VYSOKÁ ŠKOLA BÁŇSKÁ – TECHNICKÁ UNIVERZITA OSTRAVA EKONOMICKÁ FAKULTA
KATEDRA EVROPSKÉ INTEGRACE
Architektura politiky soudržnosti Evropské unie a její analýzy v programovém období 2021–2027
European Union Cohesion Policy Architecture and Its Analysis in the Programming Period 2021–2027
Student: Bc. Michaela Kuzmiaková
Vedoucí diplomové práce: Ing. Lukáš Melecký, Ph.D.
Ostrava 2020
Prohlašuji, že jsem celou diplomovou práci, včetně všech příloh, vypracovala samostatně.
V Ostravě dne 20. července 2020 ...
Bc. Michaela Kuzmiaková
Poděkování
Tímto bych chtěla poděkovat mému vedoucímu diplomové práce panu Ing. Lukáši Meleckému, Ph.D. za cenné připomínky a rady při zpracování diplomové práce, taktéž za odbornou spolupráci, podporu, trpělivost, ochotu a veškerý věnovaný čas.
Obsah
1 Úvod ... 10
2 Politika soudržnosti Evropské unie a její vývoj do roku 2020 ... 12
2.1 Charakteristika politiky soudržnosti Evropské unie ... 13
2.1.1 Smysl a cíl politiky soudržnosti Evropské unie ... 13
2.1.2 Principy politiky soudržnosti Evropské unie ... 13
2.2 Etapy vývoje politiky soudržnosti EC/EU do roku 2020 ... 15
2.2.1 První etapa: 1958–1974 ... 16
2.2.2 Druhá etapa: 1975–1988 ... 16
2.2.3 Třetí etapa: 1989–1999 ... 17
2.2.4 Čtvrtá etapa: 2000–2013 ... 17
2.2.5 Pátá etapa: 2014–2020 ... 20
2.3 Legislativní, strategický a institucionální rámec politiky soudržnosti Evropské unie ... 21
2.3.1 Primární a sekundární právo Evropské unie v oblasti politiky soudržnosti . 21 2.3.2 Strategické programové dokumenty politiky soudržnosti Evropské unie 23 2.3.3 Institucionální rámec politiky soudržnosti Evropské unie ... 25
2.4 Nástroje politiky soudržnosti EC/EU ... 26
2.4.1 Sektorové a strukturální fondy politiky soudržnosti Evropské unie ... 27
2.4.2 Evropské strukturální a investiční fondy ... 28
2.4.3 Ostatní nástroje politiky soudržnosti Evropské unie ... 28
2.5 Finanční rámec politiky soudržnosti Evropské unie ... 29
2.5.1 Víceletý finanční rámec politiky soudržnosti Evropské unie a jeho alokace ... 30
2.5.2 Víceletý finanční rámec a roční rozpočty ... 32
3 Výzvy a proměny politiky soudržnosti Evropské unie v programovém období 2021–2027 ... 34
3.1 Výzvy nového programového období Evropské unie po roce 2020 ... 34
3.1.1 Geopolitický a finanční vývoj v EU ... 34
3.1.2 Scénáře vývoje evropské integrace do roku 2025 ... 35
3.1.3 Institucionální změny před programovým obdobím 2021–2027 ... 37
3.1.4 Zjednodušení nastavení nové politiky soudržnosti EU po roce 2020 ... 38
3.2 Priority financování a cíle nové politiky soudržnosti pro programové období 2021–2027 ... 38
3.2.1 Diskusní dokument o budoucnosti financí Evropské unie... 39
3.2.2 Návrh víceletého finančního rámce EU27 pro programové období 2021–
2027 39
3.2.3 Cíle politiky soudržnosti pro programové období 2021–2027 ... 43
3.3 Nástroje politiky soudržnosti v programovém období 2021–2027 ... 45
3.3.1 Evropský fond pro regionální rozvoj a Fond soudržnosti ... 46
3.3.2 Evropský sociální fond+ a Evropský námořní a rybářský fond... 47
3.3.3 Azylový a migrační fond, Nástroj pro správu hranic a víza a Fond pro vnitřní bezpečnost ... 47
3.3.4 Ostatní nástroje politiky soudržnosti ... 48
3.4 Proměny finančního rámce politiky soudržnosti pro programové období 2021– 2027 ... 3
3.4.1 Změny v nastavení rozpočtů finančního rámce ... 3
3.4.2 Finanční rámec fondů politiky soudržnosti EU ... 4
3.4.3 Způsobilé regiony ... 6
3.4.4 Flexibilita rozpočtů ... 9
3.4.5 Návrh alokací jednotlivých členských států ... 10
3.4.6 Pozice členských států EU27 k finančnímu rámci politiky soudržnosti EU 11 4 Analýza a hodnocení národní architektury politiky soudržnosti Evropské unie v České republice po roce 2020 ... 13
4.1 Strategické dokumenty, pozice, priority a stanovené cíle České republiky v oblasti politiky soudržnosti po roce 2020 ... 13
4.1.1 Východiska pozice ČR k budoucnosti politiky soudržnosti EU po roce 2020 ... 13
4.1.2 Národní koncepce realizace politiky soudržnosti po roce 2020 ... 14
4.1.3 Pozice ČR k návrhu legislativy fondů EU po roce 2020 ... 15
4.1.4 Priority financování v České republice po roce 2020 ... 16
4.1.5 Kulaté stoly ... 17
4.2 Návrh Dohody o partnerství České republiky a Evropské unie ... 18
4.2.1 Východiska pro přípravu Dohody o partnerství ... 18
4.2.2 Postup přípravy Dohody o partnerství 2021–2027 ... 19
4.2.3 Příprava operačních programů ... 21
4.3 Návrh struktury operačních programů České republice po roce 2020 ... 21
4.3.1 Integrovaný regionální operační program ... 21
4.3.2 Operační program Technologie a aplikace pro konkurenceschopnost ... 22
4.3.3 Operační program Jan Amos Komenský ... 22
4.3.4 Operační program Zaměstnanost + ... 23
4.3.5 Operační program Doprava ... 23
4.3.6 Operační program Životní prostředí ... 23
4.3.7 Operační program Technická pomoc ... 24
4.3.8 Operační program Rybářství ... 25
4.3.9 Programy evropské územní spolupráce ... 25
4.4 Finanční alokace fondů EU pro Českou republiku po roce 2020 ... 27
4.4.1 Způsobilé regiony v České republice po roce 2020 ... 27
4.4.2 Zdroje financování operačních programů České republiky po roce 2020 28 4.4.3 Perspektiva pro Českou republiku v návrhu MFF po roce 2020 ... 31
5 Závěr ... 32
Seznam použité literatury ... 34
Seznam zkratek ... 42
Seznam tabulek, obrázků a grafů ... 45 Prohlášení o využití výsledků diplomové práce
Seznam příloh
1 Úvod
Politika soudržnosti EU je jedinečným konceptem, který pomáhá svým regionům k větší prosperitě, konkurenceschopnosti, a především odstranit disparity napříč regiony EU. Tato investiční politika funguje více jak 30 let. Smyslem politiky soudržnosti je podpořit vyvážený a harmonický rozvoj, zejména snížením sociálních a ekonomických disparit mezi regiony. Politika soudržnosti je známá především díky projektům a dotací, které čerpá právě z fondů EU, a které můžeme vídávat běžně kolem sebe. Investice v rámci politiky soudržnosti jsou nápomocné v mnoha dalších směrech a politikách EU.
Jelikož existuje určitá doplňkovost mezi ostatními politikami EU, jako jsou např.
vzdělání, zaměstnanost, životní prostředí, ochrana obyvatel, výzkum a inovace, migrace a mnoho dalších. S každým novým programovým obdobím však přicházejí nové výzvy, trendy a cíle, kterých chce politika soudržnosti EU dosáhnout a není tomu jinak i v následujícím programovém období po roce 2020.
Cílem diplomové práce je představení perspektivy politiky soudržnosti EU v programovém období 2021–2027 a následná analýza a hodnocení konceptu národní architektury politiky soudržnosti v České republice po roce 2020. Dílčím cílem je zmapování dosavadního vývoje politiky soudržnosti Evropské unie se zaměřením na změny, jež byly zrealizovány v programových obdobích. Hypotézou diplomové práce je skutečnost, že návrh architektury politiky soudržnosti EU pro programové období 2021–2027 přináší zjednodušení pro implementaci této politiky v rámci Evropské unie.
V rámci diplomové práce jsou využity metody obecně teoretické, konkrétně analýza, která spočívá v myšlenkovém rozložení zkoumané tématiky a syntéza, jež je založena na myšlenkovém spojení dílčích částí v celek. Další metodou, která byla využita je metoda komparace, která má základní pravidla, a to definice objektu komparace, určení cíle komparace a stanovení kritérií pro vlastní analýzu zvolených objektů a vymezení vztahu komparace k časové ose. (Molnár, 2012).
Diplomová práce je rozdělena do pěti kapitol, z toho jsou tři obsahové, které doplňují úvod a závěr. Druhá kapitola charakterizuje samotnou politiku soudržnosti EU, její smysl, cíl a principy, taktéž vymezuje základní etapy vývoje politiky soudržnosti EC/EU, legislativní, strategický a institucionální rámec, nástroje politiky soudržnosti a v neposlední řadě finanční rámec politiky soudržnosti Evropské unie. Třetí kapitola se zaměřuje na výzvy a proměny politiky soudržnosti Evropské unie v programovém období
2021–2027, nastíněny jsou zde prvky, které vedly k modernizaci politiky soudržnosti EU, různé strategie a dokumenty vedoucí k sestavení budoucí politiky soudržnosti po roce 2020 její nové priority financování, cíle, návrh víceletého finančního rámce a jeho proměny, pozice členských států, návrhy alokací a změny v budoucím programovém období. Čtvrtá kapitola analyzuje a hodnotí nové programové období politiky soudržnosti EU v České republice, jsou zde zmíněny postoje ČR, priority, pozice, východiska přípravy Dohody o partnerství, návrh struktury operačních programů a jejich alokace.
V závěru práce jsou shrnuty výsledky a přínos diplomové práce.
K vypracování diplomové práce bylo využíváno jak domácích literárních zdrojů, tak i zahraničních. Informace byly získané z odborné literatury, elektronických dokumentů, internetových stránek a odborných přednášek. Nejčastějším zdrojem byly elektronické dokumenty a oficiální internetové stránky orgánů EU.
2 Politika soudržnosti Evropské unie a její vývoj do roku 2020
Politika soudržnosti Evropské unie (PS EU) jakožto jedna z významných politik Evropské unie (European Union, EU) je jedním z pilířů evropské spolupráce společně s jednotným trhem a monetární unií. Je jedinou politikou EU, která se explicitně zaměřuje na ekonomické i sociální nerovnosti. Jedná se o velmi specifickou politiku, která přerozděluje zdroje mezi členské státy z rozpočtu unie, aby posílila ekonomický růst a udržitelný rozvoj prostřednictvím investování do lidí a jejich fyzického kapitálu (Leonardi, 2005). Politika soudržnosti je nedílnou součástí ekonomického systému celé EU, přičemž bez této politiky by mohly narůstat velké rozdíly mezi bohatými a chudými regiony (Molle, 2007). Úsilí, které vynakládá EU ve snižování regionálních disparit je úzce spjato právě s politikou soudržnosti. Soudržnost je určitým prostředkem EU, pomocí kterého se snaží o rozvoj regionů, přičemž nedílnou součástí tohoto konceptu je solidarita a spolupráce.
Koncept soudržnosti odpovídá na otázku, co je předmětem politiky. Tezí tohoto konceptu je, že koheze v samotné podstatě reprezentuje politický cíl, který je vázán na spravedlivou společnost schopnou vytvářet rovné příležitosti pro všechny členy EU (Leonardi, 2005). Teoretické vymezení soudržnosti lze vyvodit na základě regionálních disparit, avšak obecně přijímaný koncept Williama Molla definuje soudržnost jako stav, který je možné vyjádřit takovou úrovní rozdílnosti (disparit) mezi státy, regiony nebo skupinami, které jsou politicky a společensky snesitelné. Čím nižší jsou tyto rozdílnosti, tím je vyšší úroveň soudržnosti a opačně (Melecký a Staníčková, 2015). Prostřednictvím mezinárodní spolupráce se politika soudržnosti šíří i za hranice území Unie (Evropská komise [online], červen 2008).
Pojem soudržnost se v pramenech primárního práva Evropského společenství (European Communities, EC) a EU běžně využívá již od roku 1957, avšak není jednoznačně specifikován v žádném z nich. V dokumentech EU se však často objevují tři základní dimenze soudržnosti, a to hospodářská, sociální a územní, i přesto se jejich obsah někdy překrývá. Cílem politiky soudržnosti je podpora všeobecného harmonického rozvoje EU, který se v první řadě zaměřuje především na odstraňování rozdílů v úrovni rozvoje různých regionů a zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů i ostrovů, včetně venkovských oblastí. I když členské státy realizují vlastní hospodářskou politiku a tím
pádem ji koordinují, tak aby bylo dosaženo výše uvedených cílů (MMR ČR [online], 2000).
2.1 Charakteristika politiky soudržnosti Evropské unie
Kohézní politika EU se zabývá především investicemi, které jsou cílené na všechny regiony a města v Evropské unii. Po mnoho desítek let se formovala, ale její cíl a smysl je pořád tentýž. EU se snaží o snižování disparit mezi regiony, a to právě za pomocí této politiky, ale taktéž se snaží o zvyšování konkurenceschopnosti těchto regionů, tak aby se zvyšovala konkurenceschopnost samotné Unie ve světě. Mimo jiné jde o zvýšení potencionálu evropských regionů. Taktéž si kladce za cíl podporovat vytváření nových pracovních míst, zvyšovat konkurenceschopnost firem, zvýšit hospodářský růst a taktéž se zapříčinit o udržitelný rozvoj a zlepšení kvality občanů.
2.1.1 Smysl a cíl politiky soudržnosti Evropské unie
Cílem PS EU je zajištění rychlejší konvergence prostřednictví ekonomické a sociální integrace a větší propojenost v rámci jednotného vnitřního trhu. V kontextu ekonomické integrace by měly regiony plně využívat svůj rozvojový a růstový potenciál, tím by se mělo zajistit zmírnění či úplné odstranění regionálních disparit. Regiony by taktéž měly usilovat o zvýšení své konkurenceschopnosti a zaměstnanosti. Důležitým aspektem v rozvoji regionů je i odstraňování přeshraničních bariér a překážek integrace.
To všechno by mělo vést k maximalizaci přínosů evropské integrace tak, aby EU dosáhla celkových rozvojových cílů.
Kohézní politika EU představuje značnou část oblasti hospodářské politiky EU, která je aplikována s ostatními politikami na makroekonomické i mikroekonomické úrovni. Proto je tato politika silně spjata s jednotným vnitřním trhem.
Díky vývoji na politické, ekonomické, ale i další úrovni dochází k vytvoření nových cílů.
V posledních letech se jedná především o přechod k chytřejší a zelenější ekonomice napříč celou Evropou, toho by mohlo být dosaženo právě za pomocí PS EU. Smyslem kohézní politiky, který je jednoznačně stanoven Smlouvou, je podpořit vyvážený a harmonický rozvoj, zejména snížením sociálních a ekonomických disparit mezi regiony (Zahradník, 2017).
2.1.2 Principy politiky soudržnosti Evropské unie
Od samotného počátku politiky soudržnosti se vyvíjely a formovaly zásady a principy, kterými se politika soudržnosti dodnes řídí a na kterých staví současný, ale
i budoucí vývoj této politiky. V těchto principech lze nalézt určitý vývoj PS EU a její reflexi na dosavadní vytváření programových období. Prvním z principů je princip koncentrace, jež se zasazuje o to, aby byly prostředky PS koncentrovány k těm regionům, které potřebují nejvíce pomoci a mající převažující problémy a souběžně i na činnosti vedoucí k maximálnímu užitku společnosti. Princip koncentrace má tři hlediska, a to:
a) Koncentrace zdrojů – zdroje jsou poskytována zhruba ze 70 % ze evropských strukturálních investičních fondů v současném programovém období, tyto zdroje jsou soustředěny na nejchudší (nejméně rozvinuté) regiony.
b) Regiony a země – tento aspekt spočívá v cílení investic na hlavní růstové priority v oblastech výzkumu a inovací, informační a komunikační technologie, posilování konkurenceschopnosti malých a středních podniků, podporu přechodu na nízkouhlíkové hospodářství.
c) Koncentrace výdajů – na začátku programového období jsou vždy rozděleny finanční prostředky na každý rok pro určitý program. Důležité je finanční pravidlo N+2/N+3, které spočívá v tom, že finanční prostředky alokované v daném roce musí být vynaloženy na projekty do konce druhého respektive třetího roku po jejich přidělení.
Zásada programování a plánování spočívá v tom, že politika soudržnosti je prováděna za pomocí integrovaných programových dokumentů. Tyto programové dokumenty jsou zaměřeny na více oblastí podpory a jsou komplexní, ucelené a směřují směrem k projektům a regionům, na které je podpora ze strany EU zacílena. Prostředky jsou alokovány právě na tyto programy nikoliv však na jednotlivé projekty. Charakter podpory spočívá v dlouhodobém cílení na pomoc regionů a souvisí i s určitými strategiemi, o které se opírají.
Každý program je vypracován za účasti evropských, regionálních a místních orgánů, sociální partnerů a organizací občanské společnosti. Tato spolupráce platí pro všechny fáze tvorby a užívání programu, tzn. Od návrhu přes řízení a provádění po monitorování a hodnocení. Princip partnerství neboli komplementarity pomáhá zajistit, aby byla opatření přizpůsobena místním a regionálním potřebám a prioritám. Tento princip je využíván pro všechny fáze tvorby a implementaci programu, jak při návrhu, tak i přes řízení a provádění tak i pro monitorování a hodnocení programu. Při tvorbě programu je nutná určitá spolupráce mezi orgány evropskými, regionálními, místními,
ale i ekonomičtí a sociální partneři, zástupci univerzit, nevládní neziskové organizace, organizace podporující životní prostředí a mnoho dalších (Evropská komise [online], 2019; Zahradník, 2017).
Princip adicionality (doplňkovosti) je jedním z primárních principů PS EU.
Spočívá v zajištění toho, aby zdroje EU nenahrazovaly národní rozpočty členských zemí.
To zastřešuje dohoda mezi členských státem a EU o celkové výši veřejných výdajů, jež musí v daném plánovacím období členská země udržovat. Smyslem a cílem je doplnění národních zdrojů nikoliv však jejich nahrazování. Komise společně s členským státem stanoví výdaje prostředků na spolufinancování tak, že vezmou v potaz, že výše výdajů na spolufinancování z národních zdrojů má být při nejmenším stejná jako částka průměrných ročních výdajů dosažený v předchozím programovém období (Dotaceeu.cz [online], 2019).
Dle Zahradníka (2017) nabývá v posledních letech na významnosti především princip hodnocení, monitorování a transparentnosti. EU se snaží o co nejefektivnější využívání jejích zdrojů, které je zároveň prokazatelné a především transparentní.
Efektivita využívání zdrojů je hodnocena celou řadou různých ukazatelů, přičemž hodnotící orgány vydávají hodnotící zprávy ve všech fázích projektů.
2.2 Etapy vývoje politiky soudržnosti EC/EU do roku 2020
Na začátku vývoje evropské integrace nebyl příliš kladen důraz ze strany Společenství na vznik strukturální politiky v regionální dimenzi. Tehdejší Společenství se především orientovalo na cíle, které se zabývali realizací samotné integrace a posléze jednotného vnitřního trhu. Taktéž byl kladen důraz na institucionální výstavbu, na položení základů společných politik (zemědělská, dopravní, obchodní), atd. Avšak určité náznaky politiky soudržnosti je možno nalézt v některých jednotlivých článcích Smlouvy o Evropském hospodářském společenství (EHS). Z těchto článků vyplývá, že Společenství přenechávalo aktivitu v počátcích své existence v oblasti politiky soudržnosti (strukturální politiky) na svých šesti členských státech. Nadnárodní přístup byl pouze uskutečněných v sektorových oblastech v tzv. „hospodářských činnostech“, o vytváření nových zdroje, které vedly k rozvoji těchto činností, nebo v sociálním přístupu, kde se v článcích Smlouvy o EHS objevuje problematika zaměstnanosti a definování role Evropského sociálního fondu (European Social Fund, ESF).
V souvislosti s Evropskou investiční bankou je zmiňován regionální pohled v oblasti
poskytování státních podpor. Společenství v této době nevytvářelo žádné finanční zdroje na realizaci strukturální politiky, jelikož byla přenechána v kompetencích tzv. šestky.
Politika soudržnosti nepatřila tehdy mezi priority evropské integrace, a to především z důvodu neexistence výrazných územních ekonomických disparit. Taktéž cíl vybudování vnitřního trhu měl předpoklad vysoké liberalizace obchodu, který by měl dopad na rozvoj odvětví, ale i regionů. To mělo vést k automatickému vyrovnávání ekonomických regionálních disparit (Boháčková a Hrabánková, 2009).
2.2.1 První etapa: 1958–1974
Vymezení první etapy vývoje kohézní politiky je dáno vznikem Evropského společenství v roce 1958, kdy vstoupily v platnost Římské smlouvy, konec je pak stanoven na polovinu 70. let 20. století, přesněji však do vzniku Evropského fondu pro regionální rozvoj (European Regional Development Fund, ERDF) 1974. V tomto období 16 let v podstatě neexistovala plnohodnotná regionální politika. Fungovaly pouze regionálně zaměřená opatření EHS, které spočívaly v posílení národní zdrojového základu pro regionální politiku, která byla řešena samostatně členskými státy. První etapa byla úzce spjata se strukturálními problémy, spojenými například s řešením negativních důsledků, které vznikaly s útlumem těžební činnosti v regionech a taktéž s útlumem těžkého průmyslu a problémů zaostalých venkovských oblastí. Zatímco sociální problémy, na rozdíl od nynější podoby PS EU, byly řešeny zcela nezávisle, i přesto, že fungoval Evropský sociální fond (European Social Fund, ESF), který byl založen v roce 1958, jež neměl charakter nástroje primárně řešící toto téma (Zahradník, 2017). V tomto období vznikl i Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (European Agricultural Guidance and Gurantee Fund, EAGGF). Důležitým aspektem pro rozvoj regionální politiky bylo zřízení Generálního ředitelství pro regionální politiku (Directorate-General for Regional and Urban Policy, DG REGIO) (Euroskop [online], září 2018).
2.2.2 Druhá etapa: 1975–1988
V této etapě dochází k velkým ekonomickým změnám a zároveň k rozšíření EC o Řecko, Španělsko a Portugalsko. To mělo za následek, že přistupující státy měly různé požadavky nejenom na regionální politiku (potažmo politiku soudržnosti), ale i na další politiky. Mimo jiné vzniklo mnoho zásadních rozhodnutí, která měla právě vliv na vznik regionální politiky EC. Po přijetí Jednotného evropského aktu (Single European Act, SEA) v roce 1986 došlo k velkému rozvoji politiky soudržnosti ve vztahu s jednotným vnitřním trhem, prioritou bylo podpořit méně rozvinuté oblasti. Hospodářská a sociální
soudržnost se stala jedním z hlavních cílů EC. Taktéž byly zavedeny principy politiky soudržnosti zmíněné v kapitole 2.1.2 této diplomové práce, i když v současnosti jsou již modifikovány a upraveny na dnešní podmínky a požadavky EU.
2.2.3 Třetí etapa: 1989–1999
Na začátku této etapy je započato první programové období kohezní politiky EC, pro něhož je charakteristickým prvkem právě praktické aplikování a implementování reforem, které vznikly v 80. letech 20. století. Mezi reformy patřilo i fungování plnohodnotného víceletého programovacího období, jehož součástí byly určité cíle a zásady. Pro první období víceletého finančního rámce platilo pět prioritních cílů:
• 1. cíl: Podpora rozvoje a strukturálních změn v regionech, jejichž rozvoj zaostává;
• 2. cíl: Změny v regionech vážně ovlivněných průmyslovým poklesem;
• 3. cíl: Boj s dlouhodobou nezaměstnaností;
• 4. cíl: Usnadnění pracovní integrace mladých lidí;
• 5. cíl: Urychlení změn zemědělských struktur a podpora rozvoje venkovských oblastí.
Cíle byly pokryty tehdejšími strukturálními fondy, tj. ERDF, ESF a EAGGF.
Formulované cíle platily po celé dvě období, a to do konce roku 1999, kdy přišla další důležitá změna jak v kohézní politice, tak i v samotné EU – rozšíření o východní země Evropy.
2.2.4 Čtvrtá etapa: 2000–2013
Tato etapa lze rozdělit do dvou kratších období, přičemž první období začíná v letech 2000–2006, které odpovídá jednomu programovacího období a druhé období let 2007–2013, které odpovídá dalšímu sedmiletému programovacímu období. Pro tuto etapu je příznačné značné rozšíření samotné Evropské unie o další evropské státy.
V prvním období této etapy se kohézní politika soustředila právě na již zmíněné největší rozšíření v historii procesu integrace EU, především z hlediska přípravy na toto rozšíření, kdy bylo vydáno mnoho legislativních či strategických aktů/dokumentů např.
Agenda 2000: Pro silnější a širší Unii, Lisabonská strategie, různé zprávy Evropské komise (EK, European Commission), a mnoho dalších. Toto období se zaměřovalo především na budoucí vývoj, rozvoj jak samotné Unie, tak i jejích politik. Politika soudržnosti byla realizována v rámci tři cílů, a to:
• 1. Cíl: Podpora rozvoje zaostávajících regionů
• 2. Cíl: Podpora oblastí potýkajících se s restrukturalizací
• 3. Cíl: Podpora politiky zaměstnanosti a vzdělání
Značnou roli v tomto období sehrávaly předvstupní nástroje na pomoc přistupujícím 10 zemím1, které nakonec přistoupili v roce 2004, mezi něž spadá i Česká republika. V červnu 1999 bylo rozhodnuto o přijetí Nařízení Rady EU k tzv.
předvstupním nástrojům v rámci programu Přístupového partnerství (Zahradník Petr, 2017). Těmito nástroji byly:
• Nástroj pro předvstupní strukturální politiku (Instrument for Structural Policy for Pre-Accession, ISPA),
• Speciální přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova (Special Accession programme for Agricultural and Rural Development, SAPARD),
• nástroj PHARE (Poland and Hungary Aid for Restructuring of the Economy).
Tyto nástroje byly určeny zejména pro kandidátské země (popřípadě potencionální kandidátské země), jež měly za cíl pomoci při řešení konkrétních povinností při zavádění unijní legislativy. Nástroj ISPA měl za úkol přispívat k udržitelnému rozvoji přistupujících zemí v rámci financování infrastrukturálních projektů v oblasti dopravy a životního prostředí. Pomocí tohoto finančního nástroje se postupně zaváděla environmentální legislativa EU a v oblasti dopravy se soustřeďovalo na opatření v rámci trans-evropských dopravních sítí. Jakmile však země vstoupily do EU tento finanční nástroj zastoupil Fond soudržnosti, který se taktéž zaměřuje na tyto oblasti podpory, ale již členským státům.
Program SAPARD sloužil k plnění úkolů kandidátských zemí v oblasti společné zemědělské politiky, v otázkách strukturálních změn v zemědělských sektorech a na venkově. Po vstupu do EU jsou využívány k financování této oblasti operační programy (OP) na rozvoj venkova a zemědělství.
Dalším významným nástrojem předvstupní pomoci byl fond PHARE (vytvořen již v roce 1989), z něhož byly spolufinancovány projekty v oblasti technické vybavenosti příhraničních municipalit, zlepšení situace MSP (malé a střední podniky), zlepšení infranstruktury, rozvoj lidských zdrojů, i podpora odstraňování povodňových škod, atd.
1 Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko, Slovinsko.
tento nástroj si kladl za cíl vytvořit určité struktury pro budoucí účast kandidátských zemí ve strukturálních fondech v oblasti implementace unijní legislativy (MMR ČR [online], 2020). Od roku 2007 se využívá předvstupní nástroj IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance), jež slučuje zmíněné nástroje předvstupní pomoci (SAPARD, ISPA, PHARE).
Agenda 2000 mimo jiné zahrnuje i reformu soudobé politiky soudržnost, která spočívala v posílení koncentrace fondů na jasně formulované cíle a také na zjednodušení procesů, mimo jiné byly jasně vymezené role a zodpovědnost ve vztahu mezi EK a členskými zeměmi. V rámci rozvoje konkurenceschopnosti byla přijatá Lisabonská strategie v březnu roku 2000 v Lisabonu. Ta se zejména zaměřovala na přijetí opatření k podpoře růstu a tvorby nových pracovních míst. Tento cíl se odrazil i v kohézní politice, zde byl kladen důraz na podporu růstových a rozvojových aktivit celé EU, ale i jejich samostatných regionů. Výkon ekonomiky EU, ale i samotné PS EU ovlivnilo zavedení společné měny euro v roce 1999 v bezhotovostním styku a později v roce 2002 v hotovostní podobě.
Druhé období této etapy výrazně posunulo politiku soudržnosti kupředu ve smyslu podpory růstu, inovací a tvorby pracovních míst na základě prokázané návratnosti vynaložených prostředků. Toto programovací období bylo výrazně ovlivněno dosavadním vývojem, a to především ve věci největšího rozšíření členských zemí EU ve dvou vlnách – rok 2004 a 2007 a také zatím poslední přistupující zemí do EU v roce 20132. Tyto rozšíření měly za následek enormní nárůst nejméně rozvinutých regionů a obyvatel v nich žijících.
V letech 2007–2013 přistoupila EU k výraznému snížení, ale i k větší transparentnosti v nástrojích – tedy v aplikaci prostředků, ale i podoby cílů samotného programovacího období. Na podporu kohézní politiky byly využívány tři fondy, a to ERDF, ESF a CF. Na pomoc rozvoje venkova a rybářství byly k dispozici fondy EAFRD a Evropským rybářským fondem (EFF, European Fisheries Fund). Cíle kohézní politiky byly oproti předchozím obdobím vymezeny takto:
• Cíl Konvergence
• Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost
• Cíl Evropský územní spolupráce
2 Chorvatsko.
Toto období bylo taktéž charakteristické ve smyslu zjednodušení administrativního postupu, který spočíval v tom, že programování a plánování mělo dvoustupňový princip Národního strategického referenčního rámce (NSRR) – Operační program (OP). Mimo jiné došlo i k zavedení několika iniciativ, které vedly z hlediska delšího časového horizontu k vytváření budoucího vývoje samotné politiky soudržnosti.
Jednalo se zejména o návratné finanční nástroje (zde se nejedná o dotace z fondů EU) pod společnou iniciativou Evropské komise a Evropské investiční banky (European Investment Bank, EIB) – JASPERS, JEREMIE a JESSICA. Další společnou akcí EU bylo vytvoření Evropského seskupení pro územní spolupráci (ESÚS) jež si kladlo za cíl usnadňovat a podporovat přeshraniční, mezinárodní a meziregionální spolupráci a je financován z ERDF Velká část kohézních prostředků byla převážně využita ve prospěch nejméně rozvinutých regionů EU – jednalo se tak o doposud největší koncentraci podpory v této oblasti. Tím se toto období výjimečným a odlišným oproti dosavadním obdobím (Zahradník Petr, 2017).
2.2.5 Pátá etapa: 2014–2020
Pro současné programové období 2014–2020 bylo hlavním cílem všestranné zefektivnění investic v rámci celé politiky soudržnosti EU. Kohézní politika by měla více svou činnost zaměřovat na evropské ekonomické priority, a proto je její zaměření v tomto období orientováno na podporu růstu a vytváření nových pracovních míst v souladu se Strategií Evropa 2020. Novinkou v tomto období bylo i zavedení dohod o partnerstvích mezi členskými zeměmi a jejich prioritami a Evropskou komisí. Členské státy si v těchto dohodách přesně definovaly měřitelné cíle, které jsou taktéž více či méně v souladu právě se Strategií Evropa 2020. Další důraz byl dán na větší transparentnost, zjednodušení a harmonizaci pravidel jednotlivých fondů, což vyústilo ke společnému souboru pravidel, kde je řízeno všech 5 fondů. Cílem je dosažení větší synergie mezi intervencemi a projekty, popřípadě jejich dopadů.
I nadále by měla PS EU překonávat výrazné sociální, ekonomické, ale i územní rozdíly mezi členskými státy a jejich regiony. To by pak vedlo k větší konkurenceschopnosti celé Evropské unie a zvýšilo by to i její prosperitu. Aby se zvýšila konkurenceschopnost, je kladen důraz i na zvyšování kvality lidského faktoru jakož je vzdělávání, vývoj, výzkum a inovace. Neméně důležitou oblastí je i efektivní využívání přírodních zdrojů (Zahradník Petr, 2017).
PS EU omezila své cíle pouze na dva pro toto období, a to:
• 1. Investice pro růst a zaměstnanost
• 2. Evropská územní spolupráce
2.3 Legislativní, strategický a institucionální rámec politiky soudržnosti Evropské unie
Strategické plánování je důležité ve všech politikách Evropské unie a není tomu jinak u politiky soudržnosti EU, jedná se o plánování politiky ve střednědobém horizontu, tak aby bylo jasné kam tato politika směřuje, jaké má vize, cíle, priority apod. Všechny předpoklady pro správné fungování politiky soudržnosti Evropské unie jsou zakotveny v právním systému Evropské unie, a to jak v primárním, tak i v sekundárním právu. Za správné fungování této politiky zodpovídají orgány EU, které koordinují, upravují a řídí činnost celé EU. Politika soudržnosti EU má značnou pozici na zlepšování situace v mnoha oblastech svého působení. Za pomocí svých investic dosahuje mnohých cílů a doplňuje ostatní politiky EU např. zaměstnanosti, vzdělávání, životního prostředí, výzkumu a inovací atd. PS EU sestavuje určitý investiční rámec, tak aby bylo dosaženo cílů strategie Evropa 2020 pro inteligentní, udržitelný a inkluzivní růst (potažmo předchozích strategií, například Lisabonská strategie) napříč všemi regiony členských států EU. Důležitou podmínkou pro naplnění stanovených cílů je plánování v dlouhodobém horizontu. Výsledkem plánování je určitý systém programových dokumentů, který se v průběhu let měnil na základě vývoje, požadavků a priorit celé Evropské unie.
2.3.1 Primární a sekundární právo Evropské unie v oblasti politiky soudržnosti
Primární právo je nejvyšším možným pramenem práva celé Evropské unie. Tento nejvyšší stupeň právního řádu je stanoven převážně zakládajícími smlouvami, a to Římskou smlouvou a Smlouvou o Evropské unii. Mimo zakládající smlouvy spadají pod primární právo i právní akty pozměňující smlouvy EU a protokoly, jež jsou součástí těchto smluv, smlouvy o přistoupení nových členských států do EU. Primární právo určuje rozdělení pravomocí a povinnostmi mezi samotnou EU a členskými zeměmi EU.
Je podkladem a zároveň právním rámcem, v jehož mezích orgány EU formulují a provádějí politiky. Dodržení tohoto práva je vynutitelné Soudním dvorem. Přehled
smluv, uvedený v tabulce 2.1, obsahuje všechny smlouvy, které jsou součástí primárního práva EC/EU.
Tabulka 2.1: Schéma primárního práva EC/EU
Zdroj: Evropská komise [online], 2018; vlastní úprava
Právo EU není pouze založeno na primárním právu, ale i na sekundárním právu, které právo primární doplňuje. Sekundárním právem jsou většinou jednostranné právní akty, které se dělí na závazné a nezávazné. Závazné právní akty jsou justičně vymahatelné, pokud jsou nedodržovány. Kdežto nezávazné právní akty jsou branné jako doporučující, ale nikdo jejich nedodržení nemůže sankcionovat.
Sekundárním právem závazným je chápáno jako:
• nařízení,
• směrnice,
• rozhodnutí.
Nezávaznými právními akty jsou:
Zakládající smlouvy
•Pařížská smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli (1951)
•Římská smlouva o založení Evropského hospodářského společenství a Římská smlouva o Euroatomu (1957)
•Maastrichtská smlouva o Evropské unii (1992)
Pozměnující smlouvy
•Jednotný evropský akt (1986)
•Amsterodamská smlouva (1997)
•Niceská smlouva (2001)
•Lisabonská smlouva (2007)
Smlouvy o přistoupení
•Dánsko, Irsko a Spojené králoství (1972)
•Řecko (1979)
•Portugalsko a Španělsko (1985)
•Finsko, Rakousko a Švédsko (1994)
•Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko (2003)
•Bulharsko a Rumunsko (2005)
•Chorvatsko (2012)
Dodatkové dohody
•Smlouva o sloučení výkonných orgánů („Smlouva o jednotných orgánech“) (1965)
•Smlouva pozměňující některá rozpočtová ustanovení smluv Společenství(1970)
•Bruselská smlouva, kterou se mění některá finanční ustanovení smluv Společenství a kterou se zakládá Účetní dvůr(1975)
•„Akt“ o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách(1976)
• stanoviska,
• doporučení,
• usnesení.
Ostatní sekundární právo:
• vnitřní předpisy orgánů a institucí EU,
• akční programy EU,
• mezinárodní dohody a
• interinstitucionální dohody atd.
Jak primární právo, tak sekundární právo je doplněno ještě o subsidiární zdroje, za které lze považovat judikaturu Soudního dvora Evropské unie a obecné právní zásady (Evropská komise [online], 2018). Dalšími zdrojem práva EU, potažmo samotné politiky soudržnosti EU je tzv. „Soft Law“ (doplňkové právo). Do této skupiny zdrojů lze zařadit různá sdělení, rezoluce, Zelené a Bílé knihy, guidelines (metodické pokyny), metodické pracovní pomůcky, technické zprávy, zprávy o hospodářské, sociální a územní soudržnosti atd.
2.3.2 Strategické programové dokumenty politiky soudržnosti Evropské unie
Důležitou součástí politiky soudržnosti je její strategická provázanost, a to z hlediska strategických rámců celé Evropské unie, strategických rámců samostatných členských států, tematického zaměření a na skladbu, řízení a správu jednotlivých programů. Novinkou pro současné období je Strategický rámec Komise, jež je založen na společných prvcích strategického plánování a programování. Ve strategickém rámci jsou zahrnuty tematické cíle strategie Evropa 2020 a jsou vytýčeny základní ustanovení týkající se společného strategického rámce a partnerských dohod s jednotlivými členskými zeměmi. Společná pravidla mimo jiné definují způsobilost regionů, finanční nástroje, zásady řízení a kontroly. Jedná se o zastřešující nařízení o společných ustanoveních fondů ERDF, ESF, CF, EMFF a EAFRD. Strategický rámec by měl napomáhat k větší strategické integraci a koordinaci řízení fondů (Evropský parlament [online], únor 2015).
Systém víceletého programování je založen na rozlišných strategických programových dokumentech PS EU, během let se tyto strategické programové dokumenty měnily, ale princip na základě, kterého jsou sestavovány zůstává i nadále
stejný, jak lze vidět v tabulce 2.2 v podobě přehledu strategických programových dokumentů za poslední tři programové období.
Tabulka 2.2: Přehled strategických dokumentů politiky soudržnosti EU
Strategický přístup a programování
1989–1999 2000–2006 2007–2013 2014–2020
1. Národní plán Plán rozvoje Obecné
strategické zásady Společenství pro soudržnost
Společný
strategický rámec
2. Rámec podpory
Společenství Rámec podpory
Společenství Národní
rozvojový plán Národní plán reforem
3. Operační programy
Operační programy
Národní strategický referenční rámec
Dohoda o
partnerství
4. Jednotný
programový dokument
Operační
programy Operační
programy
5. Dodatek
k programu
Zdroj: Evropská komise [online], 2007, vlastní úprava
V období let 2000–2006 byl jako první strategický programový dokument sestaven členskou zemí Plán rozvoje, na jehož základě společně s Komisí byl vypracován Rámec podpory Společenství (RPS). RPS definuje vztah strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, zároveň je stanovena výše a zaměření podpory členskému státu z těchto fondů. Po schválení těchto dvou programových dokumentů sestavuje členský stát jednotlivé operační programy. Operační program je základním strategickým dokumentem finanční a technické povahy pro danou tematickou oblast, který zpracovávají členské země EU. V těchto programech jsou jasně dány cíle a priority, kterých chce členská země v dané oblasti a v daném programovacím období dosáhnout (Euroskop [online], září 2018). Dále byl aplikován jednotný programový dokument a dodatek k danému programu.
S příchodem nového programového období let 2007–2013 byl Plán rozvoje nahrazen Obecnými strategickými zásadami Společenství pro soudržnosti a Národním rozvojovým plánem. Obecné strategické zásady byly v tomto období rámcovým strategickým dokumentem pro politiku soudržnosti, který sestavovala Evropská komise, kdežto Národní rozvojový plán vytvářel samotný členský stát na základě principu partnerství. Místo RPS byl aplikován nový strategický dokument, a to Národní strategický referenční rámec (NSRR). NSSR byl především rámcovou rozvojovou
strategií daného státu. Především specifikoval zejména politické priority, navrhoval klíčové prováděcí principy a byl základem pro sektorové a regionální operační programy.
NSSR si připracoval každý členský stát samostatně, avšak za spolupráce svých partnerů a Komise EU (Evropská komise [online], 2007).
Po uplynutí období 2007–2013 byl tento NSSR nahrazen Společným strategickým rámcem (Common Strategic Framework CSF/SSR) pro období let 2014–2020. Cílem nového SSR je zvýšit soudržnost mezi politickými závazky, které byly uvedeny ve strategie Evropa 2020 a investicemi v terénu, zároveň by měl podpořit integraci stanovením způsobů spolupráce mezi fondy. Slouží jako zdroj strategického směřování, které si táty a regiony promítnou do programování fondů, tak aby bylo dosaženo konkrétních potřeb, příležitostí a cílů. Dohoda o partnerství (Partnership Agreement, PA) byla využívaná poprvé od roku 2014, jedná se o zastřešující strategický dokument pro programové období 2014–2020, jež vypracovává členský stát EU. Obsahem této dohody je obecné vymezení programových dokumentů, jelikož PA je hierarchicky nadřazená samotným programovým dokumentům, které blíže specifikují obsah a zaměření budoucích operačních programů. PA by měla být klíčovým dokumentem každé členské země pro úspěšné čerpání finančních prostředků z Evropských strukturálních a investičních fondů v současném programovém období, jelikož si zde stanovila určité cíle a priority. PA je aplikována především za účelem naplňování Strategie 2020 pro současné období na základě již nadefinovaných národních priorit (Dotaceeu.cz [online], 2020a).
2.3.3 Institucionální rámec politiky soudržnosti Evropské unie
Politika soudržnosti tak jako každá jiná politika EU je zastřešena institucionálním trojúhelník, tzn. Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou EU. Jejich úkolem je především zabezpečení legislativní stránky politiky soudržnosti. Mimo tyto instituce je politika soudržnosti EU zabezpečována dalšími institucemi.
Generální ředitelství Evropské komise pro regionální politiku (The Commission's Directorate-General for Regional and Urban Policy, DG Regio), jehož cílem je přispívání k upevňování ekonomické, sociální a územní soudržnosti a dosáhnou tak snižování rozdílů mezi regiony EU, a i samotnými členskými zeměmi. Právě členské státy jsou odpovědné za realizaci regionální politiky EU DG Regiu. Komisařkou pro oblast regionální a městské politiky je Elisa Ferreira od roku 2019 (Evropská komise [online], 2020a). Dalším důležitým orgánem zajišťující správné fungování politiky soudržnosti je Komise pro politiku územní soudržnosti a rozpočet EU (COTER, Commission for
Territorial Cohesion Policy), která působí v několika oblastech, a to především hospodářské, sociální a územní soudržnosti, zaměřuje se na strukturální fondy a územní plánování, městskou politiku a bydlení atd. Co se týče oblasti rozpočtu EU tak se zabývá zejména ročními rozpočty EU, víceletým finančním rámcem a místními a regionálními finančními prostředky. Činnost COTERu zajišťuje Evropský výbor regionů. Předsedkyní této komise je Isabelle Boudineau od dubna roku 2016 (Evropský výbor regionů [online], 2020a).
Shromáždění EU regionálních a místních zástupců neboli Evropský výbor regionů (European Committee of the Regions, CoR) zastupuje místní a regionální orgány Evropské unie. Evropskému výboru regionů předsedá Apostolos Tzitzikotas, zde zasedá již od roku 2015. Má 329 členů a 329 náhradníků z celé EU. Zasedání se pořádá v Bruselu šestkrát za rok, na tomto poli jsou projednávaná stanoviska k legislativním návrhům, které vyústí v usnesení, ve kterých je EU vyzývaná k dalším opatřením. VR si zakládá na partnerské spolupráci a klade důraz na koordinovaný postup mezi evropskou, celostátní, regionální a místní úrovní (Evropský výbor regionů [online], 2020b).
Výbor pro regionální rozvoj (REGI, Comittees of Regional Development) odpovídá za regionální politiku a politiku soudržnosti. Zejména spravuje fondy EU a jiné strukturální nástroje a spolupracuje s CoR a dalšími organizacemi. Předsedou výboru od července 2019 je Younous Omarjee (Evropský parlament [online], 31. ledna 2020).
Dalším orgánem pro oblast politiky soudržnosti EU je Evropský hospodářský a sociální výbor (EESC, European Economic and Social Committee). Jedná se o poradní orgán zastupující organizace zaměstnavatelů a zaměstnanců a další zájmové skupiny. Má 326 členů ze všech členských států a scházejí se pravidelně v Bruselu. Od dubna 2016 je předsedou EESC Luca Jahier. Úkolem je vydávání stanoviskem k záležitostem evropského zájmu mezi hlavními institucemi EU (Evropský hospodářský a sociální výbor [online], 2020.
2.4 Nástroje politiky soudržnosti EC/EU
Politika soudržnosti funguje na základě svých cílů, principů a priorit. Aby byly tyto cíle a priority implementovány využívá unie svých nástrojů a v případě politiky soudržnosti se jedná především o aplikaci různých strukturálních fondů a dalších finančních nástrojů, iniciativ ale i nástrojů předvstupní pomoci atd. Prostřednictvím
těchto nástrojů jsou financovány jednotlivé projekty, jež vedou k naplnění cílů samotné politiky soudržnosti.
2.4.1 Sektorové a strukturální fondy politiky soudržnosti Evropské unie
V počátcích politiky soudržnosti byly využívány fondy, které se nazývaly sektorové fondy a strukturální fondy. Mezi tyto fondy patřily Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond, Evropský orientační a záruční fond pro zemědělství, později se k nim přidal Fond soudržnosti a Finanční nástroj pro podporu rybolovu. Fond ESF a EAGGF se zaměřovaly na sektorové politiky, proto také byly nazývány jako sektorové fondy. Tyto dva fondy nahradily Fondy solidarity. Kdežto Evropský fond pro regionální rozvoj doplnil aktivity Evropské investiční banky, které si kladly za cíl snižovat rozdíly mezi členskými státy, patří do skupiny strukturálních fondů.
Evropský fond pro regionální rozvoj (European Regional Development Fund, ERDF) vznikl v roce 1975 jako fond EC na základě nařízení rady (EC) č. 1083/2006 z ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č.
1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech.
Cílem tohoto fondu je posílení ekonomické a sociální soudržnosti v EU vyrovnáváním rozdílů mezi jejími regiony. Fond se zaměřuje na několik prioritních oblastí (tematická koncentrace): inovace a výzkum, digitální agenda, podpora MSP, nízkouhlíkové hospodářství.
Evropský sociální fond byl již založen v roce 1957 Římskou smlouvou a sloužil především k podpoře sociální politiky a zaměstnanosti EU. Jedná se tak o nejstarší strukturální fond. Zaměřuje se především na neinvestiční projekty, tj. zvyšování kvality lidských zdrojů a zvýšení zaměstnanosti v rámci celé Unie. Mezi další aktivity podpory tohoto nástroje lze zařadit posilování sociálních programů členských zemí EU, podpora a adaptace rizikových skupin, nastolení rovných příležitostí na trhu práce, a i zkvalitnění mobility pracovní síly a mnoho dalších. ESF
Evropský zemědělský orientační a záruční fond pro zemědělství založený v roce 1962 se zaměřoval na oblast podpory rozvoje venkovských oblastí, přičemž sekce orientační kladla důraz na modernizaci a racionalizaci zemědělské výrovy a sekce záruční měla za úkol stabilizovat ceny a podílela se i na vývozních kompenzacích. Avšak sekce
orientační byla nahrazena Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova – dnes slouží jako fond k financování politiky rozvoje venkova (MMR ČR [online], 2020).
Finanční nástroj pro podporu rybolovu fungoval od roku 1994 (založen Maastrichtskou smlouvou) sloučením dvou samostatných sektorových nástrojů.
Zajišťoval financování rybářského odvětví a rozvoj přímořských regionů. Od roku 2007 byl nahrazen Evropským rybářským fondem, který financuje společnou rybolovnou politiku. Řadil se mezi nejmenší a nejmladší nástroje.
2.4.2 Evropské strukturální a investiční fondy
Od roku 2007 jsou využívány fondy, kterým se nazývá s tzv. ESI fondy neboli ESIF, tzn. Evropské strukturální a investiční fondy, jejichž cílem je odstraňování disparit a zvyšování konkurenceschopnosti evropských regionů napříč zeměmi. Mezi ESI fondy spadá 5 fondů, a to:
• Evropský fond pro regionální rozvoj,
• Evropský sociální fond,
• Kohézní fond,
• Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a
• Evropský námořní a rybářský fond.
Tyto fondy jsou prostředkem k vývoji několika oblastí, a to zejména v oblasti digitální technologie, výzkumu a inovací, podpory nízkouhlíkových ekonomik, udržitelné řízení přírodních zdrojů.
Dle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006.
2.4.3 Ostatní nástroje politiky soudržnosti Evropské unie
Fond soudržnosti (Cohesion Fund, CF) není součástí strukturální fondů. Byl zřízen v roce 1993 jako zvláštní fond solidarity, který měl za úkol pomoci čtyřem nejméně rozvinutým státům EU – Řecku, Portugalsku, Irsku a Španělsku. Rozdíl od strukturálních fondů spočívá v tom, že finanční prostředky tohoto fondu jsou určeny k přímému financování velkých projektů v oblasti životního prostředí a dopravy. Podmínkou pro
získání finančních prostředků je, že stát musí mít Hrubý národní produkt na obyvatele nižší než 90 % průměru EU a zároveň se v minulosti tento stát zavázal k hospodářské a měnové konvergenci. Cílem CF je eliminace hospodářské a sociální nerovnosti a zároveň podpora udržitelného rozvoje. Řídí se nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č.
1300/2013 ze dne 17. prosince 2013 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení Rady ES) č. 1084/2006 a zároveň Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č.
1083/2006.
Dalšími instrumenty, jež jsou využívány Evropskou unií k posílení konkurenceschopnosti a odstranění disparit v regionech soudržnosti, a vedeny udržitelnějším způsobem než dosavad fungující iniciativy EU. V rámci kohézní politiky EU byly již dříve využívány finanční nástroje, a to přesněji již od programového období 1994-1999. Avšak jejich expanze nastala v období let 2004 a 20007 v důsledku rozšiřování zemí EU. Kdežto relativní váha narostla v předchozím programovém období tj. 2007-2013, ve kterém vznikly společné iniciativy Evropské komise, Evropské investiční banky a Evropského investičního fondu.
JASPERS, JEREMIE, JESSICA a JASMINE tzv. 4J, podporující lepší využívání strukturálních fondů a fondu soudržnosti. Jedná se o návratné finanční nástroje kohézní politiky. Tyto finanční nástroje byly efektivnější, prospěšnější. Ukazuje se, že návratné finanční nástroje zajišťují využití unijních prostředků efektivnějším, prospěšnějším a udržitelnějším způsobem, než tomu bylo doposud (Zahradník, 2017).
2.5 Finanční rámec politiky soudržnosti Evropské unie
Finanční rámec PS EU určuje, jak bude disponováno s finančními prostředky EU jako celku. Jedná se o nástroj, jehož cílem je udržení kontroly nad ročními rozpočty EU.
Finanční rámec není stanovován pouze pro politiku soudržnosti, ale i pro další politiky a činnosti EU. Jsou zde stanovené limity neboli stropy pro výdaje EU ve všech oblastí, ale i okruhy podpory. Finanční rámec je sestavován již od roku 1988, jeho existencí je zaručeno střednědobé plánování financování rozpočtu EU. Finanční rámec je sestavován
na víceleté období v podobě víceletého finančního rámce, který je ustanoven nejméně na pětileté období, v posledních letech je ale tento interval zpravidla sedmiletý. I když v průběhu let se jeho podoba, název, ale i právní vymezení změnilo. Do roku 2006 byl označován jako finanční výhled a nebyl zakotven v primárním právu, ale byl brán jako meziinstitucionální dohoda mezi institucionálním trojúhelníkem EU. Od počátku Lisabonské smlouvy je již dán jako závazný právní akt a je součástí oficiální finanční procedury.
2.5.1 Víceletý finanční rámec politiky soudržnosti Evropské unie a jeho alokace Víceletý finanční rámec (Multiannual Financial Framework, MFF) představuje finanční perspektivu samotné Unie a je legislativně ukotven v článku 312 Smlouvy o fungování Evropské unie, z něhož vyplývá mimo jiné, že:
• MFF zajišťuje řádný vývoj výdajů Unie v rámci limitu jejích vlastních zdrojů;
• je stanovován na dobu nejméně pěti let3;
• roční rozpočet unie se vždy pohybuje v mezích stanovených MFF;
• rámec stanovuje výši ročních stropů prostředků na závazky podle kategorií výdajů4 a ročních stropů prostředků platby.
MFF pomáhá k větší efektivitě v souladu mezi politickými prioritami a výdaji, které EU vynakládá na svou činnost. Podstatou MMF je přispívání k větší stabilitě financování, jelikož cílem MFF je udržení rozpočtové disciplíny EU a kontrola samotných rozpočtových výdajů.
Rada je klíčovým orgánem ve věci legislativního procesu MMF. O novém MMF se rozhoduje již v období, které mu předchází, tzn., že ještě před koncem současného období je předložen Evropskou komisí návrh o nařízení nového víceletého finančního rámce. Návrh je projednáván v kompetencích Rady, která má za úkol vytvořit dohodu, jež vyhovuje všem členským státům, přičemž se musí rozhodovat jednomyslně. Mimo jiné se do legislativního procesu zapojují i další instituce, orgány atd. Při dosahování dohody bere Rada v potaz politické pokyny vedoucích představitelů EU, jež zasedají v Evropské radě. K vydání nařízení o MFF je rozhodující souhlas Evropského parlamentu (Generální sekretariát Rady [online], 11. 2. 2020). V polovině období víceletého
3 od roku 1993 je tento rámec sedmiletý
4 kategorie výdajů odpovídají hlavním činnostem Unie
finančního rámce je pravidelně prováděn přezkum vlastních zdrojů a zároveň je zahájena diskuse ohledně následujícího období z hlediska výdajů a příjmů rozpočtů.
V 80. letech 20. století propukl konflikt ve vztazích orgánů ohledně dostupných zdrojů a skutečných rozpočtových požadavků. Právě koncept MFF byl vytvořen k tomu, aby se snažil o posílení rozpočtové kázně a taktéž ke zlepšení provádění politik prostřednictvím dlouholetého plánování. Od roku 1988 jsou roční rozpočty sestavovány již za pomocí interinstitucionální dohody tzv. finančních perspektiv neboli MFF. První finanční rámec byl pětiletý, ten byl stanoven na období let 1988–1992 a je také označován jako balíček Delors I, ten si kladl za cíl poskytovat zdroje potřebné k řádnému fungování JEA. Po prvním pětiletém období však následovaly čtyři sedmileté období. Následující finanční výhled období let 1993–1999 známý jako Delors II byl důležitý z hlediska vývoje v tom, že umožnil zdvojnásobení strukturálních fondů a zároveň se navýšil strop vlastních zdrojů. Třetí interinstitucionální dohodu lze označit jako Agenda 2000 a byla schválená na období let 2000–2006. Čtvrtá dohoda byla sjednána na následující pětileté období tj. 2007–2013. Důležitá změna ve MFF nastala s podpisem Lisabonské smlouvy.
Tato smlouva změnila MFF z interinstitucionální dohody na právně závazný akt, což znamená, že současné období 2014–2020 MFF je poprvé bráno jako právně závazný akt a jedná se tak o pátý MFF (Evropský parlament [online], prosinec 2019; Lacina, Strejček, Blížkovský, 2016). V tabulce 2.3 lze vidět alokaci finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti EU za jednotlivé MFF a jejich podíl na celkovém rozpočtu unie a jaké procento celkového HDP EU je.
Tabulka 2.3: Přehled rozpočtů politiky soudržnosti EU od roku 1998–2020
Období
Rozpočet strukturálních
fondů (+ CF) v mld. Podíl rozpočtu SF + CF na celkovém rozpočtu ES/EU
% celkového
HDP EU
ECU EUR
1988–1992 69,0 25,0 0,30
1993–1999 168,0 33,0 0,40
2000–2006 213,0 33,0 0,40
*2004–2006 21,7
2007–2013 347,0 35,7 0,38
2014–2020 351,8 32,5 -
Poznámky: * 21.7 mld. EUR bylo vyčleněno pro 10 nových členských státu na období let 2004–2006 Zdroj: Evropská komise, červen 2008; vlastní úprava
2.5.2 Víceletý finanční rámec a roční rozpočty
I když je MFF stanovován na víceleté období, tak se stanovuje i roční rozpočet EU, který se pohybuje v limitech MFF, a ve kterém jsou stanoveny limity pro výdaje celé Evropské unie, které jsou dále rozčleněny do různých oblastí jejich aktivit. V rozpočtu lze nalézt dvě položky, a to závazky a platby rozpočtu, přičemž v ročním rozpočtu jsou částky dány na nižší úroveň, než jsou horní hranice ve MFF. Rozdíl (též označovaný jako rozpětí), který vzniká mezi těmito částkami, umožňuje EU manévrovací prostor, kdyby nastaly nečekané potřeby.
Rozpočet EU doplňuje vnitrostátní rozpočty v klíčových oblastech jako je zaměstnanost, regionální rozvoj, výzkum, věda, vzdělávání a mnoho jiných oblastí.
V praxi jsou závazky i platby v rozpočtu obvykle stanovovány na nižší úrovni, než jsou příslušné stropy ve víceletém finančním rámci. Tento rozdíl mezi stropem a částkami obsaženými v rozpočtu, označovaný jako „rozpětí“, poskytuje manévrovací prostor pro případ nepředvídaných potřeb, jak lze vidět na obrázku 2.1. Rozpočet EU mimo jiné reaguje na nové výzvy právě prostřednictvím MFF za pomocí zjednodušení finančních pravidel a reformou systému vlastních zdrojů, zde se jedná o důležitou vazbu mezi MFF a ročním rozpočtem (Generální sekretariát Rady [online], 11. 2. 2020)
Obrázek 2.1: Vazby MFF a ročních rozpočtů
Zdroj: Generální sekretariát Rady EU, 2019
Data, která jsou udávána ve finančních perspektivách, jsou uváděna v cenách v tom roce, kdy se začalo vyjednávat o novém MFF. Komise má však právo na určité
technické úpravy vztahující se k následujícímu roku. Ty však musí být schváleny jak Radou, tak Evropským parlamentem (Lacina, Strejček, Blížkovský, 2016).
3 Výzvy a proměny politiky soudržnosti Evropské unie v programovém období 2021–2027
Nová struktura PS EU po roce 2020 je značně ovlivněna geopolitickým, bezpečnostním a finančním vývojem evropské integrace. Nové výzvy jsou kladeny na všechny aspekty politiky soudržnosti. Největší výzvou bylo vystoupení Velké Británie EU, jakožto první země, která kdy vystoupila z EU. Bylo nutné upravit všechny podmínky pro správné fungování politiky EU pouze na EU-27. budoucí směřování PS EU bylo značně ovlivněno migrační krizí a řešení bezpečnosti EU. Pro nové programové období bylo nutné přizpůsobit politiku soudržnosti současnému vývoji, potřebě modernizace, zajištění větší flexibility a schopnosti rychle se adaptovat na změny.
3.1 Výzvy nového programového období Evropské unie po roce 2020 Klimatická změna, změna počtu členů EU, migrace, bezpečnost, to všechno jsou nové výzvy, které bylo zapotřebí promítnout i do nového programového období PS EU.
Výzvy nového programového období mají značný vliv jak na strukturu rozpočtu, tak na jednotlivé kapitoly, cíle, ale i priority. Došlo k značným změnám ve vyspělosti EU a jejich regionů, které se odrazily na vývoji celé politiky soudržnosti. Díky těmto výzvám a proměnám bylo třeba si určit, kam dále spěje EU jako celek, ale i samotné regiony EU.
3.1.1 Geopolitický a finanční vývoj v EU
Vystoupení Velké Británie z Evropské unie mělo značný vliv i na samotou politiku soudržnosti, jelikož Velká Británie patřila mezi přímé plátce do rozpočtu EU. Je kladen i vyšší důraz na prohloubení integrace, zejména v oblasti jednotné společné měny tedy rozšířit Eurozónu. Další velkou otázku v dalším vývoji EU je migrační krize a s tím související bezpečnost občanů EU. Od doby, kdy byl koncipován současný rozpočet, však vyvstala řada nových výzev. Uprchlická krize, bezpečnostní obavy, kybernetické hrozby a terorismus i obrana – všechny tyto oblasti vyžadují celoevropskou reakci. Tlak vzniklý těmito vzájemně si konkurujícími požadavky na omezené zdroje zdůraznil naléhavou potřebu zamyslet se nad tím, jaký rozpočet je zapotřebí pro budoucí Evropu. Vystoupení Spojeného království z EU bude znamenat ztrátu významného partnera a přispěvatele k financování politik a programů EU. Zároveň však představuje příležitost k zásadní diskusi o modernizaci rozpočtu EU (Evropská komise, [online], 28. 6. 2017).
Jelikož v posledních letech roste míra nestability, složitosti a svět se rychlé mění.
Bylo potřeba podchytit tento vývoj strategickým dokumentem, kam by měla EU
směřovat, jelikož v předchozích obdobích byly také využívány strategické dokumenty, takže bylo jasné, kam se chce EU posunout a jakých cílů chce dosáhnout. Poslední strategie, která bude ukončena do roku 2020 (Strategie Evropa 2020) nemá svého přímého pokračovatele. Je možné však identifikovat řadu koncepčních a strategických dokumentů z úrovně evropských institucí, jako např. dokument Nová strategická agenda 2019–2024 Evropské rady. EU chce společně opět stavět na daných hodnotách a silných stránkách jejího modelu, zároveň se snaží prosadit zájmy občanů, podniků a společnosti.
V následujících pěti letech chce EU svou úlohu jen posilovat. Tato strategická agenda poskytuje určitý návod, jak mají orgány EU postupovat v následujících pěti letech (Evropská rada [online], červen 2019). Zaměřena je na 4 hlavní priority, přičemž stanovuje i způsob plnění těchto priorit:
1. Ochrana občanů a ochrana svobod;
2. Budování silné a dynamické hospodářské základny;
3. Budování klimaticky neutrální, ekologické, spravedlivé a sociální Evropy;
4. Prosazování evropských zájmů a hodnot na globální úrovni.
3.1.2 Scénáře vývoje evropské integrace do roku 2025
Co se však týče politického směrování celé EU, byl vytvořen důležitý dokument, s názvem Bílá kniha o budoucnosti Evropy – Úvahy a scénáře pro EU-27 v roce 2025, v němž je zahrnuto pět scénářů, kam by mohla EU směřovat. Tento dokument byl vytvořen EK 1. března 2017 a je v něm zahrnuto několik témat jako je globalizace, hospodářská a měnová unie, obrana a bezpečnost, sociální pilíř, rozpočet. Scénáře však počítají pouze s 27 členy Evropské unie.
Scénář 1: Pokračování v dosavadní praxi
EU by se měla soustředit na splnění svého pozitivního moderního reformního programu. EU27 provádí společný akční program, když přijdou problémy, ihned se řeší a bude přijímána nová legislativa. EU se zaměří na vytváření pracovních míst, růst a investice posilováním jednotného trhu a vyššími investicemi do digitální, dopravní a energetické infrastruktury. Posílení jednotné měny za účelem stimulace růstu, bude docházet k většímu finančnímu dohledu a zajištění udržitelnosti veřejných financí. EU i nadále bude uzavírat obchodní dohody.
