Vysoká škola ekonomická v Praze
Fakulta mezinárodních vztahů
Studijní obor: Mezinárodní studia a diplomacie
Bakalářská práce
Katedra Politologie
Richard Šubrt
Dlouhodobé výhody efektivní protikorupční politiky: případová
studie Singapuru (1960- současnost)
Praha 2021
Vedoucí bakalářské práce: Ing. Petr Vymětal, Ph.D.
Prohlášení
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma
„Dlouhodobé výhody efektivní protikorupční politiky: případová studie Singapuru (1960-současnost)“
vypracoval samostatně s využitím literatury a informací, na něž odkazuji.
V Praze dne 30. dubna 2021 Podpis
Název Bakalářské práce
Dlouhodobé výhody efektivní protikorupční politiky: případová studie Singapuru (1960-současnost)
Abstrakt
Bakalářská práce se věnuje problematice boje proti korupci a jejím vlivu na ekonomický vývoj Singapuru. Cílem práce identifikovat specifický soubor opatření, který Singapuru pomohl dosáhnout statutu jedné z nejméně zkorumpovaných zemí světa. Práce je členěna do čtyř částí. První část představuje problematiku korupce, její dělení, formy, příčiny a dopady na ekonomický rozvoj zemí. V druhé části se práce zabývá obecnými doporučeními v boji proti korupci a mechanismy, které za tímto účelem existují. Ve své třetí části analyzuje práce historický vývoj Singapuru ve vztahu k boji proti korupci, a to analýzou zákona o prevenci korupce (POCA – prevention of Corruption act) a činnosti Singapurské protikorupční agentury na vyšetřování korupce CPIB (corrupt practices investigation bureau). Práce v této části také nachází slabou korelaci mezi vnímanou korupcí a makroekonomickými indikátory jako je HDP na obyvatele Singapuru a přímé zahraniční investice. Práce ve výsledcích své analýzy dochází k závěru, že ke srovnání míry korupce s makroekonomickými indikátory je použitý ukazatel vnímané korupce (CPI) nedostačující. V závěru třetí části se práce zaměřuje na historický vývoj Singapuru ve vztahu ke korupci a výsledná doporučení formuluje v části čtvrté. Ve čtvrté části práce dochází k závěru, že úspěšné úsilí v boji proti korupci, pozorovatelné na příkladu Singapuru je extrémně obtížné plně implementovat v jiných zemích, ale nabízí řadu doporučení, která mají pomoci jiným zemím v jejich protikorupčním úsilí. V závěru práce je studie posouzena a je vyjmenována řada doporučení pro jednotlivé země. Jako stěžejní bod úspěchu v Singapuru je vytyčena spolupráce robustní legislativy a nezávislá protikorupční agentura CPIB spolu s nutností vysokých nároků na představitele země.
Klíčová slova
Singapur, korupce, příčiny korupce, dopady korupce, boj proti korupci, korelační analýza
Title of the Bachelor’s thesis:
Long-term benefits of an effective anti-corruption policy: a case study of Singapore (1960-present)
Abstract
The bachelor thesis deals with the issue of corruption and its impact on the economic development of Singapore. The aim of this thesis is to identify a specific set of measures that helped Singapore achieve the status of one of the least corrupt countries in the world. The thesis is divided into four parts. The first part presents the issue of corruption, its types, forms, causes and impact on the economic development of countries. The second part deals with general recommendations in the fight against corruption and mechanisms that exist for this purpose. In the third part, the thesis analyzes the historical development of Singapore in relation to the fight against corruption. The thesis achieves this by analyzing the Prevention of Corruption Act (POCA) and the development of the corrupt practices investigation bureau (CPIB). In this part, the thesis also analyses a weak correlation between perceived corruption and macroeconomic indicators such as GDP per capita in Singapore and foreign direct investment. As the results of its analysis, the thesis concludes that the perceived corruption index (CPI) used to compare the level of corruption with macroeconomic indicators is insufficient. At the end of the third part, the work focuses on the historical development of Singapore in relation to corruption and formulates the resulting recommendations in the fourth part. In the fourth part, the thesis acknowledges that the successful effort in combating corruption in Singapore is extremely difficult to replicate in other countries but offers a variety of recommendations to aid other countries in their anti-corruption efforts. At the end of the thesis, the study is assessed and several recommendations for individual countries are listed. The cooperation of robust legislation and the independent type A anti- corruption agency CPIB, together with the need for establishing high demands on the country's representatives, is identified as the key point of success in Singapore’s efforts.
Keywords
Singapore, corruption, causes of corruption, effects of corruption, fight against corruption, correlation analysis
Obsah
Úvod ... 1
1. Teoretické zakotvení korupce ... 4
1.1. Definice a kategorizace korupce ... 4
1.2. Formy a měření korupce ... 6
1.3. Příčiny a důsledky korupce ... 10
2. Boj proti korupci – mezinárodní doporučení a nástroje ... 14
2.1. Efektivní způsoby boje proti korupci ... 14
2.2. Konkrétní protikorupční organizace a jejich funkce ... 20
3. Boj proti korupci v Singapuru 1960 po současnost ... 22
3.1. Zhodnocení úrovně korupce v pozorovaném regionu ... 22
3.2. Vznik a vývoj CPIB ... 23
3.3. Analýza protikorupčních dokumentů vydaných singapurskou vládou 27 3.4. Dlouhodobé účinky efektivní protikorupční politiky ... 36
3.5. Investiční pozice a růst hrubého domácího produktu ... 39
3.6. Význam Singapuru na poli mezinárodních vztahů ... 45
4. Singapurská zkušenost a její inspirativní hodnota efektivního boje proti korupci pro světovou komunitu ... 48
4.1. Singapurská zkušenost ... 48
4.2. Inspirativní hodnota pro světovou komunitu ... 51
Závěr ... 54
Seznam zkratek ... 57
Použitá literatura: ... 58
Zákony a dokumenty ... 58
Odborná literatura ... 61
Publicistika ... 64
Ostatní ... 64
1 Úvod
Se zprávami o korupčním jednání se dnes pomocí rozvoje mezinárodních zpravodajských organizací setkáváme stále častěji. Hlavním důvodem je širší spektrum dostupných zdrojů a informací, ke kterým má veřejnost přístup. Nutné je však si uvědomit, že podstata korupce je koncept přítomný v politických systémech již od dob před existencí moderních státních útvarů. V historických pramenech zabývajících se korupčním chováním můžeme dohledat praktiky jako například úplatkářství a klientelismus. Jestliže chápeme korupci jakožto osobní touhu obohatit se, která pramení z lidské podstaty a je jí umožněno díky pozici moci, do které se jedinec dostává díky svému postavení, tak první zmínky o korupčním jednání lze dohledat již ve starém zákoně nebo Chamurappiho zákoníku.
O korupci potažmo korupčním jednání se dnes dozvídáme zejména ve formě tzv.
velké korupce, je však na místě uvědomit si, že velká korupce není jediná a nejběžnější forma korupce, se kterou se lze dnes setkat. Je tedy nutné umět korupci správně kategorizovat, identifikovat její příčiny na různých úrovních a vyvodit důsledky její existence pro stát, společnost a mezinárodní komunitu.
Pakliže je korupce nežádoucím prvkem pro fungování společnosti (otázka, která bude dále rozvinuta), je třeba definovat příčiny nejen v mezerách v legislativě, ale i v kulturních aspektech spojených s danou společností. V implementaci opatření proti šíření korupce je tedy nezbytné identifikovat konkrétní typ a úroveň korupce převažující v daném státě a zavést specifická opatření tak, aby se zamezilo plýtváním prostředků v boji proti korupci.
Bakalářská práce se zabývá případem Singapuru a specifičtěji jeho úspěšným bojem proti korupci a zlepšením socio-ekonomické situace ve státě. Zabývá se výchozí pozicí Singapuru před implementací 241. kapitoly singapurských stanov neboli zákona o prevenci korupce. Právě tato kapitola singapurských stanov je stěžejním zdrojem, o který se práce opírá a práce mimo jiné sleduje postupné rozšiřování této kapitoly a její dopady na úroveň korupce v Singapuru. Práce také zkoumá jiné faktory, které pomohly Singapuru dosáhnout současné pozice v mezinárodním žebříčku vnímání korupce a kvantifikuje jejich vliv. Jak už je známé z jiných regionů, implementace legislativy je méně efektivní, pokud nedochází ke spolupráci legislátorů a občanské společnosti. Cílem práce je vyhodnotit, která
2
kombinace protikorupčních opatření v socioekonomickém prostředí Singapuru byla efektivní a transponovat z ní doporučení pro mezinárodní komunitu.
K tomuto účelu je nutné provést analýzu právních dokumentů, které Singapur implementoval a zasadit je do historického a sociálního kontextu Singapuru.
V návaznosti na hlavní cíl práce se kromě možné inspirace pro mezinárodní komunitu také zabývá vztahem mezi poklesem korupce a ekonomickou výkonností země.
Práce si klade za cíl zhodnotit efektivní metody boje proti korupci, jejich dlouhodobé výhody a dopad na státní útvar Singapur s doporučením pro mezinárodní komunitu.
Důvodem výběru Singapuru pro zpracování tohoto tématu byla právě jak exemplární pozice Singapuru na žebříčku vnímání korupce Transparency International, tak ekonomické postavení a vliv Singapuru na poli mezinárodních vztahů, které se zlepšovaly souběžně s poklesem korupce. Práce mezi těmito faktory hledá korelaci a snaží se zjistit do jaké míry ovlivňuje vnímaná korupce makroekonomické indikátory jako: HDP (hrubý domácí produkt) na obyvatele a PZI (přímé zahraniční investice).
Otázky, na které práce hledá odpověď, jsou:
Jaká kombinace efektivních protikorupčních opatření pomohla Singapuru umístit se na žebříčku zemí s nejnižší mírou korupce?
Jaká protikorupční opatření byla ze strany singapurské vlády implementována?
Jaké dlouhodobé vlivy lze pozorovat na postavení a prosperitě státu Singapur ve vztahu k CPI?
Do jaké míry je postup Singapuru aplikovatelný jako inspirativní model pro mezinárodní komunitu?
Na začátku se práce nejdříve zaměří na definici korupce uvedení příkladů geneze korupce v různých prostředích. Nezbytnou roli zde hraje i historický kontext a diferenciace různých kulturních prostředí, a jejich postojů vůči korupci. V kontextu Singapuru je nezbytné zaměřit se na tzv. asijský model korupce, který je představen v teoretické části bakalářské práce.
3
Práce se zaměřuje na postupný vývoj implementovaných opatření společně s transformací společenského prostředí a jeho vztahu ke korupci, tj. od akceptace a tolerance běžné a vysoké korupce po absolutní zavržení a přijetí občanské povinnosti aktivně hlásit a vymezovat se proti korupci. Práce dále představuje důležitý orgán klíčový této transformace – CPIB – a představuje jeho vývoj a konečný vliv na vymýcení korupce ze státní správy.
Ve své poslední části formuje práce s poznatky z transformace legislativy, sociálního prostředí a zavedení specializovaného orgánu soubor doporučení pro mezinárodní komunitu. V těchto doporučení zhodnocuje práce různá sociální prostředí a druhy korupce a předkládá regionálně specifické metody boje proti korupci, které jsou založené na její empirické části.
V případě hlavních metod, pomocí kterých práce dosahuje zodpovězení svých cílových otázek se práce zaměří na popis korupční situace v Singapuru v roce 1960. Pro tyto účely použije popisnou metodu. Výsledky tohoto budou sloužit jako výchozí bod pro měření efektivity singapurské protikorupční strategie.
Další použitou metodou je případová studie s ohledem na politický, legislativní a sociální vývoj Singapuru za účelem vyhodnocení efektivity opatření, které byly na pozorovaném území implementovány.
Ve svém závěru práce používá evaluační metodu ke zjištění konečného výsledku singapurské protikorupční politiky a na základě této metody generuje práce možná doporučení pro mezinárodní komunitu.
Hlavními zdroji dat, se kterými práce pracuje jsou Singapurské stanovy, index CPI, UNCTAD STAT a spektrum studií zaměřené na efektivitu singapurských protikorupčních opatření, singapurskou politickou historii. Teoretické vymezení problému korupce
4 1. Teoretické zakotvení korupce
1.1. Definice a kategorizace korupce
Při definici korupce je nutné vybavit si historický kontext tohoto pojmu. Bez ohledu na to, že slovo ‚‚korupce‘‘ jako takové vychází z latinského ‚‚corruptus‘‘ či
‚‚corrumpere‘‘ bavíme-li se o přídavném jméně ‚‚zkorumpovaný‘‘ a znamená zkažený, hnijící, kontaminovaný, ale také svedený na scestí (Iuridictum 2006).
Samotné zmínky o korupci, resp. korupčním jednání se ovšem datují dávno před vznik latiny jakožto jazyka. První zmínky o korupčním jednání lze dohledat již ve starém zákoně. ‚‚Nepřijímej úplatek, neboť úplatek zaslepuje i vidoucí a převrací i slova poctivých‘‘ (Starý zákon nedatováno, kap. 23). Další zmínky o korupci jsou k nalezení například v Chamurappiho zákoníku, nebo v egyptských papyrech.
Korupční jednání se tedy zdá být nedílnou součástí fungování, resp. selhání společnosti. Je přítomno takřka v každém lidském společenství. Korupce má tedy mnoho definic pocházejících a rozdílných podle prostředí, kde byla korupce definována.
Jako obecná definice korupce (nebo definice korupčního jednání) se uvádí provádění činnosti související s: „přímým či nepřímým vyžádáním, nabídnutím, předáním nebo přijetím úplatku či jakékoliv jiné nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně, které narušují řádné plnění jakékoliv povinnosti nebo jednání vyžadovaného od příjemce úplatku, nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně.“ (Špidla 2002, odst. 2). Tato definice vychází z občanskoprávní úmluvy proti korupci od rady Evropy ratifikovanou Českou republikou roku 2003. (Transparency International 2014).
Korupce má mnoho definic. Každá specifická prostředím, kde se vyskytuje a komplexností její existence. Autoři Arnold J. Heidenheimer a Michael Johnston (Johnston 2017, s. 26) ji uvádějí v širším kontextu jako chování, které se svojí podstatou odklání od společenských norem. Tato forma negativní sociální deviace je poté rozpracována a zúžena na dva rozdílné typy korupce. Korupce, která je vymezena jednotlivými zákony, které tvoří státy a korupce z hlediska veřejného zájmu. Nejčastěji se lze setkat s takzvanou korupcí veřejných činitelů.
Kterou definoval harvardský politolog Joseph S. Nye jakožto ‚‚Chování, které se odchyluje od běžných povinností veřejné role kvůli povinnostem soukromým (rodina, blízcí, parta). Peněžní nebo statusové zisky; nebo porušuje pravidla proti
5
praktikování určitého typu soukromými zájmy motivovaného vlivu. Toto zahrnuje takové chování jako: úplatkářství (použití odměn k zabránění odsouzení osoby na pozici důvěry); nepotismus (udělení patronátu z důvodu osobního vztahu spíše než zásluhy); a zneužití (nelegální př. rozdělení veřejných zdrojů pro soukromé účely)‘‘ (Nye, 1967: 966) Johnston (2017, s. 26) tuto definici ovšem neshledává dostatečnou, neboť nepočítá se situacemi jako je korupční jednání spojené se zvýhodněním politické strany, nebo etnické skupiny jedince na pozici moci. Jako příklad je zde uvedena kauza Watergate, kdy bylo korupční jednání z velké míry ve prospěch republikánské strany1.
Dalším nedostatkem Nyeovy definice je rozdíl ve vnímání korupce jakožto deviace od společenských norem. Johnston (2017, s. 60) vysvětluje, že v návaznosti na kulturu, kde ke korupci dochází, nemusí být danou společností jednání vůbec jako korupční vnímáno. Například V zemích, kde frekventovaně dochází k míchání veřejných a soukromých záležitostí – přijímání darů, přijímání hostů v osobních rezidencích aj. (př. čínské politické a podnikatelské prostředí).
Johnston (2017, s. 65) dokonce argumentuje podmínkami, za kterých je korupce přijatelná a uvádí ji jako řešení některých problémů2, kterým můžou investiční subjekty čelit. Připouští ovšem, že za cenu ostatních ztracených příležitostí.
Arthur Shacklock a Frederik Galtung na definici Josepha S. Nye staví její úpravou v následujícím znění: ‚‚veřejný činitel (A) jednající pro osobní prospěch porušuje normy veřejné funkce a poškozuje zájmy veřejnosti (B) ve prospěch třetí strany (C), která odměňuje (A) za přístup ke zboží nebo službám, které by jinak (C) nezískala‘‘(Shacklock a Galtung 2016, s. 45).
Shacklock a Galtung (2016, s. 46) dále uvádí, že nedílnou součástí této definice jsou tři klíčové předpoklady. Prvním je, že existuje právní rámec, ve kterém je jednání osoby (A) definováno jako korupční. Druhý předpoklad počítá s tím, že chování skutečně probíhá v za účelem hájení zájmů soukromých nad zájmy veřejnými a je to objektivně dokazatelné. Třetím předpokladem se rozumí, že
1 Stěžejním bodem aféry Watergate byl odposlech umístěný do kanceláří úředníků demokratické strany za účelem získání informací, které by vedli k poškození jejich snah v následující kampani.
2 Johnston (2017, s. 65) tvrdí, že ve společnostech, kde existuje obrovské byrokratické břemeno, je existence možnosti úředníky uplatit naopak výrazně rychlejší pro prosazení zájmů než pokud by jedinec, nebo firma procházeli standartním byrokratickým aparátem v jiné i méně zkorumpované zemi (ovšem za cenu zvýšených nákladů pro podnikání).
6
všechny tři strany (tj. A, B a C) jsou v daném případě přítomny a jednání na ně má podle definice vliv.
Shacklock a Galtung (2016, s. 45) ovšem uznávají, že i případy ve kterém nejsou přítomny všechny tři strany mohou být korupční. Jako příklad uvádějí kleptokracii3, kde dochází ke splynutí stran A a C.
1.2. Formy a měření korupce
První způsob, kterým lze dělit korupci je podle jejího vlivu na rozpočet státu.
Johnston (2017, s. 90) dělí korupci na korupci na účet státní kasy a korupci prováděnou vydíráním jednotlivých osob. Jako korupci na účet státní kasy lze například pokládat zpronevěru dotací nebo hazard se státními zakázkami a za korupci, která probíhá vydíráním jednotlivých osob se pokládají neoficiální zprostředkovatelské poplatky neboli ‚‚flaškovné‘‘ a jiné formy úplatků placených z peněz nestátních entit.
Podle původců korupčního jednání je možné korupci členit do následujících (Johnston 2017, s. 26):
Korupci prováděnou veřejnými činiteli, která nejčastěji nabývá podoby – například úplatkářství, nebo manipulaci s veřejnými zdroji v soukromém zájmu.
Obsahově tato kategorie kopíruje standartní obecnou definici Josepha Nye diskutovanou výše.
Korupci vycházející ze zneužití postu veřejnými činiteli. Tato forma se nejčastěji projevuje v podobě Nepotismu (nepotism)4; Protekce (patronage)5; Legislativní střet zájmu6; Střet zájmu úředníků státní správy7.
Korupci v soukromé sféře. Korupce, která probíhá zejména formou neetických praktik v soukromé sféře. Praktik jako například mrhání zdrojů, krádež, podvod, zneužívání. Hlavní odlišností oproti veřejnému sektoru je v tom, že korupce
3 Systém, ve kterém dochází k přímému dosazování členů zločineckých organizací na pozice moci.
4 Praktiky, kde dochází k neobjektivní preferenci kandidátů ve výběrových řízeních.
5 Jedinci na vyšších postech chrání úřady nad kterými mají moc najímáním a zejména likvidací kandidátů pro ně nepohodlných.
6 Zákonodárci nejednají ve veřejném zájmu, ale díky svým investicím v určité sféře (vlastnění akcií) manipulují legislativou za účelem vlastních zisků.
7 Vládní úředníci zprostředkovávají státem hrazené služby soukromým entitám.
7
v soukromé sféře absentuje osoby držící úřad. Ačkoliv s veřejnoprávní korupcí v tomto ohledu nesouvisí, je její existence často podmíněna existencí korupce ve sféře veřejné.
Organizovaný zločin a vydírání. Zatímco korupce představuje jeden z hlavních nástrojů zločineckých organizací, je nutné si uvědomit, že ke korupci na veřejných úřadech může docházet i bez vlivu zločineckých organizací a že zločinecké organizace jsou schopny fungovat i za předpokladu, že jsou veřejní činitelé naprosto nestranní ve výkonu své funkce.
Shacklock a Galtung (2016, s. 9) uvádějí jiné dělení korupce, a to podle velikosti a aktivity. Dělí korupci na ‚‚drobnou‘‘ a ‚‚velkou‘‘ podle postavení jedince a na korupci aktivní a pasivní. V druhém případě jde o aktivní nabízení a vyhledávání úplatků oproti pasivnímu přijímaní úplatků, či nabídkám k nim. Shacklock a Galtung (2016, s. 10) dále dělí korupci na specifické případy kdy k ní dochází.
Jako tyto případy uvádějí: úplatkářství8, zpronevěra, krádež, podvod, vydírání, nepotismus a nadržování, tvorba a zneužívání střetů zájmů a nevhodné politické dary (Shacklock a Galtung 2016, kap. 2).
Při měření korupce (Shacklock a Galtung 2016, s. 14) rozdělují celý proces do pěti fází. V první fázi je třeba pomoci státu přijmout účinnou protikorupční strategii, a to jak vytvořením právního rámce upravujícím tuto oblast, tak s vymezením zdrojů pro vynucování této nové legislativy. Kromě legislativního procesu je ovšem nutná také mediální kampaň propagující snahu veřejného sektoru o systémovou změnu. Tato fáze umožní genezi prostředí, ve kterém je možné sbírat data pro následné vyhodnocení účinnosti opatření.
Ve druhé fázi je měřena úspěšnost jednotlivých opatření. Dochází k periodickému sběru dat a sledování vývoje situace. Tato zjištění poté ovlivňují strategickou alokaci zdrojů jednotlivým opatřením.
8 Úplatkářství dále dělí na prodej vlivu, nevhodné dary, úplatky za účelem vyhnutí se zákonných dopadů za jejich činnost, úplatky za daňové úniky a jiné výhody, úplatky na podporu podvodného chování, úplatky na podporu hospodářské soutěže, úplatkářství v soukromém sektoru a úplatkářství za účelem získání přístupu k jinak neveřejným informacím.
8
Třetí fáze je klíčová pro formulaci hlavních cílů protikorupční kampaně. Dochází zde ke vzniku měřitelných výkonnostních indikátorů přizpůsobených specifikám prostředí, ve kterém je strategie implementována.
Snaha dostat protikorupční mentalitu do povědomí širší veřejnosti je klíčový prvek čtvrté fáze. V této fázi je nutné komunikovat skutečnou podstatu a dopady korupce. Odrazování od tolerance korupčních praktik je zejména důležité s ohledem na dlouhodobost implementované strategie. Pozitivní protikorupční mentalita také obecně zvyšuje životní úroveň obyvatel daného území, neboť zvyšuje nároky na úroveň efektivity byrokratického aparátu. V důsledku toho dochází ke zrychlení a zlevnění byrokratických procesů, což je pozitivní změna, kterou veřejnost okamžitě pociťuje.
Poslední, pátá fáze protikorupční strategie vyplývá ze základní asistence ostatním státním útvarům s jejich protikorupční strategií. Může se jednat o finanční podporu, nebo pouhé nahlédnutí do interních byrokratických systémů za účelem inspirace. Touto metodou lze efektivně šířit protikorupční politiku napříč státy a zamezit přenosu ze sousedících států a migraci korupčních entit.
Tato metoda měření korupce je aplikovatelná při kvalitativním měření korupce na jednom území na určité časové ose. Pokud chce práce srovnávat korupci kvantitativně a napříč jednotlivými státy, tak použije ke srovnávání index vnímání korupce neboli (Corruption Perception Index, dále jen CPI) publikovaný Transparency International.
CPI (Transparency International 2019) se skládá z třinácti datových zdrojů z nichž dvanáct pochází od nezávislých institucí. Jedná se o kombinaci publikací sepsaných z oblastí ekonomie, mezinárodního obchodu a politologie. Data pocházejí ze zdrojů jako například: Africká rozvojová banka, nadace Bertelsman Stiftung, analytická firma Economist Intelligence Unit, organizace Freedom House, organizace IHS Global Insight, IMD centrum pro světovou soutěž, skupina PRS, World Bank, WEF světové ekonomické fórum, World Justice Project, Univerzita v Gothenburgu a V-Dem a univerzita v Notre Dame. Je
9
důležité zmínit, že Transparency International se nepodílí do žádné míry na konstrukci dat z kteréhokoliv výše zmíněného zdroje.
Samotný index je počítán jako průměr hodnocení zemí vycházejících z publikací výše zmíněných organizací. Ty do hodnocení z-pravidla zahrnují následující problémy: úplatkářství, odklánění veřejných prostředků, využívání veřejné funkce k soukromému prospěchu, protekce ve veřejné službě a zajetí státu9. Některé zdroje, se kterými Transparency pracuje ovšem zachycují i schopnost státu vynucovat mechanismy udržující integritu státu a veřejných institucí, efektivitu stíhání zkorumpovaných úředníků, míru byrokratické zátěže, existenci adekvátních protikorupčních zákonů, dokládání finančních toků, prevenci střetu zájmů, přístup k informacím anebo také právní ochranu informátorů, novinářů a vyšetřovatelů.
Každý jednotlivý index, který tvoří CPI je poté analyzován pro několik validačních faktorů. Mezi tyto faktory se řadí: věrohodnost; kompatibilita mezi státy (specifické typy korupce pro jeden individuální stát jsou vyřazeny); pokrytí (alespoň 50 % území); časovou spolehlivost (indexy musí vycházet několik let po sobě); přesné napojení na zkoumané oblasti (index zkoumající střet zájmu musí být explicitně napojen pouze na data zabývající se touto problematikou) a tzv.
kvantitativní podrobnost (index se musí pohybovat na minimálně čtyřech stupních tak, aby bylo možné ho zahrnout do CPI) (Transparency International 2021).
Transparency International poté standardizuje výsledky dílčích indexů a podle výsledných hodnot sestaví žebříček zemí podle následující rovnice (Transparency International 2021):
𝑧𝑣𝑒𝑡š𝑒𝑛ý 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑘á𝑡𝑜𝑟 𝑧𝑒𝑚ě 𝑋 =𝑜𝑟𝑖𝑔𝑖𝑛á𝑙𝑛í 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑘á𝑡𝑜𝑟 𝑧𝑒𝑚ě 𝑋 − 𝑠𝑡ř𝑒𝑑𝑛í ℎ𝑜𝑑𝑛𝑜𝑡𝑎 𝑣𝑙𝑜ž𝑒𝑛éℎ𝑜 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑘á𝑡𝑜𝑟𝑢𝑡=𝑧á𝑘𝑙𝑎𝑑
𝑠𝑡𝑎𝑛𝑑𝑎𝑟𝑑𝑖𝑧𝑜𝑣𝑎𝑛á 𝑜𝑑𝑐ℎ𝑦𝑙𝑘𝑎 𝑣𝑙𝑜ž𝑒𝑛éℎ𝑜 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑘á𝑡𝑜𝑟𝑢𝑡=𝑧á𝑘𝑙𝑎𝑑 ∗ 20 + 45
výsledek tvoří žebříček CPI.
I přes mnoho žádoucích vlastností, je CPI omezeno podstatou jevu, který se snaží kvantifikovat, neboť korupce je ve své podstatě skrytým jevem. Jedním z omezení je, že se CPI zabývá pouze omezenou strukturou lidí a povolání. CPI neměří korupci ze strany podniků, které platí úplatky, aby dosáhly vyššího zisku na úkor spotřebitelů. CPI také neměří korupci jako takovou; index měří vnímání
9 Zajetí státu je označení pro systémovou korupci. Jde o korupci, kde zájmy soukromých osob výrazně ovlivňují funkce a chod státu a jsou vedené pouze motivem vlastního zisku.
10
korupce. I přes tyto nedostatky je ovšem CPI stále nejznámějším a nejpoužívanějším měřítkem korupce v současném akademickém světě.
1.3. Příčiny a důsledky korupce
Mauro (1996, s. 4) ve své studii komentuje několik dobře popsaných zdrojů korupce. Jako zajímavost uvádí, že ke korupčnímu jednání dochází často v zemích s vysokou mírou protekcionistických praktik. Je to z důvodu, že vládní úředníci mají v implementaci obchodních bariér často vysokou míru svobody a jejich implementace se stává možným bodem ke vzniku korupčního jednání.
(např. favoritismus ve vztahu ke kvótám, či uvalení celních bariér na určité komodity). Mauro (1996) vysvětluje, že je to právě tento vztah mezi podfinancovaným veřejným sektorem a bohatým soukromým sektorem, který ústí v pokusy o vzájemné ovlivňování.
Jako hlavní příčiny korupce Mauro (1996, s. 5) uvádí předpisy umožňující korupční chování díky nejasnosti, nebo retenční povaze jejich implementace.
Prvním takovým předpisem jsou obchodní omezení, kde se firmy importující do země, nebo exportující ze země (pokud je protekcionismus uvalen na domácí firmy) snaží získat výhodu nad svými konkurenty za pomoci úplatků veřejných činitelů, nebo poskytnutím jiných výhod.
Nejčastěji to lze pozorovat například ve financování politických kandidátů, či politických stran.10
Vládní dotace, cenové restrikce a manipulace s měnovým kurzem jsou jen dalším motivem ke korupčnímu jednání ze strany soukromého sektoru. Ades a Di Tella (1999, s. 2) dokonce uvádí ve své publikaci přímou korelaci mezi vládními dotacemi a indikátory korupčního jednání v daném státním útvaru (cit. dle Mauro 1996, s. 6).
V případě veřejného sektoru jsou důvodem korupčního jednání zejména nízké platy vládních úředníků ve srovnání se sektorem soukromým. Tento rozdíl je podnětem ke korupci na nižších úrovních státní správy. Často k ní dochází,
10 Příklad tohoto jednání je k dohledání v amerických volbách, kde nejmenovaná vysoce postavená politická figura dostala několik několika-milionových darů k za účelem financování její kampaně. Mezi největšími dárci byl například Kelcy Warren, majitel Energy Transfers, jedné z největších ropných přepravních společností, jehož ropovodu pod současnou americkou administrativou hrozí zavření (D’Souza 2020).
11
pokud úřednické platy nepokrývají ani minimální životní náklady a úředníci tak využívají své pozice pro své obohacení. V případě, že je po odhalení jejich jednání trest příliš nízký, nemají úředníci daného státu mnoho důvodů korupční jednání nepraktikovat.
Tuto úvahu je dobré mít na paměti, pokud se zákonodárce při konstrukci nákladného protikorupčního zákona rozhoduje mezi zvýšením mezd, či snížením počtu státních úředníků (Mauro 1996, s. 7).
Mezi dopady korupce na státní útvar řadí Mauro (1996, s. 7) zejména negativní vliv na ekonomický růst. Investoři jsou si vědomi, že v zemi s vysokou mírou korupce bude část jejich investic ztracena ve státním aparátu, a to buď přímo zabráním části této investice veřejnými činiteli, nebo ve formě úplatků nutných k fungování na území tohoto státního útvaru.
Korupce se v tomto případě dá vykládat jako daň. Země s vysokou mírou zdanění jsou pro investory méně atraktivní. Barro (1991, s. 2) dokonce ve své analýze ekonomického rozvoje uvádí, že byť jedno zlepšení standartní odchylky v měřené korupci vede k až k 4% růstu investic a až k 0,5% růstu HDP daného státního útvaru.
Za jiné důsledky korupce považuje Johnston (2017, s. 343) odliv talentu do korupční sféry, kde talentovaní jedinci vyhledávají nejefektivnější způsoby obohacování se. Korupce také působí negativně na pomocné financování ze strany nadnárodních organizací. Může v tomto systému docházet (podobně jako u investic) ke konfiskaci prostředků jednotlivci za účelem osobního obohacení.
Na druhé straně může také docházet ke ztrátě prostředků z daňového systému.
Jestliže jsou daňové úniky možné, bude k nim ze strany soukromého sektoru docházet častěji. Mauro (1996, s. 8) nakonec zmiňuje negativní vliv korupce na vládní výdaje. Vládní výdaje jsou důležitým stimulačním prostředkem k dosažení krátkodobého ekonomického růstu a možným prostředkem k využití výrobních kapacit ekonomiky. Tyto výdaje přestávají být efektivní, pokud dochází k jejich zpronevěře na státní úrovni korupčním jednáním.
12
Tabulka 1 - vztah mezi mírou korupce a ekonomickými dopady na státní útvar.
Johnston (2017, s. 293) také popisuje vztah míry korupce a její pravděpodobností dopadu na ekonomický růst státu.
Z Tabulky 1 vyplývá, jaké dopady bude mít korupce na určitých úrovních na daném území a jaký dopad bude mít na jednotlivé aspekty fungování života ve státě.
Jedná se o schéma umělých scénářů a pravděpodobnosti na fungování státního aparátu. Je ovšem nutné podotknout, že efekty korupce jsou ve velkém množství
Rozvojové problémy
ekonomický rozvoj národní integrace vládní kapacity
typy korupce
politické podmínk y
a. kapitál b.
byrokraci e
vyvážení
schopností d. elity e.
masy f. efektivita g. Legitimita obecná pravděpodobno st převahy nákladů nad zisky
úroveň
horní F nízký nejistá nejistá/nízká nízká nejistá nízká nízká nejistá/nízká spodní F vysoký nejistá nejistá/vysok
á nejistá nízká vysoká nízká vysoká
horní U vysoký vysoká nejistá/nízká vysoká vysok
á nízká vysoká vysoká
spodní U vysoký nejistá nejistá/vysok
á nepodstatn
é vysok
á vysoká vysoká vysoká
stimuly
moderní F nízký nejistá nejistá/nízká nízká nízká nejistá/nízk
á nejistá nejistá/nízká tradiční F vysoký/nejasn
ý nejistá vysoká vysoká nejistá vysoká nejistá vysoká
moderní U vysoký nejistá nejistá/nízká vysoká vysok
á nejistá/nízk
á vysoká vysoká
tradiční U vysoký/nejasn
ý nejistá vysoká vysoká nejistá vysoká vysoká vysoká
deviace
extenzivn
í F nejistý vysoká nejistá nejistá nízká nejistá/nízk
á nejistá/vysok
á vysoká
margináln
í F nejistý nízká nejistá/nízká nízká nízká nízká nízká nízká
extenzivn
í U nejistý vysoká nejistá vysoká vysok
á nejistá vysoká vysoká
margináln
í U nejistý nízká nejistá/nízká vysoká vysok
á nízká vysoká vysoká
Poznámky:
F výhodné politické podmínky
U nevýhodné politické podmínky
vysoká vysoká pravděpodobnost, že náklady převáží zisky nízká nízká pravděpodobnost, že náklady převáží zisky
nejistá malý, nebo víceznačný vztah mezi faktory
Zdroj: (Johnston 2017, s. 293)
13
případů nejednoznačné a specifické danému státu. Cílem Tabulky 1 je zejména představit všemožné faktory, které přispívají do konečného výsledku. Johnston (2017, s. 61) tvrdí, že existují určité typy korupce, které mohou být ekonomickému růstu prospěšné, je nutné si však uvědomit, že ve velké většině případů je výsledkem korupce, že náklady na její existenci převyšují jakýkoliv celkový užitek, který její existence může podněcovat.11
11Příklad: Za dobrých podmínek za existence horní (vysoké) korupce bude malý vliv na odliv kapitálu ze země, není jistý vliv na byrokratický aparát, nízký/nejistý vliv na tzv. brain drain – odliv schopných lidí ze země, nízký negativní dopad na kohezi elit (výhoda), nejistý dopad na vztah mezi masami a vládou, převaha síly akumulované díky koncentraci kapitálu přebíjí újmu efektivity úřadů, a nedochází k delegitimaci státního aparátu, celkový dopad by tedy mohl být kladný, avšak ve výpočtu figuruje příliš mnoho neznámých aby bylo možno vyvodit jasný výsledek.
14
2. Boj proti korupci – mezinárodní doporučení a nástroje 2.1. Efektivní způsoby boje proti korupci
Transparency International vydalo v roce 2017 zprávu, ve které se nachází zhodnocení současných protikorupčních mechanismů a soubor doporučení a zlepšení, které by tyto mechanismy mohly adaptovat.
Ve zprávě Transparency International z roku 2017, lze dohledat shrnutí šesti různých orgánů a mechanismů boje proti korupci. (Transparency International 2017). Těmito mechanismy jsou:
• Mechanismus kontroly OSN proti korupci (UNCAC) (dále jen UNCAC)12
• Working Group OECD pro úplatkářství (OECD WGB) pro Úmluvu OECD o boji proti úplatkům (dále jen OECD WGB)
• Finanční akční skupina (FATF), která kontroluje, zda členské státy dodržují své předpisy doporučení (dále jen FATF)
• Skupina států proti korupci (GRECO) pro nástroje Rady Evropy (dále jen GRECO)
12 Příkladem mezinárodního mechanismu boje proti korupci je představena Konvence národů proti korupci neboli UNCAC. UNCAC jakožto mezinárodní právně vymahatelný nástroj k potírání korupce vznikl v roce 2003 140 se podpisy jednotlivých členů organizace spojených národů (dále jen OSN). Dnes byla konvence ratifikována všemi, byť jedenácti státy OSN. Těmito státy jsou Andora, Eritrea, Monaco, Severní Korea, Somálsko, San Marino, Surinam, Svatý Kryštof a Nevis, a Svatý Vincenc a Grenadiny. Státy, které konvenci podepsali, ale neratifikovali jsou: Sýrie a Barbados.
UNCAC pokrývá pět oblastí spojených s potíráním korupce, a to sice preventivní opatření, kriminalizaci a vymáhání práva, mezinárodní spolupráci, znovunabytí majetku, technickou pomoc a výměnu informací. Samotná konvence ve svém znění vytyčuje 59 článků zabývajících se jasným vymezením pravidel pro redukci korupčního jednání na území signatářských zemí a 15 článků spojených s implementací těchto pravidel (United Nations 2004).
UNCAC má jako takový 3 části. Konferenci státních stran – periodicky se opakující konferenci na které dochází ke zhodnocování úspěšnosti adheze jednotlivých států k pravidlům vytyčeným v konvenci, Sekretariát jmenovaný generálním tajemníkem OSN – nestranným sborem zodpovědným za hladké fungování celého procesu hodnocení a diskuse ohledně pravidel UNCAC a IRM – mechanismus zodpovědný za hodnocení implementace – ten funguje na bázi oponentního posudku. Vybírají se skupiny států ze stejného regionu, dělí se do trojic a losováním je vybrán jeden stát z této skupiny, který je hodnocen jeho oponenty v dané trojici. (United Nations nedatováno). Subjektem hodnocení je domácí úplatkářství, zahraniční úplatkářství, zpronevěra, praní peněz, ochrana informátorů, odpovědnost soukromých společností a vzájemná právní asistence.
15
• Mechanismus pro sledování provádění Meziamerické úmluvy proti Korupce (MESICIC) Organizace amerických států (OAS) a jejího výboru odborníků (dále jen MESICIC)
• Sub-regionální program vzájemného hodnocení Istanbulského akčního plánu OECD / ACN (dále jen OECD/ACN)
Díky této zprávě o jednotlivých protikorupčních mechanismech lze pozorovat na jaké funkční protikorupční jednotky se jednotlivé státy sdružují a jak operují.
Zpráva se poté zejména zaměřuje na existenci nedostatků týkajících se efektivity metodologie, se kterou tyto mechanismy pracují.
Transparency si v této zprávě vytyčuje tři oblasti, ve kterých vyhodnocuje, že dochází k největším nedostatkům:
1. Implementace pravidel, která by zlepšila přístupnost informací, vycházejících z těchto mechanismů, veřejnosti.
2. Podpora občanské spoluúčasti na aktivním boji proti korupci skrze tyto mechanismy.
3. Vynucování zveřejňování informací a přístup k informacím z meetingů členských států těchto mechanismů a seznamům jejich účastníků.
Transparency International (2017) uvádí, že všech šest mechanismů má fundamentální problémy. Zejména se tyto problémy týkají netransparentnosti jednání jejich členů. UNCAC, OECD WGB a FATF nepublikují zcela žádné pravidla týkajících se přístupu k informacím a nemají žádná kritéria ke spoluúčasti na těchto schůzích. UNCAC od svého vzniku pravidla po zpochybnění ze strany malé skupiny participujících států stáhl a v případě zbylých mechanismů jsou pravidla sice sepsána v dokumentech pojednávajících o zasedacím pořádku a procedurálních listinách, ale tyto dokumenty jsou obecně poměrně složitě dohledatelné. Transparency International (2017) v souvislosti s touto zprávou také vydalo tři doporučení za účelem zefektivnění fungování soudobých, transparency hodnocených mechanismů.
• Zaprvé. Všechny hodnotící mechanismy by měly publikovat pravidla ohledně přístupu k informacím o občanské účasti na jejich schůzích.
16
• Druhé doporučení Transparency International (2017) se týká publikací informací o členech, dobách konání, místech konání a programových bodech jednotlivých schůzí.13
• Doporučení číslo tři Transparency International (2017) zejména hovoří o publikaci kompletních souborů informací o podkladech jako jsou například návrhy rezolucí a zprávy. Týká se to obecně všech materiálů projednávaných na jednotlivých schůzích těchto kontrolních mechanismů.14
Transparency International mimo řazení států do svého indexu vnímání korupce (Corruption Perception Index) nabízí také soubor nástrojů k prevenci korupce.
V rámci tohoto projektu se nabízí odborný článek, který nabízí souhrn dobrých praktik pro partnerství pro otevřené vládnutí (OGP).
Toolkit Transparency international se skládá z pěti oblastí se zaměřením na různé cílové skupiny, které mají vliv na korupční situaci v daném státě.
(Transparency International 2020b)
Občanská společnost/veřejnost: Transparency nabízí této skupině řadu publikací užitečných pro informovanost a organizaci občanů do skupin s cílem vymáhání odpovědnosti veřejných činitelů. Tyto publikace zahrnují soubory osvědčených praktik v různých státech světa, legislativu informující členy občanské společnosti o jejich právech spojených s politickým aktivismem a výsledky auditů. To vše s cílem pomoci občanům se zjištění stavu současné situace v jejich zemi spojené s identifikací problémů (těžba uhlí, udržitelný rozvoj, klimatická změna atd.).
Vláda/vládní složky: Této skupině transparency nabízí publikace spojené s výsledky mezinárodních auditů, interpretace protikorupčních mechanismů (viz výše), principy komunikace s občanskou společností při snaze vnést do širokého povědomí protikorupční mentalitu (netolerovat každodenní korupci). Příkladem jedné takové publikace je studie zabývající se posuzováním legislativy zaměřené na ochranu informátorů (McDevitt et al. 2020). V roce 2019 přijal evropský
13 V tomto ohledu selhávají 4 ze 6 zmíněných mechanismů, a to sice OECD WGB, FATF, GRECO a OECD/ACN.
14 V této oblasti selhávají všechny mechanismy až na OECD/ACN.
17
parlament směrnici rady Evropské unie, která pojednává detailně o implementaci legislativy na ochranu informátorů, kteří by odhalovali nedodržování unijního práva. Ve studii se lze dočíst, jak silná je účast státu na unijním boji proti korupci podle množství a povahy legislativy na bázi směrnice implementované. Studie slouží tak nejen jako výkonnostní test pro zákonodárce, ale také pro různé zájmové skupiny (stakeholdery) jednotlivých států.
Marczynski (2018) nabízí shrnutí mezinárodních doporučení a efektivních strategií proti korupci a hodnotí kde došlo k dobré implementaci a jaké měla tato implementace důsledky. Důležitými publikacemi, které (Marczynski 2018) uvádí jsou doporučení rady Evropy pro efektivní boj proti korupci (Rada Evropy 2003), které pojednávají zejména o financování politických stran, podstatě darů a výdajů, na základě, kterých politické strany fungují. Hlavními body jsou:
• Právní definice Darů a zejména příspěvků ze strany státu. Ty by měly být objektivní, spravedlivé, konzervativní a neměly by narušovat nezávislost jednotlivých politických stran. Dary ze strany státu by také měly být co nejvíce transparentní.
• Transparentnost finančních aktivit by měla být zanesena v účetních knihách, aby nedocházelo k anonymizaci dárců v případě, že by vnášeli do darů soukromé zájmy. To samé platí u výdajů, kde existuje možnost odklánění státních peněz na jiné účely než propagace politické strany.
Finanční prohlášení by měla být úplná co se do příjmů a výdajů týče.
• Dary nedomácích soukromých entit by měly být omezeny za účelem nenarušování národní svrchovanosti občanů ve volbě politických stran.
Tento dokument také klade důraz na:
• Nezávislý dozor nad finančními aktivitami jednotlivých politických stran a delegaci specializovaného personálu k tomuto účelu. Rada Evropy (2003) uvádí, že tento dohled by měl politickým stranám poskytnout stát.
• Státy by také měly zvážit implementaci limitů daru pro jednotlivé dárce, aby nedocházelo ke korupčnímu jednání ve formě favoritismu, nebo střetu zájmů.
18
Další oblast, kterou Rada Evropy (2003) ve svém dokumentu upravuje je implementace těchto doporučení, odůvodnění pro jejich existenci, dozor nad jejich dohlížením a případně sankce za jejich porušení.
Prostředky jednotlivých souborů nástrojů (toolkitů) se prolínají, a tak je poměrně zřejmé, že doporučení pro média bude obsahovat řadu nástrojů a publikací zde dvou již zmíněných oblastí. Hlavní odlišností v tomto případě jsou úspěšné případy investigativní práce z různých oblastí světa. Nutno si uvědomit že tyto soubory nástrojů (toolkity) jsou univerzální a techniky, které platí v zemích západního světa nemusí být účinné v zemích rozvojových. Publikace se týkají například: poodhalování skutečných vlastníků papírových firem15, nebo Specifika investigativní práce v afrických zemích.
O zařazovaní protikorupčních praktik do soukromé sféry pojednává soubor nástrojů (toolkit) orientovaný na podnikatele. Transparency International zde nabízí šesti-krokový plán. Ten vychází ze skutečnosti, že propagace a implementace navrhovaných protikorupčních opatření do jednotlivých firem je
15Firma, která existuje pouze formálně, je však napojena na firmy jiné, které je řídí. Vlastníky těchto firem často bývají osoby, které jsou s kauzami ohledně nemorálních obchodních praktik nespojitelné a často se tyto firmy stávají mrtvou stopou.
Obrázek 1 Toolkit firemní integrity
Zdroj: (Transparency 2020)
19
přínosná pro důvěryhodnost firmy a může sloužit i dvojím účelem jako marketingová kampaň. Strategie je velmi přímočará. Přijmout plán, zjistit kde soustředit prostředky k jeho plnění, vytvořit podle plánu program, plnit program, hodnotit výsledky a popřípadě opakovat proces. TI také poskytuje publikace podrobně popisující proces ve firmách kde byl tento plán již implementován (Transparency International 2018).
Poslední část souboru nástrojů (toolkitu) Transparency International je vzdělávací program pro mládež. Transparency argumentuje, že generace, která vyrůstá v prostředí s vysokou mírou korupce se naučí ji tolerovat a je poté těžší pokoušet se o systémovou změnu. Transparency zde poskytuje řadu materiálů užitečných k formování mládežnických organizací, užitečných instruktážních videí a cest pomocí kterých se mohou mladí lidé zapojit do boje proti korupci (Transparency International 2018).
Transparency International tímto pokrývá široké spektrum doporučení ohledně boje proti korupci. Je však nutno podotknout, že protikorupční doporučení často zmiňovaná v publikacích Transparency International vycházejí z velkých mezinárodních konferencí zabývajících se diskusemi o potlačování korupce. Ať už z již výše zmíněných mechanismů jako například UNCAC, nebo globálního fóra proti korupci (Transparency International 2020b).
Právě v rámci světového fóra proti korupci lze dohledat soubor doporučení ze strany mezinárodní komunity. Jedná se o seznam doporučení a obecně úspěšných opatření v oblastech personální politiky; transparentního systému veřejné správy; etických zásad; trestů (v případě výskytu korupčního jednání), systému auditů a prověrek; vyšetřovacích orgánů sloužících k prevenci korupce;
nezávislosti soudního systému; efektivního občanského a trestního zákona odrazujícího od korupčního jednání; svobody slova a tisku; mezinárodní spolupráce; výzkumu a veřejné diskuze; podpory působení mezinárodních organizací a umožnění jim fungovat na svém území (Global forum against corruption 1999)16.
16 Všechna tato doporučení pocházejí z institucí jako je OECD, Rada Evropy, Evropský parlament, Sekretariát Spojených Států a OSN (Transparency International 2020b).
20
2.2. Konkrétní protikorupční organizace a jejich funkce
Anttiroiko (2017, s. 2) definuje dva růžené přístupy v boji proti korupci. Tzv. Top- down přístup a tzv. bottom-up přístup neboli přístup shora dolu a přístup zdola nahoru. Hlavní rozdíl v těchto přístupech je, kde boj proti korupci začíná.
Zatímco předchozí příklady se soustřeďovaly zejména na přístup zdola nahoru, který probíhá zejména cestou pozvolných sociálních reforem, zlepšováním důvěry mezi státem a občany a postupným navyšováním nároků pro výběr úředníků do státní správy, přístup shora dolu, který je častěji praktikován v asijských zemích operuje s vysokou autonomií protikorupčních organizací částečnou absencí systému brzd a protiváh a opírá se spíše na agresivní potírání korupce než její prevenci.
Quah (2017b) uvádí, že protikorupční agentury lze rozlišit na 3 typy. Nezávislý hlídací pes, útočný pes a papírový tygr. Z těchto tří jsou dvě selháním správné implementace protikorupční organizace.
Protikorupční agentura typu nezávislého hlídacího psa existuje bez vnějších vlivů státního aparátu a funguje i jako pojistka fungování nejvyšších úředních pozic – má pravomoce zatýkat členy vlády. Příklady těchto protikorupčních organizací jsou třeba Hong Kongská ICAC, neboli nezávislá komise proti korupci, nebo Singapurská CPIB – kancelář vyšetřování korupčních praktik.
Protikorupční agentura typu útočného psa slouží v mnoha režimech jako nástroj pro likvidaci politické opozice. Protikorupční agentura se chová na povel aktuálně úřadující vlády což znamená, že na přání vlády může také zahajovat a zejména zastavovat vyšetřování libovolných politických subjektů. Sama o sobě nemá dostatečné kompetence, aby korupci svobodně vyšetřovala a neexistuje případ, kdy by došlo k zatčení členů vládnoucí strany bez předchozího příkazu. Typickým případem tohoto je protikorupční agentura Čínské lidové republiky – národní komise pro dohled (NSC) na stejném principu funguje i nejvyšší čínská protikorupční agentura – centrální komise pro disciplinární inspekce (CCDI).
Označení ‚‚papírový tygr‘‘ ve spojení s protikorupční agenturou znamená podle Quaha (2017b, s. 101) že agentura nemá dostatečné pravomoce, personál, nebo finanční prostředky aby efektivně vykonávala svou práci. Příkladem této
21
organizace je například Jihokorejská komise proti korupčním praktikám a pro lidská práva.
Efektivita těchto organizací se odráží ve výsledcích indexu Transparency International.
Tabulka 2 výsledky práce různých druhů protikorupčních organizací v roce 2017.
role protikorupční
agentura
CPI RANK / CPI SKÓRE
hlídací pes CPIB (Singapur) 7 / 84 ICAC (Hong Kong) 15 / 77 útočný pes CCDI (Čína) 79 / 40
CBI (Indie) 79 / 40
papírový tygr ACRC (Jižní Korea) 52 / 53 OMB (Filipíny) 101 / 35
Zdroj: (Quah 2017a)
Funkce protikorupční agentury spočívá v přijímání stížností a vyšetřování, zdali se jedná o korupční jednání. Pokud ovšem nemůže agentura svou práci provádět nestranně, odráží se to v jejich celkových výsledcích.
22
3. Boj proti korupci v Singapuru 1960 po současnost 3.1. Zhodnocení úrovně korupce v pozorovaném regionu
Podle posledních dat Transparency International (2020a) je Singapur se skóre 85 ze 100 možných (geneze tohoto skóre byla již představena v první kapitole) umístěn na třetím místě ze 180 sledovaných zemí. Singapur se s tímto skóre neliší od výsledků předchozího roku (téže 85), avšak kvůli poměrně turbulentnímu roku 2020, kdy došlo k výraznému zhoršení mnoha ostatních zemí v žebříčku (Surinam – propad o 24 míst, ČR – propad o 5 míst, Bosna a Hercegovina – propad o 10 míst) stouplo umístění Singapuru ze čtvrtého místa na místo třetí (Transparency International 2020a).
Graycar (2020, kap. 25) ve své knize uvádí, že současná pozice Singapuru je výsledkem práce započaté v roce 1960. Od roku 1819 do roku 1959 byl Singapur pod Britskou koloniální nadvládou, krátce přerušenou v letech 1942-1945 japonskou okupací. Celé toto období se vyznačovalo obrovskou mírou korupce.
Korupce do šedesátých let minulého století byla v Singapurské kultuře naprosto zakořeněna. Před britskou koloniální nadvládou byla oblast Singapuru pro region poměrně bezvýznamná. Svůj strategický význam začal Singapur uplatňovat až po britské kolonizaci a výstavbě velkokapacitních obchodních přístavů, které tvořily páteř obchodní trasy z východního čínského pobřeží do zbytku světa.
Singapur má geografickou výhodu hloubkových přístavů, ideálních pro kotvení velkých nákladních lodí potřebných k zásobování nově vznikajících britských koloniích v celé východní Asii. S rostoucí ekonomickou mocí začalo Singapurem protékat velké množství zahraničního kapitálu a s ním spojené korupční praktiky (Heng 2011, s. 15).
Selháním britské koloniální vlády v této oblasti byla zejména absolutní absence jakékoliv přímé protikorupční legislativy až do roku 1937, kdy byla přijata vyhláška o prevenci korupce (Prevention of Corruption Ordinance, dále jen POCO). POCO ovšem nebyla efektivní kvůli nedostatečnosti implementace a neúplnosti. CPIB (2015) uvádí, že tehdy měla POCO pouze 12 částí v nichž bylo korupční chování definováno pouze jako úplatkářství a tajné provize ve veřejném a soukromém sektoru. Dalším problémem POCO byla neschopnost britské vlády tuto vyhlášku vymáhat. Policejní složky i ve spolupráci s Protikorupční větví vlády (ACB)
23
dozorované Oddělením pro kriminální vyšetřování (CID) často neměly dostatečnou pravomoc zatýkat a zakročovat v souladu s vyhláškou. Snaha o zpřísnění opatření se neprojevila až do roku 1946 kdy došlo ke kompletní revizi této vyhlášky. Jako korupční bylo definováno daleko větší množství činů a složky veřejné moci měly mnohem širší pravomoce zatýkat, prohledávat a vyšetřovat jedince podezřelé z korupce. I přes tuto revizi však ACB nenabyla požadované efektivity. Hlavním problémem v této oblasti byl nedostatek personálu a neustálý boj o vládní financování s CID. ACB byla nakonec rozpuštěna po obřím skandálu v roce 1951, kdy se v přístavu ve Punggol Beach ztratila zhruba tuna opia. Třemi pachateli byli také policisté. Případ připadl ACB, která ho ale nebyla schopna vyšetřit. Už proto, že několik výše postavených osob v rámci ACB bylo také zapojeno do trestné činnosti spojené s tímto případem. Kauza vyvrcholila, když byli potrestání pouze dva členové ACB, a to pouze ztrátou pozice. Žádné další trestní řízení proti nim tehdy nebylo zahájeno. Samotný orgán ACB, tedy ztratil veškerou podporu veřejnosti a společně s ní i značnou část finanční podpory.
3.2. Vznik a vývoj CPIB
S podobnými problémy se musela potýkat i nově vzniklá CPIB (Corrupt Practices Investigations Bureau neboli kancelář zabývající se vyšetřováním korupčních praktik – dále jen CPIB), která kvůli svému nedostatku personálu a financování neměla šanci efektivně potírat korupci na území Singapuru. Problémem všech těchto orgánů byla zejména jejich personální politika. Její činnost byla založena na náboru příslušníků z řad Singapurské policie, která byla samotná velmi zatížena existencí korupčních skandálů a korupčního jednání v řadách jejích příslušníků. CPIB tehdy neměla ve vyšetřování korupce podporu širší veřejnosti, a tudíž nedocházelo ke spolupráci obyvatel Singapuru a ani žádné širší protikorupční solidaritě. Navíc se příslušníci z řad policie mohli do CPIB zapojovat pouze na krátkodobé pracovní poměry (půl roku). To znemožňovalo vedení dlouhodobých vyšetřování korupčních kauz spojené s častou neschopností nestranně vyšetřovat vlastní kolegy (Staphenhurst, Sahr 1999, s. 59). Dalším velkým selháním Britské koloniální vlády při vzniku CPIB byl nedostatek právní moci, kterou byla CPIB obdařena prvních osm let jejího fungování. CPIB začala své fungování v roce 1952 s pouze 13členným týmem, který byl sice o několik měsíců později expandován o dalších devět členů, ale stále zastaralá POCO
24
legislativa, která za korupci určovala pokutu pouhých $10 000 spojenou s maximálním trestem dvou let odnětí svobody, nebyla zdaleka dostatečně efektivním odstrašujícím prostředkem v otázce potírání korupce. Řešení tohoto problému se dostavilo až v roce 1962, kdy byli krátkodobě nasazovaní policisté nahrazeni civilními pracovníky (Graycar 2020, s. 4).
V roce 1959 došlo v Singapuru k obrovským změnám. Volby vyhrála poprvé čistě singapurská nezávislá strana PAP neboli Strana lidové akce v jejímž čele stál premiér Lee Kuan Yew. Nově vítězná strana zaujmula úřad a ihned po nástupu posílila roli CPIB, a to jak sepsáním protikorupčního zákona, který v Singapuru platí dodnes (zákon o prevenci korupce), tak zavedením prověrek pro práci v CPIB, vyřazením policejních složek z protikorupčního boje a novými kompetencemi. Funkce CPIB se rozdělily na tři oblasti. Zaprvé přijímání a zpracovávání stížností na a následné vyšetřování, zadruhé samovolné vyšetřování korupčního jednání a výkonu funkce veřejných činitelů a zatřetí provádění prověrek nově přijatých veřejných činitelů (Lee 2015).
Právě kompletní změna protikorupční legislativy umožnila CPIB potírat korupci mnohem efektivněji než s legislativou starou (32 částí místo 12), zasloužila se o to explicitní definice korupce, která v POCO chyběla, širší spektrum vyšetřovaného jednání, moc okamžitě zatýkat a prohledávat podezřelé osoby (bez dovolení o prohlídce to bylo v předtím nemožné), umožnění procházet bankovní výpisy a přístup k účtům všech singapurských subjektů a další široké spektrum kompetencí, které je dále diskutováno v následující kapitole (Graycar 2020, s. 5).
Zásadními milníky a zajímavostmi ve vývoji CPIB jsou (CPIB 2015a):
• Tři slavné korupční kauzy, které utvrdily pověst CPIB jakožto nestranného (až jistým způsobem nemilosrdného) a efektivního orgánu:
o 1975 - Ministr životního prostředí Wee Toon Boon odsouzen na čtyři a půl roku za přijímání úplatků ve výši $800 000 – rozsudek snížen na šestnáct měsíců, ale událost měla výrazný společenský dopad – zničená kariéra, úspěch CPIB;
o 1986 - Ministr pro národní rozvoj Teh Cheang Wan přijal úplatky za téměř $1 000 000. Spáchal sebevraždu před formálním
