Hlavní práce5040_xjuzl03.pdf, 744.4 kB Stáhnout

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE

FAKULTA MEZINÁRODNÍCH VZTAH Ů

DIPLOMOVÁ PRÁCE

2007 Lucie J ů zková

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE Fakulta mezinárodních vztah ů

Hlavní specializace: Evropská integrace

Azylová politika EU

Diplomová práce

Vypracovala: Lucie J ů zková

Vedoucí diplomové práce: Ing. Mgr. Radka Druláková, Ph.D.

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Azylová politika EU vypracovala samostatně. Veškerou použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v přiloženém seznamu literatury.

V Praze dne 25. dubna 2007

………..

podpis

Na tomto místě bych chtěla poděkovat Ing. Mgr. Radce Drulákové, Ph.D. a zástupcům odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěli k vypracování této práce.

ÚVOD ... 2

1. VÝVOJ SPOLEČNÉ AZYLOVÉ POLITIKY ES/EU ... 6

1.1POČÁTKY SPOLEČNÉ AZYLOVÉ POLITIKY ES/EU ... 6

1.2SCHENGENSKÉ DOHODY... 8

1.3DUBLINSKÁ KONVENCE... 10

1.4MAASTRICHTSKÁ SMLOUVA... 12

1.5AMSTERODAMSKÁ SMLOUVA... 14

1.6ZASEDÁNÍ EVROPSKÉ RADY V TAMPERE... 17

1.7EURODAC ... 19

1.8D^UBLIN II... 20

1.9HAAGSKÝ PROGRAM... 22

1.10AKČNÍ PROGRAM K HAAGSKÉMU PROGRAMU... 25

2. SOUČASNÁ SITUACE V OBLASTI AZYLU A V AZYLOVÉ POLITICE V EU ... 27

2.1T^{RENDY VAZYLU V} EU ^VPOSLEDNÍCH LETECH... 27

2.1.1 Počet žadatelů o azyl v EU v letech 2001 – 2005... 27

2.1.2 Počet žadatelů o azyl v EU v 1. polovině roku 2006 ... 30

2.1.3 Země původu žadatelů o azyl v EU v posledních letech ... 30

2.2PROBLÉMY SOUČASNÉHO AZYLOVÉHO SYSTÉMU EU... 31

2.2.1 Pevnost Evropa ... 32

2.2.2 Nerovnoměrné břemeno mezi jednotlivými členskými státy a mimořádná zátěž ... 35

2.2.3 Azylová loterie – odlišnosti mezi azylovými systémy jednotlivých členských států... 37

2.2.4 Žadatelé o azyl podávají žádost o azyl ve více členských státech EU ... 39

2.2.5 Neadekvátní výměna informací mezi jednotlivými členskými státy ... 40

2.2.6 Nedostatečná kapacita administrativních struktur... 40

2.2.7 Způsob hlasování... 41

2.2.8 Oprávněnost migrantů získat statut azylanta ... 43

2.2.9 Pravidlo bezpečné třetí země... 44

2.2.10 Nedostatečná ochrana uprchlíků... 45

2.2.11 Zvládání velkých vln uprchlíků... 47

2.2.12 Tranzitní zóny... 48

2.3DOSAŽENÉ ÚSPĚCHY VRÁMCI BUDOVÁNÍ SPOLEČNÉHO EVROPSKÉHO AZYLOVÉHO SYSTÉMU... 49

3. VLASTNÍ VÝZKUM: POSTOJ JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ EU K AZYLOVÉ PROBLEMATICE... 52

3.1ÚVOD, ROZČLENĚNÍ DO SKUPIN... 52

3.2OBECNÁ ANALÝZA VÝSLEDKŮ TABULKY... 53

3.3ANALÝZA PODLE UKAZATELŮ... 56

3.3.1 Hledání shodných rysů ve skupině starých a nových členských států... 56

3.3.2 Hledání shodných rysů ve skupině velkých a malých členských států... 57

3.3.3 Hledání shodných rysů ve skupiněčlenských států na okraji a uvnitř EU ... 58

3.3.4 Hledání shodných rysů ve skupiněčlenských států u Středozemního moře a ostatních států. 59 3.3.5 Hledání shodných rysů ve skupiněčlenských států tvořící východní hranici EU a ve skupině ostatních členských států... 61

3.3.6 Hledání shodných rysů ve skupině států s HDP na obyvatele v běžných tržních cenách vyšším než 20 000 EUR a států, jejichž HDP nepřesahuje hranici 20 000 EUR ... 62

3.3.6 Hledání shodných rysů ve skupině států s pozitivními a s negativními přírůstky obyvatel... 63

3.4POSTOJ JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ K HARMONIZACI AZYLOVÉ POLITIKY EU... 65

ZÁVĚR ... 68

SEZNAM ZKRATEK POUŽITÝCH V TEXTU PRÁCE ... 73

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY... 74

INTERNETOVÉ ZDROJE... 75

SEZNAM PŘÍLOH... 79

PŘÍLOHY... 80

ÚVOD

Z celého světa proudí každoročně do Evropské unie desetitisíce žadatelů o azyl.

Evropská unie se stala „zaslíbenou zemí“ uprchlíků, kteří jsou ve své vlasti pronásledováni z politického, etnického, náboženského, rasového důvodu a nebo kvůli své příslušnosti k určité sociální skupině, a rovněž těch, kteří požívají práva azylu a dočasné ochrany, například z důvodu přírodních katastrof. Úkolem azylové politiky Evropské unie je koordinovat jejich příliv, vytvořit standardy pro ochranu a pomoc cizincům v těžké životní situaci a zároveň zabránit účelovému zneužívání institutu azylu. Přitažlivost Evropské unie pro tyto osoby tkví v její vysoké ekonomické úrovni, bezpečnosti a právním prostředí a velkou roli zde hraje i její geografická poloha – největší počet uprchlíků přichází z přilehlých kontinentů – Afriky a Asie.

Azyl je fenomén mezinárodního významu, proto je důležité podporovat co nejužší mezinárodní spolupráci v této oblasti. Ovšem zároveň je to oblast, kde se svrchovanost národních států střetává s mezinárodním právem. Ženevská konvence představující mezinárodní právo chrání práva uprchlíků a proti ní stojí jednotlivé státy, které mnohdy žadatele o azyl podezírají, že azylové řízení zneužívají a že jim jde jen o zvýšení vlastní životní úrovně. Azylová politika evropských zemí se v posledních desetiletích stává více restriktivní. Evropská unie je často přirovnávána k nedobytné pevnosti¹, jejíž hradby slouží jako ochrana proti nechtěným migrantům především z chudých zemí Afriky a Asie.

Národní státy Evropských společenství se po dlouhou dobu bránily větší harmonizaci v oblasti azylové politiky. Počátky azylové politiky ES/EU spadají do 50.

let minulého století. Spolupráce mezi vládami jednotlivých členských států ES tehdy ještě postrádala formální institucionální rámec a byla omezena na projednávání konkrétních případů. Zpočátku byla zaměřena pouze na problematiku pohybu pracovních sil v rámci společného trhu vytvořeného Smlouvou o Evropském hospodářském společenství.² Největší vývoj zaznamenala azylová politika ES/EU až v posledních letech. Tento posun souvisí především s cílem EU prohlubovat svobodu

1 Mulder, Peter: Evropská pevnost a její zdi, 1.10.1999

http://www.changenet.sk/index.stm?section=forum&x=24415&cat=14666 [11.8.2006]

2 Azyl a migrace v mezinárodním kontextu – Historický vývoj volného pohybu osob v kontextu spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí. Ministerstvo vnitra ČR http://www.mvcr.cz/eunie/azyl.html [2.8.2006]

vnitřního trhu. Již od jeho počátků bylo zřejmé, že bude nutná určitá harmonizace azylových politik členských států ES/EU. V posledních desetiletích se dramaticky zvýšil počet žadatelů o azyl v Evropě³ (z 65 400 v roce 198 3 vzrostl v roce 1999 počet žádostí na 431 000⁴, poslední boom v přílivu žadatelů o azyl zažila Evropa v roce 2001⁵ a v roce 2005 bylo už podáno jen 263 210 žádostí⁶), prohloubila se integrace v rámci ES/EU a tyto skutečnosti společně s posledním rozšířením ES/EU vedly k větší aktivitě při snahách o větší harmonizaci azylové politiky v rámci ES/EU a rovněž ke změně způsobu přijímání žadatelů o azyl.

Azylová politika ES/EU se vyvíjí ve fázích, jejichž mezníky představují reformy základních smluv⁷. Za klíčová data v rozvoji společné azylové politiky ES/EU lze považovat za prvé rok 1993, kdy vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva, díky níž se stal azyl záležitostí veřejného zájmu. Dalším klíčovým datem byl rok 1999, kdy vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, která obsahuje opatření pro vytvoření společného evropského azylového systému. Posledním důležitým datem je rok 2004, který byl stanoven jako cílový rok pro dotvoření oblasti svobody, bezpečnosti a práva v rámci EU a první fáze vytváření společného evropského azylového systému EU⁸. O azylové politice EU lze smysluplně hovořit až po uplynutí pětiletého přechodného období od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost (tj. od roku 2004), neboť do té doby nebyla větší vůle převést národní svrchovanost v této oblasti na nadnárodní úroveň a spolupráce v azylových záležitostech tak probíhala pouze na mezivládní úrovni.

Posledním klíčovým datem je rok 2010, kdy by měla být završena druhá fáze vytváření společného evropského azylového systému.⁹

Azylová problematika mě zaujala na semináři Vnitřní záležitosti EU, který vede Ing. Mgr. Radka Druláková, Ph.D. na Vysoké škole ekonomické v Praze. Po vypracování komentované aktuality k tématu azylu v rámci tohoto semináře jsem došla k názoru, že je to zajímavé téma hodné detailnějšího rozpracování. Protože je užší

3 Do začátku 80. let pocházela převážná část žadatelů o azyl v Evropě z východní Evropy. V průběhu 80.

let stoupl počet uchazečů o azyl z tzv. třetího světa. V 80. a 90. letech mířila převážná část žadatelů o azyl v Evropě do Německa. Převratné změny na konci 90. let ve východní Evropě působily jako katalyzátor, takže počet žadatelů o azyl v Evropě se ještě více zvyšoval.

4 http://www.llp.cz/cz/index.php?art=show&id=28#_ftn4 [11.8.2006]

5 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/events/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=44153f592 str.3 [5.11.2006]

6 http://www.ecre.org/factfile/statistics.shtml [12.8.2006]

7 Baršová, Andrea – Barša, Pavel. Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. 1. vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2005, str. 135

8 Nakonec ovšem došlo ke zpoždění o rok a půl.

9 http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/fsj_asylum_intro_en.htm# [9.10.2006]

spolupráce v rámci EU v této oblasti poměrně nová, nebudu se věnovat pouhému popisu historického vývoje. Stěžejní část věnuji současné situaci a současným problémům, což je na této problematice dle mého názoru to nejzajímavější, a vlastnímu výzkumu.

Cílem mé diplomové práce je odpovědět na otázku, kam směřuje azylová politika EU a zjistit, jaké jsou postoje jednotlivých členských států k uprchlíkům, kteří proudí do EU, a k harmonizaci azylové politiky uvnitř EU.

V první části se zaměřím na historický vývoj společné azylové politiky ES/EU na příkladech nejdůležitějších smluv, nařízení, směrnic, rozhodnutí, konvencí, rezolucí a programů. Začnu prvotními náznaky spolupráce v mezinárodním měřítku a prvními kroky ke společné harmonizaci azylové politiky v rámci ES/EU jako jsou Schengenské dohody a Dublinská konvence. Hlavní pozornost v této historické části ovšem věnuji nedávnému vývoji a popíši i vývoj azylové politiky EU v rámci Maastrichtské a Amsterodamské smlouvy, po kterých následovalo jednání Evropské rady v Tampere a Haagský program.

V další části se zaměřím na současnou situaci v oblasti azylu v EU, zmíním i hlavní problémy (jako je například úspěšnost zvládání velkých vln uprchlíků zejména ve Středomoří, pravidlo bezpečné třetí země a azylová loterie), dosavadní způsoby jejich řešení a nastíním možný vývoj do budoucna.

Stěžejní část mé diplomové práce se bude týkat vlastního výzkumu toho, jak se jednotlivé členské státy EU staví k azylové problematice – zda uplatňují restriktivní či liberální přístup. Pokusím se zjistit, zda existují nějaké shodné rysy v přístupu různých skupin členských států EU. Pro tento účel si členské státy EU rozčlením do následujících skupin: na staré a nové, velké a malé, dále členské státy na okraji a uvnitř EU, členské státy u Středozemního moře a ostatní členské státy, členské státy tvořící východní hranici EU a ostatní členské státy, na státy s HDP na obyvatele v běžných tržních cenách vyšším než 20 000 EUR a státy, jejichž HDP na obyvatele v běžných tržních cenách nepřesahuje hranici 20 000 EUR a nakonec země s pozitivními a negativními přírůstky obyvatel. Pro tuto část jsem si vytvořila vlastní metodologii – srovnám podíl úspěšných žadatelů o azyl, podíl neúspěšných žadatelů o azyl v jednotlivých členských státech EU, počet žádostí o azyl na 1000 obyvatel (což je považováno za indikátor kapacity země přijmout žadatele o azyl), počet úspěšných žádostí o azyl na 1000 obyvatel (což je indikátor schopnosti či ochoty státu udělit azyl) a v neposlední řadě porovnám jejich aktivitu v rámci harmonizace azylové politiky EU.

Jelikož je azylová politika ES/EU poměrně novou záležitostí¹⁰, existuje nejvíce literatury k této problematice na internetu. K dílčím záležitostem azylové politiky EU jako například k problematice uprchlíků lze získat i tištěnou literaturu, ovšem ta je málo dostupná. V první historické části byly pro mne nepřínosnějšími zdroji webové stránky Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a jednotlivé smlouvy a dohody přijaté v rámci ES/EU i mimo právní rámec ES/EU, které se kromě jiného věnují i azylové problematice. Tyto zdroje jsou volně dostupné a jejich výhodou je i český překlad. Dalším významným zdrojem byly publikace týkající se třetího pilíře EU od docenta Bohumila Pikny z Katedry veřejnoprávních disciplín Policejní akademie ČR, které jsem si vypůjčila z knihovny Policejní akademie. Co se druhé části mé diplomové práce týče, byly pro mne přínosné materiály a poznámky, které jsem získala od zástupců odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR. Dále jsem v této části hojně využívala materiály od UNHCR. Tabulky se statistickými údaji o žadatelích o azyl, které tento úřad každoročně vydává, jsem použila jako podklad pro třetí část mé diplomové práce – pro výzkum.

10 stejně jako celý 3. pilíř EU

1. Vývoj spole č né azylové politiky ES/EU

1.1 Po č átky spole č né azylové politiky ES/EU

Vývoj společné azylové politiky ES/EU je poměrně novým jevem, protože do 90. let minulého století nebylo zapotřebí azylovou politiku v Evropě harmonizovat.

Důvodem byla zejména skutečnost, že evropské státy potřebovaly po druhé světové válce hodně pracovní síly, která by jim pomohla k hospodářské obnově a rozkvětu.

V tomto období byl v Evropě nedostatek pracovních sil a to i přesto, že těsně po druhé světové válce se vrátilo mnoho etnických menšin a jiných vysídlených osob do země původu¹¹. Navíc situace, kdy Evropa byla rozdělená na východní a západní blok, a povaha státních režimů zemí ve východním bloku značně zjednodušovaly zemím západního bloku rozhodovat o právním postavení uprchlíka.¹²

Všeobecnou deklaraci lidských práv přijalo Valné shromáždění OSN dne 10.

prosince 1948. Ačkoli se nejedná o mezinárodní smlouvu (je to právně nezávazný dokument), je její politická autorita uznávána na celém světě. V článku 14 obsahuje deklarace ujednání o azylu. Je zde pouze obecné ustanovení, že „každý má právo v jiných zemích hledat a požívat tam azyl před pronásledováním, a toto právo nelze uplatnit v případě stíhání skutečně vznikajícího na základě nepolitických trestných činů nebo jednání, která odporují cílům a zásadám Organizace spojených národů“¹³.

Základem evropského azylového práva je Úmluva o právním postavení uprchlíků (Ženevská konvence), která byla přijata rezolucí Valného shromáždění OSN dne 28. července 1951 v Ženevě. V úvodu Ženevské konvence stojí, že „udělení azylu by mohlo klást nepřiměřeně těžká břemena některým zemím a že uspokojivého řešení problému, jehož mezinárodní rozsah a povahu Spojené národy uznaly, nemůže být tudíž dosaženo bez mezinárodní spolupráce“¹⁴. Nešlo tedy pouze o právní úpravu ochrany uprchlíka. Úmluva byla koncipována s výhledem do budoucna, neboť už tehdy se očekávalo, že žádosti o azyl převýší reálné možnosti států, ve kterých budou žádosti

11 Baršová, Andrea – Barša, Pavel. Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. 1. vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2005, str. 96

12 Janů, Ivana – Rozumek, Martin. Azylové právo ES. Pohled a role nevládních organizací. Organizace pro pomoc uprchlíkům

http://aa.ecn.cz/img_upload/9e9f2072be82f3d69e3265f41fe9f28e/AzylovepravoEU.pdf [11.8.2006]

13 oficiální stránky Českého helsinského výboru http://www.helcom.cz/index.php?p=2&rid=78&cid=197 [11.8.2006]

14 http://www.helcom.cz/index.php?p=2&rid=83&cid=245 [11.8.2006]

podávány. Byla zdůrazněna potřeba mezinárodní spolupráce. Na Ženevskou konvenci navázal Protokol o právním postavení uprchlíků (Newyorský protokol) schválený dne 31. ledna 1967 v New Yorku. Tyto dva dokumenty se zabývají pojmy pronásledování, uprchlík apod. a vytváří k nim legislativní rámec, který je závazný pro všechny signatářské země. V dokumentech jsou obsažena práva uprchlíka, jako je právo na posouzení jeho žádosti o azyl a právo na důstojné životní podmínky po dobu trvání vlastního azylového řízení a rovněž povinnosti obou zúčastněných stran, tj. uprchlíka a smluvní země.

Liberální přístup v azylové politice v 50. a 60. letech minulého století vystřídal od 70. let přísnější přístup, který souvisel s rostoucími migračními tlaky. Ty byly důsledkem rostoucího počtu konfliktů ve světě a závažného porušování lidských práv v Africe, Asii, Latinské Americe a na Blízkém východě. Velkou roli zde rovněž sehrála ekonomická situace v Evropě po prvním ropném šoku roku 1973, kdy Evropa zažila silnou recesi způsobenou více než čtyřnásobným zvýšením ceny ropy¹⁵. V Evropě se přestalo tolik konzumovat, a tudíž se i méně vyrábělo, což vedlo v řadě evropských zemí k poklesu poptávky po pracovní síle. Uprchlíci již nebyli tak vítaní jako dříve.

Byly zavedeny sankce za nelegální zaměstnávání cizinců a vízová povinnost.

Do 80. let se datují počátky spolupráce v azylové politice v rámci ES, šlo ovšem zatím pouze o mezivládní spolupráci. V roce 1986 byla založena ad hoc skupina pro imigraci, která se v menší míře zabývala i azylovou politikou. Ovšem již rok předtím vydala Evropská komise „Bílou knihu o završení vnitřního trhu“, která se okrajově zmiňuje také o případné harmonizaci azylových politik členských zemí ES.¹⁶

Za první mezník v rozvoji společné azylové politiky ES/EU lze považovat přijetí Jednotného evropského aktu (JEA) roku 1986, který obsahuje úpravy, které musí být přijaty, aby byl k 31. prosinci 1992 vytvořen vnitřní trh se čtyřmi svobodami – volným pohybem zboží, osob, služeb a kapitálu. Cíl jednotného vnitřního trhu se objevil již ve smlouvě zakládající Evropské hospodářské společenství, ale výrazněji se začal prosazovat až schválením Jednotného evropského aktu. V článku 13 JEA se hovoří o zrušení vnitřních hranic mezi členskými státy.¹⁷ Volný pohyb osob s sebou ale přináší i hrozby, jako je například volný pohyb zločinců, a proto bylo zapotřebí zvýšené aktivity při spolupráci mezi členskými státy v nejrůznějších oblastech, mimo jiné i v azylové

15 http://www.mesec.cz/clanky/stoji-svet-pred-energetickou-krizi/ [12.8.2006]

16 Druláková, Radka: Vnitřní bezpečnost Evropské unie. Prostor svobody, bezpečnosti a práva, str. 14

17 http://www2.euroskop.cz/data/files/9/B2C56CE1-DC2B-46FC-A8F1-540692C38DCE.pdf str. 5-6 [12.8.2006]

politice. Členské státy nebyly ovšem zpočátku společné azylové politice příliš nakloněny. Nechtěly se vzdát národní svrchovanosti v této oblasti.

V průběhu 90. let došlo k prudkému růstu přílivu žadatelů o azyl na území ES/EU a osob, které se pokoušely o ilegální vstup na území ES/EU. Příčinou byly zásadní geopolitické změny po pádu železné opony a hlavním důvodem tohoto prudkého růstu počtu žadatelů o azyl byly především ozbrojené konflikty v Bosně a Hercegovině (1992-1995) a v Chorvatsku (1991-1995), které měly za následek největší vlnu žadatelů o azyl v historii ES. V roce 1992 dosáhl počet žádostí o azyl v ES své nejvyšší hodnoty doposud – 675 000 žádostí bylo podáno v tomto roce¹⁸. K dalšímu velkému nárůstu v počtu žádostí o azyl došlo v roce 1997. Rostoucí vlnu žadatelů o azyl dále způsoboval i konflikt v Kosovu (1999), Afghánistánu (zejména v roce 1994), Iráku a Kuvajtu (1990-1991)¹⁹, Súdánu (1983-2005), Ruské federaci (první a druhá rusko- čečenská válka 1994-1996 a od 1999 dodnes) a v Libérii (první a druhá občanská válka 1989-1996 a 1999-2003). Na tuto situaci reagovaly státy vesměs restriktivním přístupem k žadatelům o azyl, což mělo společně se zlepšením situace v některých státech, odkud dříve proudili do ES/EU žadatelé o azyl, za následek pokles počtu žádostí o azyl v ES/EU.²⁰ Kromě institutu azylu poskytují členské země ES/EU od počátku 90. let jako důsledek konfliktu v bývalé Jugoslávii dnes tzv. dočasnou ochranu, která představovala pro prchající osoby dočasné útočiště, které trvalo po dobu konfliktu.

Vedle ozbrojených konfliktů v průběhu 90. let byl nárůst počtu žadatelů o azyl zapříčiněn rovněž tím, že pro mnohé migranty bylo podání žádosti o azyl jediným legálním způsobem, jak se do EU dostat²¹.

1.2 Schengenské dohody

Faktické odstranění vnitřních hranic se stalo hlavním cílem Schengenských dohod, které znamenaly zrušení celních a policejních kontrol osob na vnitřních pozemních hranicích bez ohledu na státní příslušnost. Současně byla zaváděna do praxe

18 Baršová, Andrea – Barša, Pavel. Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. 1. vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2005, str. 97

19 Roku 1990 napadl Saddám Husajn Kuvajt kvůli ropným ložiskům a byl vytlačen za podpory amerických vojsk a na základě rozhodnutí OSN roku 1991.

20 Asylum levels and trends in industrialized countries, 2005, UNHCR http://www.unhcr.org/cgi- bin/texis/vtx/events/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=44153f592 str. 3-4 [5.11.2006]

21 Baršová, Andrea – Barša, Pavel. Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. 1. vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2005, str. 98

kompenzační opatření, která měla za úkol zaručit bezpečnost v signatářských státech.

Dohody zahrnují imigrační, azylovou a vízovou politiku a policejní a justiční spolupráci. Kontrola osob ze třetích zemí byla přesunuta na vnější hranice. Z hlediska azylové politiky ES/EU mají Schengenské dohody velký význam, neboť v nich jsou obsažena první pravidla určující zemi příslušnou k projednání žádosti o azyl.

Dne 14. června 1985 byla podepsána Schengenská dohoda mimo rámec Smlouvy o založení ES mezi Francií, Německem a státy Beneluxu. Tato dohoda obsahovala ovšem pouze nástin základních opatření, které by měly být přijaty, aby bylo docíleno odstranění vnitřních hranic mezi smluvními státy. Dne 19. června 1990 byla podepsána Schengenská prováděcí dohoda, která stanovila podrobná pravidla pro fungování systému. Konkrétní opatření měla zajistit, aby zrušení vnitřních hranic nevedlo ke zneužívání svobody pohybu pro cíle organizovaného zločinu. Definitivně byl schengenský systém spuštěn až 26. března 1995.

V následujících letech došlo k rozšíření o další členy EU kromě Velké Británie a Irska, navíc jsou od března roku 2001 členy schengenského systému i Norsko a Island, které byly přijaty formou tzv. přidruženého členství.

Zrušení kontrol osob na vnitřních pozemních hranicích mělo za následek, že žadatelé o azyl přijatí v jednom členském státě se mohou volně pohybovat po celém území ES. Proto bylo bezpodmínečně nutné věnovat zvýšenou pozornost ochraně vnějších hranic a zabraňovat nelegálním vstupům.

Konkrétní opatření týkající se azylu se nachází v hlavě II, kapitole 7 Schengenské prováděcí dohody. V článku 28 prováděcí dohody smluvní státy potvrzují, že se budou nadále řídit Ženevskou konvencí a Newyorským protokolem. Prováděcí dohoda stanovuje, jak se stanoví smluvní strana příslušná k vyřízení žádosti o azyl.

Dohoda mimo jiné říká, že „vstoupí-li žadatel o azyl na území smluvních stran, aniž by byl držitelem jednoho nebo více dokladů, které Výkonný výbor stanovil jako opravňující k překročení hranice, bude k vyřízení žádosti o azyl příslušná smluvní strana, přes její vnější hranici žadatel o azyl vstoupil na území smluvních stran“.²²

Hlavním nedostatkem Schengenských dohod bylo, že se původně jednalo o mezivládní spolupráci závaznou jen pro smluvní státy bez jakékoli kontrolní instance.

Rozhodně se tedy nedalo tehdy hovořit o nějaké harmonizaci azylové politiky mezi státy ES/EU. Zkušenost ovšem ukázala, že je zapotřebí Schengenské dohody

22 Schengenská prováděcí úmluva http://www2.euroskop.cz/data/files/10/5455729B-D446-40F1-AB59- 400EC4CD69CF.pdf str. 12-17 [12.8.2006]

inkorporovat do práva ES/EU. Vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost byly Schengenské dohody začleněny do právního systému EU. Předtím byla ale podepsána Dublinská konvence, která byla prvním krokem ke společné azylové politice ES/EU.

1.3 Dublinská konvence

Procesní systémy v azylovém řízení členských zemí ES byly značně odlišné a kvůli lepšímu fungování bylo potřeba dohodnout se na harmonizaci v této oblasti.

Ukázalo se, že bude výhodné stanovit stát zodpovědný za prověřování žádosti o azyl.

Tato úprava v Ženevské konvenci přirozeně chybí, neboť se nejedná o dokument upravující procesní problematiku. Dublinská konvence je dokumentem, který toto upravuje mezi členskými státy ES a který stanovuje povinnosti jednotlivých členských států vůči sobě navzájem. Její celý název zní Úmluva o určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetího státu na území členských států Evropských společenství a později začala být nazývána Dublin I (neboť roku 2003 byla Dublinská konvence až na jednu výjimku v aplikaci nahrazena Nařízením Rady (ES) č. 343/2003 označovaným rovněž jako Dublin II).

Dublinská konvence byla podepsána v Dublinu dne 15. června 1990 dvanácti členskými státy ES, ale v platnost vstoupila až po dlouhém ratifikačním procesu 1. září 1997 (smluvní státy ji začaly realizovat již před tímto datem). Nahrazuje opatření Schengenské prováděcí dohody týkající se azylové problematiky. Konvence navazuje na Ženevskou konvenci a na Newyorský protokol ve snaze „zaručit uprchlíkům přiměřenou ochranu“.²³

Konvence stanovuje, že žádostí o azyl se bude zaobírat první stát ES, na jehož území žadatel vstoupil. Vychází tedy ze Schengenských dohod. V konvenci jsou explicitně vyjmenovány výjimky, kdy je stát odpovědný za rozhodování o žádosti o azyl určen podle jiného kritéria než podle hranic, přes něž vstoupil žadatel o azyl na území ES. Jednou z výjimek je případ, kdy má žadatel o azyl v nějakém členském státu ES rodinného příslušníka, kterému byl přiznán statut uprchlíka ve smyslu Ženevské konvence a Newyorského protokolu a který tam legálně trvale žije. V takovém případě se na přání žadatele o azyl může žádostí zabývat tento stát. Za rodinného příslušníka je považován manžel/manželka, jeho/její svobodné nezletilé dítě mladší 18 let a nebo otec

23 Dublinská konvence http://www2.euroskop.cz/data/files/10/97721A87-D012-4D1B-962D- BC6949220D3F.pdf[10.8.2006]

či matka, pokud je žadatelem o azyl svobodné nezletilé dítě mladší 18 let. Další výjimkou je situace, kdy žadatel o azyl vlastní platné povolení k pobytu. Potom je za posouzení jeho žádosti odpovědný stát, který mu toto povolení vydal. Pokud žadatel o azyl vlastní platné vízum, je za posouzení jeho žádosti odpovědný stát, který mu ho vydal²⁴. Konvence hovoří i o možnosti, že nějaký členský stát, i když není podle Dublinské konvence odpovědný za posouzení žádosti o azyl, převezme z humanitárních důvodů za jiný členský stát povinnost posoudit žádost o azyl, pokud si to žadatel přeje.

Hlavním cílem konvence je nejenom zajistit maximální vstřícnost vůči žadatelům o azyl, ale především zabránit vízové turistice v rámci členských států ES.

Bývalo totiž zcela běžné, že žadatel o azyl cestoval z jednoho členského státu ES do druhého, a podal tak několik žádostí najednou nebo po sobě v naději, že někde získá povolení k pobytu. V důsledku toho probíhala duplicitní azylová řízení, což bylo značně neefektivní. A často se také stávalo, že se státy zbavovaly odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl, takže žádosti o azyl byly přesouvány z jednoho státu do druhého a výsledkem mnohdy bylo, že žádost nebyla vůbec projednána. Konvence má zaručit každému žadateli, že nebude postupně vracen z jednoho státu unie do druhého, a přiznává mu právo na posouzení jeho žádosti podle kritérií definovaných v konvenci.

Žádost o azyl je posuzována v souladu se zákonodárstvím státu, který posuzuje žádost, a s jeho mezinárodními závazky.

Žádost o azyl může být zamítnuta za předpokladu respektování Ženevské konvence a Newyorského protokolu. V případě zamítnutí žádosti o azyl se členský stát musí postarat o to, aby neúspěšný žadatel opustil území ES. Pokud členský stát tuto povinnost nedodrží a jiný členský stát o to požádá, musí vzít členský stát, který svou povinnost nedodrží, žadatele zpět.²⁵ Pozitivním přínosem pro členské státy je zejména snížení finančních nákladů spojených s azylovým řízením.

Konvence upravuje i výměnu a uchovávání informací mezi členskými státy týkajících se legislativních opatření, statistických údajů a žádostí o azyl. Samotní žadatelé o azyl mají právo na sdělení vyměňovaných informací, které se jich týkají, a pokud jsou tyto informace nesprávné, mají právo na jejich opravu. Pokud tyto informace neměly být předány, má žadatel o azyl právo požadovat jejich zničení.

Konvence počítá i s revizí a stanovuje, jak se má při podávání návrhů změn postupovat.

Zřizuje se výbor složený z jednoho zástupce za každý členský stát. Výbor má na starosti

24 Až na několik explicitně vyjmenovaných případů v článku 5.

25 Ministerstvo vnitra ČR www.mvcr/azyl/azyl.html [28.7.2006]

projednávání aplikace a interpretace konvence a projednává a přijímá její revize nebo změny.

1.4 Maastrichtská smlouva

Do Maastrichtské smlouvy (Smlouvy o Evropské unii) vkládala většina členských států ES velké naděje. Zásadním způsobem revidovala zakládající smlouvy ES a ustanovila Evropskou unii. Mezi její cíle patří i „rozvíjení úzké spolupráce v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí“, kam spadá i problematika azylu, která byla poprvé formálně uznána jako „oblast společného zájmu“ všech členských států. Vstupem Maastrichtské smlouvy v platnost dne 1. listopadu 1993 byly jednotlivé politiky rozděleny do tří pilířů. Azylová politika byla institucionalizována a zařazena jako společná politika pod třetí pilíř, který zahrnoval spolupráci v justici a vnitřních záležitostech. Problémem třetího pilíře je, že v něm jde pouze o mezivládní spolupráci a že přijaté nástroje – na rozdíl od prvního pilíře – nejsou právně závazné, chybí zde kontrolní mechanismy a k rozhodnutí je zapotřebí jednomyslnosti²⁶. Tato skutečnost znesnadňuje spolupráci v daných oblastech. Z tohoto důvodu bylo nutné zahrnout azylovou politiku do prvního pilíře – k tomu došlo až přijetím Amsterodamské smlouvy.

Azylová politika je obsažena v Hlavě VI Maastrichtské smlouvy, která se odvolává na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod a na Ženevskou konvenci a podporuje konzultace a výměnu informací mezi příslušnými správními útvary. Na provádění azylové politiky dohlíží Rada EU, která může podporovat spolupráci, zaujímat společné postoje a přijímat společné akce²⁷, pokud povedou k lepšímu výsledku než samostatný postup jednotlivých členských států, a vypracovávat úmluvy a doporučit je členským státům k přijetí v souladu s jejich ústavními předpisy. V Maastrichtské smlouvě je obsaženo ještě tzv. Prohlášení o azylu, které podporuje přijetí společné akce do začátku roku 1993, která by sjednotila odlišnosti azylových politik jednotlivých členských států, a to podle postupu uvedeného

26 Totéž platí pro druhý pilíř.

27 Společné postoje a společné akce jsou od Maastrichtu novými nástroji pro druhý a třetí pilíř EU, Rada EU je může přijímat jednomyslně. V praxi ale převládlo přijímání právně nezávazných dokumentů (zejména rezolucí a doporučení).

ve zprávě o azylu vypracované na žádost Evropské rady v Lucemburku ve dnech 28. a 29. června 1991.²⁸

Schengenské dohody a Dublinská konvence jsou hlavními dokumenty upravující problematiku azylu do té doby, než byla přijata Amsterodamská smlouva, která byla v té době přelomem, co se azylové problematiky týče. V období mezitím byly přijaty další, právně nezávazné dokumenty zabývající se touto oblastí, jako jsou například Londýnské rezoluce z roku 1992 a další rezoluce, doporučení a stanoviska Rady EU.

Londýnské rezoluce se snažily řešit aktuální problémy v oblasti azylu (především stanovily pravidla pro navracování žadatelů o azyl do tzv. bezpečných třetích zemí) a byly tři: Rezoluce o zjevně neodůvodněných žádostech o azyl, Rezoluce o společném přístupu k řešení otázek týkajících se hostitelských třetích zemí a Závěry o zemích, ve kterých obecně neexistuje vážné nebezpečí pronásledování. Jejich nedostatek byl ovšem v jejich již zmíněné nulové právní váze a také ve skutečnosti, že ne všechny členské státy tyto rezoluce aplikovaly do svého národního práva.

Dne 11. června 1992 bylo na základě rozhodnutí založeno Středisko pro informace, diskusi a výměnu poznatků o azylu (Centre d´Information, de Recherche et d´Echanges en maticre d´Asile - CIREA), které fungovalo jako neformální fórum bez rozhodovacích pravomocí. Za účelem shromažďování informací o všech otázkách týkajících se azylu byl vytvořen nový statistický systém pro zaznamenávání počtu žadatelů o azyl a počtu uznání v každém členském státě. Jeho vznik reflektoval ustanovení druhé části čl. 14 odst. 1 Dublinské konvence o předkládání počtu žadatelů o azyl jednou za čtvrt roku. V rámci CIREA byly vypracovávány společné zprávy o situaci ve třetích zemích. Dvakrát ročně měla CIREA za úkol předkládat Radě EU zprávu o své činnosti. Do budoucna si CIREA vytkla za cíl především zlepšit výměnu informací v oblasti azylu.²⁹ V roce 2002 byla CIREA zrušena a nahrazena pracovní skupinou EURASIL.

Z dalších rezolucí, doporučení a stanovisek Rady EU můžeme zmínit dvě doporučení o readmisních dohodách (přijaty 1994 a 1995). Jelikož do některých členských států EU přichází daleko více žadatelů o azyl než do jiných členských států

28 Maastrichtská smlouva http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Maastrichtska_smlouva_1992.pdf str. 134 [19.9.2006]

29 Druhá zpráva o činnosti střediska pro informace, diskuzi a výměnu v oblasti azylu

http://isap.vlada.cz/Kopie/revize.nsf/616d10fff7882e6bc1256dc7002e1b63/2224a7e030cc8527c1257162 00443369/$FILE/396y0919(17).pdf [3.11.2006]

(zejména do Německa³⁰), schválila Rada EU v roce 1995 nezávaznou Rezoluci o sdílení břemene ve vztahu k přijímání a dočasnému pobytu přesídlených osob.

Sdílení břemene je sporným bodem i v současnosti.

Další dva nástroje lze považovat za výsledek Maastrichtské smlouvy: roku 1995 schválila Rada EU Rezoluci o minimálních zárukách pro azylové řízení stanovující procedurální práva a závazky a následující rok bylo schváleno Společné stanovisko definované Radou ministrů o harmonizovaném používání definice "uprchlíka"

v rámci významu Ženevské konvence.³¹ Roku 1997 byla přijata Rezoluce Rady o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou příslušníky třetích zemí.

1.5 Amsterodamská smlouva

Tato smlouva vstoupila v platnost dne 1. května 1999 a aktualizovala předcházející Maastrichtskou smlouvu. Otázky azylové politiky byly kvůli neefektivní spolupráci v rámci třetího pilíře přesunuty do pilíře prvního, kde je k přijímání nové legislativy nutná jednomyslnost. Otázky azylové politiky byly přiřazeny pod novou Hlavu IV Smlouvy o založení Evropských společenství (dále jen SES) nazvanou

„Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“. Instituce EU hrají v prvním pilíři větší roli. Evropská komise má výhradní právo podávat návrhy nové legislativy a Rada EU o návrzích rozhoduje kvalifikovanou většinou (což ovšem neplatilo pro první fázi přijímání společné evropské azylové politiky). Komise může spolupracovat při vytváření nové legislativy se členskými státy, které můžou nesouhlasit s návrhem Komise a předložit vlastní návrh týkající se dané záležitosti. Tím se pozice Komise oslabuje. Evropskému parlamentu zůstala konzultativní funkce. Novinkou je, že Rada EU má povinnost předložit Evropskému parlamentu návrh nové legislativy před jejím přijetím a Parlament má možnost navrhnout změny, které sice nejsou závazné, ale přesto musí být brány v úvahu.

Amsterodamská smlouva je právem nazývána mezníkem ve vývoji azylové politiky EU. Obsahuje taková ustanovení, aby se EU „zachovávala a vytvářela jako oblast svobody, bezpečnosti a práva, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se kontroly na vnějších hranicích, práva azylu,

30 V Německu se počet žadatelů o azyl ještě více zvýšil v polovině 90. let v důsledku masivního přílivu uprchlíků z Bosny a Hercegoviny.

31 United Nation High Commisioner for Refugees http://www.unhcr.cz/07.pdf str. 4-9 [11.8.2006]

přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti“³², a jejím vstupem v platnost získaly instituce EU nové prostředky k vytvoření efektivní azylové legislativy, k čemuž patří šířeji vytyčené a současně i přesnější cíle a účinnější demokratické metody, které dávají institucím EU vyváženější úlohu³³.

Podle Amsterodamské smlouvy se stává volný pohyb osob explicitně záležitostí Evropských společenství³⁴. Členské státy přišly podepsáním této smlouvy o svrchovanost v azylové politice, ovšem ne naráz, ale postupně během pětiletého přechodného období od vstupu smlouvy v platnost, během kterého si státy i nadále uchovaly právo veta prostřednictvím pravidla o jednomyslném hlasování. Po uplynutí tohoto období již spadá azylová politika do kompetence institucí EU.

Amsterodamská smlouva inkorporovala Schengenské dohody do právního rámce EU, což znamená, že občané EU i státní příslušníci třetích států, kteří vkročí na území EU, nejsou při překračování vnitřních hranic signatářských států kontrolováni.

K zavedení tohoto cíle do praxe bylo třeba přijmout bezpečnostní opatření týkající se kontroly vnějších hranic EU a potírání ilegálního přistěhovalectví. Stejně jako v případě Schengenských dohod si i zde domluvily Velká Británie a Irsko výjimku, která jim umožňuje i nadále provádět kontrolu osob na svých hranicích a podílet se na vytváření azylové politiky jen ad hoc. Dánsko sice podepsalo Schengenské dohody, ale na základě Protokolu o postavení Dánska, který je připojen ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o založení ES, se neúčastní Hlavy IV Smlouvy o založení ES.

Bylo stanoveno, že během přechodného pětiletého období musí být přijata následující opatření v oblasti kontroly hranic jako závazný nástroj³⁵:

- překračování vnitřních hranic bez kontrol pro občany EU i občany třetích zemí (normy a postupy pro provádění kontrol na vnějších hranicích EU, vízové předpisy pro pobyty do 3 měsíců),

32 Amsterodamská smlouva http://www2.euroskop.cz/data/files/9/8FD2272D-2554-43A2-9ADF- 0CF7A49E6CAC.pdf str. 5 [10.8.2006]

33 Had, Miloslav. Pikna, Bohumil. Druhý a třetí pilíř Evropské unie. Ministerstvo zahraničních věcí ČR.

Ústav mezinárodních vztahů, Praha 2001, str. 63

34 tamtéž, str. 62

35 Amsterodamská smlouva http://www2.euroskop.cz/data/files/9/8FD2272D-2554-43A2-9ADF- 0CF7A49E6CAC.pdf str. 25-26 [10.8.2006]

Všechny cíle stanovené Amsterodamskou smlouvou v oblasti azylu se ovšem nepodařilo během pětiletého období přijmout. Důvodem bylo pravidlo jednomyslnosti platné pro Hlavu IV Amsterodamské smlouvy („Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“), které značně znesnadňovalo jednání o přijetí nových opatření. Již Amsterodamská smlouva ovšem předpokládala změnu způsobu hlasování po uplynutí přechodného pětiletého období. K této změně skutečně došlo, konkrétně Smlouvou z Nice, ovšem nově zavedené pravidlo rozhodování kvalifikovanou většinou je používáno pouze pro některé oblasti související s volným pohybem osob.

- podmínky pro svobodu cestování na území EU pro občany třetích zemí (platí maximálně po dobu 3 měsíců),

- určení státu příslušného pro posouzení dané žádosti o azyl, - minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl,

- minimální normy pro přiznání uprchlického statutu,

- minimální normy pro dočasnou ochranu vysídlených osob, které potřebují mezinárodní ochranu,

- opatření týkající se přistěhovalecké politiky, co se týče nedovoleného přistěhovalectví a pobytu.

Na pětiletou lhůtu se nevztahují následující opatření v oblasti kontroly hranic:

- opatření týkající se přistěhovalecké politiky, co se týče udělování dlouhodobých víz a povolení k pobytu,

- práva a podmínky pro příslušníky třetích zemí pobývajících legálně v některém členském státu EU pro pobyt v ostatních členských státech.

Pro případ nenadálého masivního přílivu žadatelů o azyl do jednoho či více států EU je v Amsterodamské smlouvě ustanoveno, že Rada EU má právo na návrh Komise EU přijmout kvalifikovanou většinou prozatímní opatření ve prospěch dotčených států.

Stejně jako Maastrichtská smlouva i Amsterodamská smlouva podporuje výměnu informací o azylu mezi členskými státy. Konkrétně usiluje o efektivnější výměnu „statistických údajů, informací o statutu příslušníků třetích zemí a o vnitrostátních předpisech členských zem퓳⁶.

Na Amsterodamskou smlouvu navazovalo přijetí Akčního plánu Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, který přijala Rada pro justici a vnitřní věci v prosinci roku 1998 ve Vídni. Cílem akčního plánu je „zajistit plnou a bezodkladnou realizaci Amsterodamské smlouvy v co nejkratším časovém horizontu“³⁷. Vídeňský akční plán byl kromě jiného přijat za účelem vypracování konkrétních opatření ke stanovení práv a podmínek, za kterých mohou státní příslušníci třetích zemí,

36 Pikna, Bohumil. Evropské právo se zaměřením na justici a vnitřní věci. Policejní akademie ČR, Praha 2000, str. 55

37 Had, Miloslav. Pikna, Bohumil. Druhý a třetí pilíř Evropské unie. Ministerstvo zahraničních věcí ČR.

Ústav mezinárodních vztahů, Praha 2001, str. 70

kteří již získali povolení k pobytu v některém ze členských států EU, pobývat v jiných členských státech EU.

1.6 Zasedání Evropské rady v Tampere

V druhé polovině roku 1999 předsedalo Evropské unii Finsko a právě ve finském městě Tampere se ve dnech 15. a 16. října konalo mimořádné zasedání Evropské rady, které mělo vypracovat konkrétní opatření k naplnění cílů stanovených Amsterodamskou smlouvou a navazujícím Akčním programem, neboli k urychlení naplnění cíle vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Na zasedání Evropské rady v Tampere byl schválen pětiletý program na období 2000 – 2005.

Muselo vzít v úvahu budoucí rozšíření EU na 25 členů, a tudíž i nové geostrategické postavení EU. Evropská rada vypracovala závěrečnou zprávu, jejímž obsahem jsou čtyři kapitoly. Konkrétně jde o: Společnou azylovou a migrační politiku, Skutečný evropský prostor spravedlnosti, Boj proti kriminalitě v rámci celé Unie a Výraznější působení navenek. Zasedání v Tampere lze tedy považovat za potvrzení vytvoření společné azylové politiky EU, jejíž základní kámen byl položen Amsterodamskou smlouvou.

Kapitola zabývající se azylem, což je první kapitola – Společná azylová a migrační politika – je rozčleněna na čtyři podkapitoly: Partnerství se zeměmi původu, Společný evropský azylový systém, Spravedlivé zacházení s občany z třetích zemí a Řízení migračních toků. Ihned na jejím počátku je obsaženo prohlášení, že azyl a migrace jsou sice dvě oddělené, ale těsně spjaté záležitosti.

V části nazvané Partnerství se zeměmi původu se zdůrazňuje potřeba vytvoření společného přístupu k migraci, potenciálním migrantům a jejich problémům, jakož i respektování jejich práv. Členské státy EU jsou vyzvány k větší soudržnosti vnitřní a zahraniční politiky s cílem snižovat chudobu v zemích původu, zlepšovat životní podmínky, pomáhat vybudovávat nová pracovní místa, zabraňovat konfliktům, upevňovat demokratické státy a zabezpečovat respektování lidských práv.

Část nazvaná Společný evropský azylový systém se opírá o Ženevskou konvenci a za hlavní cíl považuje vytvoření společného evropského azylového systému, který má zahrnout v krátkodobém horizontu společné minimální standardy pro spravedlivé a účinné azylové řízení ve členských státech EU, společné minimální podmínky pro

38 Druláková, Radka: Vnitřní bezpečnost Evropské unie. Prostor svobody, bezpečnosti a práva, str. 148- 152 (výňatky z dokumentu Towards a union of freedom, security and justice: The Tampere milestones)

přijímání žadatelů o azyl a zavedení jednotného statutu azylantů na území EU.

V dlouhodobém horizontu by společná pravidla měla vést ke společnému azylovému řízení a jednotnému statutu pro občany třetích zemí, kterým byl udělen azyl v EU, platným na celém území EU. Členské státy jsou opětovně vyzvány k absolutnímu respektování práva žádat o azyl, aby se zaručilo, že nikdo nebude poslán zpět do státu, kde byl pronásledován. Evropská rada vyjadřuje v dokumentu své přesvědčení, že by se měla vytvořit finanční rezerva pro případ nenadálého masivního přílivu žadatelů o azyl.

Rovněž vybízí k dokončení prací na systému identifikace žadatelů o azyl (EURODAC).

Část nazvaná Spravedlivé zacházení s občany z třetích zemí říká, že občanům třetích zemí pobývajícím legálně na území EU by měla být v EU přiznávána stejná práva jako občanům EU a že by měli mít rovněž stejné povinnosti. To zahrnuje nediskriminaci a opatření proti rasismu a xenofobii. Legislativy členských států EU v oblasti přijímání a pobytu občanů třetích zemí by se měly sblížit. Při rozhodování o podobě harmonizace národních legislativ by měl být vzat v úvahu ekonomický a demografický vývoj v EU i v zemi původu, jakož i kapacitní schopnosti jednotlivých členských států EU přijmout občany třetích zemí a rovněž jejich historické a kulturní vazby se zeměmi původu. V závěru této části vyjadřuje Evropská rada své přesvědčení, že občanům třetích zemí, kteří pobývají legálně a dlouhodobě na území EU, by měla být nabídnuta možnost získání občanství členského státu, ve kterém pobývají.

V části Řízení migračních toků vyzývá Evropská rada k vytvoření informačních kampaní o aktuálních možnostech legálního přistěhovalectví. Preventivními opatřeními by mělo být zabraňováno všem formám obchodování s lidmi. To znamená, že ilegální imigrace by měla být zachycována už ve svých kořenech, a to bojem s těmi osobami, které s lidmi obchodují a migranty vykořisťují. Tento cíl předpokládá přijetí potřebné legislativy, k čemuž by mělo dojít nejpozději do konce roku 2000. Členské státy by měly při potírání této formy kriminality spolupracovat s Europolem. Aby bylo společné úsilí účinné, je zapotřebí, aby kontrolní hraniční orgány členských států EU spolu úžeji spolupracovaly a poskytovaly si navzájem technickou pomoc. Je nezbytné, aby členské státy EU přijaly v plném rozsahu Schengenské acquis. Dále by měla být vytvořena společná aktivní vízová politika a politika proti paděláním dokladů, k čemuž by měla pomoci užší spolupráce mezi konzuláty EU ve třetích zemích, a bude-li to nutné, tak i vytvoření společných kanceláří EU na výdej víz. Evropská rada vyzývá Radu EU, aby dokončila dohody o readmisi (která byla počínaje vstoupením Amsterodamské smlouvy v platnost svěřena Společenství) s příslušnými třetími zeměmi či se skupinami zemí.

1.7 EURODAC

Dne 11. prosince 2000 byl zřízen Nařízením Rady (ES) č. 2725/2000 systém EURODAC pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného použití Dublinské konvence členskými státy EU v rámci určování státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom ze členských států. Jeho cílem je zamezit zneužívání azylového systému podáváním žádostí ve více členských státech.

EURODAC se skládá z a) ústřední jednotky,

b) počítačové ústřední databáze,

c) prostředků pro předávání údajů mezi členskými státy a ústřední databází.³⁹

Ústřední jednotka je odpovědná za správu ústřední databáze a je vybavena počítačovým systémem pro rozpoznávání otisků prstů. Ústřední databáze má kapacitu milionů otisků prstů a je přístupná všem imigračním úřadům členských států EU. Dvě skupiny – žadatelé o azyl v členských zemích EU a cizinci starší 14 let nelegálně překračující vnější hranici EU – mají za povinnost se podrobit snímání otisků prstů, které jsou spolu s dalšími popisnými údaji⁴⁰ uchovány v ústřední databázi po dobu 10 let. Výsledkem hledání v EURODACu je ne/nalezení shody (EURODAC hit). Pokud se v ústřední databázi zjistí, že sejmuté otisky prstů v ní už jsou, je žadatel o azyl poslán zpět do země, ve které mu byly otisky poprvé sejmuty. V případě získání občanství v některém členském státě EU před uplynutím desetileté lhůty jsou údaje o žadateli o azyl z ústřední databáze vymazány. V případě neoprávněného překročení hranice daného členského státu EU jsou údaje o cizinci uchovávány v ústřední databázi po dobu dvou let a jsou vymazány před uplynutím této lhůty, pokud bylo cizinci vydáno povolení k pobytu či pokud cizinec opustil území EU a nebo pokud cizinec získal občanství některého členského státu EU. Třetí skupinu tvoří cizinci zadržení až při nelegálním pobytu na území členského státu EU. Každý členský stát EU může sejmout těmto osobám otisky prstů a předat je spolu s dalšími popisnými údaji ústřední jednotce za účelem ověření, zda daný cizinec již dříve podal žádost o azyl v jiném členském státě

39 EURODAC - Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000R2725:CS:HTML [28.1.2007]

40členský stát původu, místo a datum podání žádosti o azyl, údaje o otiscích prstů, pohlaví, referenční číslo použité členským státem původu, datum sejmutí otisků prstů, datum předání údajů ústřední jednotce, datum vložení údajů do ústřední databáze, podrobnosti ohledně příjemce (příjemců) předaných údajů a datum (data) předání; jméno a ostatní žadatelovy údaje se nesdílejí

EU. Do ústřední databáze se ovšem údaje o otiscích prstů takových osob nezaznamenávají.

Dánsko se v souladu s články 1 a 2 Protokolu o postavení Dánska jako jediný členský stát EU systému EURODAC neúčastní. Navíc se systému EURODAC účastní Norsko a Island. S Dánskem a Švýcarskem podepsala EU smlouvy, aby byl systém použitelný i pro ně.

Během dalšího období byly přijímány směrnice, nařízení a rozhodnutí, jejichž cílem bylo naplnění cílů stanovených Amsterodamskou smlouvou v oblasti azylu.

Konkrétně šlo o: Rozhodnutí Rady č. 596/2000 o řízení Evropského uprchlického fondu, který dostal za úkol „vyrovnávat úsilí mezi členskými státy při přijímání uprchlíků a přemístěných osob a nést následky z přijímání těchto osob“⁴¹, Směrnici Rady 2001/55/ES o minimálních standardech pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatření k podpoře vyváženého sdílení břemene jednotlivými členskými státy při přijetí těchto osob a důsledcích z něho vyplývajících, Směrnici Rady 2003/9/ES stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl, Nařízení Rady č. 343/2003, o kterém bude pojednáno níže, a Směrnici Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny.

1.8 Dublin II

Jako Dublin II je označováno Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003. Toto nařízení nahrazuje až na jednu výjimku v aplikaci Dublinskou konvenci, kterou jsem rozebírala výše, a určuje kritéria, podle kterých se určuje stát odpovědný za projednání žádosti o azyl podané v členském státě EU. Toto nařízení má vést k naplnění cíle vytvořit společný evropský azylový systém stanoveného na zasedání Evropské rady v Tampere. Podle závěrů z Tampere by měl tento systém v krátké době rovněž zahrnovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl⁴².

41 Janů, Ivana – Rozumek, Martin. Azylové právo ES. Pohled a role nevládních organizací. Organizace pro pomoc uprchlíkům

http://aa.ecn.cz/img_upload/9e9f2072be82f3d69e3265f41fe9f28e/AzylovepravoEU.pdf str. 11 [11.8.2006]

42 NAŘÍZENÍ RADY (ES) č. 343/2003 http://www.mvcr.cz/azyl/azyl/nres343_03.pdf str. 1 [29.1.2007]