Pokud po vydání rozhodnutí v řízení o správním deliktu uplynula prekluzívní lhůta, avšak toto rozhodnutí dosud nenabylo právní moci, musí být

takové rozhodnutí zrušeno a řízení zastaveno.

Odůvodnění:

Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu se zabýval otázkou, jakým způsobem má správní orgán rozhodnout v případě, že již uplynula prekluzívní lhůta pro projednání správního deliktu.

Právní předpisy upravující správní trestání omezují pravomoc správních orgánů projednat správní delikt a uložit pachateli za jeho spáchání sankci prekluzívními lhůtami. Tyto lhůty mohou být stanoveny různým způsobem, jednak jako lhůty subjektivní (pro počátek běhu lhůty je rozhodné, kdy se o správním deliktu dozvěděl správní orgán), ale vždy musí být stanovena lhůta objektivní (počíná běžet dnem spáchání správního deliktu). Dále právní předpisy stanoví prekluzívní lhůty pro projednání správního deliktu nebo pro zahájení řízení o správním deliktu. Pokud jsou pro projednání správního deliktu stanoveny právním předpisem obě lhůty, musí být správní delikt projednán (popřípadě musí být zahájeno správní řízení) ve lhůtě subjektivní, avšak nikdy nelze překročit objektivní lhůtu pro projednání správního deliktu. Obdobně v případě prekluzívních lhůt pro zahájení řízení o správním deliktu musí být toto řízení zahájeno ve lhůtě subjektivní, avšak nelze překročit objektivní lhůtu. Prekluzívní lhůty pak běží nezávisle na tom, zda probíhá správní řízení či nikoliv.

Právní předpisy mohou stanovit, ve kterých případech prekluzívní lhůty neběží⁵⁹.

59 Podle § 41 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, stanoví-li zvláštní zákon ve věcech přestupků, kárných nebo disciplinárních nebo jiných správních deliktů lhůty pro zánik odpovědnosti, popřípadě pro výkon rozhodnutí, tyto lhůty po dobu řízení před soudem podle tohoto zákona neběží.

137

Obecnou úpravu prekluze ve vztahu k přestupkům upravuje zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů⁶⁰.

Smyslem prekluze je v tomto případě časové omezení pravomoci správních orgánů sankcionovat protiprávní jednání osob a posílení jejich právní jistoty (z těchto důvodů je prekluze obvyklá v rámci právní úpravy správního práva trestního a je upravena rovněž v trestním právu). Uplynutím prekluzívní lhůty tak zaniká deliktní odpovědnost osob. Z toho důvodu je třeba výše uvedený výraz „projednat“ chápat tak, že v prekluzívní lhůtě musí rozhodnutí o správním deliktu nabýt právní moci (tím spíše nelze zahájit řízení). Teprve právní mocí nastávají právní účinky rozhodnutí, a proto lze věc považovat za projednanou pouze v případě, kdy rozhodnutí nabylo právní moci.

1.

Uplynutí prekluzívní lhůty má vzhledem k výše uvedenému podstatný vliv na probíhající řízení ⁶¹ o správním deliktu, ale rovněž na případný přezkum pravomocných rozhodnutí o správním deliktu. Pokud by v průběhu řízení o správním deliktu (ať už řízení před správním orgánem prvního stupně nebo odvolacím správním orgánem) uplynula prekluzívní lhůta (pouze lhůta odkazující na projednání správního deliktu či uložení sankce, nikoliv lhůta vázaná na zahájení řízení), nebylo by možné správní delikt dále meritorně projednávat (viz výše), ale správní orgán by musel řízení zastavit. V případě přestupkového řízení se řízení zastaví rozhodnutím podle

§ 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona. V případě řízení o jiném správním deliktu se řízení zastaví usnesením podle § 66 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., které se pouze poznamená do spisu.

Zvláštní situace ve vztahu k uplynutí prekluzívní lhůty pro projednání správního deliktu v řízení nastane, pokud se koná společné řízení o více správních deliktech.

V případě jednočinného souběhu nelze při uplynutí prekluzívní lhůty ve vztahu k jednomu ze správních deliktů řízení zastavovat, neboť předmětem řízení je skutek, nikoliv jeho jednotlivá právní kvalifikace (viz závěr č. 47). Pokud by v případě vícečinného souběhu správních deliktů v průběhu správního řízení uplynula prekluzívní lhůta u některého z nich, bylo by třeba v souladu s výše uvedeným řízení o tomto správním deliktu zastavit, a dále rozhodovat pouze o zbývajících správních

60 Podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona nelze přestupek projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok. Dále § 20 odst. 2 přestupkového zákona, podle něhož lhůta podle

§ 20 odst. 1 přestupkového zákona neběží po dobu, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení podle zvláštního právního předpisu.

61 Vzhledem k právním důsledkům prekluze má uplynutí prekluzívní lhůty význam i pro zahájení řízení, kdy po uplynutí prekluzívní lhůty nelze zahájit řízení o deliktu, neboť odpovědnost potenciálních účastníků řízení zanikla.

138

z čehož vyplývá, že vydané rozhodnutí nemůže sám o sobě změnit. Z toho důvodu není možné, byť řízení dosud nebylo ukončeno, toto řízení pouze zastavit.

Proto v případě, že proti takto vydanému rozhodnutí bude podáno odvolání, odvolací správní orgán rozhodnutí zruší a řízení zastaví podle § 90 odst. 4 správního řádu.

V případě, že proti tomuto rozhodnutí nebylo podáno odvolání, musí být zrušeno a řízení zastaveno v rámci přezkumného řízení. Pokud by se tato situace týkala pouze části správních deliktů projednávaných ve společném řízení, postupoval by správní orgán výše uvedeným způsobem pouze ve vztahu k výrokům o správních deliktech, u kterých uplynula prekluzívní lhůta.

2.

Uplynutím prekluzívní lhůty rovněž zaniká možnost správního orgánu postupy podle správního řádu (např. přezkumné řízení, obnova řízení) zasahovat do pravomocného rozhodnutí v neprospěch účastníka, neboť ve smyslu výše uvedeného zaniklo právo vyvozovat z jeho protiprávního jednání právní důsledky⁶². o správním deliktu. Odstraňování právních vad pravomocného rozhodnutí nemůže být, pokud tak výslovně nestanoví zákon (viz § 41 soudního řádu správního), důvodem pro prodloužení prekluzívní lhůty, neboť by se tím podstatně snižoval její význam, kterým je zachování právní jistoty dotčených osob. V opačném případě by se prekluzívní lhůta fakticky prodlužovala o lhůty pro provádění mimořádných opravných prostředků podle správního řádu. Jak je uvedeno výše, prekluzívní lhůta časově omezuje pravomoc správních orgánů sankcionovat protiprávní jednání.

V souladu se zásadou ochrany práv dotčených osob a s principy právního státu lze však připustit zrušení pravomocného rozhodnutí o uložení pokuty i po uplynutí prekluzívní lhůty, neboť uplynutí této lhůty nemůže ospravedlnit nezákonnost rozhodnutí

a nejedná se o sankci za protiprávní jednání.

Obdobným způsobem je třeba přistupovat i k soudnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů o správních deliktech a sankcích za ně uložených. Tato rozhodnutí jsou soudně přezkoumatelná i po uplynutí prekluzívní lhůty pro projednání správního deliktu, neboť právo na soudní ochranu nemůže být uplynutím prekluzívní lhůty pro projednání deliktu dotčeno. Pokud před podáním žaloby ke správnímu soudu neuplynula prekluzívní lhůta, po dobu soudního řízení neběží (viz poznámka č. 59).

Pokud soud shledá žalované rozhodnutí nebo jemu předcházející řízení nezákonným, zruší jej a věc vrátí k dalšímu řízení bez ohledu na běh prekluzívní lhůty

62 obdobně viz Červený, Z., Šlauf, V.: Přestupkové právo, Praha, Linde 2002. Tento účinek uplynutí prekluzívní lhůty má zajistit výše zmiňovanou právní jistotu dotčených osob.

63 Výjimkou je situace, kdy je přezkumné řízení zastaveno podle § 97 odst. 1 správního řádu nebo kdy není vyhověno žádosti o obnovu řízení.

139 nebo jemu předcházejícího řízení, pouze zrušit a řízení zastavit. V případě rozhodnutí (nebo usnesení) o zastavení řízení postačí, pokud bude v rámci přezkumu změněn důvod pro zastavení řízení.

Pokud by bylo přezkoumáváno pravomocné společné rozhodnutí o více správních deliktech (v přezkumném řízení nebo při obnově řízení) a byla by shledána nezákonnost takového rozhodnutí nebo jemu předcházejícího řízení, mohl by správní orgán po uplynutí prekluzívní lhůty (u všech deliktů) takové rozhodnutí nebo jeho část zrušit a řízení zastavit popřípadě změnit výrok o trestu ⁶⁵ . To platí i v případě jednočinného souběhu. Pokud správní orgán zruší pouze část rozhodnutí (jen některé výroky o vině za spáchání správního deliktu), pak v této části řízení zastaví č. 250/2016 Sb. Řízení se zastavuje usnesením.

64 Viz rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 34/95 (SJS 727/2000) - Rozhodl-li správní orgán o uložení pokuty podle zákona o státní správě ve vodním hospodářství jedinou částkou za více a nemůže dospět k závěru, že zbývající porušení zákona uložení pokuty v dostatečné výši odůvodňují;

tím by si osoboval pravomoc orgánu exekutivy, která mu nenáleží. Z výše uvedeného lze tedy dovodit, že pokud je ve společném rozhodnutí rozhodování o více správních deliktech a je ukládán souhrnný trest, musí správní soud, pokud vyhoví některému z žalobních návrhů zrušit celé rozhodnutí. To platí i v případě, kdy je rozhodováno po uplynutí prekluzívní lhůty.

65 Viz judikáty v poznámce č. 6, které nepřímo připouštějí rozhodování o trestu po plynutí prekluzívní lhůty. Soud zruší celé rozhodnutí jen z toho důvodu, že nemůže posoudit výši uložení sankce, tedy nemůže naradit správní uvážení správního orgánu. Dále lze vycházet z toho, že vzhledem k zásadám ukládání úhrnných trestů případně modifikovaný trest nebude vyšší než pravomocně uložený trest a tedy nebude po uplynutí prekluzívní lhůty rozhodováno v neprospěch účastníka řízení.

140

Zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2007 Závěr č. 59 – Elektronická forma úkonů správního orgánu

Stanovisko podle části čtvrté správního řádu může být adresátovi doručit v rámci komunikace mezi správními orgány i pouze elektronicky, tento postup však nesmí být na újmu procesním právům účastníků řízení.

Odůvodnění: rozhoduje, a nikoliv adresátovi veřejné správy. Jde však o úkon prováděný správním orgánem v rámci jeho veřejnoprávní působnosti, který se dotýká práv a povinností⁶⁶ adresátů veřejné správy, a je tudíž vydáván podle správního řádu⁶⁷, konkrétně podle části čtvrté.

Podle ustanovení § 15 odst. 1 správního řádu se jednotlivé úkony správních orgánů v řízení činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud to nevylučuje povaha věci. Toto ustanovení se na základě § 154 správního řádu použije na úkony podle části čtvrté správního řádu obdobně. Jde o úkony správních orgánů, které nelze zaměňovat s podáním, které je úkonem účastníků řízení, a které lze při splnění zákonem stanovených náležitostí podat i pouze v elektronické podobě.

Podle § 69 odst. 3 správního řádu „pokud se na žádost účastníka má rozhodnutí doručit elektronicky, vyhotoví úřední osoba, která za písemné vyhotovení rozhodnutí odpovídá, jeho elektronickou verzi.“ Z tohoto ustanovení je zřejmé, že rozhodnutí se v písemné podobě vyhotoví vždy a elektronická verze se vyhotovuje pouze na přání účastníka, požádal-li účastník o doručování na elektronickou adresu podle § 19 odst. 3 správního řádu. Ustanovení

§ 69 odst. 3 správního řádu se na úkony podle části čtvrté správního řádu použije

66 Podle ustanovení § 52 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, je živnostenský úřad stanoviskem při rozhodování o koncesi vázán.

67 Srovnej Vedral, J.: Správní řád, komentář, Praha, Polygon, 2006, str. 32

141

přiměřeně, pokud je to potřebné. Není tedy vyloučeno, aby adresátovi bylo stanovisko doručeno elektronicky, pokud o to požádá. Základní formou je však opět forma písemná. Obě formy přitom není možné směšovat, neboť správní řád na ně nahlíží jako na dvě alternativní formy úkonů ⁶⁸ . Ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, přiznává písemnostem orgánů veřejné moci v elektronické podobě označeným elektronickou značkou založenou na kvalifikovaném systémovém certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb nebo podepsaným uznávaným elektronickým podpisem, stejné právní účinky jako veřejné listiny vydané těmito orgány. Stanovení stejných právních účinků listin vydaných elektronicky a veřejných listin (vydaných v „klasické“ písemné podobě) však neznamená, že by tyto dvě formy bylo možné slučovat.

Z výše uvedeného vyplývá, že úkony správního orgánu směřující vůči adresátům veřejné správy mohou být učiněny elektronicky pouze na základě zákonem předvídané žádosti těchto osob, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. To ovšem neplatí pro interní komunikaci mezi jednotlivými správními orgány, která není upravena správním řádem. V této oblasti lze komunikovat i výhradně elektronicky, s tím že uznávaný elektronický podpis užívaný při této komunikaci musí splňovat požadavky stanovené § 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu.

Stanovisko vydávané podle § 8 zákona o silniční dopravě je úkonem vydávaným podle správního řádu (viz výše), na druhou stranu však tento úkon nesměřuje vůči adresátovi veřejné správy, není klasickým procesním úkonem a typově jde spíše o úkon patřící do sféry interní komunikace mezi správními orgány. Vzhledem k zásadě ekonomičnosti a rychlosti řízení proto poradní sbor považuje za možné, aby tento úkon byl učiněn pouze elektronicky, neboť takový úkon je méně finančně nákladný i méně časově náročný a tedy je zcela v souladu s pojetím veřejné správy jako služby veřejnosti. Tento postup ovšem nesmí znamenat krácení procesních práv účastníků, zejména musí být zabezpečeno právo seznámit se s příslušným dokumentem (stanoviskem) při nahlížení do spisu za podmínek § 38 správního řádu, avšak musí být zároveň vyloučena možnost účastníka do elektronického dokumentu zasahovat nebo se seznamovat s dokumenty, které nejsou součástí příslušného spisu, do kterého nahlíží. Zároveň musí být správní orgán schopen pořídit účastníkovi podle

§ 38 odst. 4 správního řádu kopii elektronického dokumentu nebo jeho části v písemné formě, čímž je zajištěno právo účastníka na písemný „papírový“ výstup, který garantuje maximální ochranu procesních práv všech účastníků bez ohledu na jejich technické možnosti a stupeň znalosti ovládání výpočetní techniky.

68 Např. § 37 odst. 4: Podání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu nebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Správní řád tedy písemné podání ztotožňuje s listinnou formu podání. Druhým možným přístupem je za písemné podání považovat jak jeho elektronickou, tak listinnou podobu jako dvě rovnocenné formy písemného podání (či jiného úkonu).

Pro tento výklad však není ve správním řádu opora.

142

Poznámka: Závěr je do značné míry překonán v důsledku přijetí zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb. platí, že „[u]možňuje-li to povaha dokumentu, orgán veřejné moci jej doručuje jinému orgánu veřejné moci prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje na místě.

Umožňuje-li to povaha dokumentu a má-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba zpřístupněnu svou datovou schránku, orgán veřejné moci doručuje dokument této osobě prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě. Doručuje-li se způsobem podle tohoto zákona, ustanovení jiných právních předpisů upravující způsob doručení se nepoužijí.“.

Postup při vydávání stanovisek dopravního úřadu upravuje nově § 8c zákona č. 111/1994 Sb., a to na základě novelizace provedené zákonem č. 119/2012 Sb., s účinností od 1. 6. 2012.

143

Zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007 Závěr č. 60 – K „přezkumnému řízení“ podle § 156 odst. 2 správního řádu

Poradním sbor se zabýval problematikou výkladu § 156 odst. 2 správního řádu.

V § 156 odst. 2 správního řádu je stanoveno, že vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1 tohoto ustanovení, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil (nestanoví-li zákon jiný postup), a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, přičemž takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení a na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Ruší-li podle tohoto ustanovení správní orgán usnesením vyjádření, osvědčení nebo sdělení, které vydal, je otázkou o jaké řízení jde a jaké je postavení dotčených osob, zda má takové řízení nějaké účastníky a zda může v případě nečinnosti správního orgánu, který vyjádření, osvědčení nebo sdělení vydal, zasáhnout jeho nadřízený orgán a vydat takové usnesení sám. Dále je řešena otázka, zda může být vydání usnesení prvním úkonem v takovém řízení.

Ve čtvrté části správního řádu je upraveno provádění úkonů správních orgánů, které je sice výkonem působnosti v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1), intenzita jejich účinků vůči dotčeným osobám je však mnohem menší než v případě rozhodnutí nebo opatření obecné povahy. Tyto úkony na rozdíl od rozhodnutí nezasahují přímo do ničích práv, resp. se jejich prostřednictvím nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti osob a ani se jimi v určité věci neprohlašuje, že někdo práva nebo povinnosti má anebo nemá. Tomu odpovídá i (ve srovnání s úpravou správního řízení v části druhé a třetí) mnohem méně formální úprava provádění takových úkonů.

Příkladem toho je i ustanovení o nápravě vadných, resp. nezákonných úkonů podle části čtvrté (§ 156 odst. 2).

Úkony správních orgánů podle části čtvrté nejsou výsledkem správního řízení ve smyslu § 9 a neuplatňují se tedy vůči nim řádné, resp. mimořádné opravné prostředky upravené v části druhé, resp. třetí správního řádu. Úkony správních orgánů podle čtvrté části však mohou sloužit jako (závazné) podklady pro vydání rozhodnutí ve správním řízení (např. stanovisko příslušného správního orgánu k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) nebo prokazovat právně relevantní skutečnosti (např. osvědčení o státním

144

občanství). V zájmu právní jistoty dotčených osob, tzn. především těch, pro které byly takové úkony správními orgány provedeny, je v § 156 odst. 2 přece jen poněkud formálněji upraveno rušení takových úkonů pro jejich rozpor se zákonem, kdy se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení (§ 94 a násl.), tedy postup pro přezkum pravomocných správních aktů.

Podle § 95 odst. 4 správního řádu jsou účastníky přezkumného řízení účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci. Úkony správních orgánů podle části čtvrté neboť to zákon nevylučuje. „Účastníky přezkumného řízení“ vedeného podle

§ 156 odst. 2 jsou ty dotčené osoby, pro které byl daný úkon správním orgánem proveden, resp. které o takový úkon požádaly (§ 155 odst. 2). Nejde však v pravém slova smyslu o účastníky řízení podle § 27 správního řádu, neboť účelem řízení podle

§ 156 odst. 2 správního řádu není vydání správního aktu. Usnesením vydaným podle

§ 156 odst. 2 správního řádu se takovým osobám nezakládají, nemění ani neruší

§ 156 odst. 2 správního řádu se takovým osobám nezakládají, nemění ani neruší

In document Závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání z let 2005 až 2021 (Stránka 136-200)