V y s o k á š k o l a e k o n o m i c k á v P r a z e F a k u l t a m e z i n á r o d n í c h v z t a h ů
H l a v n í s p e c i a l i z a c e : E v r o p s k á i n t e g r a c e
Název diplomové práce:
Problematika ústavnosti Evropské unie
Vypracoval: Pavel Pešek
Vedoucí práce: prof. Ing. Vladimír Jení č ek, DrSc.
P r o h l á š e n í :
Prohlašuji, že diplomovou práci na téma „Problematika ústavnosti Evropské unie“ jsem vypracoval samostatn ě . Veškerou použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v p ř iloženém seznamu literatury.
V Praze dne 20. dubna 2007 Pavel Pešek
P o d ě k o v á n í :
Cht ě l bych pod ě kovat panu prof. Ing. Vladimíru Jení č kovi, DrSc. za jeho
podm ě tné p ř ipomínky a rady, ochotnou pomoc p ř i ř ešení problém ů , odborné
vedení a vst ř ícný p ř ístup p ř i zpracovávání této diplomové práce.
Obsah
OBSAH... IV POUŽITÉ ZKRATKY... VI
ÚVOD... 1
1. POJETÍ EVROPSKÉHO PRÁVA... 4
1.1 KOMUNITÁRNÍ PRÁVO... 4
1.2 UNIJNÍ PRÁVO... 5
1.3 RYSY PRÁVA ES ... 5
1.4 PRAMENY PRÁVA ES ... 6
1.5 PRAMENY PRÁVA EU... 7
2. POJEM ÚSTAVNOST EVROPSKÉ UNIE ... 9
2.1 OBECNÉ POJETÍ ÚSTAVNOSTI... 9
2.1.1 Druhy ústav ... 9
2.2 MÁ EU ÚSTAVU? ... 10
2.2.1 Obsah materiální ústavy... 11
3. ÚSTAVNĚ PRÁVNÍ ZÁKLAD ES/EU ... 14
3.1 PRÁVNÍ ZÁKLAD VZNIKU ES ... 14
3.1.1 Základy Evropského společenství uhlí a oceli (Montánní unie, ESUO)... 14
3.1.2 Základy Evropského společenství pro atomovou energii (ESAE, EUROATOM) ... 15
3.1.3 Základy Evropského hospodářského společenství (EHS)... 16
3.2 ZMĚNY VZAKLÁDAJÍCÍCH SMLOUVÁCH A VZNIK SMLOUVY O EU... 17
3.2.1 Jednotný evropský akt (European Single Act)... 17
3.2.2 Smlouva o založení Evropské unie (Maastrichtská smlouva, Smlouva o EU, SEU)... 18
3.2.3 Amsterodamská smlouva ... 20
3.2.3.1 Zásady v rámci amsterodamské úpravy... 22
3.2.4 Smlouva z Nice ... 23
3.2.4.2 Institucionální změny ... 24
3.2.4.3 Posílená spolupráce a její nová úprava ... 25
3.2.4.4 Porušení základních zásad ... 26
4. FORMÁLNÍ ÚSTAVA EU? ... 27
4.1 CESTA KVYTVOŘENÍ „NÁVRHU SMLOUVY O ÚSTAVĚ PRO EVROPU“... 29
4.1.1 Laekenská deklarace ... 29
4.1.2 Konvent o budoucnosti EU... 31
4.2 SMLOUVA O ÚSTAVĚ PRO EVROPU... 33
4.2.1 Co ústavní smlouva přináší nového... 34
4.2.2 Pravomoci Evropské unie... 36
4.2.2.5 Motory a brzdy pro-integračních snah... 37
4.2.3 Právní akty Evropské unie... 40
4.2.4 Institucionální změny uvažované ústavní smlouvou ... 42
4.2.4.6 Evropský parlament... 42
4.2.4.7 Evropská rada ... 43
4.2.4.8 Rada (Rada ministrů)... 44
4.2.4.9 Komise (Evropská komise) ... 45
4.2.4.10 Ministr zahraničních věcí Evropské unie (Ministr zahraničí EU)... 45
4.2.4.11 Soudní dvůr Evropské unie... 46
4.2.4.12 Vnitrostátní parlamenty ... 46
4.2.4.13 Vliv občanů Evropské unie na její chod ... 47
4.2.5 Charta základních práv Evropské unie ... 47
4.2.5.14 Osobní působnost Charty ... 51
4.2.6 Vybrané politiky a jejich změny v ústavní smlouvě... 52
4.2.6.15 Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) ... 52
4.2.6.16 Prostor svobody, bezpečnosti a práva... 55
4.2.6.17 Energetická politika... 58
4.3 REFERENDA VE FRANCII A V NIZOZEMÍ... 59
4.3.1 Francouzský ratifikační proces ... 59
4.3.1.18 Výsledky referenda... 60
4.3.1.19 Důvody proč zaznělo „NON“... 60
4.3.2 Nizozemský ratifikační proces ... 61
4.3.2.20 Výsledky referenda... 62
4.3.2.21 Důvody proč zaznělo „TEGEN“ ... 62
4.4 JAK DÁLE SÚSTAVNÍ SMLOUVOU... 63
4.4.1 Období reflexe ... 63
4.4.2 Možné varianty budoucího vývoje ... 64
ZÁVĚR... 68
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY ... 71
Použité zkratky
EHS Evropské hospodářské společenství
EP Evropský parlament
ES Evropská společenství
ESD Evropský soudní dvůr
ESUO Evropské společenství uhlí a oceli
EU, Unie Evropská unie
Konvent Konvent o budoucnosti Evropské unie
Laekenská deklarace, Deklarace Deklarace o budoucnosti Evropské unie
MPV Mezinárodní právo veřejné
právo ES právo Evropských společenství
Smlouva o EHS (SEHS) Smlouva o založení Evropského
hospodářského společenství
Smlouva o ES (SES) Smlouva o založení Evropského společenství Smlouva o ESUO (SESUO) Smlouva o založení Evropského společenství
uhlí a oceli
Smlouva o EU (SEU, Maastrichtská smlouva) Smlouva o založení Evropské Unie Smlouva o EUROATOM (SEUROATOM,
SESAE)
Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii
ústavní smlouva, Ústava Smlouva o Ústavě pro Evropu
Úvod
Otázka Evropské unie, postupné evropské integrace, legitimity rozhodnutí evropských institucí, choulostivosti pojmu národní identita v rámci nadnárodní organizace, obavy ze ztráty státní suverenity a mnoho dalších podobných otázek si klade stále častěji více a více lidí, nejen občanů České republiky. Podněcuje je strach, neznámé a komplikované prostředí Evropské unie, nedostatek informací, nebo naopak velké množství osobních názorů, leckdy naprosto protichůdných. Postoje a názory si tak většina z nás tvoří na základě zjednodušených výroků buď o výhodách, které uskupení států přinese národnímu hospodářství, anebo o hrozbách, které nás nevyhnutelně potkají mezi ostatními hospodářsky vyspělejšími a počtem obyvatel nás několikrát převyšujícími zeměmi. Nelze nikomu však vyčítat zjednodušený pohled na věc, která – stejně jako členství v Evropské unii – není leckdy přímo viditelně reflektována v každodenním životě běžného člověka – občana.
I můj názor, pohled na dění kolem Evropské unie, se odvíjel a odvíjí také od zprostředkovaných informací, ze kterých si skládám mozaiku o současné podobě postavení České republiky uvnitř evropského dění. Přesvědčení o nezbytné znalosti a koneckonců i touha dozvědět se víc o struktuře a budoucím vývoji organizace, které si klade za cíl sjednocovat Evropu již nejen v oblasti hospodářství, ale také v rovině politické, utužovat solidaritu mezi členskými státy v otázkách sociálních a v neposlední řadě udržovat a rozvíjet kulturní vyspělost evropského kontinentu, mě dovedla k rozhodnutí si vybrat jako téma své diplomové práce „Problematiku ústavnosti Evropské unie“.
Podle mého názoru mi toto téma může být nápomocno k porozumění nejzákladnějších atributů celé Evropské unie. Především je ale tato otázka v centru dnešních priorit na evropské úrovni a četných diskuzí o budoucím vývoji Evropské unie, její podoby mezinárodněprávní, politické i hospodářské a sociální. Je dle mého názoru žádoucí se touto problematikou zabývat s ohledem na poměrně velký dopad možného vývoje na jednotlivé členské státy Evropské unie, tedy i Českou republiku.
Při zpracování tohoto tématu bych se tedy chtěl zaměřit na nejzákladnější cíle a tendence vývoje Evropské unie, zodpovědět si některé otázky vztahující se k principům deklarovaných v zakládacích smlouvách, projít dobu, během které se měnily koncepce a upravovaly se hodnoty na mezivládních konferencích a konventech a v neposlední řadě ze všech těchto poznatků vyjít při hodnocení současné situace, která se po odmítnutí Návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu v referendech ve Francii a v Nizozemí značně zkomplikovala a která tak skýtá momentálně největší prostor pro nepřesné, nejasné a zavádějící tvrzení. Ta se
stávají prostředkem spíše politických a přesněji stranických bojů, než aby se jednalo o vysvětlování podstaty změn a jejich následků v probíhajícím integračním procesu. V poslední době se tak hodně skloňuje pojem „Euroústava“ či „ústavní smlouva“ a mě zajímá, o jak moc jde pojmy vyjadřující konkrétní obsah, nebo zda se jedná o nálepky, které mají dle vhodného použití buď přilákat anebo odradit.
Následně bych se zajímal o možnosti, které se nabízejí k řešení situace, která na evropské úrovni vyvolala potřebu tzv. reflexního období, tedy jak dále „naložit“ se Smlouvou o Ústavě pro Evropu a zda je vůbec možné jít po této cestě směřující ke konstitucionalizaci Evropské unie.
Chtěl bych si tedy odpovědět na v této době mnohokrát skloňované otázky, zda může mít Evropská unie „ústavu,“ či jestli ji nemá již v dnešní době, zda se po případné úspěšné ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu stane Evropská unie státem federativního typu, zda bude naše národní suverenita omezena tak, jako bychom byli jeden ze spolkových států a zda bude tato „Euroústava“ nadřazená nejen tzv. běžným zákonům, jako například komunitární právo, ale i ústavním zákonům České republiky.
Cílem mé diplomové práce pak bude v obecné rovině vysledovat konstitucionalizaci Evropské unie (definovat pojem evropského práva a jeho ústavnosti, charakterizovat jednotlivé aspekty této ústavnosti a poukázat na kterých dokumentech se zakládají či mohou zakládat) a v neposlední řadě si odpovědět na otázku zda vůbec a případně co by bylo žádoucí a realizovatelné v budoucím vývoji této konstitucianalizační fázi vývoje evropské integrace.
Pokud se mi na tyto velmi sporné otázky, které jsou obsahem mnoha přednášek a sporů mezi odborníky, podaří najít odpověď, kterou bych považoval za svůj názor, obhajitelný a podpořený argumenty (ač nikterak netvrdím, že bude odrážet pravou podstatu věcí), budu považovat svůj vytyčený cíl za splněný.
Jak jsem již uvedl, je toto téma poměrně kontroverzní. K takové oblasti pak existuje i řada poměrně bohaté literatury ve formě odborných článků, statí i celých publikací. Neméně významné byly v této oblasti i četné přednášky odborníků na evropské záležitosti, kteří vyslovovali své predikce dalšího vývoje. Pro samotnou diplomovou práci mi byly nápomocny četné publikace především z té oblasti Evropské unie, která se věnuje jejímu právnímu řádu.
Mezi jinými bych uvedl knihu profesora Arnolda a kolektivu autorů z Právnické fakulty Univerzity Karlovy Evropské právo či knihu profesorů Blahože a Klímy Ústavní právo Evropské unie. K pochopení současného vývoje i z politického úhlu pohledu pak časopisy Mezinárodní politika a Mezinárodní vztahy. V určitých případech byly užitečné i internetové zdroje. Největším úskalím při používání literatury byl nedostatek rozborů, které by se
věnovaly návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, jak vzešel z mezivládní konference. Mnoho literatury bylo věnováno právě konventní verzi. Výjimkou byl rozbor vydaný Institutem pro evropskou politiku Europeum. Ze zahraniční literatury pak byla cenná kniha Jeana-Clauda Pirise (ředitel odboru pro legislativní činnost Rady) The Constitution for Europe. A Legal Analysis.
1. Pojetí evropského práva
Před tím, než začneme hovořit o ústavnosti Evropské unie (EU, Unie) či Evropských společenstvích (ES), musíme si vymezit základní pojmy a rozdíly v chápání právního základu EU respektive ES. EU totiž nemá právní subjektivitu (nedá se tedy hovořit o mezinárodní organizaci ani o státním útvaru) a „je jako určité společenství států založena podle Smlouvy o založení Evropské unie na Evropských společenstvích doplněných politikami a formami spolupráce mezi členskými státy a EU“1.
Z toho vyplývá paralelní existence ES a EU, jejichž působnost je vymezena odlišnými zakládajícími mezinárodními smlouvami. Obě společenství mají nad to i své specifické právní rámce, tudíž se zde objevuje terminologický problém v otázce užívání pojmu „evropské právo“. Evropským právem mimo jiné lze označovat právo evropských mezinárodních organizací v nejširším slova smyslu (např.: Benelux, ES, EU, ale i kdysi RVHP). Pro naše účely je ale důležité pojetí evropského práva jako práva třech evropských společenstvích (tzv.
komunitární právo, právo ES) a Evropské unie (tzv. unijní právo). Termín je tedy dichotomický a označujeme jím dva právní systémy.
1.1 Komunitární právo
Právo ES je definováno jako „soubor právních norem zaměřených na vznik a fungování společného trhu členských států ES, jakož i hospodářské a měnové unie“2. V jeho rámci by měl být zajištěn i hospodářský růst za současného respektování nároků na životní prostředí, zaměstnanost, zvyšující se životní úroveň a kvalitu života.
Z institucionálního pohledu do oblasti komunitárního práva patří především normy upravující organizační struktury, orgány a jednotlivé instituce či způsob rozhodování v nich.
Zařadili bychom sem ale i řízení před Evropským soudním dvorem nebo jeho vztah k vnitrostátním soudům členských států.
Právo ES lze rozdělit také na právní systémy jednotlivých ES, tj. právo Evropského společenství, právo Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO), právo Evropského
1 Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003.
(str. 119)
2 Tichý, L., Arnold, R. a kol.: Evropské právo – 3.vydání; C.H.Beck; Praha; 2006. (str. 28)
společenství pro atomovou energii (EUROATOM, ESAE), jež byla vytvořena na základě zakládajících smluv ES3.
1.2 Unijní právo
Evropská unie se většinou zobrazuje pomocí modelu tzv. chrámové struktury, která spočívá na třech pilířích. První pilíř v sobě nese výše uvedená tři evropská společenství a jejich právní systém, tedy komunitární právo, jak je jinak uvedeno i v článku 1 Smlouvy o EU: „Unie je založena na Evropských společenstvích doplněných politikami a formami spolupráce stanovenými touto smlouvou.“4 Tento pilíř je vlastním jádrem Evropské unie.
Druhý pilíř je ustanoven v hlavě V Smlouvy o EU jako společná zahraniční a bezpečnostní politika. Třetí pilíř potom v hlavě VI označuje policejní a soudní spolupráci v trestních věcech.
Jak jsme si ukázali, v pojetí evropského práva rozlišujeme dva právní systémy, které jsou však stále více propojovány a to především z důvodu prohlubující se integrace. Otázkou zůstává, zda je unijní právo jako právo vycházející ze Smlouvy o EU nadřazené komunitárnímu právu, které, jak jsme uvedli, tvoří jeden z jeho pilířů. Podle některých autorů je právo EU ve vztahu k právu ES jako „lex specialis“ vůči „lex generalis“. Unijní právo není nadřazeno, ale nelze, aby s ním např. akty komunitárního práva byly v rozporu (např. s prvky ústavnosti vyjádřenými ve Smlouvě o EU).
1.3 Rysy práva ES
Můžeme právní systém ES považovat za nový právní řád mezinárodního práva, jež neodpovídá ani vnitrostátnímu ani mezinárodnímu právu veřejnému. Pro členské státy je právo ES závazné, neboť na Evropská společenství převedly část svých pravomocí. Jak také mimo jiné vyplývá z článku 10 Smlouvy o založení Evropského společenství (SES): „Členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho poslání. Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů této smlouvy.“5
3 Pod pojmem ES – Evropská společenství – lze tedy vidět tři společenství založená na Smlouvě o založení ESUO (1952-2002), Smlouvě o založení EUROATOM (1958) a Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství (1958), později přejmenované (Maastricht 1992) na Smlouvu o Evropském společenství.
4 Smlouva o založení Evropské Unie; In: „Úplné znění (číslo:446)“; Evropské právo – základní dokumenty; Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004. (str. 7)
5 Smlouva o založení Evropského společenství. In: „Úplné znění (číslo:446)“; Evropské právo – základní dokumenty; Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004. (str. 107)
Ovšem přímo uplatnění principu přednosti komunitárního práva před vnitrostátním, jenž není ve smlouvě výslovně stanoven, bylo a je prováděno Evropským soudním dvorem (ESD) v jeho rozsudcích.
Další otázkou, kterou se ESD zabýval, bylo, zda je komunitární právo nadřazeno také ústavnímu právu členských států. ESD v této věci deklaroval přednost práva ES před ústavními normami, které se na úrovni států týkají práv a povinností fyzických a právnických osob. Z toho tedy vyplývá, že komunitární právo nebude nadřazeno normám, upravujících např. státoprávní zřízení či konkrétní rozdělení dělby moci ve státě.
Pokud existuje norma vnitrostátního práva, která je v rozporu s právem ES, tak jsou národní soudy povinny aplikovat ustanovení dle práva ES a vnitrostátní norma se tak stává neaplikovatelnou, avšak nikoli neplatnou či zrušenou. Jedná se zde o aplikační přednost komunitárního práva. Ještě spolu s principem přímého účinku (možnost dovolání jednotlivců u národních soudů na ustanovení právního aktu ES, např. SES) tvoří tyto zásady předpoklad pro efektivní a stejnou vykonatelnost práva ES napříččlenskými státy.6
1.4 Prameny práva ES
Komunitární právo (ale vlastně i unijní) můžeme členit z několika hledisek, nejčastěji to bývá dle stupně právní síly na primární a sekundární.
• Primární právo (prvotní) můžeme považovat za určitý ústavní základ právního řádu Společenství (viz níže). Ve svém obsahu definuje cíle ES, instituce ES a jejich pravomoci, či zákonodárné, výkonné a soudní procesy. Jako hlavní dokumenty se sem zařazují Smlouva o ESUO, Smlouva o založení Evropského hospodářského prostoru (později Smlouva o založení Evropského společenství), Smlouva o EUROATOM, Jednotný evropský akt, Smlouva o založení Evropské unie, Amsterodamská smlouva a Smlouva z Nice.
• Sekundární právo (odvozené) je představováno právními akty vytvořenými orgány ES na základě zmocnění členskými státy, jež je vyjádřeno v primárním právu.
Dle článku 249 SES (či článku 161 SEUROATOM) „Evropský parlament společně s Radou, Rada a Komise vydávají nařízení a směrnice, přijímají
6 Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy; Linde Praha, a.s.; Praha; 2006.
rozhodnutí a vydávají doporučení nebo zaujímají stanoviska.“7 Mimo to jsou vydávána i usnesení, prohlášení či programy.
Přehled sekundárních právních aktů ES
nařízení směrnice rozhodnutí doporučení a stanoviska Právní
závaznost
ano, ve všech částech
ano, pokud jde o
výsledek
ano,
ve všech částech ne
Adresáti
neurčitý okruh subjektů
(státy, jednotlivci)
všechny nebo určený okruh
států
určený okruh států nebo jednotlivců
státy, orgány ES nebo jednotlivci
Přímý účinek ano někdy někdy ne
Zdroj: Blahož, J.; Klíma, K.; Skála, J. a kol.; Ústavní právo Evropské unie; 2003. (str. 141)
• Rozhodnutí Evropského soudního dvora nelze sice formálně přijmout jako pramen práva, neboť zde se právo netvoří nýbrž pouze nalézá (oproti systému např. Velké Británie), ale při interpretaci komunitárního práva vytvářel ESD i řadu principů zásadních pro právo ES ( např. princip přímého účinku).
• Obecné právní zásady (principy) jsou součástí nepsaného práva a vycházejí ze členských států EU. Stačí pokud bude tato zásada existovat alespoň v jedné ze členských zemí a pokud ji ostatní přijmou. Na rozvoji těchto zásad má značný podíl ESD, který se na ně odvolává ve svých rozsudcích. Příkladem mohou být zejména principy týkající se základních lidských práv a svobod.
• Další smlouvy uzavírané ES se třetími zeměmi.
• Obyčejové právo
1.5 Prameny práva EU
I zde můžeme mluvit o různých pramenech práva, tentokráte k unijnímu právu. Toto právo na rozdíl od komunitárního nevytváří žádný autonomní právní systém a je čistě založen na mezivládní spolupráci členských států EU a je tedy součástí mezinárodního práva veřejného.
• Primárním právem je zde Smlouva o založení EU ve znění změn vycházejících z Amsterodamské smlouvy a ze Smlouvy z Nice (články 1-7 a 11-53 SEU).
7 Smlouva o založení Evropského společenství; In: „Úplné znění (číslo:446)“; Evropské právo – základní dokumenty; Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004. (str. 49)
• Sekundární právo je tvořeno v rámci druhého (společná zahraniční a bezpečnostní politika) a třetího pilíře (policejní a soudní spolupráce v trestních věcech).
o V druhém pilíři přijímá Evropská rada zásady a obecné směry společné zahraniční a bezpečnostní politiky a Rada Evropské Unie (Rada EU) pro jejich vymezení a provádění přijímá rozhodnutí. Rada EU mimo jiné také přijímá tzv. společné akce, sloužící k řešení zvláštních situací, a zaujímá společné postoje, jenž vymezují přístup EU ke konkrétní otázce zeměpisné nebo tématické povahy. Je zde i požadavek na zajištění souladu vnitrostátní politiky s tímto společným postojem členskými státy. Tato rozhodnutí Rada EU přijímá kvalifikovanou většinou a k přijetí je třeba minimálně 232 hlasů alespoň dvou třetin členů, jímž je přidělena váha podle článku 205 odst. 2 SES. Novější podmínkou je možný přezkum na návrh člena Rady EU zda tato většina zastupuje 62% obyvatel Unie.8
o V rámci třetího pilíře Rada EU jednomyslně přijímá rámcová rozhodnutí za účelem sbližování právních a správních předpisůčlenských států. Rámcová rozhodnutí jsou obdobně jako směrnice závazná co do výsledku, kterého má být dosaženo. Není tedy upraveno, jakým způsobem toho mají členské státy dosáhnout. Na rozdíl však od směrnice tato rámcová rozhodnutí nemají přímý účinek. Rada EU také může vypracovávat úmluvy, které později doporučí ke schválení členským státům a které budou odpovídat jejich ústavněprávním předpisům.9
Evropský soudní dvůr, ač založený na SES, má podle článku 35 SEU pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách dotýkajících se rámcových rozhodnutí, rozhodnutí a výkladů úmluv uzavřených v oblasti třetího pilíře, pokud mu dotyčný stát tuto pravomoc uznal prohlášením během či kdykoliv po podepsání Amsterodamské smlouvy.
8 Smlouva o založení Evropského společenství a Smlouva o založení Evropské Unie; In: „Úplné znění (číslo:446)“; Evropské právo – základní dokumenty; Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004.
9 Tamtéž.
2. Pojem ústavnost Evropské unie
2.1 Obecné pojetí ústavnosti
O evropském integračním procesu, stejně jako o jeho institucionálním rámci, jsme si zvykli hovořit jako o fenoménech sui generis. Pro pohled na evropskou ústavnost nám toto pojetí ale nenabízí dostatečný prostor a možnosti k jeho definování a zkoumání.
V nejširším smyslu označujeme dle zaběhlých ústavněprávních schémat za ústavnost normativní pravidla vzájemných vztahů institucí, určení jednotlivých částí celku a vymezení základních hodnot a cílů v určitém institucionalizovaném sociálním útvaru. Toto pojetí ústavnosti, jak je vidět, se jednoznačně nemusí vztahovat k existenci státu. Na druhou stranu tento termín označuje a vymezuje základní práva určité politické organizace10.
Pokud bychom se ptali, zda ústava takovéto organizace kompaktně upravuje veškeré záležitosti ústavnosti, museli bychom odpovědět, že tomu tak není. Právě naopak, žádný sebevíc obsáhlý a podrobný dokument nemůže zcela zachytit veškerou bohatost a stále se měnící politické vztahy uvnitř dané komunity. Můžeme ústavou nanejvýš vyjádřit obecné rysy výše zmíněných prvků ústavnosti.
2.1.1 Druhy ústav
Právní věda zabývající se otázkou ústav a ústavnosti rozlišuje základní dva druhy ústav a to tzv. formální a materiální. Stručně si nastíníme rozdíl mezi nimi:
• Formální ústava je většinou definována jako soubor právních norem, které nesou označení „ústava“. Zdůrazňují se zde tři základní rysy: 1) psaný charakter dokumentu, 2) jedinečnost a jedinost ústavy a 3) všeobecné akceptování určitého textu jako ústavy.
• Materiální ústava je chápána jako určitý normativní rámec společenských vztahů, který je společností chápán jako základní právní norma. Entitou, která určuje, jaká jsou základní ústavní pravidla uspořádání společnosti a jejího právního řádu, je společenská praxe (zejména politická a právní). Materiální pojetí ústavy
10 Příkladem organizací mající svůj základní dokument nazvaný ústava mohou být Organizace Spojených národů pro výchovu a kulturu, Světová zdravotnická organizace nebo Mezinárodní organizace pro výživu a zemědělství.
se užívá v těch společnostech, ve kterých je buď naprostá absence formální ústavy (např. ve Velké Británii) anebo je považována za nedostatečnou.11
2.2 Má EU ústavu?
Nyní je nasnadě otázka, zda má Evropská unie ústavu a případně v jaké formě. Ve dnech kdy píši tuto práci již probíhá proces ratifikace mezinárodní smlouvy o Ústavě pro Evropu v jednotlivých členských zemích. Doposud není jisté, zda vstoupí v platnost (odmítavá referenda ve Francii a v Nizozemí). Pokud bychom předpokládali, že by ji všech 27 členských států EU schválilo v ratifikačním procesu12, stala by se dokumentem, který bychom mohli považovat za formální ústavu EU. Ovšem podle platného práva zatím takovýto konsolidovaný dokument chybí.
Navzdory tomu se ale objevuje v evropské právní teorii názor, že evropské ústavní právo je součástí komunitárního práva a přiznává ES, resp. EU materiální ústavu. Tento stav různí autoři nazývají jako „ústavní právo bez ústavy“13, „soubor dílem napsaných a dílem nepsaných dílčích ústav“14 nebo jako „ústavní řád jehož ústavní teorie nebyla vypracována“15. Evropský soudní dvůr označil již v roce 1986 při řešení sporu Strany zelených s Evropským parlamentem Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství za „ústavní chartu Společenství“16.
Dnes je možné za pojmem „evropská ústavnost“ vidět jednak části ústav jednotlivých členských zemí, které se svým obsahem dotýkají procesu evropské integrace, a jednak vytváření vlastního ústavněprávního rámce EU.
11 Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003.
12 Mělo se tak původně stát do dvou let po podpisu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (stalo se tak v Římě 29. října 2004). Potom by tato smlouva bývala vešla v platnost 1. listopadu 2006 (článek IV – 447 ústavní smlouvy a Závěrečný akt, 30. prohlášení o ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Referenda ve Francii a v Nizozemí ovšem celý ratifikační proces zkomplikovala.
13 Constantinesco, V.; L’émergence d’un droit constitutionnel européen; Revue Universelle des Droits de L’Homme; 1995 – citováno dle: Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003. (str. 55)
14 Häberle, P.; Europa als werdende Verfassungsgemeinschaft; Deutsche Verwaltungsblatt; 2000 – citováno dle: Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003. (str. 55)
15 Weiler, J.; The Constitution of Europe; Cambridge University Press; Cambridge; 1999 – citováno dle:
Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003. (str. 55)
16 Rs. 294/83, Parti Ecologiste „Les Verts“ v. Evropský parlament, Rozsudek z 23. dubna 1986, [1986] ECR 1357, paragraf 23.
Základním předpokladem pro ústavnost obecně je autonomie právního řádu, k němuž se vztahuje. Potom existence ústavnosti EU předpokládá samostatnost systému komunitárního práva jako takového. Tuto skutečnost vyjádřil ESD již v roce 1964, když konstatoval, že „na rozdíl od obvyklých mezinárodních smluv Smlouva o zřízení Evropského hospodářského společenství vytvořila vlastní právní řád.“17
Tři výše zmíněné smlouvy, které zakládaly Evropská společenství, jsou z hlediska jejich formy mezinárodně právními dokumenty. Primárně sice směřovaly k funkcionální ekonomické integraci členských států, ale rovněž znamenaly pouze dílčí etapu k postupnému procesu evropské politické integrace. A jimi založený komunitární právní systém, je pak později charakterizován jako autonomní právní řád.
Na druhou stranu, se ale stále objevují skeptické postoje vůči materiální ústavnosti EU. Nejvíce je zde zpochybňována možnost nalezení právního základu komunitárního práva jinde než v mezinárodním právu veřejném. Jednak sjednávání a ratifikace jednotlivých smluv se výrazně nevzdálila od konceptu mezinárodního práva veřejného, navíc v době vzniku byly smlouvy jasně programové (shrnovaly cíle určené k uskutečnění) a vždy je podepisovali zástupci jednotlivých států, jež měli mandát vstupovat do mezinárodně právních vztahů.
V praxi se nadřazenost komunitárního práva a jeho přímého vlivu datuje od dvou přelomových rozhodnutí ESD ve věcech Van Gend en Loos a Costa18. Jednalo se především o přímou aplikovatelnost či aplikační přednost komunitárního práva vůči vnitrostátnímu právu.
ESD také v těchto rozsudcích deklaruje, že komunitární právo je samostatný právní řád, který nelze chápat jako součást národního ani mezinárodního práva veřejného. Jak jsme již poznamenali, pokud existuje autonomie právní řádu, bezpochyby je vyžadováno jeho strukturování na základě vlastního práva ústavního. Lze tedy potom hovořit i o materiální ústavě.
2.2.1 Obsah materiální ústavy
Další otázkou zůstává, jak a čím je vymezena ona ústava v materiálním pojetí. Zdálo by se velmi jednoduché ji ztotožnit s komunitárním primárním právem. Primární právo ale kromě smluv o založení Evropských společenství obsahuje i smlouvy doplňující, pozměňující a případně i přístupové, které by se takto dostaly do stejné horizontální ústavní roviny bez
17 Rs. 6/64, Costa v. ENEL, [1964] ECR 585.
18 Rs. 26/62, Van Gend en Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration, [1963] ECR 1 a Rs. 6/64, Costa v. ENEL, [1964] ECR 585.
vzájemné hierarchie. Mimo jiné toto právo obsahuje řadu technických a administrativních předpisů, které svou podstatou nepatří do ústavněprávní roviny. Charakter ústavních dokumentů není proto propůjčen všem ustanovením ve smlouvách primárního komunitárního práva.
Součástí zajisté ale budou ustanovení týkající se principů a cílů EU tak, jak vyplývají ze zakládajících smluv:
• Smlouva o založení Evropského společenství v článku 2 (stanovení poslání Společenství), v článku 5 (vymezení pravomocí a kompetencí), v článku 10 (plnění poslání a závazků) a v článku 15 (zásady vytváření vnitřního trhu).
• Smlouva o Evropské unii v článku 2 (cíle EU) a v článku 6 (zásady EU, které jsou společné členským státům).19
Dále to jsou bezpochyby předpisy o kompetencích a o složení jednotlivých orgánů EU, všeobecné principy, které určují vztah mezi EU a členskými státy, úprava občanství EU (články 17 – 21 SES), zákaz diskriminace (článek 12 SES). Jako ústavní lze uvést i Směrnici o rovném zacházení20, ve které je vyjádřena zásada zrovnoprávnění pohlaví. Objevují se zde i ustanovení o posilování společných hodnot při respektování kulturní identity členských států (např. článek 6 SEU a článek 151 SES). Nelze ani opominout základní úpravu osy jednotného trhu ES, tedy svobody volného trhu, volného pohybu zboží, služeb, kapitálu a osob. J. Weiler tvrdí, že „společný trh, jako srdce materiální ústavy Společenství, byl z velké části již vytvořen a je důležitou součástí evropského konstitucionalismu.“21
Vedle hospodářských svobod jsou součástí materiální ústavy lidská práva a svobody.
Původní texty příliš tuto problematiku neakcentují (např. pouze článek 6 SES o zákazu diskriminace a článek 141 SES o zásadě stejné odměny mužů a žen za stejnou nebo rovnocennou práci), naproti tomu ESD ve svých rozhodnutích22 potvrdil základní princip lidských práv jako nepsanou součást práva EU. Komunitární ochrana základních práv je od té
19 Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003.
20 RL 76/207/EHS Rady z 9. února 1976, Sb. 1976 L 39/40.
21 Weiler, J.; The Constitution of the Common Market Place; Text and Context in the Evolution of the Free Movement of Goods; In: Craig, P. a De Burca, G.; The Evolution of EU Law; Oxford University Press; Oxford;
1999 – citováno dle: Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003. (str. 63)
22 Rs. 29/69, Stauder v. Ulm, [1969] ECR 419 a Rs. 6/64, Costa v. ENEL, [1964] ECR 585.
doby zajišťována ESD případ od případu.23 Většina z nich se vztahovala na ekonomické svobody, ale rozhodnutí padala i ve věcech týkajících se práv občanských, politických a sociálních.
Na druhou stranu Smlouva o EU ve svém článku 6 stanovuje, že „Unie ctí základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950 a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství.“24 Jak vidíme, existuje tady dvojí chápání pojmu základní práva, jež jsou z hlediska komunitárního práva chápána jako základ pro hospodářskou činnost a z hlediska unijního primárního práva jsou jejich obsahem především lidská práva25.
Z novějšího vývoje bychom na tomto místě mohli připomenout přijetí Charty základních práv EU na mezivládní konferenci v Nice v roce 2000, která sic ještě neratifikovaná (je součástí Smlouvy o Ústavě pro Evropu) a tedy právně nezávazná může být důkazem vzrůstající tendence významnosti lidských a vůbec i základních práv v rámci evropské ústavnosti.
23 Lenaerts, K., a Van Nuffel, P.; Constitutional Law of the European Union; Sweet and Maxwell; London;
1999 – citováno dle: Blahož, J., Klíma, K., Skála, J. a kol.: Ústavní právo Evropské unie; Aleš Čeněk; Dobrá voda; 2003. (str. 63)
24 Smlouva o založení Evropské Unie; In: Úplné znění (číslo:446); Evropské právo – základní dokumenty;
Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004. (str. 108)
25 Různí autoři rozeznávají pojmy „lidská práva“ a „základní práva.“ Lidskými jsou označována výlučně práva osobnostní povahy a základními ta, která obsahují mimo osobnostních i práva politická, hospodářská, sociální a kulturní. Tedy tato dvojakost souvisí s tím, že komunitární právo akcentuje ochranu hospodářských a unijní primární právo zase osobnostní práva z koncepce základních práv.
3. Ústavn ě právní základ ES/EU
K supranacionální integraci vedou základní dva přístupy.
• První se nazývá federalistická koncepce, která si bere za cíl politické sjednocování vedoucí ke vzniku spolkového státu, nebo alespoň svazku státního charakteru, který by měl nadstátní pravomoci. To předpokládá minimálně zakládací smlouvu či spíše ústavu vznikajícího spolku.
• Druhá koncepce je označována jako funkcionalistická, skrze kterou je usilováno o integraci na poli hospodářském. Sjednocení se uskutečňuje na dílčích oblastech národních hospodářství. Je zde myslitelná i určitá míra politické integrace, tedy prvek federativní.26
Obecně lze pojem integrace chápat jako spolupráci členských zemí, která je doprovázena nezbytnými změnami státních struktur k dosažení požadované jednoty. V praxi mezinárodního práva veřejného se o supranacionální integraci mezinárodní organizace mnohdy nepokoušejí, avšak tři společenství (ESUO, EHS, ESAE) přenesly část svých pravomocí na nově definovanou supranacionální (nadstátní) mezinárodní úroveň. Podívejme se blíže na jednotlivé smlouvy, tak jak byly v historii uzavírány a jaké přinášely změny do integračních postupů.
3.1 Právní základ vzniku ES
273.1.1 Základy Evropského společenství uhlí a oceli (Montánní unie, ESUO)
ESUO bylo založeno na základě Smlouvy o ESUO28 ze dne 18. dubna 1951, která vstoupila v platnost následující rok. Montánní unie byla vytvořena jako prostředek k hospodářskému rozvoji, k zlepšení životní úrovně po druhé světové válce a k příznivějšímu
26 Klíma, M.: základní teoretické přístupy k evropské integraci jako politickému fenoménu; in „Adámková, V. a kol.: Ekonomická a politická integrace Evropy“; Oeconomica; Praha; 2003.
27 V dalších podkapitolách ( 3.1 a 3.2 ) budu s ohledem na zdůraznění vývoje ES/EU čerpat ze zakládajících resp. modifikujících smluv platných ke dnům, ve kterých byly schváleny. Nebudou se tedy projevovat úpravy smluv pozdějších a to ani přečíslování. Původní verze smluv jsou k nalezení na www.euroskop.cz či www.europa.cz.
28 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli; in „http://europa.eu.int/eur- lex/lex/EUDOROrder.do?year_no_oj=1951/CECA&oj_vol=1&lang=EN&series=TRAITES&page_first=NA&p age_last=NA“.
vývoji zaměstnanosti. Těchto cílů se mělo dosáhnout především přes společný trh uhlí a oceli.
Z důvodu jeho vytvoření přenesly jednotlivé státy některé své pravomoci na ESUO. Tím vznikla první evropská sektorová nadstátní mezinárodní organizace a státy, které ji založily, se staly jejími členskými zeměmi. Tehdy to byly Francie, Německo, Itálie, Nizozemí, Belgie a Lucembursko.
K dalším dílčím úkolům společenství patřilo zajištění rovných příležitostí při vstupu na společný trh, kontrolování tvorby cen, zlepšování nejen životních, ale i pracovních podmínek nebo obecně rozvoj obchodu mezi členskými státy. K dosahování především posledního z uvedených cílů byly zakazovány kromě dovozních a vývozních cel i kvantitativní omezení na dovoz výrobků či subvence státu. Tyto zákazy se vztahovaly pro upřesnění pouze na ten segment trhu, na který byla Smlouva o ESUO podepsána, tedy na trh s ocelí, uhlím či železnou rudou. Z dnešního pohledu je velmi zajímavé, že již v této době byly dány základy pro ochranu hospodářské soutěže zakazující především kartelové dohody, kontrolující fúze nebo jednání ve vzájemné shodě.
Ve Smlouvě o ESUO jsou také dány základy dnešním institucím EU. Patřily mezi ně Vysoký úřad (dnešní Komise), Společné shromáždění (Evropský parlament), Rada ministrů a Soudní dvůr.
Postupem času díky zeslabování postavení produktů těžkého průmyslu na trhu způsobeného zejména hospodářskými krizemi 70. let 20. století (pokles spotřeby oceli) docházelo k porušování některých zásad (podpora podniků ze strany státu).
Dne 23. července 2002, kdy vypršela platnost Smlouvy o ESUO, byl převeden veškerý majetek a závazky ESUO na Evropské společenství a společenství jako takové zaniklo.
3.1.2 Základy Evropského společenství pro atomovou energii (ESAE, EUROATOM)
Společenství vzniklo na základě Smlouvy o EUROATOM29 podepsané dne 25. března 1957 v Římě. Smlouva vstoupila v platnost 1. ledna 1958. Byla to již druhá sektorová supranacionální mezinárodní organizace, která si tentokrát dala za cíl kontrolu a koordinaci civilního jaderného hospodářství.
Jeho základním úkolem je přispívat k zvyšování životní úrovně, k rozvíjení vztahů členských států s třetími zeměmi vytvořením předpokladů nezbytných pro rychlý vznik a růst
29 Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii; in „http://europa.eu.int/eur- lex/lex/cs/treaties/dat/11957K/word/11957K.doc“.
jaderného průmyslu. K tomu, aby tyto úkoly byly splněny, si společenství dále stanovilo potřebu rozvíjet výzkum a zajišťovat šíření technických informací, vytvořit jednotné bezpečnostní normy pro ochranu zdraví obyvatel a pracujících a dohlížet nad jejich dodržováním či zpřístupnit nejlepší technické prostředky členským státům nejen vytvořením společného trhu materiálů a zvláštních zařízení, ale i volným pohybem kapitálu pro investice směřující do jaderného průmyslu a volným pohybem odborníků uvnitř Společenství.
Nezapomíná se ani na potřebnou kontrolu nad jaderným materiálem, aby nedocházelo k jeho využívání k jiným účelům, než ke kterým bylo dohodnuto.
EUROATOMu se ovšem nepodařilo vytvořit společný trh v oblasti atomového průmyslu, jelikož si v tomto ohledu členské státy ponechaly svůj režim obchodu. Na druhou stranu se podařilo rozvinout společný výzkum provozováním Společného výzkumného střediska pro jaderný výzkum.
Jelikož je tato smlouva na rozdíl od té předcházející uzavřena na dobu neurčitou, platí dodnes. Signatáři byly stejné státy jako u Smlouvy o ESUO. Bude tomu tak i u následující smlouvy.
3.1.3 Základy Evropského hospodářského společenství (EHS)
EHS bylo založeno na základě Smlouvy o EHS30 (SEHS) ze dne 25. března 1957 a v platnost vstoupila 1. ledna 1958. Zásadní změna potom nastala Smlouvou o EU, díky které se mimo jiné změnil název EHS na Evropské společenství a Smlouva o EHS na Smlouvu o ES. Toto společenství je první univerzální supranacionální evropskou mezinárodní organizací, jež je založena na tzv. rámcové smlouvě (SEHS).
Společenství si na svém počátku stanovilo poslání vytvořit společný trh a postupně sbližovat hospodářské politiky členských států, aby mohly harmonicky rozvíjet hospodářství Společenství, podporovat nepřetržitý hospodářský růst, vyšší stabilitu, vzrůstající životní úroveň a bližší spolupráci mezi členskými státy.
Pro dosažení těchto cílů si EHS vymezilo jako prostředky odstranění cel, množstevních omezení a jiných opatření s rovnocenným účinkem, vznik společného celního sazebníku vůči ne-členským zemím, eliminaci bariér volného pohybu osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy, přijímání postupů koordinujících jednotlivé hospodářské politiky a odstraňujících nerovnováhy platebních bilancí, přibližování právních předpisů důležitých pro
30 Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství; in
„http://www.euroskop.cz/files/10/4F81BE9C-9AC0-4E5D-97B8-04A3697E2298.pdf“.
fungování společného trhu. Smlouva pro Společenství předpokládala založení Evropského sociálního fondu (pro vytváření lepšího prostředí k zaměstnávání pracovníků) a Evropské investiční banky (pro podporu hospodářskému růstu vytvářením nových zdrojů). Definovala také tři společné politiky: obchodní, zemědělskou a dopravní.
Radě byly Smlouvou o EHS přiděleny stěžejní působnosti, Komise na druhou stranu měla výlučnou pravomoc pro legislativní iniciativu či kontrolu dodržování práva. Smlouva ve svých začátcích znala ještě Shromáždění, Soudní dvůr a pouze jeden poradní orgán, a to Hospodářský a sociální výbor.
3.2 Zm ě ny v zakládajících smlouvách a vznik Smlouvy o EU
3.2.1 Jednotný evropský akt31 (European Single Act)
Jednotný evropský akt (JEA) by se dal považovat za mezník při komplexní integraci do Evropské unie. Byl přijat dne 28. února 1986, v platnost vstoupil ke dni 1. července 1987 a znamenal zásadní koncepční změnu zakládajících smluv.
V preambuli je deklarována vůle stávající vztahy mezi členskými státy přeměnit do podoby Evropské unie. V úvodu se vyzdvihuje i dodržování lidských práv v podobě, v jaké jsou vyjádřena v Evropské úmluvě o ochranně lidských práv a základních svobod a zdůrazňuje se i sociální charakter Evropských společenství. Podle článků 1 až 3 JEA by mělo vzniknout uskupení, které by se zakládalo na třech evropských společenstvích a Evropské politické spolupráci32 (organizace sui generis) a měly by tak dát základ pro budoucí vznik Evropské unie. Tomuto uskupení byl ustaven orgán Evropská rada (článek 2 JEA).
V hlavách I a II JEA je ustanoveno komunitární právo, kterým se pozměňovaly zakládající smlouvy SEHS, SESUO a SESAE, a můžeme je tedy pokládat za jakýsi zárodek prvního pilíře ještě neexistující Evropské unie. Stejně jako dnešní druhý pilíř EU i hlava III.
JEA obsahovala zárodky spolupráce členských států v zahraniční politice. A obdobně s druhým pilířem EU ani tato část nenáleží do komunitárního práva, ale má charakter standardní mezinárodní smlouvy.
JEA měl vliv i na formování vnitřního trhu, který měl být podle plánu vytvořen ke dni 31. prosince 1992. Pojem vnitřní trh byl také v článku 13 JEA definován jako „ prostor bez
31 Jednotný evropský akt; in „http://www.euroskop.cz/files/9/B2C56CE1-DC2B-46FC-A8F1- 540692C38DCE.pdf“.
32 Tato spolupráce je ustanovena v článku 30 JEA, odkud vyplývá i její definování, neboť „ministři zahraničních věcí a člen Komise se scházejí alespoň čtyřikrát ročně v rámci Evropské politické spolupráce.“
Zdroj: Tamtéž.
vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu podle ustanovení této smlouvy.“33 Reformy, které vyplývaly z JEA, se dotýkaly nejvíce sazeb celního sazebníku a Rada dostala právo v této oblasti hlasovat a rozhodovat kvalifikovanou většinou.
Orgány ES dostaly na základě JEA možnost koordinovat i další sektorové politiky, mimo jiné politiky ekonomické a sociální soudržnosti, výzkumu a technologickém pokroku a životního prostředí. Pro odlehčení Evropskému soudnímu dvoru byly do aktu začleněny podmínky pro vznik Soudu prvního stupně. Ten stejně jako ESD sídlí v Lucemburku. Jeho pravomoci jsou taxativně stanovené a zejména se vztahují na případy právně jednodušší nebo administrativně náročnější.
3.2.2 Smlouva o založení Evropské unie34 (Maastrichtská smlouva, Smlouva o EU, SEU)
Zřejmě nejdůležitějším prvkem Smlouvy o EU je ustanovení Evropské unie a definování jejích cílů a podmínek. K tomu navíc výrazným způsobem mění dosavadní tři zakládající smlouvy ES. Smlouva byla podepsána dne 7. února 1992 v Maastrichtu a vstoupila v platnost dne 1. listopadu 1993.
Jak uvádí článku A SEU, je touto smlouvou zahájena nová etapa stále se utužujícího svazku mezi národy Evropy, ve kterém se mají přijímat rozhodnutí, co možná nejblíže občanům. Posláním EU je potom vytváření vztahů nejen mezi členskými státy, ale i jejich národy při respektování principu soudržnosti a solidarity.
Smlouva o EU přináší pilířovou strukturu, kde vedle prvního pilíře, který je postaven na komunitárním právu, ustanovuje druhý pilíř pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (hlava V) a třetí pilíř (hlava VI) pro spolupráci ve věcech justice a vnitra.
Ze smlouvy vyplývají změny pro jednotlivá společenství35, které rozšiřují jejich cíle i prostředky k jejich dosažení.
Nejviditelnější změnou je přejmenování Evropského hospodářského společenství na Evropské společenství. Kromě nového názvu byly přidány, teď již do Smlouvy o Evropském
33 Tamtéž.
34 Smlouva o založení Evropské unie; in „http://www.euroskop.cz/files/10/D542A3EA-D7D7-4A7A-B5DF- AECFD1343F8D.pdf“.
35 Změny jsou provedeny v hlavě II. SEU „pozměňující Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství s cílem založit Evropské společenství,“ v hlavě III. SEU „pozměňující Smlouvu o založení ESUO,“
a v hlavě IV. SEU „pozměňující Smlouvu o založení ESAE.“
společenství (SES), některé nové cíle a poslání jako např. vytvořit hospodářskou a měnovou unii, podporovat vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany a zvyšovat úroveň a kvalitu života. Důraz je kladen i na soudržnost a solidaritu mezi členskými státy a to nejen v oblasti hospodářské, ale i sociální.
Pro účely vyjádřené článkem 2 SES se do činností Společenství, uvedených v článku 3 SES, zařazují opatření týkající se vnitřního trhu mezi členskými státy a to bez překážek volného pohybu zboží, služeb, osob a kapitálu. Důraz je kladen i na systém, jenž by na vnitřním trhu zajišťoval dodržování pravidel hospodářské soutěže a na znovu vyjádřenou vůli posilovat hospodářskou a sociální soudržnost. Jako dalšími důležité činnosti byly stanoveny zvyšování průmyslové konkurenceschopnosti, podpora výzkumu a technologického vývoje, zkvalitňování ochrany zdraví, zvyšování úrovně vzdělání a rozvoje jednotlivých národních kultur či posílení ochrany spotřebitele.
Smlouva stanovuje i další politiky např. pro oblasti sociální, životního prostředí či rozvojové spolupráce.
SES zavádí v rámci zmíněných činností i hospodářskou politiku založenou na úzkém sladění36 hospodářských politik členských států a předpokládá také neodvolatelné stanovení měnových kurzů směřující k vytvoření jednotné měny ECU37. Prvořadým cílem je udržet cenovou stabilitu a to právě zavedením jednotné měny a prováděním koordinované měnové i devizové politiky. Společenství by mělo konat v rámci této politiky i v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství a volné soutěže. Smlouva zahrnuje požadavek dodržení hlavních zásad, mezi které řadí stabilitu cen, zdraví veřejných financí či trvale udržitelnou platební bilanci.
V článku 3b se uvádí, že Společenství může jednat jenom v rámci pravomocí, které mu byly svěřeny, a cílů stanovených v SEHS. V oblastech, kde nemá EHS výlučné pravomoci, se v jeho činnosti uplatní zásada subsidiarity, neboli bude jednat „pouze tehdy a do té míry, pokud sledování cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto, z důvodů jejich rozsahu a účinků, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství“38. Sice přímo nepojmenována, ale vyjádřena v téže článku je i zásada
36 Pojem „úzké sladění (úzká koordinace)“ nahrazuje původní pojmem „postupné sbližování“ jako výraz stále se upevňující vůle po větší integraci (po hospodářské a měnové unii).
37 ECU sice vzniká v rámci EMS již po roce 1979, ale její funkce byla nejprve obstarávat mechanismus pro stabilizaci devizových kurzů a pro mechanismus vyrovnávacích úvěrů poskytovaných při problémech s platební bilancí.
38 Smlouva o založení Evropské Unie; In: „Úplné znění (číslo:446)“; Evropské právo – základní dokumenty; Jiří Motloch – Sagit; Ostrava; 2004. (str. 6)
proporcionality. Jedná se o omezení činnosti Společenství, pokud by přesáhlo nezbytnou mez pro naplnění poslání a cílů stanovených ve smlouvě.
Maastrichtská smlouva také zavádí institut občanství Unie. Být občanem Unie má právo každá osoba, která má státní příslušnost členské země. Unijní občanství upravené v SES (vložené hlavou II písmenem C SEU) předpokládá nabytí aktivního a pasivního volební práva i v tom členském státě, ve kterém sice daný unijní občan bydliště má, ale jehož není státním příslušníkem. Právo volit a být volen se má, podle zmíněné úpravy, vztahovat na volby do Evropského parlamentu a na obecní volby v členské zemi za rovnocenných podmínek jaké náleží státním příslušníkům dané země. Občanstvím se také nabývá práva na diplomatickou či konzulární ochranu kterýmkoli členským státem v případě, že se občan Unie nachází na území ne-členské země a stát, jehož je občanem, nemá v takovéto zemi své zastoupení.
V legislativním procesu byl posílen Evropský parlament (článek 138b SES) nabytím oprávnění iniciovat návrh (přes Komisi), který by považoval za potřebný k provedení SES.
V článku 138c SES je Evropskému parlamentu dána možnost zřídit vyšetřovací komisi pro případ podezření z porušení práva Společenství nebo z jeho nesprávného úředního uplatňování. Dočasná vyšetřovací komise po předložení závěrečné zprávy zaniká.
Maastrichtská smlouva znamenala nové vykročení směrem k prohlubování a urychlení evropské integrace. Státy se sice opět vzdaly části své suverenity, ale získaly tak možnost dosáhnout vyšší dynamiky rozvoje. Zmíněná otázka suverenity se ale rovněž stala problémem při ratifikaci v jednotlivých státech, především pak pro Německo a jeho ústavní soud.
Nakonec tedy téměř dva roky po podpisu v Maastrichtu smlouva vešla v platnost.
3.2.3 Amsterodamská smlouva39
Zástupci členských států podepsali dne 2. října 1997 třetí smlouvu, která podstatným způsobem měnila zakládající smlouvy jak Evropských společenstvích (články 2, 3, 4), tak i Evropské unie (tedy smlouvu z Maastrichtu – zde článek 1). Smlouva se změnami z ní vyplývajícími vstoupila v platnost 1. května 1999. V ustanoveních první části smlouvy se především odráží nutnost příprav na budoucí rozšíření Unie a zefektivnění institucionálního systému. Jako další cíle se ve smlouvě objevují boj proti zvyšující se nezaměstnanosti, zvýšení konkurenceschopnosti ve stále více se globalizujícím hospodářství, zvýšení koordinace zahraniční a bezpečnostní politiky i spolupráce v oblasti justice a vnitra.
39 Amsterodamská smlouva; in „http://www.euroskop.cz/files/9/8FD2272D-2554-43A2-9ADF- 0CF7A49E6CAC.pdf“.
