz štvťročne vláda a jedenkrát polročne parlament. Vyhodnotenie štátneho rozpočtu (kontrola plnenia) znamená vypracovanie štátneho záverečného účtu (v prvom štvrťroku nasledujúceho roka), ktorý zachytáva skutočné plnenie štátneho rozpočtu a prerokúvajú ho zákonodarné orgány.

Predmetom plnenie štátneho rozpočtu sú príjmy štátneho rozpočtu a výdavky štátneho rozpočtu. Vláda po skončení rozpočtového roku predkladá Národnej rade výsledky rozpočtového riadenia formou štátneho záverečného účtu. Tento je zostavovaný Ministerstvom financií v spolupráci s zodpovednými osobami zastrešujúci jednotlivé rozpočtové kapitoly a obecné zastupiteľstvá. Návrh štátneho záverečného rozpočtového účtu je vláda povinná predloţiť Národne rade najneskôr do šiestich mesiacov po ukončení rozpočtového roka. So štátnym záverečným účtom sa predkladá Národnej rade aj prehľad o štátnych finančných aktívach a pasívach Slovenskej republiky.

Štátne finančné aktíva z výsledkov rozpočtového hospodárenia SR z predošlých zúčtovacích období sa pouţtívajú iba s odobrením Národnej rady SR a pouţitie štátnych finančných aktív z ďalších finančných operácií je moţné iba s odsúhlasením vlády.

1.2.1.3 Deficit štátneho rozpočtu.

Výsledkom všetkých štátnych príjmov a výdavkov je buď prebytok štátneho rozpočtu alebo schodok štátneho rozpočtu. Ak sú výdavky vyššie ako príjmy do rozpočtu vzniká deficit. Podľa toho akou príčinou schodok v štátnom rozpočte vznikol, tento rozdeľujeme na cyklický schodok alebo štrukturálny schodok¹⁹.

Cyklický schodok je zapríčinený tým, keď dôsledkom depresie a recesie ekonomického rastu vo fázach hospodárskeho cyklu, vzniká nedostatok zdrojov v štátnom rozpočte. Ako príklad môţeme uviesť obdobie keď klesol dopyt po vozidlách v dôsledku

19 Zdroj: VINCÚR, P.,a kol., Hospodárska politika, KON-PRESS, 1997, Bratislava, ISBN 80-85413-30-2

(19)

krízy v USA prepojeným reťazcom zahraničného obchodu. Tento pokles zapríčinil veľký pokles výnosov do štátneho rozpočtu hlavne z dane z pridanej hodnoty.

Najčastejšou príčinou štrukturálneho schodku sú cieľavedomé opatrenia hospodárskej politiky v ekonomike a zahranično-obchodných vzťahoch. Ide v podstate či uţ o plánované alebo neplánované výdavky na projekty, ktorých realizáciu intervenuje európska únia.

štrukturálny deficit sa od cyklického líši tým, ţe vedome riadený výdavok má zabezpečiť predpoklad pre ďalší rast ekonomiky.

Schodok štátneho rozpočtu môţu vlády kryť viacerými spôsobmi s to buď z vlastných zdrojov alebo zo zahraničných zdrojov. Medzi vlastné zdroje krytia štátneho rozpočtu môţeme zaradiť emisiu peňazí, pôţička od bankovej sústavy alebo výdaj obligácií alebo iných cenných papierov. Zo zahraničných zdrojov spomeňme pôţičky od zahraničných bánk, pôţičky od medzinárodného menového fondu (MMF) alebo od krajín, ktorých štátny rozpočet vykazuje prebytok a táto krajina môţe poskytnúť uver krajine so schodkom za vopred stanovený úrok.

Deficit verejných financií je taktieţ pod drobnohľadom kontrolných orgánov EÚ ktorá v metodike ESA 95 stanovila cieľ pre deficit verejných financií pod úrovňou troch percent.

„Deficit verejných financií v metodike ESA 95 dosiahol v roku 2005 úroveň 42,5 mld. Sk, čo predstavuje 2,95 % HDP. Tento výsledok bol ovplyvnenýjednotlivými jednorazovými transakciami vo výške 7,6 mld. Sk, čo predstavuje 0,5% HDP. Z pohľadu výkonu rozpočtovej politiky vlády, bez vplyvu týchto jednotlivých fajtorov, deficit dosiahol 2,45% HDP.

Dosiahnutým výsledkomhospodárenia verejnej správy roku 2005 Slovenská republika neprekročila stanovené trojpercentné Maastrichtské kritérium pre schodok, a po prvýkrát vo svojej histórii splnila toto krirérium. Tento priaznivý vývoj prispel k niţšiemu ako predpokladanému zadlţovaniu budúcich generácií a prispieva k zdravému vývoju slovenskej ekonomiky.“²⁰

V nasledujúcom grafe je znázornený vývoj štátneho rozpočtu za obdobie od roku 2004 do roku 2010.

20Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Základy verejných financií, SPRINT, 2007, Bratislava, ISBN 80-89085-84-2, s. 144

(20)

Graf č.1: Vývoj štátneho rozpočtu v rokoch 2004-2010 v mld EUR

Výdavky štátneho rozpočtu SR Príjmy štátneho rozpočtu SR Saldo štátneho rozpočtu SR

Zdroj: www.euroekonom.sk

1.3 Verejný dlh

Opakovaním deficitu štátneho rozpočtu vzniká štátny (verejný) dlh. Kaţdý ekonomický subjekt sa môţe zadlţiť. Ak sa zadlţí štát, hovoríme o štátnom, vládnom alebo verejnom dlhu. Tento dlh vytvára vláda a niţšie úrovne štátnej správy. Vzhľadom na to, ţe vlády sa menia a štát zostáva (podobne ako dlh), je pojem štátny dlh presnejší ako pojem vládny dlh. Pretoţe však v konečnom dôsledku dlhové bremeno nenesie štát, ale verejnosť, najpresnejší je pojem verejný dlh. Rozpočtový deficit je príčinou verejného dlhu – verejný dlh je dôsledkom rozpočtového deficitu. Z tohto chápania vychádza v ekonomickej literatúre veľmi častá definícia, ktorá definuje verejný dlh ako sumu minulých rozpočtových deficitov.

„Ekonomická teória a hospodárska prax dokáţe kvantifikovať vplyv jednotlivých faktorov na zmenu (prírastok, pokles) verejného dlhu.“²¹ Chápanie zaloţené na jednosmernej kauzálnej závislosti medzi deficitom a dlhom je však v niektorých aspektoch nepresné a existujú alternatívy dlhového krytia rozpočtového deficitu. Rozpočtový deficit nemusí nutne vyústiť do dlhu (môţe byť krytý výnosmi z privatizácie), môţu sa vyskytnúť mimorozpočtové príčiny

21 Zdroj: SIVÁK, R. a kolektív, Verejné financie, Iura edition 2007, ISBN 978-80-8078-094-4

(21)

vzniku verejného dlhu. Potom je moţné presnejšie definovať verejný dlh bez väzby na rozpočtový deficit takto: Verejný dlh je súhrn pohľadávok ostatných ekonomických subjektov voči štátu bez ohľadu na to, či vznikli rozpočtovou cestou alebo inak. Pre skutočnosť, ţe dlh štátu je označený ako verejný, nie je podstatný spôsob jeho vzniku, ale spôsob jeho úhrady – to, ţe predstavuje pohľadávku voči súčasnej i budúcej daňovej povinnosti obyvateľstva.

Dlhové financovanie rozpočtových deficitov je spojené s nárastom verejného dlhu. V súčasnosti si väčšina vlád poţičiava, a to predajom štátnych cenných papierov – obligácií.

Celková hodnota vydaných obligácií predstavuje výšku verejného dlhu.

1.3.1 Rozpočtový deficit

V súčasnosti veľmi beţným javom pre mnohé vlády a jedným z problémov medzigeneračných transferov je rozpočtový schodok a vládny dlh. Výsledok hospodárenia vlády závisí hlavne od výšky dôchodku. V prípade ak sú vysoké dôchodky, podmienené vyššími príjmami hovoríme, ţe ide o rozpočtový prebytok, ak sú dôchodky nízke sú sprevádzané rozpočtovým schodkom. Je nevyhnutné pripomenúť, ţe rozpočtový schodok a vládny dlh sú ovplyvňované mnohými faktormi ako miera inflácie, základná úroková miera a pod., pričom v rámci ekonomiky je moţná aj rozdielna metodika ich kvantifikácie, preto problém nemoţno definovať jednoznačne.

Môţme definovať tri základné statusy bilancie hospodárenia vlády v sledovanom rozpočtovom období a to:

- vyrovnaná bilancia štátneho rozpočtu, pričom rozpočtové príjmy (P) sa rovnajú rozpočtovým výdavkom,

- prebytková bilancia štátneho rozpočtu znamená, ţe príjmy financií (dôchodky) sú vyššie neţ sú vládne výdavky (nákupy) keď P >V,

- schodok štátneho rozpočtu, vykazuje bilancia štátneho rozpočtu v prípade, ţe výdavky vlády (nákupy) sú vyššie neţ sú príjmy financií do štátneho rozpočtu, pričom V > P.

Vplyv daní a vládnych výdavkov ovplyvňujúce výšku rozpočtového deficitu. alebo rozpočtového schodku vidíme na schéme č. 3.

(22)

Schéma č.3: Výsledok hospodárenia vlády

Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Verejné financie, SPRINT, 2011, Bratislava, ISBN 978-80-89393-46-6

Výsledkom trendu zabezpečovania rastu HDP je v súčasnej dobe konštrukcia schodkového rozpočtu beţnou praxou vlád krajín EÚ. Nakoľko výška dôchodku priamo vplýva na výsledok hospodárenia vlády, rozpočtový schodok je priamo úmerným znakom nízkych dôchodkov. V súvislosti z historickými názormi na teoretické východiská verejného dlho bolo dlhodobo presadzovaný názor vyrovnaného rozpočtu kde vládne výdavky sú nanajvýš v rovnováhe z príjmami do štátnych rozpočtov. Deficit bol chápaný ako neštandardný stav ekonomiky, ktorého príčinou boli vojny. Tento princíp by si vyţadoval zmenu všeobecnej psychológie ľudí a fiškálnej politiky, ktorá priamo zasahuje a ovplyvňuje ekonomické cykly. Eliminoval by problémy medzigeneračných transferov, rast ekonomiky by bol samozrejme pomalší, ale tak isto aj výkyvy a recesie a depresie by boli miernejšie a všeobecná spokojnosť by bola vyššia. Tento názor sa snaţili presadiť aj liberálni ekonómovia (Friedman, 1922; Hayek, 1976; Kinkor 1997) pričom presadzovali názory

„tvorby vyrovnaných rozpočtov a upozorňovali aj na problém medzigeneračných transferov a nespravodlivosť voči mladej generácii, ktorá bude musieť splácať záväzky spojené so súčasnou spotrebou staršej generácie, keďţe súčasná spotreba sa realizuje na úkor budúcej, ktorá bude nevyhnutne niţšia, nakoľko najskôr bude nevyhnutné splácať záväzky spojené s predchádzajúcim verejným dlhom. Taktieţ argumentujú potrebou eliminovať sklon politikov a administratívy automaticky zvyšovať verejné výdavky v prípade, ak v uplynulom období dopomohli k presadeniu sa a udrţaniu sa v politických cykloch. V ekonomickej praxi existujú skúsenosti s konštrukciou vyrovnaného rozpočtu v Českej republike (funkčné

Vládne výdavky = 200

Rozpočtový prebytok Rovnováţny

rozpočet

Dôchodok, output Vládne nákupy

Rozpočtový deficit

200 400

0 600 800 1000 1200 1400 1600

Čisté dane = 0,2Y

(23)

obdobie vlády pred vedením V. Klausa), čo však viedlo jednak k skrytému rozpočtovému deficitu, ako aj presunom dosahu rozpočtového deficitu na neskoršie časové obdobie.²²“

Iný pohľad na vec mal Keynes, ktorý ako priekopník teórie dočasného rozpočtového deficitu zastával názor podpory kúpyschopného dopytu a spotreby, ktorý z praktického hľadiska vedú k zvyšovaniu výdavkov verejného sektora a zmeny v makroekonomických ukazovateľoch ako je miera inflácie, výsledkom čoho bolo zavedenie priamych štátnych alebo nadnárodných intervencií v rámci monetárnej politiky.²³

Tieto teoretické východiská majú nadväznosť na metódy kvantifikácie deficitu.

Môţme tu hovoriť o zjednodušenej verzii schodku štátneho rozpočtu (deficitu), ktorý vzniká ak sa rozpočtové výdavky v sledovanom období, najčastejšie kalendárny rok, prevyšujú rozpočtové príjmy.

Podľa metodiky Medzinárodného menového fondu (MMF) je schodok štátneho rozpočtu kvantifikovaný ako primárny schodok (celkové výdavky bez úrokových platieb mínus celkové príjmy) a úroky z verejného dlhu. Potom celkový schodok predstavujú hotovostné príjmy zníţené o hotovostné výdavky a úroky z verejného dlhu. Takto definovaný rozpočtový schodok však zahŕňa iba hotovostné operácie (nevyjadruje pohľadávky a záväzky, pokiaľ neboli hotovostne realizované) a nezachytáva všetky finančné operácie verejného sektora (napríklad rôzne mimorozpočtové vládne finančné operácie).

V nasledujúcom grafe č.2 vidíme aktuálny vývoj aktuálneho deficitu vybraných krajín vo svete.

Graf č.2: Štrukturálny deficit vybraných krajín v roku 2010, vyjadrené % z HDP

Štrukturálny deficit vybraných krajín v roku 2010, vyjadrené percentuálne z HDP

3,85 4,10 4,79 4,83 5,06 5,18 5,71 5,81 5,91 6,14

7,53 8,20 8,72 8,73 10,40

12,16

0 2 4 6 8 10 12 14

Luxembourg Finland

Malta Austria

Belgium Italy

Germany Slovak Republic

Netherlands Slovenia

Cyprus France

Greece Portugal

Spain Ireland

Zdroj: IMF report, World Economic Outlook Database, April 2010

(24)

1.3.2 Význam rovnováhy verejných financií

Vzhľadom k aktuálnemu vývoju finančnej a hospodárskej situácii vo svete sa čoraz častejšie stretávame s poţiadavkami na efektívnejšie hospodárenie s verejnými financiami, na zniţovanie výdavkov rôznych úrovní verejného rozpočtu, ktorých rozsah verejnosť povaţuje za neprimeraný, ako aj na zmenšovanie úlohy verejného rozpočtu pri rozdeľovaní HDP, kvôli potrebe sledovať isté hranice deficitu aj verejného dlhu kladené inštitúciami EÚ v súvislosti s integračnými podmienkami Slovenskej republiky. V podstate môţme povedať, ţe sa vraciame k teoretickým východiskám verejného dlhu kedy bol presadzovaný názor vyrovnaného rozpočtu a deficit sa povaţoval za výsledok povojnového stavu krajiny.

„Rovnováhou verejných financií chápeme taký stav ich systému a jeho o jednotlivých prvkov, ktorý je výrazom plného súladu medzi jeho výdavkami a príjmami, t.j. stav

„sebestačnosti“ systému, resp. stav vyjadrujúci skutočnosť, ţe verejná vláda spotrebúva iba tie zdroje, ktoré si vytvorila a ktoré má k dispozícii, bez ohľadu na ich charajter ( fiškálny a parafiškálny, vlastné, cudzie, návratné, nenávratné) a na krytie potrieb fungovania sektora verejnej správy nie je tedy nútená vypoţičiavať si zdroje od iných sektorov ekonomiky.“²⁴

Tento rovnováţny vzťah môţme označiť jednoduchou rovnicou P=V pričom vychádza s pohnútok A. Smitha, ktorý tvrdil, ţe nie je potrebné míňať viac ako vyrábať.

Ako je sme uţ uvádzali v predošlých častiach pri definovaní verejného dlhu môţme badať viacero ekonomických prístupov. V súčasnosti pouţívaná metodika medzinárodného menového fondu²⁵ (GFS), ktorý definuje verejný dlh ako celkové saldo finančných aktív a pasív štátu vrátane salda potenciálnych mimorozpočtových fondov. Na základe metodiky OECD môţeme pochopiť verejný dlh ako súhrn záväzkov verejného sektora z minulých období (fiškálnych rokov), ktoré vznikli v dôsledku financovania rozpočtových schodkov.

Slovenská republika vyuţíva v súčasnosti metodiku Eurostatu²⁶. Verejné zadlţenie na základe tejto metodiky maţme chápať ako dlh vlády alebo štátny dlh v spojitosti s ostatnými zloţkami verejných rozpočtov. Zahŕňa teda súčet sáld (schodkov alebo prebytkov) celej sústavy verejných rozpočtov, mimorozpočtových fondov a spoločností ako aj rozpočtov všetkých verejných organizácií. Podstata odlišnosti metodík medzinárodného menového fondu a OECD spočíva v odlišnom zohľadňovaní záväzkov. Tento systém obsahuje okrem deficitu rozpočtovej sústava, aj záväzky z prijatých štátnych záruk. Ďalšia metóda rozdeľuje verejný

24 Zdroj: SIVÁK, R. a kolektív, Verejné financie, Iura edition 2007, ISBN 978-80-8078-094-4

25 Z angl.: „Government Finance Statistics – GFS 2001“

26 Z angl.: European System of National and Regional Accounts – ESA, 95

(25)

dlh a vnútorný a vonkajší (Peková 2001). Pod pojmom verejný dlh chápe súhrn pohľadávok ostatných ekonomických subjektov voči štátu, jednotlivým stupňom územnej samosprávy, verejným fondom a ostatným inštitúciám vo verejnom sektore. Tuzemské subjekty vytvárajú vnútorný dlh a zahraničné subjekty vytvárajú vonkajší dlh.

Ďalšie rozdelenie zohľadňuje hladinu komplexnosti, pričom verejný dlh môţeme rozdeliť na hrubý a čistý. Hrubý verejný dlh môţeme charakterizovať ako nahromadenie dlhov všetkých zloţiek rozpočtovej sústavy ako súčtu sáld sústavy verejných rozpočtov, sústavy mimorozpočtových fondov a rozpočtov verejných organizácií.

Čistý verejný dlh kombinuje hrubý verejný dlh pasív (závazkov) po lehote splatnosti, tzv, skrytý dlh , podmienené závazky (závazky zo súdny a arbitráţnych sporov) a aktíva (hnuteľný a nehnuteľný majetok, zostatky na účtoch , majetkové podiely v podnikovej sfére), kotrými je moţné rozpočtové riziká potenciálne vykrývať.

V súvislosti z časovým horizontom splatnosti, moţme rozdeliť verejný dlh na²⁷:

 krátkodobý – splatný do 1 roka,

 strednodobý – splatný do 10 rokov

 dlhodobý – splatný nad 10 rokov

Nasledujúcim členením verejného dlhu na oficiálny a skrytý, charakterizujeme potenciálny dlh štátu. Do tejto skupiny patria záruky štátu a samospráv za verejné projekty (PPP projekty v dopravnej infraštruktúre), poskytované iným subjektom, ale štát za ne vzhľadom na verejný záujem preberá záruky. Nasledujúcu metódu popisuje prof. Nemec vo svojej publikácii nasledovne: „Pri posudzovaní činiteľov vplyvu na verejný dlh sa pouţíva faktorová analýza, ktorá okrem spomínaného preberania závazkov za iné subjekty zohľadňuje aj ďalšie determinanty , akými sú napríklad rozsah a časový horizont verejných investícií, prípadne výdavky spojené s mimoriadnymi situáciami (rozsiahle investície do obranného komplexu alebo čoraz viac frekventované prírodné katastrofy a ţivelné pohromy).

Tieto sa spravidla riešia v rámci krátkodobého a strednodobého dlhu.“²⁸

Zásadným problémom aktuálnej situácie ako na svetovej úrovni tak na úrovni štátneho rozpočtu Slovenskej republiky (aktuálne však prebieha transformácia a aktívne zniţovanie schodku v SR, aplikovaním tzv. „ šetriacich“ krokov, reforiem a noviel zákonov) je riešenie dlhodobej cyklickej fiškálnej politiky, ktorá je spôsobená permanentným rastom beţných verejných výdavkov, v konsekvencii z rastom HDP. Tento nárast beţných verejných

27 Zdroj: SIVÁK, R. a kolektív, Verejné financie, Iura edition 2007, ISBN 978-80-8078-094-4, str. 259

(26)

výdavkov však nie je priamo úmerný z rastom HDP a má veľmi nepriaznivý účinok absolútnu výšku oficiálnych verejných dlhov a rastúceho podielu dlhu k HDP.

V nasledujúcom grafe je zobrazený prehľad vládnych dlhov vybraných krajín vyjadrený percentuálne k výške HDP krajiny.

Graf č. 3: Vládny dlh (%)

Vládny dlh vybrabých krajín v roku 2010 (% z HDP)

-152,3 -40,7

-12,7 0,3

25,9 37,8 45,8 54,1 58,7 59,9 60,6 65,8 68,8 70,9 74,5 75,6 78,9 91,4 99,0109,5

-200,0 -150,0 -100,0 -50,0 0,0 50,0 100,0 150,0

Norway Finland

Sweden Denmark

Poland Switzerland

Netherlands Spain

Germany Austria

Albania United States

United Kingdom Hungary

France Iceland

Portugal Belgium

Italy Greece

Zdroj: IMF report, World Economic Outlook Database, April 2010

1.3.3 Príčiny vzniku schodku verejných financií

Základným dôvodom vzniku schodku môţeme uviesť, ţe pôjde o asynchronizáciu príjmovej a výdavkovej strany verejných financií. Pri ďalšom skúmaní zistíme, ţe sa rovnakou sumou vykazovacieho schodku sa skrývajú ďalšie príčiny jeho vzniku, ktorými sú rôzne finančné transakcie. Ako príklad môţeme uviesť rovnakú úroveň schodku pri zvýšení výdavkov a takú istú sumu schodku pri zníţení daňového zaťaţenia alebo vzájomnou kombináciou týchto dvoch faktorov. Schodky verejných financií môţu mať aj rôzne príčiny.

Napríklad chcenou fiškálnou politikou je schodok výsledkom plánovaných aktivít verejnej vlády. Jedny sú teda chcené, plánované, od verejnej vlády závislé príčiny, ktoré sa označujú ako endogénne, a druhé sú od vlády nezávislé , neplánované, ktoré označujeme ako exogénne faktory. Bezprostredné príčiny vzniku schodku spočívajúce v asynchronizácii príjmov a výdavkových tokov skrývajú teda rôzne faktory.

„K realizácie krokov k optimálnemu zniţovaniu dlhu verejných financií je potrebné analyzovať verejné výdavky. Spomenieme najrozšírenejšiu metódu tzv. predbežnú alebo „Ex-

(27)

Ante“, vzhľadom k tomu, ţe metodika čerpania zdrojov Európskej únie obsahuje zásadné poţiadavky na ex-ante analýzu verejných výdavkov, pričom jej postupy dokumentujú význam teoretických poznatkov.“²⁹

Na rovnováţny stav verejných financií môţe pôsobiť celý rad exogénnych a endogénnych faktorov, ktoré sú priamymi činiteľmi pri vzniku krátkodobej alebo dlhodobej nerovnováhy a tendencie jej vývoja a reprodukcie.

Vládne nákupy, transferové platby a daňové sadzby ovplyvňujú veľkosť prebytku alebo schodku fiškálnej politiky vlády. Okrem týchto faktorov, na skutočný vykazovaný schodok pôsobí aj výška daňového inkasa a zmeny v transferoch, ktoré vyplývajú z vývoja dôchodkov ekonomických subjektov, vznikajúcich pri zmene súkromných výdavkov.

Schodok či prebytok verejných financií bude potom závisieť od úrovne daňovej sadzby, úrovni dôchodkov a transferových platieb. Pri vysokej úrovni dôchodkov vláda získava vyššie daňové príjmy. Pri nízkej úrovni dôchodkov je nízky daňový príjem a môţe viesť k deficitu alebo ho prehlbovať. Preto pri posudzovaní veľkosti schodku je dôleţité zohľadňovať všetky faktory, ktoré ovplyvňujú úroveň dôchodku vrátane skutočnosti , ţe dôchodok sa môţe zvýšiť aj bez prispenia vlády, napr. v dôsledku zväčšovania sklonu k investovaniu. Na vznik a reprodukciu schodku teda súhrnne pôsobia všetky faktory, ktoré ovplyvňujú príjmové a výdavkové operácie vlády, a to, čo za rozhodnutiami a ich realizácii stojí. Ide o zloţitý komplex vzájomne prepojených faktorov, ktoré rozdeľujeme podľa rôznych hľadísk.

 vnútorné (endogénne) – závisí od rozhodnutia vlády

 vonkajšie (exogénne) – pôsobí nezávisle od rozhodnutí vlády Rozdelenie vnútorných faktorov:

 expanzívna fiškálna politika vlády,

 časové rozloţenie výdavkových šokov, vyvolané rastom cien základných surovín, ktorý sa lavínovite premieta do cien ďalších komodít. To všetko spôsobuje rast ceny vstupov do sektora verejnej správy a vyvoláva tak zvýšenú potrebu finančných prostriedkov. Keďţe prostriedky nemoţno zabezpečiť adekvátnym rastom daňového zaťaţenia, verejná správa sa orientuje na deficitné financovanie s tým, ţe rozloţí financovanie potrieb na dlhšie obdobie, obdobie niekoľkých rokov,

 časové rozloţenie daňového zaťaţenia spojené s potrebou veľkej infraštruktúry,

29 Zdroj: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol., Verejné financie, SPRINT, 2011, Bratislava, ISBN 978-80-89393-46- 6, str. 409

(28)

 politické faktory, rozhodovanie v politickom procese pri riešení rôznych hospodárskych a sociálnych problémov, najmä vládny populizmus, ktorý je charakteristický najmä v predvolebnom období (prísľuby zniţovať dane či realizovať programy rozširovania a skvalitňovania verejných sluţieb s vplyvom na rast výdavkov).

Rozdelenie exogénnych faktorov:³⁰

 kolísanie tempa ekonomického rastu a jeho vplyv na pokles príjmov a vyvolávanie tlaku na rast výdavkov,

 cenové šoky,

 depresia vo svetovom hospodárstve,

 vysoké úrokové miery, resp. ich rast na kapitálových trhoch,

 mimoriadne udalosti napr. prírodné katastrofy.

„Faktory ovplyvňujúce rovnováhu rozpočtu S. Owsiak člení podľa ich charakteru na:

 ekonomické,

 politické,

 organizačné,

 technické.

Za ekonomické faktory povaţuje tie, ktoré vplývajú na veľkosť a štruktúru príjmov a výdavkov.

Napriek vzájomnej závislosti medzi príjmami a výdavkami na jedny aj druhé a v konečnom dôsledku aj na rozpočtové saldo pôsobia rozdielne faktory, nie sú totoţné“³¹.

Ako príklad môţeme uviesť rozpočet obce. Podstatnú úlohu ide v tomto prípade o oblasť schvaľovania základného finančného nástroja, ktorým je rozpočet obce. Opakovaním stavu striedania, keď rozpočet obce je krátkodobo prebytkový, potom zasa krátkodobo schodkový, na začiatku jedného fiškálneho roka, pretoţe dynamika príjmov a výdavkov je rozdielna, asynchrónna a kolísavá, tak iná situácia je na konci roka.

Ak je deficit hospodárenia dlhší ako jeden rozpočtový rok, schodok sa môţe transformovať do podoby verejného dlhu. Schodok a verejný dlh sú podmieňujúce sa formy realizácie nerovnováhy verejných financií, ktoré sú samostatné a vzájomne sa prepájajú.

(29)

Schodok môţeme charakterizovať ako prejav krátkodobej nerovnováhy a verejný dlh dlhodobej nerovnováhy verejného rozpočtu. Význam rovnováhy verejných financií vo fungovaní ekonomiky spočíva v tom, ţe vytvára priaznivé podmienky na nedeformované pôsobenie ekonomických stimulov a stabilitu ekonomického systému. Vzhľadom k tomu je dôleţité poznať príčiny vzniku a vývoja nesúladu, lebo ich poznanie vedie k predpokladu riešenia prípadných negatívnych dôsledkov.

1.3.4 Typy schodkov

Vznik schodku alebo deficitu verejného rozpočtu je podmienený nerovnováhou verejného rozpočtu a vývoj je ovplyvňovaný rôznymi príčinami a faktormi. Finančná teória charakterizuje viacero hľadísk členenia schodku.

Typy schodkov rozdeľujeme z časového hľadiska na:

 priebeţný schodok – hodnota schodku, ktorá je zistená k určitému dátumu v rámci fiškálneho roka

 výsledný schodok – hodnota schodku zistená v koncoročnej bilancii verejného rozpočtu

 viacročný, strednodobý a dlhodobý schodok – hodnota schodku je opakujúca sa na medziročnej báze, v tomto okamihu sa transformuje na verejný dlh.

Rozdelenie schodkov z obsahového hľadiska:

 celkový deficit

 cyklický deficit

 štruktúrny deficit

Podľa kritéria časového horizontu hospodárskej politiky reflektujúcu v bilancii príjmov a výdavkov vlády deficit členíme na:

 celkový

Celkový deficit = primárny deficit + úroky verejného dlhu

 primárny

Primárny deficit = celkový deficit – úroky z verejného dlhu alebo

Celkový deficit = -(príjmy v hotovosti – výdavky v hotovosti – úroky z verejného dlhu)