Vysoká škola ekonomická v Praze
Národohospodářská fakulta
Hlavní specializace: Národní hospodářství
A NALÝZA FISKÁLNÍ POLITIKY ČESKÉ REPUBLIKY A S LOVENSKA V LETECH
2000 AŽ 2020
bakalářská práce
Autor: Daniel Hošek
Vedoucí práce: Ing. Pavel Morda
Rok: 2021
Prohlašuji na svou čest, že jsem bakalářskou práci vypracoval samostatně a s použitím uvedené literatury.
Daniel Hošek
V Praze, dne 23. 8. 2021
Poděkování:
Rád bych touto cestou poděkoval vedoucímu mé bakalářské práce Ing. Pavlovi Mordovi za profesionální a odborný přístup, cenné rady a trpělivost. Zároveň chci poděkovat celé mé rodině a přátelům, kteří mě až do konce studia na Vysoké škole ekonomické v Praze podporovaly.
Abstrakt
Tato bakalářská práce analyzuje vývoj fiskální politiky České republiky a Slovenska mezi lety 2000 až 2020. Práce zkoumá ekonomický i politický cyklus v daných zemích a jejich vliv na státní rozpočty sledovaných zemí. Teoretická část bakalářské práce se zaměřuje na fiskální politiku, její typy, nástroje, funkce, cíle a na hospodářský cyklus, rovněž se věnuje tématu veřejných financí, konkrétně státnímu rozpočtu, jeho příjmové a výdajové straně, bilanci a státnímu dluhu. Hlavním cílem bakalářské práce je srovnání udržitelností státních rozpočtů obou zemí ve sledovaném období. V praktické části bakalářské práce nejprve dochází k analýze fiskální politiky České republiky, zobrazení jejího ekonomického vývoje, politického cyklu a jejich vlivům na příjmy, výdaje a saldo státního rozpočtu a výši státního dluhu. Stejný způsobem je poté vypracována analýza fiskální politiky Slovenska. Výsledkem analýzy je zjištění, že státní rozpočet Slovenska je hůře udržitelný než státní rozpočet České republiky, a to zejména kvůli trvalým strukturálním deficitům a nemožnosti sestavení vyrovnaného či přebytkového státního rozpočtu v dobách silného ekonomického růstu. Hlavní příčinou je trvalý nárůst běžných výdajů, který neodpovídá růstu hrubého domácího produktu, a při jeho poklesu dochází ke značnému zvyšování mandatorních výdajů, který tlačí na růst státního dluhu skrze vzniklý strukturální deficit.
JEL klasifikace: E02, E62, H60, H61, H62
Klíčová slova: fiskální politika, státní rozpočet, státní dluh, udržitelnost veřejných financí
Abstract
This bachelor thesis analyzes the development of fiscal policy of the Czech Republic and Slovakia between 2000 and 2020. The thesis examines the economic and political cycle in the countries and their impact on the state budgets of the countries. The theoretical part of the bachelor thesis focuses on fiscal policy, its types, tools, functions, goals and economic cycle, also deals with public finance, specifically the state budget, its revenue and expenditure side, balance sheet and government debt. The main goal of the bachelor thesis is to compare the sustainability of state budgets of both countries in the period under review. The practical part of the bachelor's thesis first analyzes the fiscal policy of the Czech Republic, shows the economic development, political cycle and their effects on revenues, expenditures and the balance of the state budget and the amount of state debt. An analysis of Slovakia's fiscal policy is then prepared in the same way. The result of the analysis is the finding that the state budget of Slovakia is less sustainable than the state budget of the Czech Republic, mainly due to permanent structural deficits and the impossibility of compiling a balanced or surplus state budget in times of strong economic growth. The main reason is a permanent increase in current expenditures, which does not correspond to the growth of gross domestic product, and when it decreases, there is a significant increase in mandatory expenditures, which pushes up the growth of government debt through the structural deficit.
JEL classification: E02, E62, H60, H61, H62
Keywords: fiscal policy, state budget, state debt, sustainability of public finances
Obsah
Úvod ... 1
Metodologická část ... 2
Teoretická část ... 3
1. Fiskální politika ... 3
1.1 Typy fiskálních politik ... 3
1.2 Nástroje fiskální politiky ... 5
1.3 Funkce fiskální politiky ... 6
1.4 Cíle fiskální politiky ... 7
1.5 Hospodářský cyklus ... 8
1.6 Keynesiánci, monetaristé a jejich pohled na fiskální politiku ... 10
2. Veřejné finance ... 12
2.1 Státní rozpočet ... 12
2.2 Příjmová strana státního rozpočtu ... 14
2.3 Výdajová strana státního rozpočtu ... 16
2.4 Bilance státního rozpočtu ... 17
2.5 Státní dluh ... 18
Praktická část ... 19
3. Fiskální politika České republiky ... 19
3.1 Příjmy státního rozpočtu České republiky ... 20
3.2 Struktura a vývoj výdajové strany státního rozpočtu České republiky ... 28
3.3 Bilance státního rozpočtu a státní dluh České republiky ... 36
4. Fiskální politika Slovenské republiky ... 40
4.1 Příjmy státního rozpočtu Slovenské republiky ... 42
4.2 Struktura a vývoj výdajové strany státního rozpočtu Slovenské republiky ... 49
4.3 Bilance státního rozpočtu a státní dluh Slovenské republiky ... 52
5. Srovnání udržitelnosti státních rozpočtů a návrh řešení ... 56
Závěr ... 58
Seznam obrázků, grafů a tabulek ... 62
Obrázky ... 62
Grafy ... 62
Tabulky ... 63
Seznam literatury a dalších zdrojů ... 64
1
Úvod
Fiskální politika je jednou z hlavních součástí hospodářské politiky každého státu a poskytuje vládě možnost ovlivňovat ekonomický vývoj země. V současné době, kdy se vlády většiny států světa snaží stabilizovat ekonomickou situaci a zmírnit sociální a ekonomické dopady koronavirové krize, význam fiskální politiky výrazně vzrostl.
Podpůrné programy jsou značně nákladné, způsobují prohlubování existujících nerovnováh fiskální politiky a tlačí na růst státního dluhu.
V teoretické části bakalářské práce je nejprve charakterizován pojem fiskální politika, dále jsou zde popsány jednotlivé typy fiskálních politik, nástroje, funkce a cíle fiskální politiky. Rovněž je zde popsán hospodářský cyklus a jeho jednotlivé fáze. Také je zde krátce představeno keynesiánství a monetarismus a jejich pohled na fiskální politiku.
Druhá polovina teoretické části práce je zaměřena na veřejné finance. Pozornost je věnována především státnímu rozpočtu, jeho sestavování a principům, funkcím státního rozpočtu, příjmové straně státního rozpočtu se zaměřením na daňový systém, dále výdajové straně státního rozpočtu a typům výdajů. V samém závěru teoretické části práce popisuje bilanci státního rozpočtu a státní dluh.
V praktické části bakalářské práce je nejprve analyzována fiskální politika České republiky mezi lety 2000 až 2020. V první kapitole je zobrazen ekonomický cyklus v kombinaci s politickým cyklem. První podkapitola se věnuje příjmové straně státního rozpočtu České republiky a její struktuře, přičemž následující subkapitola se věnuje vývoji výdajové strany státního rozpočtu České republiky. Tato podkapitola obsahuje také výpočty alternativních scénářů a návrhy na změnu valorizace důchodů a platů ve veřejném sektoru. Třetí podkapitola se věnuje bilanci státního rozpočtu a státnímu dluhu České republiky. V druhé polovině praktické části bakalářské práce je analyzována fiskální politika Slovenské republiky mezi lety 2000 až 2020, přičemž postup je totožný jako v případě České republiky. V závěru praktické části autor srovnává sledované země a navrhuje určitá doporučení pro zlepšení udržitelnosti veřejných financí sledovaných zemí.
Hlavním cíle bakalářské práce je komparace vývoje fiskální politiky České republiky a Slovenské republiky mezi lety 2000 až 2020 z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Pozornost je věnována vývoji příjmové strany státního rozpočtu a podílu mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu.
2
Metodologická část
Během zpracování bakalářské práce je v teoretické části využita zejména metoda literární rešerše. Nejčastěji se jedná o využívání informací z odborných článků, knižních publikací či oficiálních webových zdrojů. Tato část bakalářské práce rovněž pracuje s metodou deskripce, během které byly vysvětleny základní pojmy fiskální politiky a veřejných financí.
Praktická část bakalářské práce využívá metodu analýzy, díky které je umožněn rozbor složitých údajů a parametrů na jednodušší. Nejčastěji využívanými metodami jsou popisné analýzy a komparace autorem vypočtených údajů a hodnot. Bakalářská práce rovněž obsahuje horizontální analýzy, jež se využívají ke komparaci údajů s předchozím obdobím, a rovněž obsahuje vertikální analýzy vyjadřující procentuální podíly hodnot ke stanoveným základním hodnotám.
V práci jsou využívána data z institucí působících na území České republiky, ale i v zahraničí. V případě České republiky se jedná o data Ministerstva financí České republiky a Českého statistického úřadu, v případě Slovenské republiky se jedná o data Ministerstva financí Slovenské republiky, Slovenského statistického úřadu, OECD, Světové banky a Eurostatu.
3
Teoretická část
V této části bakalářské práce bude vysvětleno, co je to fiskální politika, jaké má nástroje, cíle, funkce, nositele apod. a budou popsány pohledy vybraných ekonomických proudů na fiskální politiku. Poté se teoretická část práce zaměří na veřejné finance, kde budou objasněny základní informace státním rozpočtu, jeho funkcích, cílech a nástrojích a rovněž dojde k popisu daňového systému. V závěru teoretické části budou vysvětleny základní informace o státním dluhu.
1. Fiskální politika
Fiskální politika, někdy také nazývaná rozpočtovou politiku, je jednou z hlavní součástí hospodářské politiky každého státu a poskytuje vládě možnost ovlivňovat ekonomický vývoj země a to prostřednictvím příjmové a výdajové strany státního rozpočtu.
(Nový, 2009)
Do popředí se fiskální politika dostala ve 30. letech 20. století během Velké hospodářské krize, kde se ozývalo stále více zastánců státních zásahů do ekonomiky a ustanovení silnější pozice fiskální politiky. Velkou zásluhu na tom měl anglický ekonom John Maynard Keynes, který byl velkým zastáncem státních regulací a vládních ekonomických intervencí. (Nový, 2009)
Nositeli fiskální politiky jsou vláda, ministerstva, kraje, města a obce. Největší vliv v rámci fiskální politiky má Ministerstvo financí, které je odpovědné za koncepci a provádění hospodářské politiky. (Vostrovská, 2020)
1.1 Typy fiskálních politik
Existují dva typy fiskálních politik, kterými jsou expanzivní a restriktivní fiskální politika. Vlády jednotlivých zemí volí danou fiskální politiku podle fáze ekonomického cyklu tak, aby docházelo k vyhlazování hospodářského cyklu a nedocházelo k přílišným výkyvům ekonomiky, což je jedním z hlavních cílů fiskální politiky. (Holman, 2018) Prvním typem fiskální politiky je expanzivní fiskální politika, která nachází uplatnění v situaci, kdy se ekonomika nachází pod potencionálním produktem. Jejím cílem je podpora růstu hrubého domácího produktu. Existuje několik možností, jak tuto politiku uvést v praxi. Jednou z možností je situace, kdy vláda prosadí snížení daní nebo zvýší vládní výdaje např. investiční, což má mj. přesah i do delšího časového horizontu skrze
4 multiplikační efekt, nebo rozhodne o zvýšení běžných výdajů, například formou zvýšení platů ve veřejné sféře či rozšíření okruhu příjemců sociálních dávek apod., čímž dojde ke zvýšení spotřeby domácností. (Vostrovská, 2020)
Obě tyto možnosti provedení expanzivní fiskální politiky způsobí zvýšení agregátní poptávky a dojde k posunu křivky AD doprava. Ekonomika se tedy ustálí na úrovni svého potencionálního produktu, tedy na úrovni rovnovážného stavu ekonomiky.
(Holman, 2018)
Fiskální expanze povede v krátkém období k růstu hrubého domácího produktu (HDP), k růstu cenové hladiny a poklesu míry nezaměstnanosti. V dlouhodobém časovém období však dojde pouze k růstu cenové hladiny a hrubý domácí produkt se nezmění.
(Liška, 2004)
Obrázek 1: Mechanismus fiskální politiky (změna daní)
Zdroj: Vostrovská (2020).
5 Obrázek 2: Mechanismus fiskální politiky (vládní výdaje)
Zdroj: Vostrovská (2020).
Druhým typem fiskální politiky je restriktivní fiskální politika, která se používá v situaci, kdy se ekonomika nachází nad potencionálním produktem, tedy ve stavu, kdy je ekonomika na vrcholu hospodářského cyklu a dochází k jejímu přehřívání.
(Vostrovská, 2020)
Ve snaze zabránit přehřátí ekonomiky vláda může opět sáhnout ke dvěma možnostem, a to ke zvýšení daní či snížení vládních výdajů. Obě možnosti povedou k poklesu ekonomiky na potencionální produkt, tedy na rovnovážnou úroveň ekonomiky. (Holman, 2018)
1.2 Nástroje fiskální politiky
Nástroje fiskální politiky členíme na ty, které po zavedení působí automaticky, tzv. automatické vestavené stabilizátory a na tzv. diskreční opatření, která jsou aplikována skrze jednorázová opatření. (Brčák, Sekerka, 2010)
Automatické vestavené stabilizátory jsou nástrojem fiskální politiky, které v ekonomice fungují v závislosti na fázi ekonomického cyklu. Jejich hlavním cílem je stabilizace ekonomiky a potlačování hospodářských výkyvů. V době ekonomického růstu tlumí agregátní poptávku, a naopak v době recese agregátní poptávku podporují, z čeho vyplývá jejich anticyklický charakter. V ekonomice fungují bez nutnosti dalších zásahů
6 vlády a mohou být nastaveny na příjmovou i výdajovou stranu státního rozpočtu.
(Nordhaus, Jurečka, 2017)
Mezi tyto stabilizátory řadíme například progresivní zdanění důchodů, sociální dávky, podpory v nezaměstnanosti, vládní výkup zemědělské produkce, subvence (dotace) apod.
(Brčák, Sekerka, 2010)
Diskreční opatření jsou nástrojem fiskální politiky, které jsou doplňkem k automatickým vestaveným stabilizátorům, jsou závislá na jednorázovém rozhodnutí tvůrců fiskální politiky a jsou dočasného charakteru. Může se jednat o změny daňových sazeb, struktury vládních výdajů, změny výše sociálních dávek a musí být schválena příslušným zákonodárným sborem. (Jurečka, 2017)
1.3 Funkce fiskální politiky
Fiskální politika plní tři základní funkce. První funkcí fiskální politiky je stabilizační funkce. Jak již název napovídá, hlavní funkcí je tedy stabilizace ekonomického cyklu prostřednictvím tlumení negativních jevů způsobené střídajícími se ekonomickými cykly.
V době, kdy se ekonomika nachází ve fázi recese, tedy v situaci, kdy hrubý domácí produkt klesá po dvou a více po sobě jdoucích měsících, dochází skrze implementovaná opatření k podpoře agregátní poptávky, jenž způsobí fiskální expanzi. Dochází tedy ke zvýšení ekonomického výkonu, růstu hrubého domácího produktu, nárůstu produkce, nárůstu míry zaměstnanosti, poklesu míry nezaměstnanosti, nárůstu mezd a platů v ekonomice, roste rovněž ziskovost firem a zvyšuje se investiční aktivita firem.
V konečném důsledku dochází k nárůstu inkasa daňových příjmů státu.
(Brčák, Sekerka, 2010)
Naopak v situaci, kdy se ekonomika nachází ve fázi téměř na vrcholu ekonomické konjunktury, tedy v situaci, kdy je ekonomika nad úrovní svého potencionálního produktu a hrozí přehřívání ekonomiky, stabilizační funkce fiskální politiky se projeví fiskální restrikcí. Dochází tedy k omezování vládních výdajů či nárůstu daní. Tato opatření by měla zmírnit agregátní poptávku, což se projeví snížením míry produkce firem, dojde ke snížení hrubého domácího produktu, poklesu investiční aktivity a ziskovosti firem, což povede k propouštění, zvýší se míra nezaměstnanosti, klesne zaměstnanost a rovněž dojde ke snížení mezd a platů v ekonomice. V ideálním případě by poté mělo dojít k promítnutí této stabilizační funkce do inkasa daňových příjmů státu, které jsou nižší. (Vostrovská, 2020)
7 Často diskutovanými problémy stabilizační funkce fiskální politiky je její časové zpoždění a případný vznik deficitu státního rozpočtu. Kýžený efekt stabilizační funkce fiskální politiky se může projevit až po odeznění ekonomického šoku (ekonomika si pomohla sama) a může začít působit až v případě, kdy je ekonomika již v rovnovážném stavu. V konečném důsledku může způsobit větší ekonomické škody, než kdyby opatření na stabilizaci ekonomiky nebyla přijata. Za problémový důsledek stabilizační funkce lze také považovat náklady na fiskální expanzi, které mohou vést ke vzniku schodku státního rozpočtu a tím ke vzniku a nárůstu zadlužení země, které se bude muset v budoucnosti splatit včetně nákladů na obsluhu státního dluhu (úroky z dluhu). Je tedy více než nutné vynakládat prostředky na podporu ekonomiky maximálně efektivně tak, aby se minimalizovalo riziko vzniku schodku státního rozpočtu, případně aby schodek nedosahoval vysokých hodnot. (Hynková, Nový, 2009)
Druhou funkcí fiskální politiky je funkce alokační. Tato funkce má hlavní cíl poskytování veřejných statků a služeb. Vybrané finanční prostředky od občanů, nejčastěji tedy daně a odvody do sociálního systému jsou dále směřovány a přerozdělovány do různých oblastí veřejné sféry. Jedná se například o výdaje do školství, na obranu země, na spravedlnost a věznice, dále směřují do sociálního zabezpečení občanů ve stáří, nemoci, invaliditě, nezaměstnanosti, na poskytování zdravotní péče, na péči o klima a životní prostředí, do podpory zemědělství, ale také na výstavbu a udržování infrastruktury všeho druhu, například do dopravních, energetických, vodních, či telekomunikačních sítí. (Jurečka, 2017)
Třetí funkcí fiskální politiky je redistribuční funkce. Vláda se prostřednictvím této funkce snaží vyrovnat nerovnosti vzniklé na trhu a to prostřednictvím progresivního zdanění důchodů, dále skrze majetkové daně či státní sociální podporou nízkopříjmových a nemajetných občanů. Hlavním cílem je potlačování chudoby a bránit příliš velké míře nerovnosti mezi jednotlivými skupinami obyvatel, která by mohla vést k sociálnímu napětí a nepokojům ve společnosti. (Liška, 2004)
1.4 Cíle fiskální politiky
Hlavními cíli fiskální politiky je udržovat stabilní hospodářský růst a tlumit výkyvy ekonomického cyklu, dále udržovat nízkou míru nezaměstnanosti a míru inflace a snažit se udržet vyrovnanou platební bilanci. (Slaný, 2004)
8 Tyto cíle lze zobrazit pomocí tzv. magického čtyřúhelníku, který zobrazuje optimální míru ekonomického růstu o tempu 3 % ročně, míru nezaměstnanosti na úrovni 5 %, míru inflace ve výši 2 % a vyrovnanou platební bilanci. Je zde nutné říci, že se jedná o jakési doporučení ekonomů, nicméně taková kombinace hodnot je čistě teoretická a v praxi se hodnoty značně liší a jsou v jiném poměru. (Fuchs, 2005)
Obrázek 3: Magický čtyřúhelník
Zdroj: Slaný, Franc (2004).
1.5 Hospodářský cyklus
Hospodářský cyklus lze charakterizovat jako střídání fáze ekonomického růstu a ekonomického poklesu, který je nepravidelný a závislý na vnějších a vnitřních faktorech. Vnějšími faktory rozumíme například technologickou změnu a vnitřním faktorem například změnu peněžní zásoby. (Nordhaus, Samuelson, 2013)
Hospodářský cyklus má čtyři fáze. První fází hospodářského cyklu nazýváme expanzí, což je období růstu reálného hrubého domácího produktu, kdy dochází k růstu výroby, firmy nabírají více pracovníků a nastává pokles míry nezaměstnanosti.
(Nordhaus, Samuelson, 2013)
9 Druhou fází je vrchol. Tato fáze se projevuje úrovní zaměstnanosti, která je na svém maximu, míra nezaměstnanosti je tedy minimální, dále neexistují zdroje volných pracovních sil a dochází k růstu mezd a tedy i cen. (Liška, 2002)
Třetí fází cyklu je recese. Tuto situace je charakterizována poklesem hrubého domácího produktu po dvou bezprostředně po sobě jdoucích kvartálech. Recese se rovněž vyznačuje poklesem reálného hrubého domácího produktu, dochází k růstu míry nezaměstnanosti, dochází k poklesu ziskovosti firem, investic a v ekonomice klesají mzdy. V rámci této fáze dále existují dvě situace recese. Prvním z nich je stagflace, což je období stagnace hrubého domácího produktu a růstu míry inflace. Druhou možnou situací v rámci recese, která může nastat, je deprese, jež je obdobím recese, kdy hrubý domácí produkt poklesne o více než 10 % HDP. (Brčák, Sekerka, 2010)
Poslední, čtvrtou fází hospodářského cyklu je období nazývané dno. Toto je situace, kdy hrubý domácí produkt přestane mít klesající tendenci a začne stoupat. Firmy začínají zvyšovat své investiční výdaje například do technologií, dochází k nárůstu objemu výroby, firmy nabírají nové pracovníky do svých podniků, dochází k růstu spotřeby a míra nezaměstnanosti klesá a zaměstnanost roste. (Nordhaus, Samuelson, 2013) Obrázek 4: Hospodářský cyklus
Zdroj: Fuchs, Tuleja (2005).
10 1.6 Keynesiánci, monetaristé a jejich pohled na fiskální politiku
Každá ekonomická škola má rozdílné pohledy a názory na samotnou existenci fiskální politiky, její nástroje, cíle a účinnost. Během světové hospodářské krize v letech 1929 až 1933 se do popředí dostali zastánci vládních ekonomických intervencí a regulací, tzv. keynesiánci, kteří obhajovali vládní podporu agregátní poptávky. Typickým příkladem tohoto přístupu je ekonomických program zvaný New Deal, který byl přijatý tehdejším americkým prezidentem Franklinem D. Rooseveltem. Nicméně mezi 50. a 80. lety 20. století se do popředí dostal ekonomický proud nazývaný monetarismus, který kladl důraz na volný trh, omezování vládních zásahů do ekonomického dění a nízké daně. Ve Spojených státem tuto politiku přijal tehdejší americký prezident Ronald Reagan, který se během své funkce soustředil na odbourávání byrokratických překážek na trhu, omezování sociálních výdajů, pokles úrovně zdanění a soustředil se na podporu agregátní nabídky.
1.6.1 Keynesiánství
Jak již bylo výše zmíněno, během 30. let 20. století se do popředí dostal anglický ekonom John Maynard Keynes, který je autorem knihy Obecná teorie zaměstnanosti, úroků a peněz, ve které popisuje v té době dosud zapomenuté a neřešené problémy (např. míru nezaměstnanosti). Popisuje zde účinek a nezastupitelnou roli vládních výdajů (G) a jejich vliv na agregátní poptávku (AD) a tedy na hrubý domácí produkt (HDP). (Holman, 2018) Keynes byl toho názoru, že pokles agregátní poptávky (AD) způsobí pokles agregátní nabídky (AS), což vyústí v pokles výroby, rovněž klesne míra zaměstnanosti a v konečném důsledku poklesu ekonomiky pod potencionální produkt, a tedy ke vzniku recese. V této chvíli má vláda intervenovat s cílem podpořit růst agregátní poptávky, a tím také výrobu skrze zvýšené vládní výdaje či poklesem míry zdanění a to i v situaci, kdy by hrozil vznik rozpočtového schodku a nárůst zadlužení. Recese je dle Keynese oprávněnou situací ke vzniku deficitního státního rozpočtu, nicméně naopak v době ekonomické konjuktury má vláda brzdit ekonomických růst a zabránit přehřívání trhu skrze snižování státních výdajů a růst úrovně zdanění, což způsobí vznik rozpočtového přebytku, který má být rozpouštěn právě v době recese. (Keynes, 2020)
11 1.6.2 Monetaristé
Hlavním představitelem monetaristů je známý americký ekonom a nositel Nobelovy ceny za ekonomii Milton Friedman. Byl zastáncem myšlenky laissez faire, která obhajovala volný trh bez regulací a jiných překážek a nezasahování centrálních orgánů do dění v ekonomice. Za hlavní považovali význam peněz a jejich samoregulační schopnost.
Monetaristé kritizovali keynesiánce za to, že jejich podpora agregátní poptávky skrze vládní výdaje vedla pouze k tisku peněz a tedy nárůstu jejich nabídky, což monetaristé nepovažují za fiskální politiku, nýbrž za monetární (měnovou) politiku, která by měla být plně v gesci centrálních bank (Friedman, 1991). To je důvod, proč monetaristé zastávají názor, že fiskální politika je nedostatečně účinná. (Holman, 2018)
Jak je viditelné z obrázku 5, fiskální expanze v krátkodobém období zvýší poptávku AD a posune ji doprava do AD‘ a dojde k růstu produktu z Y do Y1, nicméně v dlouhém období se produkt ustálí na své předchozí úrovni, ale při vyšší cenové hladině, která se posunula z P0 do P2. Fiskální politika je tedy neúčinná.
Obrázek 5: Pohled monetaristů na fiskální politiku
Zdroj: Bachanová, Musil, Vystavělová (2005).
12
2. Veřejné finance
Veřejné finance, někdy také nazývány veřejné rozpočty jsou nejdůležitějším nástrojem, prostřednictvím kterých vlády jednotlivých států alokují (přerozdělují) určitý objem finančních prostředků vybraných z daní, cel, odvodů a poplatků od občanů, a to do předem určených oblastí veřejných služeb a statků, sociálního a zdravotního zabezpečení.
(Peková, 2011)
Veřejné finance se skládají z majoritního balíku finančních prostředků, kterým je státní rozpočet, jenž spravuje ministerstvo financí. Další části veřejných financí, nicméně již minoritní, jsou rozpočty municipalit, tedy rozpočty krajů, měst a obcí, o kterých rozhodují hejtmani, primátoři a starostové daných municipalit. Mimo těchto rozpočtů zde také dále nalezneme rozpočty veřejných zdravotních pojišťoven inkasující zdravotní pojistné, dále rozpočty veřejných vysokých škol a také rozpočty mimorozpočtových fondů. Veřejné finance mohou být vyrovnané, přebytkové či schodkové (deficitní). Vyrovnané veřejné finance nastanou v okamžiku, kdy se příjmy rovnají výdajů, přebytkové finance se vyznačují vyššími příjmy než výdaji a schodkové veřejné rozpočty indikují vyšší výdaje než příjmy. (Dvořák, 2008)
2.1 Státní rozpočet
Státní rozpočet je každoročně schvalován formou zákona Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky, který odráží ekonomické a politické priority dané vlády.
Rozpočet je sestavován Ministerstvem financí České republiky, ve kterém jsou predikovány daňové příjmy dle makroekonomické predikce a rozpočtovány vládní výdaje, jenž si exekutiva pro daný rok vytyčila. Poté, když je rozpočet připraven přichází samotné schválení rozpočtu Vládou ČR. Po jeho schválení rozpočet míří do Poslanecké sněmovny, kde pro jeho schválení je nutné mít podporu nadpolovičního počtu poslanců, tedy 101 z celkových 200. Rozpočet poté míří k podepsání Prezidentu republiky. Senát, jakožto horní komora Parlamentu, se k rozpočtu nevyjadřuje. V případě, že by nebyl rozpočet včas přijat, nastane tzv. rozpočtové provizorium, podle kterého se výdaje v následujícím roce budou rozpočtovat dle předcházejícího roku, přičemž každý měsíc bude moci vláda utratit maximálně 1/12 výdajů předcházejícího roku. (Ministerstvo financí, 2018)
Státní rozpočet se řídí několika rozpočtovými zásadami, které je nutné dodržovat. První z nich je zásada úplnosti, podle které má rozpočet obsahovat veškeré transakce, které
13 budou v daném roce provedeny. Další zásadou je zásada jednotnosti, kde veškeré rozpočtované příjmy a rozpočtované výdaje jsou zaznamenávány jednotně. Třetí zásadou je zásada publicity, jež ukládá za povinnost rozpočet zveřejnit veřejnosti. Dalšími zásadami jsou například zásada reálnosti, hospodárnosti či zásada každoročního sestavování. (Slaný, 2004)
2.1.1 Funkce státního rozpočtu
Funkce státního rozpočtu jsou ustanoveny z toho důvodu, aby byly vytyčeny a naplňovány jeho jednoznačné cíle. První funkcí státního rozpočtu je funkce alokační, prostřednictvím které dochází alokaci, tedy rozmisťování veřejných služeb a statků poskytovaných vládami, a to buď zcela zdarma (např. školství, policie) či za malý poplatek (např. mýtný systém). Dalšími poskytovanými službami může být péče o životní prostředí, rozvoj venkova, rekvalifikační kurzy pro nezaměstnané, podpora inovací apod.
(Ministerstvo financí, 2018)
Druhou funkcí, která je klíčová a nezbytná pro fungování státního rozpočtu je fiskální funkce, díky které dochází k výběru daní, cel, odvodů a poplatků od obyvatelstva, čímž dochází k naplňování státního rozpočtu, který poté prostředky směřuje do vládou stanovených prioritních rozpočtových kapitol. Příkladem naplňování této funkce je daň z příjmu fyzických osob (DPFO), daň z příjmu právnických osob (DPPO), spotřební daně, sociální pojištění, daň z přidané hodnoty (DPH), silniční daň či daň ze zemního plynu. (Peková, 2011)
Redistribuční funkce je další zásadní funkcí rozpočtu. Jejím hlavním cílem je přerozdělovat vzniklé bohatství ve společnosti tak, aby se zmírňovaly nerovnosti vzniklé na trhu a nedocházelo k přílišnému zvětšování ekonomických rozdílů mezi skupinami obyvatel. Děje se tak prostřednictvím vyššího zdanění vysoko příjmových a majetných skupin obyvatel formou progresivního, tedy vícepásmového zdanění důchodů, dále skrze majetkové daně či uvalení vyšší sazby daně na luxusní a zbytné statky a služby. Dále existují různé daňové odpočty a sociální dávky pro nízkopříjmové občany. (Ministerstvo financí, 2018)
Předposlední funkcí je stabilizační funkce, která má za cíl vyrovnávat ekonomické výkyvy a udržet stabilní tempo růstu hrubého domácího produktu, snižovat míru nezaměstnanosti a míru inflace. Slouží jako pojistka, která působí proti cyklicky, vyhlazuje tedy ekonomické výkyvy tak, aby v době konjunktury zabraňovala přehřívání
14 ekonomiky a naopak v době recese ji aktivně podporovala, čímž bude ekonomika v rovnovážném stavu. (Ministerstvo financí, 2018)
Poslední funkcí je stimulační funkce, prostřednictvím které stát motivuje například k podnikání skrze investiční pobídky, daňové prázdniny či státní garance. Cílem je podpořit danou činnost a omezit riziko dané činnosti (podnikání) tak, aby byla výhodná, přinášela společnosti užitek a umocňovala ekonomickou aktivitu. Další možností je také snížení daně na určitý typ zboží či služby, aby se zvýšila jeho spotřeba. Bude-li stát naopak chtít, aby spotřebitelé omezili spotřebu určitého statku (cigarety, alkohol), uvalí na ně selektivní daně, tedy spotřební daně. (Peková, 2008)
2.2 Příjmová strana státního rozpočtu
Příjmová strana státního rozpočtu je klíčovou a nezbytnou součástí rozpočtu pro to, aby stát mohl poskytovat a financovat veřejné služby a statky. Mezi příjmy státního rozpočtu řadíme daně, odvody na sociální zabezpečení, vybraná cla, soudní, správní a jiné poplatky, příjmy z Evropské unie, příjmy z prodeje majetku či příjmy z vyhraných soudních sporů. (Kohout, Krejdl, Pavel, 2006)
2.2.1 Daňový systém
Daňový systém je soustava daní, které stát od občanů vybírá. Daň je definována jako povinná platba do rozpočtu, která je placena poplatníky pověřenému orgánu, kterým je v České republice Celní správa, která spravuje spotřební a ekologické daně a Finanční správa, která spravuje ostatní daně, například DPH či daně z příjmu. Finanční správa i Celní správa jsou podřízenými institucemi Ministerstva financí ČR. (Široký, 2008) Daně dělíme na daně přímé a nepřímé. Přímé daně dále dělíme na daně důchodové a na majetkové daně. Mezi důchodové daně řadíme daň z příjmu fyzických osob, která je placena zaměstnanci a živnostníky (OSVČ) a daň z příjmu právnických osob placenou firmami. Mezi majetkovými daněmi najdeme daň z nemovitých věcí, která je 100%
příjmem obcí, dále silniční daň, která je uvalena na vozidla určená k výkonu podnikatelské činnosti a do roku 2020 daň z nabytí nemovitosti, která byla však zrušena.
(Marková, 2021)
Nepřímé daně rozdělujeme na daně selektivní, univerzální a ekologické. Univerzální daní máme na mysli daň z přidané hodnoty (DPH), která je uvalena na většinu zboží a služeb v ekonomice a pro tyto účely slouží v České republice jedna základní sazba ve výši 21 %
15 a dvě snížené sazby ve výši 10 % a 15 %. Spotřební daně řadíme mezi selektivní daně, které jsou určeny jen na vybrané spektrum zboží, nejčastěji na to zboží, které je zdraví či životnímu prostředí škodlivé a vláda chce jejich spotřebu snížit. Nalezneme zde spotřební daň z minerálních olejů, z tabáku, z piva, z vína a z lihu. Mezi ekologické daně řadíme daně z elektřiny, uhlí a zemního plynu. (Marková, 2021)
Vybrané finanční prostředky od občanů a firem jsou poté dále přerozdělovány prostřednictvím rozpočtového určení daní (RUD) obcím a krajům, tedy územním samosprávným celkům a to podle zákona č. 243/2000 Sb., zákon o rozpočtovém určení daní a vyhláškou č. 358/2020 upravující procentuální podíl municipalit na vybraných daní. (Ministerstvo financí, 2020)
Na níže zobrazeném schématu je zobrazeno schéma rozpočtového určení daní platné k 1. lednu 2021.
Obrázek 6: Schéma rozpočtového určení daní platné k 1. lednu 2021
Zdroj: Finanční správa (2021).
2.2.2 Lafferova křivka
V případě, že vláda potřebuje dodatečné příjmy do rozpočtu a chce zvýšit daně, nemusí se dočkat kýženého efektu a to z důvodu působení Lafferovy křivky pojmenované podle amerického ekonoma Arthura Laffera. Tato křivka popisuje situaci, kdy zvýšení sazby daně může vést z určitých okolností ke snížení inkasa daně, jelikož daňoví poplatníci
16 budou mít větší motivaci obcházet daňovou povinnost a přesunou se do tzv. šedé zóny, kde správce daně již nemá možnost daň vybrat. Naopak v případě snížení daní se vláda může dočkat zvýšeného daňového výnosu.(Brčák, Sekerka, 2010)
Obrázek 7: Lafferova křivka
Zdroj: vlastní vypracování dle Brčák, Sekerka (2010).
2.3 Výdajová strana státního rozpočtu
Výdajová strana státního rozpočtu slouží k financování veřejných služeb, které jsou určeny příslušnými zákony. Výdaje můžeme rozdělit na běžné výdaje a kapitálové výdaje. Mezi běžné výdaje řadíme výdaje na platy státních zaměstnanců a související výdaje (povinné sociální a zdravotní pojistné placené zaměstnavatelem), provozní výdaje státu na chod institucí, sociální transfery (např. dávky důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory apod.), dotace podnikům odvody do rozpočtu Evropské unie či výdaje na obsluhu státního dluhu. Do kapitálových výdajů řadíme nejrůznější investice do dopravní infrastruktury či vědy a výzkumu. Dále lze výdaje rozlišovat na mandatorní, kvazi mandatorní a nemandatorní výdaje. (Ministerstvo financí, 2020)
2.3.1 Mandatorní a kvazi mandatorní výdaje
Největší položkou výdajů státního rozpočtu jsou mandatorní výdaje následované kvazi mandatorními výdaji. Do mandatorních, tedy ze zákona povinných výdajů, řadíme dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského pojištění, podpory v nezaměstnanosti,
17 sociální dávky, platbu státu do zdravotního systému za státní pojištěnce či odvody do EU.
Platy státních zaměstnanců, výdaje na chod státních institucí či výdaje na obranu země naopak řadíme do kvazi mandatorních výdajů, (Ministerstvo financí, 2020)
2.4 Bilance státního rozpočtu
Stejně jako u veřejných rozpočtů může být bilance státního rozpočtu vyrovnaná (příjmy se rovnají výdajům), schodková (výdaje jsou vyšší než příjmy) či přebytková (příjmy jsou vyšší než výdaje). (Dvořák, 2008)
V případě, že bilance je schodková, vzniká tzv. rozpočtový deficit, který může být způsoben cyklickými výkyvy v ekonomice nebo strukturálními nerovnováhami. Deficit státního rozpočtu lze dělit na deficit cyklický a strukturální deficit. Hodnoty těchto schodků se uvádí v absolutním vyjádření v měně daného státu a v relativním vyjádření vůči hrubému domácímu produktu, které lze použít například k porovnávání schodku mezi jednotlivými zeměmi. (Maaytová, 2015)
Cyklický deficit je deficit způsoben ekonomickými výkyvy tak, že v době ekonomické recese poklesne inkaso daní a vzrostou výdaje státu. Po odeznění krize se cyklický deficit postupně snižuje, až je zcela vyrovnán. Naproti tomu strukturální deficit je očištěn o výkyvy ekonomického cyklu na příjmové i výdajové straně rozpočtu a ukazuje nastavení fiskální politiky dané země, ze které lze poté predikovat dlouhodobou udržitelnost rozpočtové politiky. (Kohout, Krejdl, Pavel, 2006)
Celkové saldo můžeme rovněž dělit na primární saldo, které je očištěno o úroky z veřejného dluhu a na dluhovou službu, která představuje splátku jistiny a úroků za dané období. (Maaytová, 2015)
Vyrovnat deficity může vláda zvýšením daní, snížením výdajů nebo kombinací obou těchto způsobů. Pečivě však musí zvážit, které z těchto možností a v jakém poměru zvolí a to v závislosti na fázi hospodářského cyklu, ve kterém se ekonomika v dané chvíli nachází. Z dlouhodobého hlediska se doporučuje provést komplexní národohospodářské reformy s cílem minimalizovat, nejlépe však odstranit strukturální deficit, který ohrožuje dlouhodobou udržitelnost rozpočtu. Podle Maastrichtského kritéria schválené Evropskou unií se za dlouhodobě udržitelnou hranici považuje schodek v maximální výši 3 % HDP.
Vyšší deficit může v dlouhodobém horizontu nepříznivě působit na celkovou a dlouhodobou udržitelnost státního rozpočtu. (Maaytová, 2015)
18 2.5 Státní dluh
Státní dluh představuje finanční závazky centrální vlády vůči věřitelům. Vzniká hromaděním rozpočtových schodků a je financován emisí státních dluhopisů v domácí či zahraniční měně, státními pokladničními poukázkami či přímými půjčkami od bank.
Ze státního dluhu se každoročně platí úroky danému věřiteli. Za efektivní správu státního dluhu je odpovědné Ministerstvo financí. Dle Maastrichtského kritéria schválené Evropskou unií se za dlouhodobě udržitelnou výši státního dluhu považuje úroveň dluhu
19
Praktická část
První část praktické části je věnována státnímu rozpočtu České republiky a jeho struktuře, vývoji příjmové a výdajové strany se zaměřením na mandatorní a kvazi mandatorní výdaje, saldům státního rozpočtu v jednotlivých letech, vývoji státního dluhu a celkovému zařazení jednotlivých poznatků do ekonomického a politického cyklu.
Stejným způsobem je postupováno při analýze Slovenské republiky. V závěru praktické části jsou srovnány státní rozpočty sledovaných zemí a jsou navržena řešení pro zlepšení udržitelnosti státních rozpočtů sledovaných zemí.
3. Fiskální politika České republiky
Ještě než tato práce bude analyzovat fiskální politiku České republiky, je nezbytné zobrazit, vývoj české ekonomiky ve sledovaném období v kontextu politického cyklu.
K tomu slouží graf 1, který je zobrazuje meziroční změny reálného HDP, přičemž je zařazuje do kontextu politického cyklu. Politická strana, která je nejsilnější politickou stranou ve vládě, je označena barevně podle její politické barvy.1
Za vlády ČSSD v letech 2000 až 2006 se česká ekonomika těšila významným meziročním přírůstkům reálného HDP, který byl v roce 2004 urychlen vstupem do Evropské unie (EU), a tedy i participací České republiky na jednotném trhu EU. Roky 2005 a 2006 byly ve znamení meziročně nejvyšších přírůstků reálného HDP ve sledovaném období.
V roce 2007 exekutivní zodpovědnost přebírá ODS s cílem snížit daňovou zátěž, snížit mandatorní výdaje státu a zeštíhlit státní sektor. (ODS, 2006). Od tohoto roku je rovněž pozorovatelné snížení ekonomického výkonu na zhruba třetinu ekonomického výkonu oproti roku 2006. V roce 2009 způsobily důsledky ekonomické krize propad meziročního reálného HDP o 4,7 % HDP. Roky 2010 a 2011 byly ve znamení velmi křehkého ekonomického oživení, roky 2012 a 2013 pak ve znamení poklesu a stagnace růstu.
Od roku 2014 do roku 2019 česká ekonomika zažívala nepřetržitý ekonomický růst dosahujících hodnot více než 5 % HDP v letech 2015 a 2017. V dalších letech byly
1 Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), jakožto levicová strana souznívající s keynesiánstvím, má přiřazenou oranžovou barvu. Tmavě modrá barva náleží liberálně-konzervativní pravicové Občanské demokratické straně (ODS), která je zastáncem malého a efektivního státu s nízkými daně a nízkou mírou státního přerozdělování. Azurová barva náleží hnutí ANO, které je však těžké zařadit na politickou mapu, nicméně ze zkušeností z posledních let lze říci, že se řadí mezi populistické středo-levicové strany, resp.
hnutí.
20 viditelné známky ochlazování ekonomického výkonu, který klesl na úroveň 2,3 % HDP.
V roce 2020 se česká ekonomika vlivem ekonomických restrikcí spojených s pandemií propadla o 5,6 %, přičemž tento rok byl zapsán do dějin České republiky jako rok s nejhlubším propadem hospodářství. V mezinárodním kontextu se však česká ekonomika ve srovnání s průměrným poklesem zemí EU, který činil 6,4 %, propadla méně. (EUROSTAT, 2021)
Graf 1: Meziroční změny reálného HDP České republiky v letech 2000 až 2020
Zdroj: vlastní zpracování dle dat ČSÚ (2021).
3.1 Příjmy státního rozpočtu České republiky
Příjmová strana českého státního rozpočtu je dělena na daňové příjmy a na nedaňové a kapitálové příjmy a přijaté transfery. Obrázek 8 znázorňuje obecné rozdělení příjmové strany státního rozpočtu České republiky.
4,0 3,0
1,6 3,6
4,8
6,6 6,8 5,6
2,7
-4,7 2,4 1,8
-0,8 0,0
2,3 5,4
2,5 5,2
3,2 2,3
-5,6 -8,0
-6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
%
rok
21 Obrázek 8: Základní rozdělení příjmové strany státního rozpočtu České republiky
Zdroj: vlastní zpracování dle dat Ministerstva financí.
Rozpočtově nejvýznamnější položkou jsou daňové příjmy, které tvoří zhruba 90 % celkových příjmů státního rozpočtu a mají nejvýznamnější fiskální funkci.
Obrázek 9 zobrazuje podrobnější rozdělení daňových příjmů. Jak lze z vyobrazené struktury vidět, do daňových příjmů jsou zařazovány i takové příjmy, které nejsou přímo nazývány daněmi, nicméně mají charakter daně, viz poplatek za uložení odpadu, odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu a pojistné na sociální zabezpečení.
Příjmy státního rozpočtu
Daňové příjmy
Daňové příjmy (bez pojistného SZ)
Pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek
na státní politiku zaměstnanosti Nedaňové a kapitálové
příjmy a přijaté transfery
22 Obrázek 9: Podrobnější rozdělení daňových příjmů České republiky
Zdroj: vlastní zpracování dle dat Ministerstva financí.
Obrázek 10 zahrnuje nedaňové a kapitálové příjmy a přijaté transfery, které se podílí na příjmech státního rozpočtu zhruba deseti procenty. Tyto příjmy se dále dělí do jednotlivých kapitol. Do Kapitol (mimo OSFA, SD a VPS) se zařazují příjmy z Evropské unie, které zahrnují přijaté dotace z jednotlivých operačních programů v daném programovacím období EU, a dále příjmy z finančního majetku, kde nalezneme přijaté dividendy vyplývající s majetkové účasti státu, např. majoritní podíl Ministerstva financí v energetické společnosti ČEZ či Letiště Praha. V rámci příjmů sdílených s EU do této kapitoly zařazujeme cla uvalená na zboží z třetích zemí.
Kapitolou Operace SFA (státní finanční aktiva) se rozumí různé majetkové účasti státu v obchodních společnostech, pohledávky státu či jiné další pohledávky jednotlivých
Daňové přjmy
Daňové příjmy (bez pojistného SZ)
DPH
Spotřební daně
Daň z příjmů právnických osob
Daň z příjmů fyzických osob
Dan z nabytí nemovitých věcí
Poplatky za uložení odpadů
Odvod za odnětí půdy ze zemědělského
půdního fondu
Daň z hazardních her
Ostatní daňové píjmy
Pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek
na státní politiku zaměstnanosti
Pojistné na důchodové pojištění
23 ministerstev. Důležitou kapitolou je Kapitola Státní dluh, skrze kterou státní rozpočet inkasuje splátky jistiny a úroků z vládou poskytnutých půjček a úvěrů v minulosti.
Obrázek 10: Schéma nedaňových a kapitálových a přijatých transferů České republiky
Zdroj: vlastní zpracování dle dat Ministerstva financí.
3.1.1 Struktura a vývoj příjmové strany státního rozpočtu České republiky
Podíl jednotlivých daňových příjmů na celkových příjmech státního rozpočtu a na hrubém domácím produktu se měnil v čase v závislosti na jednotlivých fázích ekonomického cyklu a změnách daňového systému. Rovněž zde hrál významný vliv politický cyklus, byť ne tak zásadní, jako na výdajové straně státního rozpočtu.
Pro vyhodnocení fiskální politiky se práce soustředí zejména na daňové příjmy vč. příspěvku na sociální zabezpečení. Nedaňové příjmy totiž nemají zásadní vypovídající hodnotu o nastavení fiskální politiky a její udržitelnosti, a proto by mohly interpretaci zkreslovat.
Graf 2 zobrazuje vývoj celkových daňových příjmů v nominálních hodnotách a zároveň jako podíl na HDP. Z dat lze vyčíst, že ve sledovaném období nedocházelo k dramatickým výkyvům celkových daňových příjmů v poměru k HDP a to i přes to, že mezi lety 2004 a 2010 docházelo ke kontinuálnímu snižování daně z příjmu právnických osob z 31 % v roce 2004 až na 19 % v roce 2010 a v roce 2008 ke snížení horní sazby
Nedaňové a kapitálové přjmy a
přijaté transfery
Kapitoly (mimo kapitol OSFA, SD a
VPS)
Příjmy z EU/FM
Příjmy sdílené s EU Kapitola Operace
SFA
Kapitola VPS
Kapitola Státní dluh
24 daně z příjmu fyzických osob z 32 % z hrubé mzdy na 15 % ze superhrubé mzdy (20,1 % z hrubé mzdy).
Mezi lety 2008 a 2009 však došlo k propadu inkasa celkových daňových příjmů z téměř 930 miliard Kč na necelých 833 miliard Kč, resp. z 23,02 % HDP na 21,07 % HDP (vlastní výpočet dle dat ČSÚ, 2021). Hlavní příčinou byla ekonomická krize, kterou doprovázel růst míry nezaměstnanosti.
Poté celkový podíl daňových příjmů na HDP narůstal, což lze připsat na vrub ekonomickému oživení v letech 2010 a 2011 a růstu sazeb daně z přidané hodnoty mezi lety 2010 a 2013 z 10 % na 15 % a z 20 % na 21 %.
Do roku 2015 daňové inkaso na HDP opět klesalo na úroveň 22,34 % HDP, přičemž mezi lety 2012 a 2015 v absolutním měřítku vzrostlo inkaso daňových příjmů z 912 miliard Kč v roce 2012 na 1 001 miliard Kč v roce 2015.
Mezi lety 2016 a 2020 trvale rostlo inkaso daňových příjmů v nominálním vyjádření i ve vztahu k HDP, jenž bylo způsobeno ekonomickým růstem a růstem poptávky po statcích a službách.
Srovnáme-li okrajová data, tedy roky 2000 a 2020, můžeme konstatovat, že v roce 2020 je podíl celkových daňových příjmů na HDP nižší než v roce 2000, a to o 0,39 % HDP, což autor pokládá za pozitivní, jelikož došlo k mírnému poklesu daňové zátěže.
Graf 2: Vývoj celkových daňových příjmů v nominálních hodnotách a podílu na HDP v České republice
Zdroj: vlastní zpracování dle dat Ministerstva financí a ČSÚ (2000 až 2020).
19,50 20,00 20,50 21,00 21,50 22,00 22,50 23,00 23,50 24,00
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 % HDP
mld. Kč
rok
celkové daňové příjmy podíl danových příjmů na HDP
25 Tabulka 1 zobrazuje průměrný podíl celkových daňových příjmů na HDP podle toho, jaká politická strana je participována na vládě v daném období. Průměr celkových daňových příjmů na HDP ve sledovaném období činil 22,69 % HDP, pro jehož výpočet byla použita data z Českého statistického úřadu (hodnota absolutního HDP v jednotlivých letech) a data Ministerstva financí (absolutní celkové daňové příjmy).
Z dat nelze stoprocentně říci, že by některá z politických stran ve vládě měla pouze vyšší či pouze nižší průměrný celkový daňový příjem na HDP v období jejího vládnutí ve srovnání s celkovým průměrem. S jistotou však lze říci, že během vlády ODS v letech 2007 až 2013 byl průměr celkových daňových příjmů na HDP nižší než průměr v celém sledovaném období, a rovněž můžeme konstatovat, že během vlády hnutí ANO v letech 2018 až 2020 je tento průměr v době jejich vlády vyšší než celkový průměr ve sledovaném období.
Tabulka 1: Průměrná výše celkových daňových příjmů v % HDP dle vlád v České republice
% HDP
hlavní politická strana ve vládě
Ø 2000-2006 23,22 ČSSD
Ø 2007-2013 22,44 ODS
Ø 2014-2017 22,14 ČSSD
Ø 2018-2020 22,94 ANO
celkový průměr 22,69
Zdroj: vlastní propočty a zpracování dle dat ČSÚ a Ministerstva financí (2000 až 2020).
Ve sledovaném období docházelo ke střídání fází ekonomického cyklu, viz graf 1, a ke změnám daňového systému, což se odráželo na struktuře příjmové strany státního rozpočtu.
Z grafu 3 můžeme s jistotou konstatovat, že dominantní podíl na celkových daňových příjmech je přisuzován sociálnímu pojištění, následován daní z přidané hodnoty. Naopak rozpočtově nevýznamnou položkou jsou majetkové daně. V roce 2020 byla zrušena daň z nabytí nemovitosti, z čehož vyplývá, že majetkové daně inkasované státním rozpočtem budou v následujících letech nulové. Jedinou majetkovou daní, která je stále vybírána, je daň z nemovitosti, nicméně je však autonomním příjmem obcí, což nemá žádný vliv na příjmovou stranu rozpočtu.
Autor jako problémem příjmové strany státního rozpočtu, resp. daňových příjmů, vnímá příliš velkou závislost státní pokladny na odvodech z mezd a platů a ze spotřeby skrze
26 DPH, což činí rozpočet zranitelnější v době, kdy v ekonomice poklesne poptávka a zaměstnanost. V případě, že by se do daňového mixu více zapojily majetkové daně, nejenže se posílí odolnost příjmové strany rozpočtu v době ekonomického poklesu, ale také by se vytvořil prostor pro snížení odvodové zátěže uvalenou na pracovní místo, jelikož sazba sociálního pojištění, resp. inkaso sociálního pojištění na HDP má Česká republika druhé nejvyšší v rámci zemí OECD (OECD, 2020a), oproti tomu však inkaso majetkových daní na HDP jsou hluboko pod průměrnou daňovou výtěžností zemí OECD.
(OECD, 2020b)
Graf 3: Vývoj podílu jednotlivých daní na celkových daňových příjmech v České republice
Zdroj: vlastní výpočty a zpracování dle dat Ministerstva financí (2000 až 2020).
Pro lepší přehled o konkrétních datech slouží tabulka 2, ze které je patrné, že majetkové daně oscilovaly okolo 1% podílu na celkových daňových příjmech. Z toho je patrné, že majetkové daně nemají v daňovém mixu zásadní podíl a pro politiky jsou tyto daně nezajímavé. Oproti tomu se většina daňového břemena soustředí na sociální pojištění a DPFO, které zatěžují pracovní místo, a DPH zatěžující spotřebu. I přesto, že v minulosti několikrát došlo ke snížení sazby sociálního pojištění z 8 % na 6,5 % na straně zaměstnance a z 26 % na 24,8 % na straně zaměstnavatele, samotný podíl sociálního pojištění na celkových daňových příjmech naopak stoupl, a to o 3,25 p. b. Rovněž sazba DPPO se ve sledovaném období dočkala výrazné redukce, z 31 % v roce 2004 na 19 % v roce 2010, a i přes to nedošlo k nijak dramatickému poklesu významnosti této daně na celkových daňových příjmech. Stejné tvrzení lze uplatňovat u daně z příjmu fyzických
0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00
%
rok
sociální pojištění DPH
spotřební daně DPFO
DPPO ostatní daňové příjmy (dopočet do celku)
majetkové daně
27 osob, kdy byla snížena mezní sazba z 32 % z hrubé mzdy na 15 % ze superhrubé mzdy (20,1 % z hrubé mzdy), naopak došlo ke zvýšení podílu této daně na celkových daňových příjmech, a to z 10,21 % v roce 2008, kdy byla zavedena jedna sazba na 12,30 % v roce 2020. U spotřebních daní pozorujeme kontinuální pokles podílu na celkových daňových příjmech a tedy poklesu rozpočtové významnosti spotřebních daní.
Z tabulky 2 jsou patrné změny v podílech u DPH a DPFO mezi lety 2000 a 2001. Tato změna byla způsobena zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů, kdy od roku 2001 mají územní samosprávné celky vyšší podíl inkasa DPH a nižší podíl DPFO na celkovém inkasu těchto daní. Data byla přepočtena z nominálních hodnot na podíl celkových daňových příjmů, jenž je relevantnějším ukazatelem oproti samotné nominální hodnotě.
Tabulka 2: Procentuální vyjádření podílu jednotlivých daňových příjmů na celkových daňových příjmech v České republice
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 DPH 26,1 20,3 18,8 18,8 18,5 19,1 19,1 18,5 19,1 21,2 21,8 spotřební
daně 12,7 11,0 11,0 10,9 12,9 13,4 14,0 14,6 13,5 14,9 15,1 DPPO 9,3 11,5 12,3 12,6 11,3 13,0 11,9 12,7 13,7 10,0 10,0 DPFO 6,2 13,1 13,1 13,3 12,6 12,3 11,4 11,3 10,2 10,3 10,1 majetkové
daně 1,0 1,0 1,3 1,3 1,5 1,1 1,1 1,2 1,1 1,0 0,9 sociální
pojištění 39,7 40,6 41,2 40,8 42,0 40,4 41,6 40,8 41,5 41,8 41,2 ostatní
daňové příjmy
6,0 3,6 3,7 3,6 2,8 1,8 2,0 2,0 2,0 1,9 1,8 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 DPH 21,6 21,9 23,9 24,2 23,6 22,9 23,0 22,5 22,2 22,9 spotřební
daně 15,6 15,3 14,8 14,1 14,3 14,0 13,4 12,8 12,1 12,3 DPPO 9,3 9,9 8,8 9,4 9,9 10,4 10,0 9,5 9,4 8,6 DPFO 10,2 10,2 10,2 10,3 10,3 10,5 11,2 11,8 12,5 12,3 majetkové
daně 1,3 1,2 1,0 1,0 0,7 1,2 1,1 1,1 1,1 0,3 sociální
pojištění 41,2 40,7 40,4 40,2 40,4 40,0 40,4 41,4 42,0 43,0 ostatní
daňové příjmy
2,1 2,1 1,9 1,9 1,4 2,1 2,0 2,0 1,9 1,0 Zdroj: vlastní výpočty a zpracování dle dat Ministerstva financí (2000 až 2020).
28 Abychom se přesvědčili o tom, že se rozpočtová významnost výše zmíněných daňových příjmů skutečně významně nezměnila a struktura daňových příjmů zůstala zhruba stejná, následující graf 4 zobrazuje podíl určité daně v poměru k hrubému domácímu produktu.
Z níže uvedených dat je patrné, že podíl sociálního pojištění na HDP se ve sledovaném období téměř neměnil. Opačným příkladem je daň z přidané hodnoty, kdy vlivem změn v sazbách DPH, kdy v roce 2001 byly na úrovni 5 % a 22 % a v roce 2013 již na sazbách 15 a 21 %, docházelo k mírnému, avšak trvalému nárůstu podílu této daně na HDP.
Vlivem zrušení daně z nabytí nemovitých věcí v roce 2020 poklesl podíl majetkových daní na HDP na čtvrtinu a podíl majetkových daní na HDP ve sledovaném období je zanedbatelný. (Ministerstvo financí České republiky, 2020) Podíl DPFO a DPPO na HDP kolísá s ekonomickým cyklem, kdy v době ekonomického poklesu rovněž klesá i podíl těchto přímých daní na HDP.
Graf 4: Podíl jednotlivých daňových příjmů na hrubém domácím produktu České republiky
Zdroj: vlastní zpracování a výpočty dle dat Ministerstva financí a ČSÚ (2000 až 2020).
3.2 Struktura a vývoj výdajové strany státního rozpočtu České republiky
Struktura výdajové strany státního rozpočtu České republiky je dlouhodobě nevyvážená.
Drtivý podíl ve státních výdajích zaujímají tzv. mandatorní a kvazimandatorní výdaje
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
% HDP
rok
sociální pojištění DPH spotřební daně inkaso DPFO inkaso DPPO majetkové daně
29 státu, které jsou stanoveny příslušnými zákony a velká část z nich je sociálního charakteru a jen malá část zbývá na investice do rozvoje země. Rovněž takto nastavená struktura výdajů státního rozpočtu omezuje manévrovací prostor kabinetu v případě poklesu ekonomického výkonu. Běžné výdaje vytlačují kapitálové, resp. investiční výdaje, které poskytují ekonomice impuls k dalšímu rozvoji s přesahem napříč sektory v celé ekonomice.
Vzhledem k povaze běžných, resp. sociálních výdajů je velmi obtížné, a rovněž často až nemožné tento typ výdajů korigovat a uvést do reality finančních možností české ekonomiky.
Tento typ výdajů se těší velké oblibě politickým stranám v levé části politického spektra, a to zejména před volbami, kde političtí představitelé soutěží o přízeň určitých skupin obyvatel skrze poskytování nejrůznějších sociálních transferů s vidinou toho, že příjemci těchto benefitů jim ve volbách odevzdají svůj hlas, a to i za cenu zhoršení stability rozpočtu.
Tento směr takto uvažujících politiků je velmi krátkozraký, přináší a prohlubuje již existující nerovnováhy a neudržitelnosti, a lze předpokládat, že řešení problémů v budoucnu si vyžádá razantní zásah do těchto výdajových položek.
Následující graf 5 zobrazuje vývoj celkových výdajů státního rozpočtu v nominální vyjádření a v poměru k HDP.
30 Graf 5: Vývoj celkových výdajů v nominálním vyjádření a k % HDP České republiky
Zdroj: vlastní výpočty a zpracování dle dat Ministerstva financí a ČSÚ (2000 až 2020).
Z tohoto grafu je evidentní, že podíl běžných výdajů se na celkových výdajích podílí významným způsobem.
Od roku 2000 dochází u běžných výdajů v nominálním vyjádření k nepřetržitému růstu.
Zlomovým bodem je rok 2009, kdy došlo k poklesu ekonomiky o 4,8 % HDP a zároveň byla aplikována fiskální opatření, která měla udržet výdaje pod kontrolou a zbrzdit jejich náběh. Do roku 2012, tedy během vlády ODS, došlo fakticky ke zmrazení běžných výdajů. Tehdejší vláda tohoto výsledku dosáhla vlivem úsporných opatření zahrnující zmrazení penzí, snížení provozních výdajů státu a platů ve veřejné sféře či redukci a zpřísnění poskytování sociálních dávek. Od roku 2013 se běžné výdaje opět vydaly na trajektorii růstu, k čemuž významně přispěl ekonomický růst generující daňové příjmy do rozpočtu, skrze které vláda pak onen růst běžných výdajů financovala.
Zatímco běžné výdaje ve sledovaném období vzrostly 2,92 krát, kapitálové výdaje pouze 2,82 krát. Z toho vyplývá, že ve sledovaném období byly upřednostněny běžné výdaje oproti kapitálovým.
Samotný podíl celkových výdajů státního rozpočtu na HDP ve sledovaném období osciloval okolo 28 % HDP, v roce 2015 dokonce klesl na čtvrtinu HDP, přičemž v dalších letech docházelo k pozvolnému nárůstu a rok 2020 byl završen téměř 34% podílem
0 5 10 15 20 25 30 35 40
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
% HDP
mld. Kč
rok
běžné výdaje kapitálové výdaje podíl celkových výdajů na HDP
31 výdajů státního rozpočtu na HDP, což je nejvyšší dosažená hodnota ve sledovaném období.
Dle Plnění státního rozpočtu zveřejňovaného měsíčně Ministerstvem financí jsou největší položkou v rámci běžných výdajů sociální dávky, kde nalezneme důchody, dávky státní sociální podpory, ostatní sociální dávky a výdaje na pasivní politiku zaměstnanosti, kde řadíme podporu v nezaměstnanosti.
Z níže uvedeného grafu 6 je zřetelné, že výdaje na důchody jsou dominantní částí výdajů na sociální dávky a ve sledovaném období se pohybuje v rozmezí od 29 % do 37 % z celkových výdajů na sociální dávky. Poněkud pozoruhodný je výrazný růst výdajů na ostatní sociální dávky, které ve sledovaném období vzrostly více než 3,33 krát, což je o 15 % rychlejší růst, než byl pozorován u celkových běžných výdajů a o 18 % rychlejší růst než u kapitálových výdajů.
Za růstem této mandatorní položky stojí mimo jiné nárůst příspěvku na péči o 10 % k 1. lednu 2017 (Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2016), dále valorizace rodičovského příspěvku o 80 tisíc korun ročně účinná k 1. lednu 2020 s celkovými náklady 8,6 miliard Kč ročně (Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2019), či přirozený nárůst výdajů na nemocenské dávky související s růstem mzdové a platové hladiny v ekonomice.
Nejvyšší hladina celkových výdajů na sociální dávky byla pozorována v roce 2012, kdy dosáhla hladiny 11,8 % HDP. Nárůst na tuto úroveň byl způsoben ekonomickou krizí v roce 2009, kdy se snížila reálná hodnota HDP, ale objem výdajů na sociální dávky se naopak zvýšil. Až do roku 2019 výdaje na sociální dávky k HDP klesaly na hladinu zhruba 11 % HDP, která byla pozorována v dobách ekonomické konjuktury mezi lety 2000 až 2006 za vlád ČSSD. V roce 2020 výrazně vzrostly a to na více než 13 % HDP.
