V YSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V P RAZE F AKULTA FINANCÍ A Ú Č ETNICTVÍ
Bakalá ř ská práce
Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta financí a ú č etnictví
Katedra ve ř ejných financí
Název bakalá ř ské práce:
Financování Public Private Partnership v Č R
Vypracoval: Marek Koplík
Vedoucí práce: Ing. Miroslav Ševčík
Čestné prohlášení:
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a že jsem uvedl všechny použité prameny a literaturu, ze kterých jsem čerpal.
V Praze dne 13.6.2007 ...
podpis
Poděkování:
Rád bych na tomto místě poděkoval Mírovi Ševčíkovi, vedoucímu této práce, za trpělivost a ochotu při jejím zpracování. Moje poděkování patří též mé rodině a přítelkyni za podporu, kterou mi poskytovala během studia.
Anotace:
Tato práce se zabývá problematikou financování konceptu Public Private Partnership, zkráceně PPP, čili partnerstvím veřejného a soukromého sektoru. Je postavena na teoretickém základu celého konceptu PPP. Tento teoretický základ je následně popsán v souvislosti s aktuální situací implementace PPP v České republice. Třetí část práce se pak věnuje rozboru jednotlivých kritických ohlasů a rizik, jež s financováním PPP přímo souvisí.
Přínosem této práce je především shrnutí uceleného základu konceptu PPP a následně diskuze rizik, jež souvisí s jeho financováním ve vztahu k budoucímu vývoji v České republice. Může pak sloužit jako podkladový materiál k další diskuzi těchto rizik při hledání správné cesty pro Českou republiku.
1. Obsah práce
1. Obsah práce ... 6
2. Úvod práce ... 7
3. Vymezení pojmu a forem PPP ... 9
3.1. Definice PPP a jeho historie ... 9
3.2. Princip PPP a hlavní rysy projektů...10
3.3. Formy spolupráce veřejného a soukromého sektoru ...13
3.3.1. Veřejné zakázky ...14
3.3.2. Typy partnerství PPP ...15
3.3.3. Srovnání veřejné zakázky a PPP...18
3.4. Výhody a rizika spojená s PPP...19
3.5. Příklady využití PPP ...23
4. Stav problematiky PPP v České republice ... 25
4.1. Politika vlády v oblasti PPP ...25
4.2. PPP Centrum ...28
4.3. Asociace PPP...30
4.4. Legislativní úprava v oblasti PPP ...32
4.5. Aktuální stav PPP v ČR ...35
5. Analýza kritiky financování PPP ... 37
5.1. Definice problémů spojených s financováním PPP ...37
5.2. Riziko skrytého zadlužování prostřednictvím PPP ...38
5.3. Riziko politické odpovědnosti při dlouhodobém trvání projektů...44
5.4. Riziko lobbyingu a rentseekingu u PPP ...47
5.5. Některá další rizika spojená s financováním PPP...48
5.6. Shrnutí problematiky rizik PPP ...49
6. Závěr ... 51
7. Seznam použité literatury... 53
2. Úvod práce
Pokud se zaměříme na stav veřejných rozpočtů jednotlivých zemí v posledních několika letech, zjistíme, že mnohé z těch jež považujeme za nejvyspělejší ekonomiky světa, mají problémy s rostoucími deficity svých rozpočtů a s růstem vnitřního zadlužení. Na druhou stranu pak u těchto zemí pozorujeme značný tlak na kvalitu a další rozvoj jak u veřejných služeb, tak u budování infrastruktury. Právě tato situace pravděpodobně přivedla na svět v 80. letech minulého století koncept PPP, jež měl nelichotivou situaci alespoň částečně pomoci řešit.
Důvodem k rozšíření tohoto modelu poskytování veřejných služeb nebo infrastruktury po celém světě je především jeho údajná výhodnost jak pro veřejný sektor, tak pro sektor soukromý. Zastánci tohoto konceptu vyzdvihují především jeho vliv na efektivnost vynakládání veřejných prostředků a také rychlost s jakou je schopen tento koncept služby či infrastrukturu zajišťovat.
I přes tyto jeho proklamované kvality, potvrzované zahraničními zkušenostmi, má však PPP stále své odpůrce. Existuje totiž velká skupina rizik s nimiž je bezproblémová realizace PPP spojena. Odpůrci poukazují především na problém skrytého zadlužování veřejného sektoru. Srovnávají pak financování formou PPP s klasickými formami dluhového financování například prostřednictvím dluhopisů.
Diskuze tohoto tématu je pak aktuální právě pro situaci České republiky. Ta totiž v minulosti již některé kroky v této oblasti učinila, avšak bez jakéhokoli vhodného legislativního rámce, bez řádných analýz a kvalitní přípravy. Nicméně od roku 2003 také české vlády začali systematicky postupovat k implementaci metody PPP do českého prostředí tak, aby se tento koncept stal běžným řešením problémů také v naší zemi.
Nyní, na prahu spuštění prvních pilotních projektů organizovaných vládou, je jedna z posledních příležitostí, jak znovu rozvinout plošnou diskuzi, zda je koncept PPP opravdu vhodným nástrojem k financování veřejných služeb či nikoliv. Na základě výsledků této diskuze by pak následně byly upraveny další kroky ČR v této oblasti. Právě tohoto tématu by se měla týkat má bakalářská práce.
V její první části bych chtěl sumarizovat teoretický základ pro koncept PPP. Obsahem by měly být základní teoretické poznatky k celému systému partnerství. Dále by měly být popsány jeho typy a částečně také konstrukce, jež se k jeho realizaci užívají. V této části textu by měly být zmíněny také obecné výhody a rizika celého konceptu.
Ve druhé teoretické části bych se pak chtěl zaměřit právě na aktuální situaci kolem implementace tohoto konceptu do prostředí České republiky. Chtěl bych projít jednotlivé aspekty PPP v ČR a také alespoň rámcově zmapovat vývoj v této oblasti za posledních několik měsíců.
Poslední praktická část by pak měla být zaměřena na analýzu kritických ohlasů souvisejících se samotným financováním konceptu PPP, především s důrazem na situaci v České republice. V této části bych chtěl rozebrat podstatu několika rizik souvisejících s financováním PPP a naznačit jejich možná východiska.
Celá práce by pak mohla sloužit jako podklad pro další teoretickou diskuzi PPP v České republice a jako výchozí materiál pro hlubší rozbor jednotlivých rizik a jejich přesnější kvantifikaci.
3. Vymezení pojmu a forem PPP
3.1. Definice PPP a jeho historie
PPP je obecně užívanou zkratkou pro Partnerství veřejného a soukromého sektoru, jež byla převzata z anglického termínu Public Private Partnerships. Lze se pak setkat také s podobami PFI (z anglického Private Finance Iniciative), PSP (Private Sector Participation), nebo PPI (Private Participation in Infrastructure). Tento termín se objevil ve světě v průběhu 80 let minulého století. Jedná se o obecný pojem označující spolupráci veřejného a soukromého sektoru vzniklou za účelem využití zdrojů a schopností soukromého sektoru při zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb. Konkrétně by toto spojenectví mělo vést ke zvyšování kvality a efektivnosti veřejných služeb včetně výkonu státní zprávy a současně by mělo zajistit urychlení realizace významných infrastrukturních projektů s celkově pozitivním dopadem na poskytování veřejných služeb a na rozvoj ekonomiky.
Ač je takováto definice partnerství a spolupráce veřejného a soukromého sektoru poměrně novou záležitostí několika posledních desetiletí, je tento hospodářský model historicky zažitý a vyzkoušený. Pokud se totiž na PPP podíváme z jiného úhlu, jedná se v podstatě o jakýsi druh monopolně zaměřené koncese, jež byl známý již ve starověkém Římě (výběr daní a cel). Další příklady lze pak nalézt například ve středověku a to i v českých zemích při přidělování exkluzivních práv ze strany panovníka (právo várečné apod.). Velmi pěkným příkladem je pak začátek poštovního provozu v 18. století ve Svaté říši římské hrabaty Thurn – Taxis, jež získaly monopol na poštovní služby či rozvoj výstavby železnic ve století 19. a to i v českých zemích tehdy jako části Rakouska.
Za kolébku moderního přístupu k zapojení soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb lze považovat Velkou Británii kde se tento moderní přístup začal uplatňovat na konci 80. let. Hlavní důvodem k rozvoji PPP celosvětově pak byla především změna v systému veřejného financování a rozpočtů. Začala totiž postupně klesat role veřejného sektoru v ekonomice i výše vybíraných daní a rostl tlak na vyrovnanost veřejných rozpočtů. Bylo tedy třeba nahradit část veřejných zdrojů ve výdajové stránce. Právě ty pak mohl nahradit soukromý kapitál vedený kvalitním managementem, zajišťujícím efektivnost při jeho využívání.
Koncept PPP se tak díky britské zkušenosti velmi rychle rozšířil do dalších zemí a stal se úspěšným například ve Francii, Nizozemí, Španělsku, Portugalsku, ale také v USA, Kanadě, Austrálii a Japonsku. Pozadu pak nezůstaly ani mnohé rozvíjející se země jako například Jižní Afrika či jihoamerické Chile. Především díky tomu došlo v posledním desetiletí k růstu role soukromého sektoru ve financování a provozu veřejné infrastruktury a poskytování veřejných služeb.
Při rozvoji PPP nezůstaly pozadu ani země střední a východní Evropy, v nichž byla dříve tato myšlenka díky politické situaci naprosto nepřijatelná. Významným impulzem v těchto zemích pak bylo také přistoupení k EU, nastolený trend postupné privatizace síťových odvětví a díky maastrichtským kritériím tlak na výdajové stránky státních rozpočtů. Právě v tomto případě pak model PPP prokázal svoji schopnost přinést do veřejných služeb vyšší efektivitu a především dodat chybějící finanční zdroje.
Jako zlatou definici PPP platnou pro náš evropský region lze uvést charakteristiku pojmu PPP ze Zelené knihy Komise Evropské unie jež uvádí, že pod pojmem PPP se obecně rozumí „formy spolupráce mezi orgány veřejné zprávy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údržby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné služby.“ 1
3.2. Princip PPP a hlavní rysy projekt ů
Za vedoucí princip PPP a stimul pro realizaci tohoto druhu projektů lze považovat neschopnost (či nemožnost) veřejného sektoru zajistit zřízení či provoz určité služby s dostatečnou efektivitou a přiměřenými náklady na straně jedné. Na straně druhé je pak stimulem hledání nových investičních a podnikatelských příležitostí soukromými subjekty.
Na první pohled se můžeme blížit běžnému modelu poskytování dodávky určitých služeb pro veřejný sektor, tedy veřejné zakázce. Nicméně míra účasti soukromého sektoru je v případě projektu PPP daleko vyšší. Opačným extrémem by bylo převedení celé zodpovědnosti za službu i majetkových podílů na soukromý sektor, což by znamenalo úplnou privatizaci dané služby.
1 Evropská komise (2004) Green paper on Public-Private Partnerships and community law on public contracts and concessions. Brusel, Evropská komise, 22 str., dostupný z www:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/EU_Zelena_kniha_PPP_english.pdf
S principem PPP tak přímo souvisí problematika vhodnosti určité veřejné služby pro poskytování na bázi PPP, jelikož si nelze myslet, že všechny veřejné služby jsou pro tento druh projektu vhodné. Při posuzování vhodnosti dané veřejné služby pak můžeme vycházet například z přehledu veřejných služeb jež je součástí analýzy Ministerstva vnitra2 sloužící jako podklad pro návrh zákona o standardizaci vybraných veřejných služeb.
Výše zmíněná analýza rozděluje veřejné služby do tří skupin:
• věcné veřejné služby
• správní činnosti
• finanční podpory
Za typické veřejné služby, které budou vždy vykonávány státem zřízenými institucemi lze považovat správní činnosti a finanční podpory. Mezi správní činnosti patří například udělování licencí, autorizací a povolení, či samotný výkon veřejné správy. Finanční podpory pak jak už sám název napovídá zahrnuje dotace, podpůrné programy, podporu výzkumu a vývoje apod.
Naproti tomu za služby vhodné pro řešení za využití PPP lze považovat věcné veřejné služby. Mezi tento druh služeb jsou zařazeny například aktivity vzdělávacích a zdravotnických zařízení, služby veřejné dopravy různého druhu apod. Právě z tohoto okruhu veřejných služeb by pak mohla být vyčleněna skupina služeb, jež by pro princip PPP byly jednoznačně vhodné.
Nicméně nelze k problematice vhodnosti služby pro koncept PPP přistupovat jako k suchému výčtu vhodných a nevhodných služeb. Daleko vhodnější je vždy každou oblast veřejného zájmu či veřejných služeb posuzovat na základě možnosti naplnění společných rysů PPP v této oblasti. Mezi tyto společné rysy a charakteristiky, které by měly formu PPP právě odlišovat od jiných druhů kooperace mezi veřejnou a soukromou sférou lze zařadit následující:
2 Ministerstvo vnitra ČR (2003) Analýza veřejných potřeb. Ministerstvo vnitra, Praha, dostupný z www: http://www.mvcr.cz/odbor/moderniz/koncepce/v_sluzby/analy_vs.html
• Veřejná služba jako předmět projektu – předmětem projektu PPP by mělo být komplexní poskytnutí veřejné služby nebo infrastrukturního projektu a to od zpracování projektové dokumentace, přes pořízení prostředků nebo výstavbu zařízení až po provoz a údržbu provozované služby či zařízení.
• Dlouhá doba trvání projektu – u projektů PPP se většinou jedná o dlouhodobý kontrakt mezi veřejným a soukromým sektorem na provozování určité služby nebo zařízení. Běžná je doba kolem 20 až 30 let, nicméně v případě velkých infrastrukturních projektů není ani 100 let výjimkou.
• Větší část finančních nákladů na straně soukromého subjektu – typický je pro PPP projekty postup, kdy největší část finančního zatížení z projektu nese soukromý investor, kterému se jeho investice vrací například v podobě poplatků za provoz služby (např. mýtné na dálnici), či pravidelnými fixními platbami z veřejného rozpočtu (úhrada za údržbu veřejného osvětlení). Veřejný sektor na druhou stranu poskytuje například pozemky k infrastrukturním stavbám apod., tedy to, co by běžný investor často jen velmi obtížně získával.
• Sdílení rizik projektu – tento společný rys je pro PPP poměrně zásadní. Jde o to, že rizika jsou vždy oběma stranami smluvního vztahu sdílena a měla by být dělena dle toho, která strana umí určitému riziku nejlépe čelit.
• Financování projektu – právě financování PPP projektů je jedním z nejzajímavějších aspektů PPP pro veřejný sektor. Ten je totiž do financování často zapojen pouze minimálně nebo vůbec a veškerou finanční zátěž projektu nese na počátku soukromý partner. Ten pak své prostředky, jež do projektu vložil, získává nazpět prostřednictvím příjmů z provozu projektu (poskytování služeb) či z plateb od veřejného partnera (pravidelné paušální platby). Proto je často PPP nazýváno jakýmsi lékem veřejných rozpočtů a na první pohled se jeví jako spásná myšlenka pro přetížené veřejné rozpočty.
• Vlastnictví majetkové podstaty PPP – tímto společným rysem PPP se rozumí vlastnost změny majitele majetkové podstaty projektu. Je totiž běžné, že na začátku projektu a v jeho průběhu je vlastníkem majetkové podstaty právě soukromý subjekt. Avšak po ukončení projektu, přesněji po ukončení platnosti koncesní smlouvy, přechází majetková práva na veřejný subjekt. Jako typický příklad lze znovu uvést dálnici, jež byla zbudována pomocí PPP a soukromý subjekt ji následně určitou smluvně danou dobu provozoval. Po ukončení smluvního vztahu a případné opce přechází tato dálnice majetkově na subjekt veřejný.
• Odpovědnost u PPP – u projektů realizovaných PPP dochází stejně jako k dělení rizika také k jistému dělení odpovědnosti. Dá se říci, že na soukromém subjektu leží téměř vždy veškerá odpovědnost jak za kvalitativní plnění projektu (poskytování služby), tak za kvantitativní stránku projektu a to dle podmínek sjednaných ve smluvním vztahu. Na druhou stranu na veřejném sektoru leží velká část odpovědnosti a to především na počátku při spuštění celého projektu. Jako příklad může znovu posloužit dálnice. Soukromý subjekt totiž většinou může jen velmi omezeně zasahovat do přípravy všech zákonných a politických aspektů projektu, proto váha těchto příprav leží právě na partnerovi z veřejné sféry. Při dalším běhu projektu by pak měl partner z veřejného sektoru zajistit především stránku politické odpovědnosti za projekt.
Na závěr této části je pak vhodné zmínit některé vlastnosti jednotlivých smluvních stran u projektů PPP. Kdo tedy vlastně stojí na stranách spolupracujících partnerů a kdo může na těchto stranách být?
U veřejného sektoru může být smluvní stranou téměř jakákoliv veřejná instituce včetně samotného státu zastoupeného například ministerstvy, různé organizace, jednotky místní samosprávy, města či obce. Nejčastěji to pak bývá právě municipalita, či samotný stát (vždy záleží na typu, rozsahu a dopadu daného projektu).
Na straně soukromého sektoru se pak většinou jedná o privátní sféru zastoupenou právnickými osobami, či jejich seskupeními. Jedná se o různá účelová uskupení společností a organizací. Důvod je ve větší finanční síle celého uskupení a specializaci jednotlivých společností (například projektový management a poradenská firma, stavební firma, provozovatel).
3.3. Formy spolupráce ve ř ejného a soukromého sektoru
V rámci samotné oblasti spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem existuje hned několik možných forem, na základě nichž mohou obě sféry kooperovat. Pokud se totiž na PPP podíváme pouze jako na spolupráci obou sektorů bez úžeji vymezených pravidel, není PPP žádnou novinkou ani v České republice. Neexistuje totiž snad v České republice obec, která by alespoň na malé části svých poskytovaných služeb nespolupracovala se soukromou společností. Tyto vztahy pak mohou principy PPP v některých znacích
nabývat, avšak v těchto případech se jedná pouze o klasický soukromoprávní vztah zakotvený ve smlouvě, jež je limitována pouze pravidly pro uzavírání smluv stanovenými v zákoně o obcích3. Tato situace je dána především stále neexistující přesnou terminologií pro PPP.
V následující části se tedy budu zabývat jednotlivými formami a možnostmi PPP a to z pohledu pravidel jimiž se řídí a dle vazby mezi veřejným a soukromým sektorem
3.3.1. Ve ř ejné zakázky
Veřejná zakázka je snad nejjednodušším typem spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem. I když se nejedná v pravém slova smyslu o PPP, je veřejná zakázka jakýmsi předstupněm pro užší vazbu mezi partnery. Nejčastější formou veřejné zakázky je dodávka určité služby nebo zboží na základě běžných smluvních vztahů. Veřejný sektor tak dává soukromému sektoru šanci podílet se na zajímavých zakázkách z oblasti veřejných služeb.
Typickým příkladem veřejné zakázky je dodávka určitého stavebního díla. Veřejný sektor v první fázi v podstatě připraví projekt a nadefinuje si parametry dodaného díla. Následně si pak ve veřejné soutěži (nebo bez ní) najde vhodného dodavatele, který zajistí pouze realizaci díla dle dodaného projektu. Tím pak práce soukromého partnera končí, jelikož neexistuje žádný motiv, proč by se měl o dílo dále zajímat. Celý proces se řídí zákonem o veřejných zakázkách4 a existuje zde tlak pouze na zajištění transparentnosti a rovného zacházení ve veřejné soutěži.
Na základě veřejných zakázek pak existuje několik dalších možných typů kooperace o nichž se nyní jen v krátkosti zmíním.
• Smluvní poskytování služeb a smlouvy o provozu a řízení
Jedním z typů veřejných zakázek, při kterých není zakázka řešena pouhým dodáním díla je například smlouva se soukromým partnerem o poskytování určité služby. Veřejný
3 Vláda ČR (2000) Zákon č. 128/2000 Sb., Zákon o obcích. dostupný z www:
http://www.zakonycr.cz/seznamy/1282000Sb.html
4 Vláda ČR (2004) Zákon č. 40/2004 Sb., Zákon o veřejných zakázkách. Dostupný z www:
http://business.center.cz/business/pravo/zakony/verzak/
sektor tak pomocí smlouvy s koncesionářem může zajistit například poskytování určité služby za úplatu. Typickým příkladem může být například výběr mýtného na dálnicích či sběr městského a domovního odpadu. V tomto případě veřejný subjekt uzavírá se soukromým partnerem kontrakt na provoz této služby po určitou dobu, kdy koncesionář tuto službu provozuje za předem smluvně ošetřený poplatek. Tento typ spolupráce pak umožňuje veřejnému subjektu čerpat ze zkušeností a specializace soukromého subjektu, avšak nedochází k žádnému přenosu rizika ani nákladů na koncesionáře. Někdy se též užívá model, kdy kromě povinnosti poskytování služby je koncesionář povinen také udržovat majetek jemu svěřený a na základě dohody s veřejným subjektem provádět investice do svěřeného majetku. Avšak investice jsou vždy předem projektovány a to tak, aby je následně koncesionář kryl ze svých výnosů.
• Pronájem majetku
Tento typ veřejné zakázky je pro soukromé subjekty poměrně atraktivní, jelikož jim dává přístup k peněžním tokům vytvářeným aktivy veřejného subjektu a to vše za pevně smluvenou částku pronájmu. Nicméně ani pro veřejný subjekt není tento model nezajímavý. Tímto způsobem dochází totiž k přenosu komerčního rizika na partnera, jelikož je pouze na schopnostech pronajímatele, zda dokáže pronajatý majetek správně využít, aby z něj získal plánované peněžní toky. Podobnost s předešlým typem veřejné zakázky je pak v tom, že koncesionář je sice povinen udržovat stávající pronajatý majetek, avšak odpovědnost za jeho rozšiřování leží nadále na pronajímateli, tedy na veřejném sektoru. Tento typ spolupráce je typický například pro provoz dopravních podniků, nebo vodního hospodářství.
Nyní jsme popsal dva modely spolupráce veřejného a soukromého subjektu, v nichž jsem již zavedl pojem koncese a koncesionář, avšak ani přes tyto termíny stále nelze mluvit o PPP projektech. Jedná se totiž stále pouze o jakýsi typ veřejných zakázek, jež jsou sice upraveny koncesní/koncesionářskou smlouvou, avšak ve skutečnosti jde pouze o modifikaci klasických veřejných zakázek.
3.3.2. Typy partnerství PPP
Nyní bych se již chtěl věnovat jednotlivým modelům a typům partnerství na bázi PPP. Jak již bylo napsáno výše, ani zde nebude klasifikace jednoduchá. Existují sice již některé zavedené a pojmenované typy partnerství, avšak v praxi jde vždy o jakýsi kompilát všech
možností, který nejlépe vyhovuje danému obsahu projektu i oběma smluvním stranám.
Proto lze u každého jednotlivého projektu hovořit o unikátním řešení.
Je důležité zmínit, že vztahy v PPP se v různých zemích řídí různými pravidly, což je dáno především rozdílnou historií, právním systémem i samotnou legislativou. Pokud pak budeme vztahovat vše na české podmínky, aktuálně jsou vztahy v rámci PPP upravovány především novým koncesním zákonem5 (tomu se budu dále v textu ještě věnovat) a také všemi právními předpisy souvajícími, především pak zákonem o veřejných zakázkách, na jehož úpravu samotný koncesní zákon často odkazuje.
• DBO – „Design-Build-Operate“ (projektuj-postav-provozuj)
Tento model patří mezi základní formy partnerství PPP a dá se jednoduše česky nazvat jako „na klíč“. Nicméně obsah tohoto partnerství vyplývá také z doslovného českého překladu zkratky DBO – projektuj-postav-provozuj.
Princip tohoto modelu spočívá v tom, že soukromý subjekt, coby partner, figuruje v pozici projektanta a dodavatele určité služby (pro zjednodušení můžeme uvažovat o stavbě infrastruktury) a následně je také jejím poskytovatelem či provozovatelem. Soukromý partner v tomto partnerství je většinou zastoupen účelovým sdružením několika společností, takzvaným SPV – Special Purpose Vehicle. V tomto sdružení jsou pak obsaženy firmy z různých oblastí podnikání. Často se jedná o společnosti ze stavebního sektoru (developeři a stavební firmy) pokud se jedná o dodávku infrastruktury, případně také poradenské společnosti, advokátní kanceláře a další různě specializované firmy.
Hlavním cílem při vzniku těchto SPV je pak dosahování synergického efektu při realizaci samotného projektu. Jednotlivé firmy v rámci konsorcia nesou odpovědnost za ta rizika, která spadají právě do jejich kompetencí, navenek pak konsorcium vystupuje jako jeden subjekt.
U tohoto typu partnerství leží na soukromém subjektu odpovědnost za hlavní části projektu. Je tím myšleno především jeho samotné projektování a vybudování dle požadavků veřejného partnera. Následně také jeho provoz, správa a údržba. Majetková podstava projektu však stále zůstává na straně veřejného sektoru. Po konci koncesní
5 Horálek, V. (1996) Koncesní zákon s komentářem. LINDE nakladatelství. Praha.
ISBN 80-86131-67-x
smlouvy má pak veřejný partner možnost služby či zařízení sám dál provozovat, či majetek znovu dát do správy soukromého subjektu.
Délka tohoto typu partnerství bývá většinou kolem 20 let. Důvod je především v tom, že soukromý partner musí v průběhu této doby získat kladný peněžní tok, který pokryje jeho náklady spojené s účastí v partnerství. Peněžní tok pak pro partnera vzniká buď pravidelným předem smluveným peněžním plněním ze strany zadavatele, nebo z poplatků od uživatelů zařízení a služeb.
Výhodou tohoto partnerství pro veřejný sektor je především nenáročnost při realizaci samotného projektu, kdy není nucen vyhlašovat na každou jednotlivou dodávku samostatné výběrové řízení. Veřejný partner na počátku také určuje přené parametry budovaného díla. Soukromý partner pak buduje toto dílo od začátku dle těchto požadavků, zná životní cyklus díla a vše tedy může projektovat tak, aby zařízení či služba opravdu nesly plánovaný peněžní tok v budoucnu.
Existuje zde pochopitelně také riziko pro veřejný sektor ze strany soukromého partnera.
Ten totiž může klást při tlaku na kvalitu nepřiměřené nároky na počáteční investice ze strany veřejného sektoru, aby si tak zajistil své požitky z projektu. Je pak už jen na zástupcích veřejného sektoru, jak dobře si dokáží své vložené prostředky do projektu ohlídat, aby pro ně nebyla celá akce nákladnější, než kdyby ji realizovali sami klasickým způsobem.
Tento model partnerství může nabývat také několik svých dalších variant. Jako příklad může posloužit například model DB – Design-Build (projektuj-postav) nebo DBM – Design-Build-Maintain (projektuj-postav-udržuj). Jelikož se u těchto modelů jedná pouze o různé varianty s podobnými vlastnostmi, nebudu se jejich vlastnostmi dále zabývat6.
• BOT – „Build-Operate-Transfer“ (postav-provozuj-převeď)
Tento model je druhým ze základních modelů pro PPP. Jeho podstatu lze znovu vyčíst z českého překladu projektuj-postav-provozuj. Soukromý partner zde vstupuje do role dodavatele služby či infrastruktury a následně se také stává jejím majitelem a
6 Pavel J. (2007) PPP projekty v České republice – šance nebo riziko? Transparency International – Česká republika, str. 60, dostupný z www:
http://www.transparency.cz/pdf/vz_analyza_ppp_implementace.pdf
provozovatelem. Teprve po vypršení koncesní smlouvy pak předává majetkovou postatu projektu zadavateli, který má znovu několik možností, jak s danými aktivy naložit.
Hlavní rozdíl proti předchozímu modelu je tedy v odlišném přístupu k majetku projektu, vlastnickému právu a financování. To je totiž v tomto modelu záležitostí soukromého partnera a proto je také v průběhu projektu držitelem vlastnických práv.
Výhodou tohoto modelu pro veřejný sektor je především možnost financovat veřejné služby či infrastrukturu prostřednictvím soukromého sektoru. Veřejný sektor tak získá ihned to co sám potřebuje, či chce nabídnout v rámci svých služeb, aniž by za to musel rovnou platit. V podstatě si na to vypůjčí prostřednictvím soukromého partnera. Často pak platí rovnice, že na co veřejný sektor sám nemá ve svých rozpočtech peníze, získá pomocí PPP za peníze soukromého partnera. Tomu se pak peníze vrací prostřednictvím předem dohodnuté paušální částky či v rámci poplatků vybíraných od občanů za využití služby či infrastruktury.
Jako příklad můžeme uvést znovu infrastrukturní stavbu. Partner z veřejného sektoru by rád postavil nový úsek dálnice. Připraví tedy PPP projekt v rámci kterého nabídne soukromému partnerovi v podobě SPV podporu, pozemky pro stavbu a splnění veškerých zákonných podmínek pro danou stavbu. Povinností soukromého partnera pak bude tuto dálnici financovat a postavit, za což získá ve smlouvě právo vybírat na dálnici mýtné poplatky po dobu několika desítek let. Po ukončení tohoto smluvního vztahu pak předá celý úsek dálnice do rukou veřejného sektoru, v tomto případě zastoupeného například Ministerstvem dopravy.
Také tento model má několik různých více či méně podobných variant. Zmíním jen některé. Typicky se jedná o model DBFO – Design-Build-Finance-Operate (projektuj- postav-financuj-provozuj), BOO – Build-Own-Operate (postav-vlastní-provozuj) nebo o DBFMO – Design-Build-Finance-Maintain-Operate (projektuj-postav-financuj-udržuj- provozuj).
3.3.3. Srovnání ve ř ejné zakázky a PPP
Čím se tedy ve své podstatě liší veřejná zakázka od PPP projektu? Základní rozdíly mezi oběma typy kooperace jsou tři.
1. U veřejných zakázek jde většinou o jednorázový úkon, jednorázovou zakázku zadávanou konkrétnímu dodavateli (ať už vzešel z veřejné soutěže či nikoliv). Tato zakázka má často přesně zadané parametry a jedná se v ní o dílčí úkon (např. pouze o samotnou stavbu na základě zadavatelem dodaného projektu). Tento úkon pak nepřesahuje délkou svého trvání jeden rok. U PPP je situace opačná.
Jedná se zde o poměrně komplexní projekty vyžadující silné zapojení soukromého partnera i jeho zdrojů. Projekty jsou pak většinou poměrně náročné na řízení a trvají desítky let.
2. U veřejných zakázek většinou vůbec nedochází k výraznějším změnám vlastnických vztahů jinak než je běžné. Zástupce veřejného sektoru si objedná u dodavatele určité zboží nebo službu, které se dnem dodání stává jeho vlastnictvím. Toto vlastnictví se již nadále v souvislosti s veřejnou zakázkou nemění. U PPP projektů je tomu jinak. Vlastnické právo zde často zůstává na straně soukromého sektoru a k jeho přechodu na sektor veřejný tak dochází až na konci trvání smlouvy, tedy za několik desítek let, nebo třeba vůbec nikdy.
3. Třetím, avšak neméně zásadním rozdílem mezi veřejnou zakázkou a PPP je velikost těchto kontraktů co do objemu peněžních prostředků. Zatímco u veřejných zakázek se většinou jedná o sumy maximálně v řádech milionů korun, u PPP projektů se velmi často jedná o jednotky či desítky miliard. Příčinou takto velkých sum je pak především komplexnost zpracovávaných PPP projektů i jejich účelové využití.
Samozřejmě že existují také mnohé další rozdíly mezi výše uvedenými druhy kooperace, ovšem tato práce má postihnout především teoretické základy dané problematiky, a proto se tomuto tématu dále nebudu věnovat.
3.4. Výhody a rizika spojená s PPP
V této části práce bych se chtěl obecně zabývat výhodami a riziky spojenými s problematikou PPP projektů. Jak již bylo uvedeno výše, důvodem pro rozšíření principu PPP projektů je především jejich uplatnění jako nástroje pro zvyšování efektivnosti ve veřejném sektoru. Nicméně výhod konceptu PPP, které sebou projekty provozované tímto způsobem přinášejí, je dle jejich zastánců mnohem víc. Samotné důvody pro zavádění PPP lze pak dle Evropské komise rozdělit následujícím způsobem:
.
• Zrychlení budování infrastruktury – PPP projekty umožňují svým zadavatelům využívat zdrojů soukromého kapitálu a tím rychleji budovat velké infrastrukturní projekty, na něž by sami zadavatelé neměli vy svých rozpočtech volné finance, či by je nebyli schopni realizovat díky krátkým rozpočtovým cyklům.
• Rychlejší implementace a dokončování projektů – díky přenosu odpovědnosti za velkou část každého projektu na soukromý sektor a svázání peněžního toku s dostupností služby nebo stavby, je soukromý sektor motivován k rychlejším dodávkám a dodržování projektových lhůt.
• Snížení provozních nákladů – díky skutečnosti, že soukromý partner není pouze v roli dodavatele služby, ale také v roli jejího poskytovatele jenž je nucen službu udržovat, vznikají stimuly k budoucí potřebě co nejnižších provozních nákladů. Nic podobného pochopitelně nelze očekávat u klasických projektů, kdy je soukromý partner pouze dodavatelem určité služby nebo stavby a nezajímá ho, co bude s jeho dodávkou v budoucnu (po uplynutí záruk).
• Optimalizace rozložení rizik – u PPP projektů dochází k lepšímu rozložení rizik na strany obou partnerů. Tím je dosaženo celkově lepších výsledků projektu.
Obecně u PPP platí, že riziko je nesenou tím z partnerů, který se s ním dokáže lépe vyrovnat.
• Zvyšování kvality veřejných služeb – mezinárodní průzkumy a zkušenosti ukazují, že PPP je většinou schopno generovat kvalitnější služby, než je běžně schopen zajistit veřejný sektor. To může být způsobeno především specializací soukromého subjektu, zaváděním inovací do poskytovaných služeb, nebo také případnými platbami penále při porušování uzavřené smlouvy.
• Tvorba dodatečných příjmů – u PPP projektů je soukromý sektor při poskytování veřejné služby často schopen tvořit dodatečné příjmy od třetích stran a tak snižovat náklady veřejného sektoru a tlak na rozpočty. Dodatečné příjmy tak vznikají například využitím volné kapacity zařízení nad rámec dodávaných služeb, či odprodejem přebytečného majetku apod.
• Zlepšování kvality veřejného managementu – díky přenesení odpovědnosti za poskytování veřejné služby na soukromého partnera se vládním úředníkům uvolní kapacity. Ti se tak mohou věnovat především lepšímu plánování a výkonu své funkce regulátora trhu. Může pak dojít také k jakémusi transferu znalostí mezi jednotlivými sektory, čímž se veřejný sektor může dovzdělávat od soukromé sféry.
Všechny výše uvedené výhody mohou pro projekty PPP opravdu platit a tím zajistit dosahování jednoznačného přínosu z jejich provozu. Nicméně ani jedna výhoda nevzniká sama od sebe. Úspěšnost a výhodnost každého projektu je totiž vždy závislá na legislativním prostředí v němž je projekt PPP realizován, kvalitě smlouvy mezi oběma partnery a také na obsahu samotného projektu. Nelze tedy předem vyzdvihovat pouze výhody PPP projektů, aniž bychom byli přesvědčeni o zajištění všech faktorů pro jejich úspěch.
Nyní mám prostor, abych se zatím, alespoň v obecné rovině, věnoval také nemalým rizikům, jež jsou s problematikou realizace PPP spojena. Tato rizika bych pak primárně rozdělil do dvou skupin a to na rizika spojená s problematikou možné realizace PPP projektů a pak na rizika každého konkrétního projektu PPP. Jelikož se tato práce zaměřuje především na obecnou stránku realizace PPP, budu se věnovat především první skupině rizik, která je spojena se samotnou diskuzí zda PPP realizovat či nikoliv.
• Riziko dlouhého přípravného období pro PPP – toto riziko je spojeno především s velkou náročností přípravy PPP projektu, která trvá nepoměrně déle, než příprava klasické investice z vlastních zdrojů veřejného subjektu. Díky tomu je často příprava PPP projektu spojena s nemalými náklady na poradenské služby (je odhadováno, že tato část tvoří kolem 8% celého rozpočtu) a zadavatel se tak velmi jednoduše dostává pod tlak různých poradenských, případně i lobbyistických skupin.
• Riziko rozdílných požadavků partnerů na PPP – toto riziko je spojeno především s velkým počtem partnerů, kteří se mají do PPP zapojit, s veřejným sektorem na straně jedné a s více oborovým SPV na straně druhé. Může totiž dojít k běžnému tržnímu chování na straně jednotlivých partnerů, kteří místo společného cíle začnou sledovat více svůj individuální zájem na projektu a tím projekt v podstatě zničí.
• Riziko kvality výstupů – za hlavní cíl realizace každého PPP projektu by měl být považován jeho kvalitativní a kvantitativní výstup v podobě veřejné služby či vybudované infrastruktury. Kvalitu je však třeba také v rámci projektu zajistit a následně ji udržet během celého jeho trvání. To pak klade velký tlak na oba partnery a také na dobře uzavřenou smlouvu o partnerství, jež by právě dodržování kvality měla zajistit.
• Riziko správného rozdělení rizik mezi partnery – ač by měl v rámci projektového partnerství platit princip sdílení a dělení rizik, nemusí tato dělba fungovat dokonale. Je totiž většinou těžké někoho přesvědčit, aby bral dobrovolně na svá bedra riziko, za které nedostane náležitou odměnu a to vše pouze z titulu výše uvedeného principu. Tuto problematiku je tedy nutné také správným způsobem ošetřit a to již na začátku partnerství při přípravě smlouvy. Je to pak především o šikovnosti vyjednavačů obou stran, jak dobré podmínky pro sebe zajistí. To však naráží na další problém a to na často nedostatečnou motivaci zástupců veřejného sektoru, kteří případným neúspěchem projektu nebudou nijak dotčení. Setkáváme se tedy s potřebou tržního chování jedince v klasicky netržním prostředí státního aparátu.
• Riziko politické odpovědnosti – toto riziko je spojeno především s dlouhodobým trváním PPP projektů a délkou politického cyklu. Většina PPP projektů totiž svou životností překračuje několik politických cyklů. Platí tedy, že současná politická reprezentace přípravou PPP a svým jednáním v podstatě zavazuje nejen sebe, ale také své mnohé následovníky k dodržování uzavřených smluv a z nich vyplývajících povinností. Díky špatnému rozhodnutí při počáteční fázi projektu pak může tímto rozhodnutím být poškozena až následující politická reprezentace, bez jakéhokoliv nástroje na svou obhajobu či bez možnosti nějak postihovat své předchůdce za jejich chování. Veřejnost pak tyto skutečnosti chápe a vnímá jen velmi omezeně.
• Riziko skrytého zadlužování pomocí PPP – toto riziko je spojeno především se špatným přístupem politiků samotných. Mnoho z nich totiž ve svým vyjádřeních považují PPP především za nový zdroj finančních prostředků pro svou nezkrocenou výdajovou politiku. Jejich chování se pak dá parafrázovat slovy, když už na něco nemá veřejný sektor, vezměme si na to od sektoru soukromého. Toto chování je však nebezpečnější, než by se na první pohled mohlo zdát. Na PPP je třeba nahlížet vždy komplexně, nelze tedy vidět pouze okamžitý přínos pro sektor veřejných služeb, ale je třeba také počítat se závazky, jež realizace každého PPP projektu přináší.
• Riziko skrývání veřejných dluhů pomocí PPP – toto riziko přímo souvisí s již uvedeným rizikem předchozím. Při využívání PPP projektů k financování veřejných služeb totiž nedochází k pouhému zvyšování veřejného zadlužení, které není na první pohled identifikovatelné. Při větším využívání PPP na místo klasických cest dluhového financování totiž bude veřejné zadlužování klesat.
Avšak zadlužení veřejných rozpočtů prostřednictvím PPP nás pak může velmi nemile překvapit například při posuzování z hlediska maastrichtských kritérií.
• Riziko lobbyingu a rentseekingu – jak již bylo řečeno v části zabývající se konstrukcí a typy PPP projektů, jedná se u těchto projektů většinou o velké objemy vynakládaných finančních prostředků. Lze tedy v každém případě očekávat kolem těchto projektů čilou aktivitu mnohých podnikatelských, poradenských a lobbyistických skupin, hledajících možnost pro získání svého požitku z jednotlivých projektů. Je pak především na odpovědných osobách, zda odolají jejich tlaku při rentseekingu, který je naprosto běžným jevem ve všech zemích využívajících PPP.
Nyní jsem se v krátkosti zmínil o několika hlavích rizicích spojených s realizací PPP.
Jelikož některé z výše uvedených rizik jsou přímo spojeny s otázkou financování PPP, budu se jim dále věnovat ve třetí části této práce.
3.5. P ř íklady využití PPP
Aktuálně jsou praktické zkušenosti s PPP dostupné především z ekonomicky vyspělých zemí. Nejvíce zkušeností s problematikou PPP lze pak importovat z jejich kolébky, z Velké Británie. Na základě těchto zkušeností i teoretických předpokladů pak můžeme jednoznačněříci, že ne každý projekt je pro řešení prostřednictvím PPP vhodný.
Definujme tedy předpoklady vhodnosti určité oblasti, z hlediska uplatnění PPP7:
• Možnost veřejného zadavatele jasně definovat potřeby a požadované výstupy
• Možnost optimálního rozložení rizik mezi partnery
• Možnost dosažení principu „hodnoty za peníze“
• Schopnost zvládnout finanční náročnost projektu
• Schopnost získat pro projekt politickou podporu
7 Ministerstvo financí ČR, PPP Centrum ČR (2004) Posouzení návrhu na pilotní projekt. Praha ,
Ministerstvo financí ČR, PPP Centrum ČR, str. 8, dostupný z www:
http://www.pppcentrum.cz/res/data/000045.pdf
Jelikož obsahu jednotlivých předpokladů jsem se již věnoval v předchozích částech této práce, zaměřme se dále především na jednotlivé oblasti v nichž PPP projekty mohou uplatnit.
Z praktické zkušenosti lze konstatovat, že mezi PPP projekty převažuje oblast výstavby dálnic a kolejové dopravy. Ze statistik vyplývá, že přibližně 70-80% všech projektů, co do objemu investovaných prostředků, tvoří právě kontrakty z oblasti dopravy. Nicméně dopravní infrastruktura není jediným odvětvím kde se PPP může uplatnit. Dále se jedná například o tyto oblasti:
• Školství a zdravotnictví a sociální péče
• Technická infrastruktura a infrastruktura státní zprávy
• Kulturní a sportovní zařízení
• Justice a vězeňství
• Energetika, obrana, ekologie
Ke každému odvětví bych pak mohl uvést nějaký jednoduchý příklad možného uplatnění, nicméně jelikož to není podstatné pro další téma této práce, nebudu se tomuto tématu dále věnovat.
4. Stav problematiky PPP v Č eské republice
4.1. Politika vlády v oblasti PPP
I když je přístup k financování projektů veřejného sektoru prostřednictvím PPP v České republice stále poměrně novým a diskutovaným tématem, není Česká republika úplně bez zkušeností v této oblasti. Již dnes totiž existují v ČR projekty, jenž principy partnerství používají, avšak nejsou oficiálně za PPP považovány. Příkladem takového projektu může být například správa veřejného osvětlení Hlavního města Prahy, či provoz pražské vodovodní a kanalizační sítě. Na obou těchto projektech se významnou měrou podílí partner ze soukromého sektoru. Ač se pak o PPP v pravém slova smyslu nejedná, spíše by se projekty daly nazvat nadstandardními veřejnými zakázkami s vysokým zapojením soukromého sektoru, dají se považovat za jakýsi předstupeň k PPP.
První úvahy o možném využití PPP v České republice jsou pak ještě mnohem starší. Již v první polovině 90. let minulého století totiž tehdejší představitelé Ministerstva dopravy zvažovali využité prostředků soukromého sektoru k dostavbě obchvatu Plzně na dálnici D5. Tehdejší důvody pro realizaci PPP byly především v nedostatku veřejných prostředků na investice do dopravní infrastruktury. Tato akce však byla nakonec zastavena a zrušena, především pro nedostatek podkladů a celkovou technickou nepřipravenost projektu. Dalšími důvody pak vyplynuly také z předběžné finanční kalkulace projektu, kdy finální mýtné, které by se na vybudovaném úseku dálnice muselo vybírat, bylo nereálné k tehdy panující situaci. Nicméně krach tohoto projektu byl způsoben především celkovými důvody k využité konceptu PPP. Ty byly především v potřebě hledání nových finančních zdrojů, bez ohledu na celkový přínos tohoto projektu.
Ke změně přístupu k PPP však po tomto krachu překvapivě nedošlo. Tato situace pak vedla ke druhé chybě právě na Ministerstvu dopravy a to při budování dálnice D47 do Ostravy. V případě tohoto projektu byla od začátku zvolena metoda BOT, tedy postav- provozuj-předej, a to znovu díky chybějícím prostředkům ve státní kase. Nutnost realizace tohoto projektu pak byla zdůvodněna tím, že je národním hospodářským zájmem, aby dálnice byla co nejdříve zprovozněna a umožnila tak lepší spojení do Moravskoslezského kraje. Ministerstvo dopravy však při tomto projektu udělalo hned několik fatálních chyb,
které od počátku vedly ke zkáze celého projektu. Chtělo totiž realizovat projekt, na který samo nebylo dostatečně připraveno. Stavba nebyla zajištěna po technické stránce, nebylo rozhodnuto o její přesné podobě, nebyly vykoupeny pozemky pro její stavbu. Ministerstvo také naprosto zanedbalo její plánování po finanční stránce. Rovnou rozhodlo o modelu financování prostřednictvím PPP a přistoupilo k výběru partnera. Následky těchto kroků byly fatální. Vyjednávací pozice soukromého partnera byla již po podepsání prvních dokumentů velmi silná a Česká republika se tak stala jakousi loutkou v rukou zahraničního partnera. Teprve změna personálního obsazení na ministerstvu a přibrání poradce do tohoto projektu vneslo světlo do tohoto projektu. Ten byl pak okamžitě shledán nereálným pro obrovské zatížení rozpočtu v příštích letech při platbách stínového mýtného a byl ukončen. ČR však musela partnerovi uhradit všechny náklady spojené s již započatou realizací projektu, které se tak vyšplhaly přes 600 milionů korun.
Jelikož je jasné, že pro rozvoj PPP je nutná také cílená politická podpora tohoto konceptu, začala se v roce 2003 tímto tématem více zabývat také Vláda na centrální úrovni.
Výchozím dokumentem který k problematice PPP pak vznikl v roce 2004 bylo usnesení č. 7/20048, kterým Vláda schválila svou politiku v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru. V tomto dokumentu Vláda zdůraznila především potřebu systematického přístupu k dané problematice a také podstatu nezbytnosti jisté míry regulace a kontroly rozvoje PPP. Důvody k obavám pak byly založeny na možnostech nekontrolovatelného růstu veřejného dluhu spojeného s růstem budoucích mandatorních výdajů z důsledku zavádění PPP. Tento růst veřejného zadlužení by pak mohl způsobit problém při plnění takzvaných maastrichtských kritérií a komplikoval by přijetí společné měny Euro v České republice.
Tento vládní dokument pak také definoval některé základní principy pro použité PPP:
a. Hodnota za peníze – nebo též původní anglické „Value for money“ – z tohoto základního principu vyplývá, že by měl vždy být kladen důraz na ekonomický přínos z realizace projektu PPP, který by měl být vždy vyšší než při klasické realizaci této služby veřejným sektorem. Nejde pak pouze o hotovostní náklady či peněžní toky, ale o komplexní posouzení všech aspektů dlouhodobého trvání projektu.
8 Vláda ČR (2004) Politika vlády ČR v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru – příloha k usnesení vlády č.7/2004. Vláda ČR, dostupný z www:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/vize_part.html
b. Přenesení rizik – tento princip počítá s tím, že k rozdělení rizik plynoucích z projektu by mělo docházet tím způsobem, že riziko ponese vždy ta strana, která je mu objektivně nejlépe schopna čelit.
c. Specifikace standardů veřejné služby – tento princip počítá s tím, že veřejný sektor musí definovat určitý standard veřejné služby, její konkrétní parametry tak, aby tento standard byl pro klienta veřejných služeb zachován, i při změně ekonomické situace, nebo způsobu poskytování služby.
d. Údržba hodnoty veřejných aktiv – tento princip klade důraz především na potřebu jasné definice pravidel údržby hodnoty veřejných aktiv spravovaných soukromým sektorem na základě partnerství PPP (zpravidla po dobu 5 – 60 let) e. Zajištění inovace a konkurence – tento princip se zabývá výsledky samotných
PPP projektů, kde by nemělo docházet k vytváření monopolů jednoho kontraktora na oblast určité veřejné služby, naopak by měla být konkurence řízena tak, aby vedla k maximálnímu prosazení inovací v dané oblasti veřejných služeb
f. Makroekonomické efekty - tento princip říká, že u každého PPP projektu byla měla být jeho obsahem také analýza a vyhodnocení jeho makroekonomického efektu
g. Vyhodnocení efektu času – ač tento princip ve svém dokumentu Vláda blíže nedefinovala, je pravděpodobně spojen se změnou různých okolností a podmínek v nichž bude PPP realizován a jejichž změna v čase musí být určitým způsobem kalkulována již při přípravě celého projektu
Kromě výše uvedených principů Vláda ve svém usnesení specifikovala také obecný předpoklad zvažování konceptu PPP pouze v oblastech, jež jsou pro podobný způsob realizace projektu vhodné. Vždy by pak měl být respektován způsob výběru, kdy PPP bude figurovat vždy jako jedna z alternativ pro řešení daného problému. Záležet by pak mělo na konkrétní zpracované analýze finančních dopadů do veřejného sektoru.
Ve svém usnesení také Vláda rozhodla o zřízení tzv. PPP Centra – jako instituce sloužící pro podporu a implementaci PPP v České republice. Samotnému PPP Centru se budu věnovat v další části této práce.
Usnesení, jak již bylo zmíněno, také klade důraz na regulaci tvorby budoucích mandatorních výdajů veřejných rozpočtů. Jako garant této části usnesení pak bylo
zvoleno Ministerstvo financí. To následně definovalo okruh PPP projektů, které budou podléhat regulaci určitými pravidly.
Za PPP tak bude považován takový smluvní vztah mezi veřejným a soukromým sektorem, kterým se soukromý sektor zavazuje k zajištění veřejných služeb nebo infrastrukturních projektů, které bývají typicky dodávány nebo provozovány veřejným sektorem. Jedná se zejména o projekty nebo poskytování služeb, které splňují některé z následujících charakteristik:
1. Sdílená odpovědnost za dodávku služeb nebo infrastruktury při které dochází ve vyšší míře k převzetí rizik ze strany privátního sektoru a to zejména spojením některých činností jako je projektová, stavební, finanční, provozní a údržbová.
2. Dlouhodobý závazek (min. na 3 roky) privátního sektoru zajišťovat kvalitní veřejné služby definované veřejným sektorem
3. Sdílení zkušeností a schopností mezi privátním a veřejným sektorem tak, aby veřejný sektor mohl optimalizovat rozložení rizik, zajistit vyšší hodnotu uplatnění veřejných výdajů a to zejména využitím kvalit privátního sektoru v oblasti technické, finanční, manažerské a inovační.
Vláda se pak ve svém usnesení dotýká také legislativní stránky věci. Její očekávání jsou spojena s tím, že smlouvy související s problematikou PPP budou uzavírány v souladu s právními předpisy České republiky a Evropské Unie. Celý proces by pak měl být především průhledný a spravedlivý. Usnesení reaguje také na jednoznačně chybějící legislativní úpravu této oblasti v ČR. Vláda tak vyslovuje jednoznačnou podporu veškerým krokům vedoucím k legislativním změnám, tak aby vedly k zjednodušení a urychlení implementace celého PPP.
4.2. PPP Centrum
Jak již bylo zmíněno v předchozí části práce, rozhodla Vláda ve svém usnesení k PPP o zřízení PPP Centra, jako instituce v dikci Ministerstva financí. Jeho hlavním účelem pak je především odborná pomoc, kterou by toto centrum mělo poskytovat zadavatelům, či obecně orgánům veřejného sektoru. Jeho služeb tak mají využívat všechna ostatní ministerstva, orgány státní zprávy i územní samosprávní celky.
Při svém vzniku PPP Centrum jasně definovalo body svého poslání v rámci implementace PPP projektů v České republice takto9:
• zavedení a zajištění aplikace nejlepší praxe při řízení a hodnocení PPP projektů
• zajištění výměny informací a zkušeností získaných při realizaci jednotlivých PPP projektů
• minimalizace rizika plynoucího z realizace projektů pro veřejný sektor
• odborná asistence pro všechny složky veřejného sektoru v celém procesu přípravy PPP projektů
• zajištění transparentnosti a zavedení etických standardů do realizace PPP projektů
• rozvíjení svých profesních kapacit a dlouhodobá služba jako centrum odborných znalostí pro oblast PPP v ČR
• spolupráce s oddělením metodiky a regulace PPP na Ministerstvu financí ČR, které je zodpovědné za monitorování a regulaci vzniku dlouhodobých budoucích závazků veřejných rozpočtů z titulu PPP projektů
Po právní formě je dle rozhodnutí Ministerstva financí ČR PPP Centrum vlastněno Fondem národního majetku ČR.
Jak je vidět z prohlášení o poslání centra, jeho činnosti jsou alokovány jak v oblasti metodiky tzn. přípravy vhodného prostředí pro úspěšnou realizaci PPP projektů v ČR, včetně změn legislativního prostředí ve všech oblastech nutných při přípravě pilotních projektů, tak i v oblasti podpory samotných projektů. Cílem v oblasti podpory projektů je pak podpořit veřejný sektor všude tam, kde bude nutné zabezpečit, aby proces od identifikace až do realizace projektů PPP byl ze strany veřejného sektoru maximálně profesionální, efektivní, rychlý a s minimálním rizikem negativních dopadů na veřejný sektor.
PPP Centrum by tak mělo asistovat také při těchto činnostech:
A. Před zapojením poradců ze soukromého sektoru:
• Identifikace a iniciace projektů
9 PPP Centrum (2005) Poslání a činnost PPP Centra. PPP Centrum, dostupný z www:
http://www.pppcentrum.cz/index.php?cmd=page&id=11
• Vypracovávání úvodní dokumentace
• Vypracování úvodních komerčních a finančních analýz
• Výběr a řízení poradců tak, aby veřejný sektor byl rovnocenným partnerem pro sektor soukromý
B. Po dobu spolupráce zadavatele s poradci ze soukromého sektoru:
• Projektové řízení ze strany zadavatele
• Vyhodnocování návrhů a nabídek
• Příprava strategie veřejné soutěže
• Výběr vítěze veřejné soutěže C. Po dobu běhu projektu:
• Monitoring již realizovaných PPP projektů
Cílem PPP Centra by pak nemělo být budování konkurence pro poradce z řad soukromého sektoru. Naopak PPP Centrum by mělo poskytovat odbornou asistenci zadavatelům projektů v činnostech, kde role zadavatelů je soukromými poradci nezastupitelná, popřípadě jejich využití je neefektivní nebo nežádoucí.
4.3. Asociace PPP
Na straně soukromého sektoru vedly kroky Vlády v oblasti implementace PPP také ke vzniku jakéhosi sdružení soukromých subjektů se zájmem o PPP. V roce 2004 tak byla založena Asociace PPP, za účelem podpory projektů spolupráce veřejného a soukromého sektoru, jež by měla hájit právě zájmy soukromých subjektů do ní zapojených. Aktuálně je v této asociaci zapojeno více než osm desítek členů z mnoha podnikatelských odvětví, mezi něž patří poradenské a konzultační společnosti, stavební firmy a developeři, finanční instituce a investiční společnosti, advokátní kanceláře a další.
Dle svých stanov10, pak asociace udává, že jejím základním cílem je podpora a rozvoj investování do služeb formou PPP v České republice. Asociace PPP se aktivně podílí na tvorbě podmínek a pravidel napomáhajících dosažení transparentních principů této formy investic a služeb. Prosazuje ochranu dobrých mravů a posílení obecné důvěry v efektivní formy spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Asociace PPP napomáhá svým členům a veřejnému sektoru při vytváření souborů pravidel, zásad a postupů směřujících
10 Asociace PPP (2004) Stanovy. Asociace PPP, dostupný z www:
http://www.asociaceppp.cz/index.php?cnt=stanovy
k úspěšné realizaci PPP projektů v souladu s právními předpisy, stanovami asociace a metodickými postupy EU.
Základním záměrem Asociace PPP je formou vzájemné spolupráce všech členů a v souladu s cíli uvedenými ve stanovách zajišťování zejména následující činností:
• Poskytování aktuálních informací z oblasti legislativy a metodiky PPP.
• Iniciace legislativních a organizačních předpokladů pro oblast PPP v ČR, propagace této formy ve sdělovacích prostředcích a jejich prezentace na webových stránkách Asociace PPP.
• Součinnost s ústředními orgány státní správy a s Parlamentem ČR v oblasti PPP.
• Aktivní účast při přípravě, rozpracování a vyhodnocení návrhů pilotních PPP projektů.
• Výměna teoretických poznatků a praktických zkušeností s veřejným sektorem směřujících k rozvoji konceptu PPP.
• Metodická a koordinační pomoc při přípravě regionálních a municipálních strategií v oblasti PPP.
• Organizace a koordinace účastí členů na konferencích a seminářích k PPP a soustřeďování materiálů z těchto jednání v knihovně Asociace PPP.
• Podpora společných zájmů členů Asociace PPP ve vztahu k národním, zahraničním a mezinárodním orgánům, institucím a asociacím.
• Vytváření předpokladů pro vzdělávací, poradenské a ediční činnosti členů v oblasti PPP.
• Soustřeďování informačních, studijních a statistických podkladů z oblasti PPP včetně případových studií a vzorových smluv.
• Navazování kontaktů a výměna zkušeností se zahraničními institucemi a organizacemi zabývajícími se problematikou PPP.
Dle dosavadního vývoje je pak Asociace PPP živou organizací podporující rozvoj PPP konceptu v České republice. Její členové jsou pak připraveni se do projektů aktivně zapojovat a participovat na nich. Aktuálně pak počet členů Asociace PPP stále roste.
4.4. Legislativní úprava v oblasti PPP
Právě legislativní úprava v oblasti PPP patřila až donedávna k jednomu z největších problémů v implementaci metody partnerství v České republice. Právní analýza proveditelnosti partnerství veřejného a soukromého sektoru totiž upozornila na mnohé situace kde by proces realizace projektů PPP mohl kolidovat s aktuální právní úpravou, či na aspekty, které aktuální právní úprava vůbec neřeší. Proto vyvstala potřeba konkrétní úpravy této problematiky v novém zákoně, jež by tato hluchá místa české legislativy vyřešila.
Do začátku roku 2006 se problematiky PPP totiž nejvíce dotýkal zákon o Veřejných zakázkách, jenž však nevyhovoval plně všem aspektům partnerství a neřešil podrobně vztahy postavené na koncesních smlouvách v rámci PPP. Nepřipravenost české legislativy pak byla hlavní překážkou pro realizaci prvních klasických pilotních projektů PPP v ČR.
V roce 2005 tedy došlo v této oblasti k zásadnímu posunu při předložení nového koncesního zákona, jenž měl právě vztahy v PPP upravovat. V důvodové zprávě k tomuto zákonu pak bylo uvedeno, že předkládaná zákonná úprava je motivována potřebou posílit právní jistotu, vytvořit jasný právní rámec pro koncesní smlouvy, který bude pro veřejné i soukromé subjekty představovat jasná pravidla aplikovaná na tyto smlouvy a současně nastavit funkční proceduru pro výběr koncesionáře a regulační mechanismy.
Nový koncesní zákon č.139/200611, který nabyl účinnosti dne 1.července 2006, upravuje smlouvy, které spolu v rámci spolupráce uzavírají veřejnoprávní instituce a soukromé osoby. Konkrétně pak tento zákon upravuje podmínky a postup veřejného zadavatele při uzavírání koncesních smluv v rámci spolupráce mezi veřejnými zadavateli a jinými subjekty, pokud tyto podmínky a postupy neupravuje zvláštní právní předpis. Koncesní zákon je tedy obecnou normou, která dopadá na všechny koncesní smlouvy. Zákon se ve svém textu velmi často odkazuje také na jiné právní normy, především pak na již zmíněný Zákon o veřejných zakázkách.
11 Horálek, V. (1996) Koncesní zákon s komentářem. LINDE nakladatelství. Praha.
ISBN 80-86131-67-x
Podívejme se alespoň ve zkratce na některé podstatné aspekty právní úpravy, jež jsou v koncesním zákoně definovány.
Nový koncesní zákon definuje pojmy veřejný zadavatel a koncesní smlouva takto :
• veřejný zadavatel - veřejnými zadavateli, kteří jsou povinni koncesní smlouvu uzavřít v souladu s tímto zákonem, jsou:
o Česká republika
o Státní příspěvková organizace o Územní samosprávní celek
o Příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávní celek
o Jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu
o Jiná právnická osoba, pokud je financována převážně státem nebo jiným zadavatelem, nebo je státem nebo jiným zadavatelem ovládána nebo stát nebo jiný zadavatel jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím nebo kontrolním orgánu
• koncesní smlouva - koncesní smlouva je v §16 odst. 1 koncesního zákona definována takto: „Koncesní smlouvou se koncesionář zavazuje poskytovat služby nebo i provést dílo a zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo s využíváním provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích."
Samotná koncesní smlouva by měla mít následující znaky:
o měla by obsahovat závazek koncesionáře poskytovat služby nebo provést dílo o dále by měla obsahovat závazek zadavatele umožnit koncesionáři brát užitky
vyplývající z poskytování služeb nebo s využíváním provedeného díla, případně i poskytnutí části plnění v penězích jako část protiplnění zadavatele koncesionáři, za poskytování služeb nebo provedení díla koncesionářem.
