Vysoká škola ekonomická v Praze
Národohospodářská fakulta
Hlavní specializace: Regionalistika a veřejná správa
V ÝZNAM INVESTIČNÍCH DOTACÍ POSKYTOVANÝCH OBCÍM V Č ESKÉ REPUBLICE ZA OBDOBÍ
2008-2019
diplomová práce
Autor: Bc. Kristina Špačková
Vedoucí práce: doc. Ing. Petr Toth, Ph.D.
Rok: 2021
Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedených zdrojů.
Bc. Kristina Špačková
V Praze, dne 16. 8. 2021
Poděkování
Ráda bych touto cestou poděkovala panu doc. Ing. Petru Tothovi, Ph.D.
za odborné vedení mé práce, poskytování cenných rad a připomínek,
a především za jeho vstřícný přístup. Poděkování patří také pracovníkům
Ministerstva financí České republiky za poskytnutí finančních dat, které byly
pro tuto práci stěžejním podkladem. V neposlední řadě bych ráda poděkovala
své rodině a nejbližším, kteří mi byli po celou dobu studia velkou oporou.
$soki Skola ekonomickri v Praze Katedra regionrilnich s[tdii
N6rodohospodeiske fakulta Akademickf rok: 2O2O 12021
oo*ottoo-
;\6E I
^,{raurn}
zADAni orpr,oMovE pnAcn
zpracovatslka:
KristinaSpadkovi
Studijn( program: Ekonomie a hospod6isk6 spriva
obor:
Regionalistika a veiejn6 spnivaN6zevtematut
Yfznam
investiEnich dotaci poslrytovanfch obcim v Cesk6 republice za obdob i 2OOE-2019I
ZLsadY Pro vYPracovini :
t. V podmink6ch desk6 republiky piedstavuji investidni dotace nedilnou soudist obecnich rozpodtri ajsou obclm poskytoviny prostiednictvim Sirok6ho spektra zdrojfi (ze st{tniho rozpodtu, stritnich fondrl, rozpodtri krajfi, zahranidnich zdrojri, atd). Cilem diplomovd priice bude zhodnotit v'-iznam investidnich dotaci podle jednotlivjch zdrojt. Jde pfedevSh o zhodnoceni, zdajsou vfznamnEj5i pro obce investidn-i dotace poskybrut6 z Ceskd republiky, nebo ze zafuaniEi (napi. zEU, Norslo-ich di Svicarskfch fondfi)
a;ak se situace mEnita v obdobi 2008 aL20l9. Tdmatika obecnich rozpodt0 a jejich zlvislosti najinfch veiejnjch prostiedcich byla piedmEtem zkoum6nijiZ n6kolika studii.
prdce bude inspirov,ina napfiklad studii Tom6nek(2012),kter6 se nblvb hodnocenim roli a funkci dotaciv rozpodtech obci ieskd republiky. Proveden6 anallzabude zahmovat vSechny obce Cesk6 republiky. Hypotdzou diplomovd pr6ceje'
Ze s rostoucim podilem invesiidnich dotacl poslrytovanlchze zahraniEnich zdrojfi mfiie stit, jim poskytovand investidni dotace 0delovE sniZovat tak, aby byla sniZovina dynamika stitniho zadluZovini.
2. Investidni dotace pos$rtovan€ obcfm jsou dlouhodob€ diskutovriny, protoie tvoii
rnfmamnou d6st pfijmov6 stnnnky obecnich rozpodti. Pr6ce se bude vEnovat piedevSim tdmatu investidni'ch dotacf, kterelsou poslgrtov6ny obcim a jsou jimi vyuZiviny k jejich dal3imu rozvoji. Pro ridely t6to pr6ce budou zdroje poslgrtovanfch dotaci rozdEleny na prostiedky prgimane z Ewopsk6 Unie (zahranidi) a prostredky pfijiman€ z centnilnich orgiinri a fondri C-R. Ko*p".u"i techto zdrojt mfiZe bjt piinosnd vzhledern k aktuilni situaci, kdyjedno programovd obdobi kondi a zadinA dal5i. Price by mohla slouZitjako podklad orgrentrrn itatni spnevy i samosprivy projejich budouci rozhodovaci proccsy v rdmci koordinace investidnich dotaci'
3. V teoretick6 disti diplomovd pr6ce bude vyuZita primrirnd metoda litenirni re3er5e
odbomfch droj$z,abyvaiicich se uvedenou problematikou- ReSerSe bude zamElena piedeviim na liieraturu aielevantn{ zAroie zabyvajici se velejnfmi financemi
a investidnimi dotacemi, jakoZto druhem transferfi. Soud6sti prdce bude y?l'!'ry, i:i!*Z
cilem bude stanoveni vfznamnfch vliv& a faktorfi na investidni dotace obci v uesKe rePublice.
4. Prakticki d6st price bude vychizet piedevsim zdatziskurych z informaEniho porLilu
. Ministerstva financi (Moniior), kte* budou n,sledn6 zpracov6na. Tato data budou sledovat situaci mezil"ty ioOi aZOts.oabbudou vyuiita k vytvoieni vivojovdho trendu podilu ,dofi16cich.. a ,"zahranidnich" investidn(ch dotaci na celkovich pffjmech obcf.,v pr6ci budou urdeny mezirodni zrndny objemt investidn(ch dotac( zrfiznich zdrojfi dle obdobnd metodologie uZivan6 ve studii Tomrinek (2012). Na z6*ladE tEchto dat bude potvruena di vYvnicena Pfivodni hYPotdza'
5. Kli6ov6 slova:
veiejnd finance, rozpo6tov6 skladba, transfer, obec, rozpodet (piijmy' v!daje), samosprava, kapitrilov€ transfery obci, dlenEni transfenVdotaci
Rozsah price: cca 65 stran Seznam odborni literatury:
l. BAILEY, S J. Sffategic publicfinance..Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2004' ISBN 0-333'92221'2'
;.
ilffiiilfKonA,
b.:
uneYrovA A. a-kol. Yeleine finance' 3' vvd' Praha: ASPI' 2o07' 364 s'ISBN 978-80-73574Al-O-
3. MUSGRAVE, P B. - MUSGRAVE, R A. Veiejni finance v teorii a prui. Praha: Management Press' 1994. ISBN 80-8s603-76-4.
4. if,Kot[r.-rorn,P.-JETMAR" M.Veleir!seko4teorieaprcae vCn' Praha:WoltersKluwer'
20 I 9. ISBN 97 8-80-7 598-209'4.
5. CIVAN, A. - GAYER" T. - RosEN, H S. Public finarce. Maidenhead: McGraw-Hill Education', 2014' ISBN 978-0-077 l'5469'r.
6. STIGLITZ ,IE. Economics of the public sector New York: w'w' Norton, 2000' ISBN 0'393-96651-8'
;. ioMANEi<, Petr. Funkce transfeni v rozpodtech obci iR. In Veiejn6 ekonomika a spriva' ostrava:
VSB-TU Ostrava,20l2.
leden 2021 kv6ten 2021 Datum zad6ni diplomovd price:
Termin odevzdfuri diplomovd price:
Fl,rt
'{-.---*--
doc. Ing. Petr Toth, Ph.D.
i.eSitelka
n
\,-tlF
Ing. Petr Toth, Ph.D.
Vedouci katedry
Chytil, CSc.
Abstrakt:
Diplomová práce se věnuje problematice investičních dotací, která z části souvisí s průběhem programových období a jedná se tak o aktuálně diskutované téma právě v ohledu na situaci, kdy končí programové období 2014-2020 a začíná období nové 2021-2027. Cílem práce bylo zhodnotit význam investičních dotací poskytovaných municipální úrovni podle jejich hlavních dotačních zdrojů za sledované období 2007-2020. Dotačními zdroji jsou pro účely provedené analýzy jednak zahraniční zdroje, dále národní zdroje a také investiční dotace poskytované formou spolufinancování.
V rámci analýzy byly vytvořeny časové řady a vývojové trendy objemu investičních dotací a podílu dle jednotlivých dotačních zdrojů a na základě jejich komparace bylo dosaženo výsledků, které poukazují na význam investičních dotací, srovnatelnost objemu národních i zahraničních zdrojů a potřebu koncepční dotační politiky státu v oblasti poskytování investičních dotací obcím. Dle zjištěných výsledků také došlo k vyvrácení hypotézy, která říká, že by stát mohl snižovat objem poskytovaných investičních dotací obcím při současném růstu objemu investičních dotací poskytovaných obcím ze zdrojů zahraničních.
Klíčová slova: veřejné finance, obce, obecní rozpočty, investiční dotace, dotační zdroje, význam dotací, programové období, nástroj regionální politiky
JEL klasifikace: H72, R51, R53
Abstract:
This thesis examines the issue of investment subsidies, which are partially related to the programming periods. This topic is especially relevant since the programming period 2014-2020 has just ended while a new programming period 2021-2027 is beginning. The goal of this thesis is to evaluate the significance of the investment subsidies provided to the municipalities and to assess the difference between the main sources of funding. The sample period is 2007-2020 and the main sources of investment subsidies financing considered in this thesis are foreign sources, national sources, and subsidies provided in the form of co-financing. In the analysis part of the thesis, the time series and associated trends of the total volume of investment subsidies and the shares of different subsidy sources are examined. Based on this analysis, the conclusion is that the foreign and national sources are comparable in volume, and the investment subsidies, as a whole, are a substantial revenues stream for the municipalities. The results also suggest a need for a holistic conceptual state subsidy policy regarding the investment subsidies provided to municipalities. Furthermore, the hypothesis that the state could reduce the volume of investment subsidies provided to municipalities if the volume of investment subsidies from foreign sources is growing is rejected.
Key words: public finance, municipalities, municipal budgets, investment subsidies, subsidy sources, the importance of subsidies, programming period, regional policy instrument
JEL classification: H72, R51, R53
Obsah
Úvod ... 1
Teoretická část ... 4
1 Veřejné finance na municipální úrovni ... 4
1.1 Příjmová stránka obecního rozpočtu ... 4
1.2 Dotace jako součást obecních rozpočtů ... 5
1.2.1 Členění dotací ... 6
1.2.2 Role dotací na municipální úrovni ... 8
1.2.3 Důvody přidělování dotací nižším vládním úrovním (municipální úrovni) ... 9
1.3 Investiční dotace jako fiskální nástroj regionální politiky ... 10
1.3.1 Význam investičních dotací poskytovaných municipální úrovni v kontextu regionálního rozvoje ... 13
1.4 Dílčí shrnutí ... 16
2 Situace v České republice ... 17
2.1.1 Zdroje investičních dotací poskytovaných obcím České republiky ... 17
2.1.2 Situace v České republice a Evropské unii v kontextu regionální a strukturální politiky ... 18
2.1.3 Dotační politika státu v oblasti poskytování investičních dotací obcím České republiky ... 24
Praktická část ... 28
3 Příjmy obcí v České republice se zaměřením na druhové členění ... 28
3.1 Daňové příjmy (Třída 1) ... 29
3.2 Nedaňové příjmy (Třída 2) ... 29
3.3 Kapitálové příjmy (Třída 3) ... 29
3.4 Přijaté dotace (Třída 4) ... 30
3.5 Evidence finančních dat v České republice ... 30
4 Metodika práce ... 30
4.1 Metodika zjišťování významu investičních dotací poskytovaných obcím zvlášť z národních a zahraničních zdrojů ... 31
4.2 Postup při sběru dat ... 32
4.3 Rozdělení investičních dotací poskytovaných obcím dle jejich zdrojů ... 34
4.4 Položky přijatých investičních dotací dle druhového třídění rozpočtové skladby ... 37
5 Analýza investičních dotací poskytovaných obcím ... 39
5.1 Vývoj a struktura celkových obecních příjmů v České republice ... 40
5.2 Celkové přijaté dotace obcí České republiky ... 44
5.3 Celkové investiční dotace poskytované obcím ... 46
5.4 Investiční dotace poskytované obcím z národních zdrojů ... 49
5.5 Investiční dotace poskytované obcím ze zahraničních zdrojů ... 51
5.6 Investiční dotace poskytované obcím formou spolufinancování členského státu ... 54
5.7 Komparace hlavních dotačních zdrojů, z nichž jsou poskytovány investiční dotace obcím České republiky ... 56
Závěr a diskuse ... 61
Seznam použitých zkratek ... 69
Seznam obrázků, grafů a tabulek ... 70
Seznam obrázků ... 70
Seznam grafů ... 70
Seznam tabulek ... 70
Seznam použitých zdrojů ... 72
Odborná literatura ... 72
Elektronické zdroje ... 73
Právní předpisy... 76
Přílohy ... 77
1
Úvod
Dotace poskytované municipální úrovni tvoří významnou část obecních rozpočtů, proto jsou dlouhodobě diskutovaným tématem. Například v roce 2020 dle dat evidovaných v Monitoru (nedatováno) přijaté dotace obcí (Třída 4) tvořily 25,7 % z celkových obecních příjmů. Z toho 18,9 % tvořily dotace neinvestičního charakteru, mezi které patří například příspěvky na přenesený výkon státní správy a 6,8 % v roce 2020 tvořily investiční dotace, které jsou využívány zejména k dalšímu rozvoji obcí, proto je třeba jim v kontextu místního rozvoje věnovat pozornost. Problematika obecních rozpočtů a jejich závislosti na jiných veřejných rozpočtech v souvislosti s poskytováním dotací municipální úrovni byla předmětem zkoumání již několika studií, mezi jejichž autory patří například Eliáš (2011), Dujičová a Sochorová (2017), Tománek (2002, 2012), Kameníčková (2014, 2017, 2021) a další.
Hlavním cílem diplomové práce je zhodnocení významu investičních dotací poskytovaných obcím z jednotlivých hlavních zdrojů během let 2007-2020. Jedná se především o zjištění a následné zhodnocení toho, jak se objem investičních dotací a podíl jednotlivých dotačních zdrojů vyvíjel ve sledovaném období a jaký smysl a cíl má poskytování dotací municipální úrovni. Práce má poukázat na skutečnost, že hlavní dotační zdroje jsou objemově srovnatelné i přes to, že v posledních programových období budou převážně vyšší dotace ze zahraničních zdrojů.
Hypotézou práce je, že s růstem finančních prostředků poskytovaných obcím formou investičních dotací ze zdrojů Evropské unie, respektive ze zahraničních zdrojů, by mohl stát snižovat poskytování investičních dotací z národních zdrojů tak, aby byla snižována dynamika státního zadlužování. Na základě výsledku provedené analýzy bude v závěru práce tato hypotéza potvrzena či vyvrácena.
V podmínkách České republiky (dále jen „ČR“) představují investiční dotace nedílnou součást obecních rozpočtů a obce k jejich čerpání mohou využívat širokého spektra zdrojů, mezi které lze řadit například státní fondy, státní rozpočet, fondy a programy Evropské unie, další zahraniční zdroje a podobné. Tato práce je inspirována studií Tománka (2012), jejímž cílem bylo zjistit a zhodnotit roli a funkci dotací v rozpočtech obcí a dále význam jednotlivých dotačních zdrojů v rozpočtech obcí.
S ohledem na současnou situaci, kdy končí programové období 2014-2020 a začíná programové období 2021-2027, je vhodné věnovat pozornost investičním dotacím
2
poskytovaným municipální úrovni v rámci uplynulých dvou programových období 2007-2013 a 2014-2020 a zohlednit vybrané aspekty období nového.
Aby bylo možné porozumět práci jako celku, je třeba v rámci teoretické části vymezit postavení dotačních příjmů na komunální úrovni v kontextu veřejných financí, jejichž součástí dotace jsou. Teoretická část práce tedy charakterizuje oblast veřejných financí na municipální úrovni, kde vymezuje pojem dotace a zaměřuje se na jejich další členění. Dále se věnuje významu a příčinám jejich existence a také jejich roli v obecních rozpočtech. V oblasti rozvoje municipalit hrají investiční dotace důležitou roli, proto jsou v teoretické části práce charakterizovány v kontextu regionálního rozvoje a dále jako jeden z možných fiskálních nástrojů regionální politiky. Dílčí shrnutí teoretické části práce charakterizuje význam investičních dotací poskytovaných municipální úrovni.
V závěru teoretické části je věnována pozornost současné situaci v oblasti regionální politiky na národní i nadnárodní úrovni, tedy na úrovni České republiky a Evropské unie v kontextu poskytování dotací municipální úrovni. Teoretická část práce vychází z provedené literární rešerše a rozboru dalších adekvátních zdrojů. Jedná se především o odbornou literaturu a odborné zdroje, které se zabývají veřejnými financemi na municipální úrovni, respektive tou částí cizích zdrojů obcí, kam patří právě investiční dotace. Investiční dotace jsou z části výsledkem regionální politiky Evropské unie a z tohoto důvodu byly pro potřeby teoretické části použity i odborné zdroje věnující se problematice regionální politiky a regionálního rozvoje.
V návaznosti na teoretickou část je vhodné zabývat se praktickými aspekty poskytování investičních dotací municipální úrovni. Proto se praktická část věnuje analýze skutečného objemu investičních dotací poskytovaných municipální úrovni, na jejímž základě dochází k jejich následnému zhodnocení. Úvod praktické části je věnován především evidenci finančních dat v České republice a následně metodice, v rámci níž je použit obdobný postup, jako v již existující studii Tománka (2012), na kterou tato práce volně navazuje a rozšiřuje ji o aktuální data a výsledky. Stěžejní částí celé práce je právě analýza investičních dotací poskytovaných obcím, a to z hlediska jejich hlavních dotačních zdrojů. Smyslem zmíněné analýzy je zhodnotit vývoj a objem investičních dotací poskytovaných obcím, zvlášť pak ze zahraničních zdrojů, národních zdrojů a ze zdrojů poskytovaných formou spolufinancování. A stejně tak zhodnotit podíl těchto jednotlivých zdrojů na celkovém objemu investičních dotací poskytovaných obecním rozpočtům. Analýza zahrnuje všechny obce České republiky, a to ve sledovaném období 2007-2020. V rámci zmíněné analýzy jsou vytvořeny časové řady a vývojové trendy,
3
které tvoří základ pro následnou komparaci, která umožňuje dosáhnout výsledků, které by měly upozornit především na význam dotací poskytovaných z národních zdrojů a potřebu koncepčního pojetí dotační politiky na národní úrovni. Zjištěné výsledky by také mohly být přínosné i orgánům státní správy či samosprávy, jež by je mohly využít jako podklad pro jejich budoucí rozhodovací procesy v oblasti koordinace investičních dotací, případně k plánování místního rozvoje a vytváření programů obcí a měst.
4
Teoretická část
Kapitoly teoretické části diplomové práce se nejprve zabývají vymezením veřejných financí na municipální úrovni, protože investiční dotace poskytované obcím jsou nedílnou součástí systému veřejných financí. Je zde věnována pozornost investičním dotacím, jejich členění a významu v rámci příjmové stránky obecních rozpočtů. Pro celkové pochopení významu investičních dotací poskytovaných municipální úrovni je třeba chápat investiční dotace jako součást regionální politiky. Proto jsou v textu charakterizovány v souvislosti s regionální politikou a také v kontextu regionálního rozvoje, protože poskytování investičních dotací se může dotýkat i rozvoje obcí, měst a regionů. V závěru teoretické části práce je uvedena kapitola charakterizující současnou situaci regionální politiky v České republice.
1 Veřejné finance na municipální úrovni
V rámci veřejných financí je možné specifikovat takovou oblast veřejných financí, která se týká přímo municipální úrovně. Jedná se o finance (respektive příjmy a výdaje), které jsou decentralizované na úroveň obecní samosprávy a nespadají do oblasti financí centrální vlády. V tomto vymezení hraje podstatnou roli i prostorový aspekt. Prostorové aspekty veřejných financí jsou totiž stěžejní pro efektivní alokaci a redistribuci, stejně tak určují míru fiskální decentralizace. Pro účely této práce je důležité charakterizovat oblast veřejných financí na komunální úrovni právě z toho důvodu, že jejich součástí jsou investiční dotace poskytované municipalitám, jejichž problematice se tato práce věnuje.
Cílem veřejných financí na municipální úrovni je především zajistit vhodnou alokaci veřejných statků. Ve veřejných financích hraje nemalou roli propojení fiskální decentralizace s financemi na municipální úrovni. Fiskální decentralizace totiž může značně ovlivňovat stabilitu, vyrovnanost, a především samostatnost financí právě na municipální úrovni a následně veřejných financí jako takových. (Peková Pilný Jetmar, 2005)
1.1 Příjmová stránka obecního rozpočtu
Vymezení rozpočtu územní samosprávy je stěžejním v této kapitole zejména proto, že součástí příjmové stránky rozpočtů obcí jsou investiční dotace, které jsou obcím poskytovány z různých zdrojů, respektive z různých úrovní vlády. Na obecní rozpočty je možné nahlížet jednak jako na peněžní fond, dále jako na bilanci, nebo jako na finanční plán. Podle Kadeřábkové a Pekové (2012, s. 233) je rozpočet „nástrojem realizace koncepce, prosazování cílů municipální politiky na úrovni územní samosprávy, je
5
nástrojem realizace volebních programů, nástrojem ovlivňování rozvoje obce, nástrojem ovlivňování dlouhodobého sociálně-ekonomického rozvoje daného území“. Na realizované projekty s cílem rozvoje území mohou být využívány finanční prostředky poskytované z Evropské unie. Obce pak mohou budovat například technickou infrastrukturu a tím ovlivňovat ekonomickou situaci, respektive růst ekonomického potenciálu. Díky tomuto je rozpočet právě nástrojem realizace regionální politiky, především pak na úrovni regionu případně mikroregionu. Mezi územní rozpočty je možné řadit rozpočty měst a obcí, dále krajů, dobrovolných svazků obcí a v neposlední řadě rozpočty regionálních rad regionů soudržnosti. V rámci této práce je však stěžejním rozpočet obecní samosprávy, respektive jeho příjmová stránka.
V souvislosti s různými zdroji obecních příjmů lze charakterizovat soběstačnost obcí, v případě této práce pak konkrétně finanční soběstačnost obcí. Podíl vlastních příjmů obce na celkových příjmech obce ukazuje, jaká je míra finanční soběstačnosti dané municipality. Jedná se o informaci, uváděnou v procentech, která sděluje míru nezávislosti na centrálních rozpočtech, respektive na poskytovaných prostředcích z cizích zdrojů. (Peková Pilný Jetmar, 2005) Podle Hamerníkové a Maaytové (2007, s. 235) je obdobně možné zmínit, že „čím větší je podíl dotací na příjmech místních rozpočtů, tím větší je stupeň závislosti na centrální vládě, tzn. tím větší je stupeň fiskální centralizace“.
Finanční soběstačnost je pro hospodaření obcí velmi podstatná, především s ohledem na možné zadlužování obecních rozpočtů, může ji jednak ovlivňovat objem přijímaných dotací, stejně tak objem vlastních obecních příjmů.
1.2 Dotace jako součást obecních rozpočtů
Pro pochopení pojmu „dotace“, je třeba pojem nejprve vymezit v kontextu obecních rozpočtů, respektive veřejných financí. Následující kapitoly se věnují vymezení pojmu „dotace“, dále jejich členění a významu investičních dotací na municipální úrovni, protože se práce dále blíže věnuje analýze investičních dotací poskytovaných obcím.
Vybraní autoři se na vymezení pojmu v podstatě shodují. Vycházejí především z definice zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“), který definuje dotace jako „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“. (§ 3, odst. a, rozpočtová pravidla) Marková (2000, s. 102) upozorňuje, že je třeba respektovat definici takto obecnou, protože v zákoně upravujícím přímo rozpočty územních samosprávných celků není
6
pojem přímo definován. Chápe dotace „jako nenávratně poskytnuté prostředky ze státního rozpočtu, za které neexistuje protiplnění“. Wokoun a kol. (2011, s. 276) nahlížejí na dotace jako na „nevratné zdroje, které poskytuje obvykle vyšší úroveň veřejné správy úrovni nižší“ i když to nemusí být pravidlem. V kontextu této práce se jedná především o vertikální přerozdělování finančních prostředků, nicméně není nezvyklá situace, kdy dochází k přerozdělování horizontálnímu (v tomto případě mezi obcemi samotnými). Pro Hamerníkovou s Maaytovou (2007, s. 225) jsou dotace nástrojem fiskální decentralizace zasluhující se o: „internalizaci přeshraničních efektů, fiskální vyrovnání mezi jurisdikcemi, zdokonalení celkového daňového systému“. Peková (2004, s. 291) uvádí, že „dotace z rozpočtové soustavy do rozpočtů obcí jsou projevem existence přerozdělovacích procesů uvnitř soustavy veřejných rozpočtů, projevem solidarity”. Dále charakterizuje dotace mimo jiné i jako nepřímý nástroj, který stát může využívat pro kontrolu a ovlivňování obecního hospodaření, a to z toho důvodu, kdy poskytovatel finančních prostředků chce mít kontrolu nad jejich použitím.
Vybrané definice pojmu dotace nejlépe vystihují povahu dotací, které jsou podrobeny analýze v rámci praktické části práce, kdy se jedná o finanční prostředky poskytované z vyšších vládních úrovní municipalitám. Dále jsou poskytovány bez očekávání jejich návratnosti a jsou jistým projevem solidarity, proto jsou v této kapitole uvedeny právě tyto definice. Dotace je možné členit a tím i blíže charakterizovat jejich specifika. Následující kapitola se věnuje právě aspektům jejich členění.
1.2.1 Členění dotací
Všechny dotace se nevyznačují stejnou povahou, proto je možné specifikovat charakter jednotlivých druhů dotací. Typem dotací mohou být i dotace návratné, které často fungují jako bezúročná finanční výpomoc, těm však v této práci není věnována pozornost. Postupně jsou níže členěny a charakterizovány dotace nenávratného charakteru. Dotace lze primárně rozdělit podle Baileyho (2004) na účelové a neúčelové a v rámci tohoto členění je možné dotace rozdělit také na investiční (též kapitálové) a neinvestiční (též běžné).
Dle Pekové (2011) mohou mít účelové i neúčelové dotace charakter investičních i neinvestičních dotací. Neinvestiční dotace jsou obcím poskytovány nejčastěji na financování potřeb spojených s běžnými, respektive provozními potřebami. Typickou charakteristikou neinvestičních dotací je jejich pravidelnost či opakování. Často jsou obcím poskytovány za účelem financování výkonu státní správy v přenesené působnosti,
7
stejně tak například i k vyrovnání rozdílů v oblasti daňové kapacity. Investiční dotace se odlišují od neinvestičních právě svojí nepravidelností a jednorázovostí v rámci financování potřeb obce. Investiční dotace slouží k tomu, aby byly obce schopné financovat především velké investiční projekty.
V rámci členění dotací je vhodné neopomenout nárokové a nenárokové dotace.
Objem i strukturu dotací upravuje zákon o státním rozpočtu, obce mají na základě tohoto zákona nárok na dotace, proto jsou nazývány dotacemi nárokovými. Jedná se především o příspěvek na výkon státní správy v působnosti obce. Naopak u nenárokových dotací neplyne „automatický“ nárok ze zákona, obce si o takové dotace musí žádat. Na základě podaných žádostí jim jsou pak podle rozhodnutí poskytovatele přiděleny dotace.
Důležitým v oblasti členění dotací je rozdělení na dotace účelové (označované jako specifické) a neúčelové (nebo také všeobecné), jak bylo zmíněno v úvodu kapitoly.
Účelové dotace jsou poskytovány a přijímány s konkrétním závazkem jejich využití.
Finanční prostředky musí být vynaloženy na předem stanovený účel. (Provazníková, 2009) Hamerníková s Maaytovou (2007) uvádějí, že účelové dotace jsou efektivnější než dotace neúčelové. Nicméně na druhou stranu účelové dotace v podstatě potlačují rozhodovací samostatnost obcí. Dále je možné účelové dotace členit na podskupiny, a to na dotace se spoluúčastí a dotace bez spoluúčasti. V případě účelových dotací bez spoluúčasti obdrží příjemce dotace, tedy obec, plnou částku od poskytovatele. Naopak v případě účelových dotací se spoluúčastí je stanoveno určité procento z celkové částky, kterým se musí obec podílet na financování. Účelové dotace podmíněné se spoluúčastí lze rozdělit na rovnocenné a nerovnocenné. Rovnocenné dotace, také někdy nazývané dotace s otevřeným koncem, mají stanovené přesné procento, které určuje, jakým podílem se bude na celkové částce podílet příjemce i poskytovatel dotace.
U nerovnocenných dotací je pak poskytovatelem dána částka bez ohledu na to, zda příjemce bude muset také vynaložit, nebo nevynaložit finanční prostředky.
(Provazníková, 2009) Dále Peková (2011) uvádí možné problémy účelových dotací, a to, že, omezují pravomoc místních orgánů, zejména v oblasti financování. Také zmiňuje, že díky účelovým dotacím může ústřední vláda dohlížet a kontrolovat, jak obce zajišťují financování určitých veřejných statků.
Závěrečná skupina dotací, která je v této kapitole vymezena, je skupina neúčelových dotací. Na rozdíl od účelových dotací jsou neúčelové dotace poskytovány bez předem sjednaného účelu. Příjemce tedy může finanční prostředky využít dle svého uvážení a potřeb. Zmíněná skutečnost může posilovat nejen pravomoc obcí, ale také jejich
8
odpovědnost. V rámci skupiny těchto dotací dostávají obce také od státu již zmiňovaný příspěvek na výkon přenesené působnosti, a to právě formou dotací. Dotace jsou obcím poskytovány podle jistých pravidel a jednotlivým obcím v různé výši. Úkolem neúčelových dotací je vyrovnávání fiskální rovnosti mezi obcemi. (SMO, 2019) Doposud se práce snažila charakterizovat pojem dotace a jejich členění. V následujících kapitolách je věnována pozornost významu dotací na municipální úrovni a jakou roli hrají v rozpočtech obcí.
1.2.2 Role dotací na municipální úrovni
Kromě vlastních příjmů, ať už daňového, nedaňového či kapitálového charakteru, tvoří příjmovou stránku obecních rozpočtů i dotace. Přijaté dotace tvoří významnou část obecních rozpočtů, například v roce 2019 se jedná o 20,6 % (Monitor, nedatováno) a navyšují tím objem příjmů, kterými mohou obce dále disponovat. Finanční prostředky jim jsou často poskytovány za předem daným účelem. Jednak se může jednat o dotace nárokové, které jsou svázány s určitou veřejnou službou, kterou obec vykonává (hlavně pak pro stát) a jsou obcím poskytovány automaticky. Dále se jedná i o dotace nenárokové, o které si obce musí zažádat, aby jim byly případným poskytovatelem schváleny a přiřazeny.
Tím, že tvoří přijaté dotace významnou část obecních rozpočtů, nese s sebou i tu skutečnost, že jsou obce do jisté míry závislé na cizích zdrojích. Pravděpodobně by nebyly schopné financovat veškeré potřeby, ať už běžného či investičního charakteru, jen a pouze z vlastních zdrojů. V takovém případě by mohlo docházet například k prodražení půjčených prostředků nebo k případnému zadlužování, které není v zájmu státu ani samosprávy samotné. Přijaté dotace tedy pomáhají obcím zvyšovat příjmy na úhradu potřebného. Cílem dotací je podpořit obecní hospodaření a skrze něj zlepšovat úroveň poskytovaných veřejných statků a služeb, dále zlepšovat kvalitu života obyvatel, prostředí, ve kterém obyvatelé žijí, stejně tak mohou dotace sloužit jako podpora obcí v jejich rozvoji. Obecně je možné dle Wokouna a kol. (2011, s. 278) říct, že „v zemích EU se neustále zvyšuje význam neúčelových dotací a dotace mají stále více vyrovnávací charakter se silnou sociální funkcí. Jedná se o vyrovnávání propadů jak v prostoru (mezi chudými a bohatými obcemi), tak v čase (zajišťovat období finančních propadů – především nezaviněných)“. Následující část práce se podrobněji věnuje významu investičních dotací na municipální úrovni.
9
Investiční dotace, které obce obdrží od poskytovatelů jsou zejména nenárokovými dotacemi a jsou poskytované za konkrétním účelem. Obce na ně nemají nárok, pokud právní předpisy nestanoví jinak, musí tedy podávat žádost poskytovateli o jejich přidělení. Poskytovatel na základě obdržené žádosti rozhoduje o tom, zda a v jaké výši případné finanční prostředky obci poskytne. Jak uvádí Svaz měst a obcí (2019), právě investiční dotace jsou ve srovnání s ostatními typy dotací velmi náročné z hlediska administrativního zajišťování, a to jak s ohledem na získání dotace, tak i s ohledem na případné kontrolování. Investiční dotace přijímají obce od poskytovatele za účelem uskutečnění potřebných investic. Nejedná se tedy o finanční prostředky, které by měly financovat běžné či provozní potřeby, ale naopak potřeby investičního charakteru. Obce obvykle používají investiční dotace například na realizaci velkých projektů, na které nemají dostatečné vlastní prostředky, případně by je půjčené finance přišly příliš draho.
Velkými investičními projekty v rámci obcí je možné rozumět zejména výstavbu, modernizaci či rozšiřování infrastruktury (jakéhokoli typu) a další podobné investiční aktivity. Investiční dotace by tedy měly obcím umožňovat jejich rozvoj, v podstatě ve všech žádoucích směrech, ačkoli tomu tak být v praxi nemusí.
Hamerníková a Maaytová (2007) zmiňují cíle dotací, kam patří především snaha o snížení regionálních fiskálních disparit, dále o snahu kompenzovat přeshraniční efekty, nastavovat minimální národní standardy či stabilizovat ekonomiku. Podle Pekové (2011, s. 242) „dotace zpravidla vedou k růstu celkových veřejných výdajů a ke snížení zájmu o efektivní využití veřejných příjmů“. S tímto souvisí i fakt, že „závislost municipálních rozpočtů na dotacích vede k růstu veřejného sektoru jako celku“ a „snížení objemu dotací však k redukci veřejných výdajů často nevede“. (Macháček a kol., 2011, s. 168) Otázkou je, zda by pak mohlo snížení objemu přijímaných dotací zvýšit hospodárnost v rámci využívání veřejných příjmů. Jaký význam mají dotace na municipální úrovni a z jakých důvodů jsou poskytovány je charakterizováno v následujících kapitolách.
1.2.3 Důvody přidělování dotací nižším vládním úrovním (municipální úrovni)
Podle Haláska (2004) existují dotace v rámci ekonomické teorie především z těchto důvodů, a to:
• z důvodu existence tržního selhání, se kterým se pojí existence externalit;
• z důvodu existence nerovnováhy, (resp. z důvodu dosažení horizontální spravedlnosti);
10
• z důvodu obav ze zvyšování daně (za účelem dosažení vertikální spravedlnosti).
Obdobně uvádějí Hamerníková s Maaytovou (2007, s. 225) důvody používání dotací jako je například „tzv. fiskální propast“, kdy se jedná o situaci, ve které nejsou příjmy obce natolik vysoké, aby vyrovnaly výdajovou stránku, jedná se v podstatě o vertikální nerovnováhu. Jako další důvod uvádějí „fiskální nerovnost” a „fiskální neefektivnost“
či „mezistátní přeshraniční efekty“.
Jak bylo zmíněno již dříve v textu, fiskální decentralizace hraje významnou roli při poskytování investičních dotací nižším vládním celkům, v tomto případě municipální úrovni. Na základě principu subsidiarity, kdy je odpovědnost za poskytování statků a služeb svěřována nejnižší vládní úrovni, je předpokládáno, že nižší úroveň vlády dokáže poskytovat veřejné statky hospodárnějším a efektivnějším způsobem než vláda ústřední.
Aby na municipální úrovni nedocházelo k fiskálnímu stresu, jsou obcím poskytovány dotace, jež tvoří výrazný podíl municipálních rozpočtů. Bez poskytování finančních prostředků formou dotací by decentralizované systémy pravděpodobně nemohly existovat. Ze zmíněného vyplývá tedy to, že dotace poskytované obcím slouží jako nástroj ke stabilizaci decentralizovaných rozpočtů. Stejně tak může ústřední vládní úroveň skrze poskytování dotací kontrolovat municipální hospodaření. V tomto odstavci jsou podle Jílka (2008) zmíněny důvody, proč by měly být dotace poskytovány municipální úrovni.
S fiskální decentralizací se může pojit také poskytování investičních dotací obcím z nadnárodní úrovně. Existenci investičních dotací poskytovaných například z fondů Evropské unie pak blíže zdůvodňuje regionální politika.
1.3 Investiční dotace jako fiskální nástroj regionální politiky
Jak již bylo naznačeno v předchozí kapitole, existenci investičních dotací zdůvodňuje také právě regionální politika. Investiční dotace jsou významným ekonomickým nástrojem, který používá regionální politika k dosažení svých cílů. Pro pochopení investičních dotací jako součásti regionální politiky, je třeba nejprve vymezit vznik a vývoj regionální politiky, tedy její významné aspekty, které ovlivnily funkci a význam investičních dotací.
Regionální politika, respektive její prvky se začaly objevovat primárně ve Velké Británii, a to již ve 30. letech 20. století. Velká Británie je označována kolébkou vzniku regionální politiky, jako první se potýkala s řešením problémů, mezi které je možné zařadit vysokou nezaměstnanost v tradičních průmyslových regionech a v obdobných problémových zaostávajících oblastech dotčených velkou hospodářskou krizí. Později se
11
regionální politice začaly věnovat i další státy, které se potýkaly s problémy, jako jsou například nevhodné přírodní podmínky, nedostatečná zalidněnost území, vysoká nezaměstnanost či sociální problémy a podobně. Příčinou vzniku regionální politiky lze označit existenci nežádoucích rozdílů mezi regiony. (Wokoun a kol., 2011) Na národní úrovni se jednotlivé státy snažily řešit nerovnosti mezi regiony přerozdělováním finančních prostředků. Investičními dotacemi byly podporovány především velké podniky, často průmyslového charakteru.
Důležitým milníkem v rámci vývoje regionální politiky je rok 1975, kdy vznikl Evropský fond pro regionální rozvoj (dále jen „ERDF“), který podporoval poskytování investičních dotací do malých podniků, které tvořily nová pracovní místa, dále do infrastruktury s tím spojené, a zvlášť také do infrastruktury v horských oblastech.
(European Commission, 2015) Tomuto však předcházely další významné záležitosti.
Přibližně do konce 70. let 20. století si evropské státy řešily regionální politiku jednotlivě na svých národních úrovních. V rámci integrace evropských zemí otevřel diskusi o nadnárodní regionální politice až vstup Velké Británie do Společenství. (Macháček a kol., 2011) Významným dokumentem, na jehož základě došlo k realizaci regionální politiky Společenství již na nadnárodní úrovni byla tzv. Thomsonova zpráva z roku 1973.
Tento dokument přesně definoval příčiny a povahu regionální nerovnováhy a na základě analýzy, která je v něm obsažena, došlo k usnesení, že tato nadnárodní regionální politika bude doplňovat jednotlivé národní regionální politiky. Thomsonova zpráva uvádí skutečnost, kde „hlavy států nebo vlád souhlasí s tím, že vysoká priorita by měla být ve Společenství dána nápravě strukturální a regionální nerovnováhy, která by mohla ovlivnit realizaci Hospodářské a měnové unie.“ (Boháčková Hrabánková, 2009, s. 8) Takové nastavení regionální politiky je založeno na nutných regulujících nástrojích, jako je již zmiňovaný Evropský fond regionálního rozvoje, ze kterého jsou poskytovány investiční dotace hlavně chudým a méně vyspělým regionům, za účelem dosažení cílů, které si regionální politika vytyčila.
Následující roky byly pro formování regionální politiky také velmi důležité, a to s ohledem na přistoupení dalších států, konkrétně Řecka, Španělska a Portugalska. Došlo tak k prohloubení regionálních rozdílů v rámci Společenství. (Manzella, 2009) Následně dochází v roce 1986 k přijetí Jednotného evropského aktu (dále jen „JEA“), jehož cílem je revidovat Římské smlouvy. JEA je považován za významný dokument hned z několika různých hledisek, jako je například zmíněná revize smluv, podpoření dynamiky evropské integrace, změna pravidel evropských orgánů a institucí. A dále také z hlediska vytváření
12
vnitřního trhu, politické integrace a v neposlední řadě z důvodu otevření cesty pro hospodářskou a měnovou unii. (ES, 1986) Podstatným faktem pro tuto práci je sloučení regionální politiky se sociální politikou a také s částí zemědělské politiky, kdy na základě této reformy došlo k plánování regionálních programů a také ke vzniku principů regionální politiky, a to principu koncentrace, programování, partnerství (komplementarity) a doplňkovosti (adicionality). (Manzella, 2009) Pro účely této práce je sloučení zmíněných politik dále nazýváno regionální politikou (též politika soudržnosti). Hospodářská a sociální soudržnost se stala jedním z cílů Společenství, o tom vypovídá i JEA článek 130 A, který uvádí, že „k podpoře celkového harmonického vývoje Společenství rozvíjí a uskutečňuje aktivity vedoucí k posilování své ekonomické a sociální soudržnosti“ a dále se „Společenství zaměřuje zvláště na zmenšování nerovnoměrností mezi různými regiony a zaostalosti regionů, jimž se dostává nejmenší podpory.“ (ES, 1986, čl. 130 A)
Thomsonova zpráva, která odůvodňuje skrze nežádoucí regionální nerovnováhu potřebu existence regionální politiky i na nadnárodní úrovni, spolu s Jednotným evropským aktem odůvodňují potřebu existence nástrojů, kterými jsou jednotlivé evropské fondy. Skrze tyto fondy mohou být poskytovány investiční dotace, jako pomoc pro dosažení stanovených cílů regionální politiky, zejména k eliminaci nežádoucích rozdílů mezi regiony.
Poskytování investičních dotací nejen obcím, ale i dalším subjektům vychází zejména z cílů regionální politiky, která vznikala v rámci integrace evropských zemí. Na základě této skutečnosti lze říct, že investiční dotace jsou v rámci regionální politiky poskytovány za účelem odstranění takových bariér, které brání společnému trhu, ať už z hlediska technického (infrastrukturní problémy), ekonomického, sociálního či ekologického. Cílem poskytování investičních dotací je také propojit jednotlivé země na území Evropy skrze realizaci hospodářské a měnové unie a zároveň tak zajistit bezpečí a mír na území Evropy, o což je usilováno následně od ukončení 2. světové války.
Vytvoření společného trhu a poskytování pomoci formou investičních dotací má pomáhat ke zlepšování životní úrovně a vyrovnávání nežádoucích regionálních rozdílů.
(Fojtíková, 2014) Regionální politika Evropské unie, která je také označována politikou hospodářské a sociální soudržnosti, odráží solidaritu v rámci Evropské unie, kdy jsou poskytovány investiční dotace přerozdělováním finančních prostředků chudším státům a regionům pro jejich rozvoj, a to právě od států bohatších či vyspělejších. (CDK, nedatováno)
13
V rámci vývoje regionální politiky je třeba zmínit její dvě základní pojetí v kontextu poskytování investičních dotací. V první fázi, která trvala přibližně do 70. let 20. století se jednalo o tzv. tradiční regionální politiku. Hlavním nástrojem bylo meziregionální přerozdělování, jehož cílem bylo vyrovnávání odlišné socioekonomické úrovně mezi jednotlivými regiony, pozornost byla věnována rozvinutým a zároveň zaostalým oblastem. (Wokoun a kol., 2011) Jednalo se v podstatě o státní intervence, které se snažily podpořit budování infrastruktury, nebo poskytovat investiční dotace do výstavby nových podniků v zaostalých regionech, případně se snažily podporovat jejich další existenci. Podstatným je v této problematice stupeň probíhajících přerozdělovacích procesů. (Macháček a kol., 2011) Na přelomu 70. let 20. století se začalo tradiční pojetí regionální politiky přeměňovat. Místo na rozvinuté a zaostalé oblasti se poskytovaná podpora soustředila na strukturální změny. Přerozdělování prostředků mělo být nahrazeno podporováním aktivace vnitřních zdrojů. Státní regionální politika již nebyla schopna pružně reagovat na zrychlující se změny, a tak těžiště regionální politiky bylo přesunuto na nižší vládní úrovně. Došlo tedy k decentralizaci, která měla zajistit vyšší efektivnost poskytování investičních dotací na základě subsidiarity, kdy byla odpovědnost za poskytování investičních dotací přesunuta na nižší vládní úrovně, v tomto případě na municipální úroveň. Takové moderní pojetí regionální politiky tak mělo zajistit, aby docházelo především k mobilizaci vlastních zdrojů. (Wokoun a kol., 2011)
V průběhu let tedy došlo k posunu pojetí regionální politiky, především od principu solidarity, který je charakteristický pro tradiční pojetí, k principu efektivnosti, který naopak charakterizuje moderní pojetí regionální politiky. Podle Bachtlera (2001) je možné změnu paradigmatu regionální politiky shrnout jako posun cílů k ekonomickému růstu a regionální konkurenceschopnosti, dále změnu podpory regionů, respektive snahu o aktivaci endogenního potenciálu podporované oblasti. Dalším bodem je posun kompetencí a pravomocí právě na lokální a regionální úroveň veřejné správy, a hlavně změnu nástrojů při implementaci regionální politiky.
1.3.1 Význam investičních dotací poskytovaných municipální úrovni v kontextu regionálního rozvoje
V rámci regionálního rozvoje zůstává otázkou, zda by vůbec dotace měly být poskytovány. V této souvislosti je třeba uvést dva hlavní směry ekonomického myšlení, a to Neoklasický a Keynesiánství. Zastánci Neoklasického směru ani nepředpokládali existenci regionálních problémů, jsou toho názoru, že by neměl probíhat žádný zásah
14
státu, dotace odmítají jako takové a preferují myšlenku existence trhů, které se samy dokážou dostat do rovnováhy. Argumentují rostoucí neefektivností zásahů do ekonomiky, upřednostňují trh samotný bez zásahů a shledávají dotace jako demotivující.
Před dotacemi je upřednostněno udržování přirozené konkurence. (Liberální institut, 2005) Zastávají také názor, že jsou dotace ze své podstaty ekonomicky škodlivé.
(Haberlová, 2001) Naopak zastánci ekonomického směru Keynesiánství se státních zásahů zastávají a na tomto základě obhajují dotace jako nutný zásah do ekonomiky, který pomáhá snižovat nežádoucí rozdíly mezi regiony. (Blažek a Uhlíř, 2020)
Nyní je třeba nastínit vybrané teorie regionálního rozvoje pro pochopení významu poskytování investičních dotací. Teorie regionálního rozvoje různě přistupují k regionálním nerovnostem, a to zejména skrze svůj vývoj v čase a s ohledem na daná paradigmata v příslušném období. Sucháček (2008) rozděluje vývoj přístupů k regionálnímu rozvoji do čtyř kategorií, dle paradigmat, kterými jsou: liberálně endogenní; keynesiánské exogenní; marxisticko-socialistické a v neposlední řadě moderní paradigma. Jednotlivé dílčí teorie regionálního rozvoje je pak možné zařadit pod tato zmíněná paradigmata.
První kategorie je charakteristická odmítáním státních zásahů, které mohou být přijaty pouze výjimečně, stát má zajišťovat pouze bezpečnost, chránit vlastnická práva a podmínky, které mají zajišťovat správnou funkci trhu. (Kliková a Kotlán, 2012)
„Prvopočátky liberálního směru regionálního rozvoje spadají do dvacátých a třicátých let dvacátého století. Tento silně neintervencionistický přístup nacházel hlavní teoretickou oporu v neoklasické ekonomii. V zásadě se nejednalo o „pravou“ koncepci regionálního rozvoje, protože meziregionální disparity byly podle tohoto přístupu pouze dočasným jevem.“ (Sucháček, 2008, s. 3) Podle zmíněného autora je druhá kategorie typická podporou intervencí, zejména z veřejného sektoru. Po 2. světové válce se začala větší pozornost věnovat právě meziregionálním rozdílům, respektive hledání řešení pro existující sociálně-ekonomické disparity. Pro třetí kategorii je charakteristický extrémní zásah státu, který v podstatě spravoval ekonomiku jako celek s použitím centrálních plánů a tržní signály tak byly upozaděny právě příkazovým systémem. Poslední kategorie je charakteristická endogenním směřováním, jehož cílem je aktivace jak místního, tak i regionálního potenciálu. Jednotlivé teorie se pak opírají zejména o institucionální a neoliberální základy. (Sucháček, 2008)
Teorie regionálního rozvoje jsou rozděleny do dvou hlavních skupin, a to do skupiny teorií regionální rovnováhy (konvergenční teorie) a dále do skupiny teorií
15
regionální nerovnováhy (divergenční teorie). Hlavní rozdíl mezi dichotomickou povahou těchto dvou skupin je v tom, že autoři jednotlivých dílčích teorií se přiklánějí v případě skupiny konvergenčních teorií k názoru, že dochází v rámci regionálního rozvoje přirozeně k vyrovnání meziregionálních rozdílů. Naopak zastánci divergenčních teorií tvrdí, že dochází ke zvětšování meziregionálních rozdílů. (Blažek a Uhlíř, 2020)
Důležitou teorií v souvislosti s významem poskytování dotací je pak Teorie kumulativních příčin, jejímž autorem je G. Myrdal. Zmíněnou teorii je možné zařadit do výše uvedeného keynesiánského exogenního paradigmatu. Exogenní regionální rozvoj je opakem endogenního, tedy vychází z vnější pomoci, kam patří subvence či státní dotace.
(Malinovský a Sucháček, 2006) Myrdal (1957) svoji teorii staví do opozice s neoklasickým přístupem, který říká, že se trhy vyrovnají samy, tedy pokud se odkloní od rovnováhy, ekonomické veličiny je uvedou zpět do rovnováhy. Myrdal nepopírá existenci konvergenčních mechanismů, ale samotný návrat do rovnováhy již nepřipouští.
Podle něho nastává rovnováha pouze přechodně, než převládnou kumulativní mechanismy, tedy změny nezpůsobí vývoj v opačném směru, ale dochází k umocnění původní změny.
Zabýval se problematikou regionálního rozvoje v rozvojových, ale i vyspělých zemí a shledává v nich vzájemné souvislosti. Kumulativní mechanismy jsou v rámci jeho teorie velmi významné, kumulativní působení propojených faktorů způsobuje v oblasti regionálního rozvoje to, že se rychleji rozvíjející region, ve srovnání s jinými regiony, bude dále rozvíjet a současně se bude i nadále zvyšovat rozdíl mezi tím rychleji se rozvíjejícím regionem v porovnání s těmi ostatními. Takový účinek působí i v opačném směru, kdy se již zaostávající region bude stávat ještě zaostalejším ve srovnání s regiony ostatními. Kumulativní mechanismy ve vyspělých regionech vedou k situaci, kterou Myrdal popisuje jako „růstovou spirálu“, tedy vede k jejich dalšímu vývoji. Co se týká kumulativních dopadů na méně vyspělé regiony, je třeba rozlišit, zda se jedná o převahu negativního či pozitivního účinku. Myrdal totiž rozlišuje negativní účinky, tzv. backwash effects, které způsobují posun směrem dolů po zmiňované spirále, a naopak pozitivní účinky, tzv. spread effects. Pokud dochází k transferu zdrojů z těch méně vyspělých do vyspělých regionů, pak se jedná o negativní účinky na méně vyspělé regiony, kdy se například jedná o odčerpávání kapitálu a perspektivní pracovní síly, z méně vyspělých do vyspělých regionů. O pozitivní účinky na méně vyspělé regiony se jedná v opačné situaci, kdy možným příkladem je zvyšování poptávky ve vyspělých regionech po produktech či surovinách z méně vyspělých regionů. Tím totiž dochází k zaměstnání vyššího počtu
16
osob, jejichž zvyšující se příjmy mohou být příčinou následného ekonomického růstu i zaostalejších regionů. (Myrdal, 1957)
Dotace tedy podporují realizaci takových investičních aktivit, které jsou v zájmu celé společnosti. Na základě poskytovaných dotací municipální úrovni je možné podpořit výstavbu potřebné technické infrastruktury, ať už se jedná o inženýrské sítě či dopravní infrastrukturu a podobně, dále o výstavu vzdělávacích zařízení atd. Vzniklé aglomerační vnější úspory je možné použít pro vysvětlení kumulativního procesu, kdy se například firmy lokalizují do takového území, kde mohou využít těchto úspor, na takovém území je pak následně snadnější pro obyvatele nalézt práci, stejně tak bydlení a mít k dispozici i další služby. V tomto kumulativním procesu je možné vysvětlit význam a smysl dotací z pohledu teorie regionálního rozvoje. (Macháček a kol., 2011) Zdroje jsou poskytovány na úkor současné spotřeby, ale s vizí dosažení žádoucích výsledků. Kumulativní proces, jemuž byla doposud věnována pozornost pouze z pohledu regionů, je možné také aplikovat na státy, respektive uplatnit jej pro nadnárodní úroveň. Ve světovém měřítku pak Myrdal vidí smysl v poskytnutí zdrojů z vyspělých ekonomik do slabších a zaostalejších států či regionů s tím, že by byly efektivně využity zdroje všech států.
(Myrdal, 1957) Poskytování finanční podpory z veřejného sektoru pro rozvoj obcí a měst nebo firemního odvětví umožnilo rozšířit pozitivní efekty i dále do zaostalých regionů.
(Sucháček, 2008)
1.4 Dílčí shrnutí
Na základě zjištěných informací v předešlém textu je možné říct, že investiční dotace jsou významným ekonomickým nástrojem v oblasti regionální politiky a jsou obcím poskytovány za účelem naplňování cílů, které jsou stanoveny v rámci současné regionální politiky. Ta vznikala v rámci evropské integrace s cílem řešit a minimalizovat nežádoucí meziregionální rozdíly, tedy odstraňovat zejména infrastrukturní a další nejen technické bariéry rozvoje obcí, měst a regionů. Dále také s cílem zajistit mír v Evropě po 2. světové válce pomocí vytvoření společného měnového trhu a podporovat hospodářskou a sociální soudržnost právě pomocí přerozdělování investičních dotací.
Význam poskytovaných investičních dotací je tedy neopomenutelný a v obecních rozpočtech má své místo pro realizaci potřebných investičních aktivit.
V otázce, zda by investiční dotace měly být obcím poskytovány se autorka staví na stranu zastánců existence regionální politiky, respektive v rámci ní poskytování investičních dotací. A to i přes skutečnost, že podle ekonomického neoklasického směru
17
by se trhy dokázaly uvést do rovnováhy samy, bez dalších intervencí státu. Zde je pak podstatnou skutečností to, za jakou dobu by trhy dokázaly samy dosáhnout rovnováhy, protože v delším časovém horizontu by mohlo dojít k nežádoucím situacím v podobě krizí a výraznému zhoršení životní úrovně obyvatel. S ohledem na existující princip solidarity v evropských zemích by zásahy v podobě investičních dotací měly být podporovány. Avšak je třeba vzít v potaz, jakým způsobem budou investiční dotace poskytovány, a hlavně následně využívány. Je třeba, aby byly investiční dotace poskytovány tam, kde mohou opravdu pomoci, a to překonávat bariéry rozvoje a zlepšovat tak životní prostřední, s tím spojenou úroveň života obyvatel. V opačném případě, kdy by byly dotace poskytovány bez smysluplného cíle a neefektivně, bez stanoveného účelu, postrádalo by jejich poskytování smysl a požadovaný efekt. (Blažek a Uhlíř, 2020)
2 Situace v České republice
V závěru teoretické části je uvedena tato kapitola, která se zaměřuje na oblast poskytování investičních dotací obcím, konkrétně v České republice. Nejprve jsou zde zmíněny možné dotační zdroje, ze kterých mohou být v České republice poskytovány finanční prostředky v podobě investičních dotací municipalitám. Pozornost je zde věnována charakteristice regionální politiky na národní i nadnárodní úrovni v jednotlivých programových obdobích a dále dotační politice státu v oblasti poskytování investičních dotací obcím České republiky.
2.1.1 Zdroje investičních dotací poskytovaných obcím České republiky S ohledem na pozdější návaznost na praktickou část je třeba neopomenout možnosti zdrojů, ze kterých mohou být obcím investiční dotace poskytovány. Jedná se o centrální úroveň státu, kam patří národní zdroje, jako je například státní rozpočet, tedy resortní kapitoly nebo státní fondy. V oblasti územní úrovně se může jednat o územní samosprávné celky, kterými jsou kraje nebo i obce samotné. Neméně významným zdrojem je pak nadnárodní úroveň, kam patří především fondy EU, ze kterých obce mohou čerpat finanční prostředky. Možnosti zdrojů, ze kterých obce mohou čerpat finanční prostředky formou investičních dotací jsou blíže charakterizovány v praktické části práce. (Kechner, 2006)
18
2.1.2 Situace v České republice a Evropské unii v kontextu regionální a strukturální politiky
Tato část se věnuje popisu situace regionální politiky na národní i nadnárodní úrovni v období 2007-2020, stejně tak je zde věnována pozornost i novému programovému období 2021-2027, a to v souvislosti s poskytováním investičních dotací municipalitám.
Národní úroveň regionální politiky členského státu má být v souladu s vyšší úrovní regionální politiky, tedy regionální politiky Evropské unie. Nadnárodní úroveň stanovuje cíle, kterých má být v daném období dosaženo a Česká republika tyto cíle přijímá za své a realizuje takovou regionální politiku, jež není v rozporu s cíli a strategiemi Evropské unie. Důležitým aspektem v oblasti poskytování investičních dotací municipalitám z fondů EU je spolufinancování realizovaných evropských projektů. Část finančních prostředků poskytovaných obcím formou investičních dotací ze zdrojů Evropské unie musí být doplněna částí finančních prostředků z národních zdrojů. O tu část spolufinancování se pak může dělit státní rozpočet a příjemce dotace, v tomto případě obec. Podíl spolufinancování se pak odvíjí od úrovně zaostalosti regionu. Blíže se spolufinancování, jakožto dotačnímu zdroji věnuje praktická část práce. (DotaceEU- kofinancování, nedatováno)
Na nadnárodní úrovni jsou pro jednotlivá programová období stanoveny cíle, které vychází ze strategií Evropské unie. Z hlediska decentralizace nechává Evropská unie své členské země blíže specifikovat a vymezovat programy, ze kterých budou poskytovat dotace nejen obcím. Je zde respektován aspekt, že nižší úroveň, tedy ta národní, popřípadě regionální či místní zná a dokáže lépe vystihnout své potřeby. (EK, nedatováno)
Na národní úrovni České republiky se pak vytváří strategické dokumenty a programy, jejichž úkolem je umožnit nejen obcím získávat potřebné dotace pro jejich rozvoj a zároveň splňovat cíle a priority, které stanoví Evropská unie v rámci programového období. Operační programy tedy existují z důvodu dosahování cílů, které vycházejí především ze Strategie regionálního rozvoje České republiky, respektive z Akčního plánu Strategie regionálního rozvoje. Zmíněný plán slouží jako základní koncepční dokument České republiky, a to právě v oblasti regionální politiky. (SMO, 2019)
Hlavními zdroji finančních prostředků, respektive investičních dotací jsou nástroje nadnárodní úrovně, kam je možné řadit evropské fondy, zejména pak skupinu Evropských strukturálních a investičních fondů (dále jen „ESIF“), pak také komunitární
19
a unijní programy a další evropské iniciativy. Mezi komunitární programy patří například Erasmus+, Horizont 2020, LIFE, Kreativní Evropa a podobně. Zmíněné programy však poskytují především neinvestiční podporu, proto jim více není věnována pozornost.
(DotaceEU-KP, nedatováno) Unijní programy jsou pak na rozdíl od ESIF spravovány Evropskou komisí. Z unijních programů, které byly k dispozici i obcím v období 2014-2020 je možné zmínit například program Evropa pro občany nebo Program v oblasti zdraví. (DotaceEU-UP, nedatováno)
Největší pozornost je věnována základním strukturálním a investičním fondům, ze kterých je poskytována podpora, která je následně spravována přímo na národní úrovni, tedy naopak, než tomu bylo v případě Unijních programů. Patří sem například Evropský fond pro regionální rozvoj; Evropský sociální fond (dále jen „ESF“) a Fond soudržnosti (dále jen „FS“). Tyto tři fondy byly finančním nástrojem pro programové období 2007-2013. V dalším programovém období 2014-2020 byly tři původní fondy rozšířeny ještě od dva další, a to Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (dále jen „EZRV“) a Evropský námořní a rybářský (dále jen „ENRF“). (MMR, 2015)
Evropský fond pro regionální rozvoj je nejsilnější fond a patří mezi fondy strukturální. „Základním posláním ERDF je pomoc při odstraňování regionálních nerovností a posilování rozvoje a konverze regionů.“ (Wokoun, 2011, s. 123) Tento fond se snaží podporovat a modernizovat hospodářství, poskytované prostředky skrze ERDF jsou určeny především na velké investiční projekty. Do takových projektů patří zejména výstavba důležitých infrastruktur, ať už v oblasti dopravy či energie. Soustředí se na podporu růstu potenciálu ekonomiky.
Evropský sociální fond je ještě starší než ERDF a co se týče objemu finančních prostředků následuje hned za ERDF. Primárně se soustředí na podporu rozvoje lidských zdrojů a s tím spojenou zaměstnanost. Patří také mezi strukturální fondy. „Peníze z ESF jdou na pomoc rizikovým skupinám obyvatel, podporu rovných příležitostí na trhu práce či zlepšování mobility pracovních sil v rámci EU.“ (Machálek, 2014, s. 30)
Fond soudržnosti je jinak nazýván Kohezním fondem a na rozdíl od předchozích dvou fondů není řazen do skupiny strukturálních fondů. Liší se zejména tím, že jsou skrze něj podporovány přímo státy, a ne regiony, jako tomu je u dvou předchozích fondů. Svým zaměřením na investiční projekty se podobá ERDF. Na oficiálních webových stránkách Evropské komise je o Fondu soudržnosti uvedeno, že „jeho cílem je eliminovat hospodářskou a sociální nerovnost a podporovat udržitelný rozvoj.“
