Hlavní práce4443_xdusk06.pdf, 302.2 kB Stáhnout

Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta národohospodá ř ská

Hlavní specializace: Hospodářská politika

I MPLEMENTACE A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPE Č ENÍ PROJEKTU RIA ^V Č R

Diplomová práce

Autor: Kateřina Duspivová

Vedoucí práce: Doc. Ing. Josef Šíma, Ph.D.

Rok: 2007

Poděkování

Chtěla bych tímto poděkovat Ing. Janu Šounovi z Ministerstva

průmyslu a obchodu za čas, který mi věnoval, a za poskytnutí běžně

nedostupných materiálů. Jeho zásluhou jsem tak mohla zpracovat

diplomovou práci na toto téma.

Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.

Kateřina Duspivová

V Praze, dne 2.1.2007

O

:

Úvod ... 6

1. Zkušenosti zemí, které již RIA zavedly... 9

1.1 Obecná doporučení ... 9

1.1.1 Konzultace ... 12

1.2 Velká Británie... 13

1.2.1 Legislativní proces z hlediska orgánů činných v RIA ... 14

1.2.2 BRE... 15

1.2.3 BRTF a BRC... 16

1.2.4 Kontrolní orgány v oblasti RIA ... 17

1.2.5 Spolupráce s nevládními subjekty a konzultace... 18

1.2.6 Stupně RIA a výběr legislativních návrhů pro RIA ... 19

1.2.7 Pozitivní příklady pro ČR ... 19

1.3 Nizozemí... 19

1.3.1 Organizační struktura... 21

1.3.2 ACTAL ... 21

1.3.2.1 Výběr legislativních návrhů ACTALem a hodnocení administrativní zátěže..23

1.3.3 Konzultace a spolupráce s dotčenými subjekty ... 25

1.3.4 Pozitivní příklady pro ČR ... 26

2. Úroveň Evropské unie ... 27

2.1 Vývoj hodnocení dopadů regulace v Evropské unii ... 27

2.2 Závěrečná zpráva Mandelkernovy pracovní skupiny ... 31

2.2.1 RIA... 32

2.2.2 Konzultace ... 33

2.2.3 Organizační struktura... 34

2.3 Hodnocení dopadů regulace na úrovni EU... 36

2.3.1 Akční plán “Simplifying and improving the regulatory environment”... 36

2.3.2 „Communication from the Commission on Impact Assessment“... 38

2.3.3 „Impact Assessment Guidelines“... 39

2.4 Doporučení Evropské unie pro členské země... 40

3. Institucionální zabezpečení implementace RIA v ČR ... 42

3.1 Vývoj RIA v České republice... 42

3.2 Doporučení týkající se institucionální struktury pro oblast RIA v ČR... 45

3.3 Organizační struktura pro oblast RIA v ČR ... 46

3.3.1 Návrh organizační struktury pro oblast RIA v ČR... 46

3.3.2 Dočasné pracovní skupiny na ministerstvech ... 51

3.3.3 Útvary zastřešující RIA na ministerstvech... 52

3.3.4 Útvar na Úřadu vlády ČR zastřešující činnost útvarů na ministerstvech ... 54

3.3.5 Nezávislý kontrolní orgán... 55

3.3.6 Úřad vlády ČR, ministři, náměstci ministrů... 56

3.3.7 Odpovědnost na jednotlivých stupních organizační struktury ... 57

3.4 Alternativy organizační struktury... 59

3.4.1 Nezávislý útvar pro hodnocení dopadů regulace ... 59

3.4.2 Externí subjekt ... 62

3.5 Konzultace... 65

3.5.1 Konzultace prostřednictvím internetu ... 65

3.5.2 Konzultace se zainteresovanými subjekty ... 67

3.5.2.1 Databáze konzultujících subjektů...67

3.5.2.2 Šetření v rámci výběrového souboru...68

3.5.2.3 Zpracování výsledků konzultací se zainteresovanými subjekty...70

3.6 Srovnání navržené organizační struktury se strukturou v návrhu Směrnice pro hodnocení dopadů regulace (RIA)... 70

3.6.1 Směrnice pro hodnocení dopadů regulace (RIA)... 71

3.6.2 Srovnání organizačních struktur ... 71

Závěr ... 73

S

:

Obr. 1: Návrh organizační struktury pro agendu RIA na konkrétním ministerstvu. ... 48

Obr. 2: Návrh organizační struktury pro agendu RIA na Úřadu vlády ČR. ... 48

Obr. 3: Propojení útvarů pro RIA na úrovni ministerstev a Úřadu vlády ČR. ... 50

Obr. 4: Organizační struktura v případě jediného nezávislého útvaru provádějícího RIA... 60

Obr. 5: Organizační struktura v případě svěření hodnocení dopadů regulace externímu subjektu. ... 64

Úvod

V posledních desetiletích se téměř všechny země potýkají s problémem nadměrné regulace, která se stala nepřehlednou jak pro regulované subjekty, tak v mnohých případech i pro samotné regulátory. Nadměrná regulace, jež s sebou ve své podstatě přináší dodatečné požadavky na regulované subjekty, tyto subjekty mnohem více zatěžuje, a v konečném důsledku vede ke snížení jejich ekonomické aktivity. To se potom promítá i do celkové výkonnosti dané ekonomiky. Nadměrná regulace je tedy problém, který je nutné řešit.

Jednou z možností řešení problému nadměrné regulace je RIA (Regulatory Impact Assessment, resp. Regulatory Impact Analysis), tedy hodnocení dopadů regulace.

Pokud je RIA prováděna efektivně, dochází potom skutečně k posunu k lepší regulaci.

Podstata RIA spočívá v tom, že jsou ohodnoceny všechny dopady, které s sebou daná regulace přinese, a to nejlépe během přípravné fáze regulace, tj. dříve než je regulace postoupena dále v rámci normotvorného procesu. RIA umožňuje porovnávat dopady různých řešení problému, čímž napomáhá politikům zvolit tu nejlepší variantu řešení. Politici tak mají během svého rozhodování k dispozici informace o dotčených subjektech, resp. o tom, jakým způsobem se jich daná regulace dotkne. Sami potom mohou zvážit, zda je konkrétní řešení nutné, přijatelné či zda je vůbec žádoucí.

Současná podoba RIA začala vznikat teprve na konci 90. let 20. století, je to tedy relativně novinka. Není proto překvapující, že zatím neexistuje přesný návod jak RIA implementovat, jakou zvolit metodiku hodnocení dopadů regulace či zda lze vůbec zvolit jednotnou metodiku pro regulaci v rozdílných oblastech s různými dopady.

Současná RIA má několik fází, které se od sebe v jednotlivých zemích příliš neodlišují. Nejdříve je nutné definovat problém, který má být vyřešen a identifikovat ty, kterých se problém týká. Dále musí být nalezeny alternativy řešení, které vedou k zamýšlenému cílovému stavu – u těchto variant jsou potom vyhodnoceny náklady a užitky. Nezbytnou součástí hodnocení dopadů se staly konzultace s dotčenými subjekty, během kterých dochází k upřesnění dopadů na zainteresované subjekty. Po zvážení všech nákladů a přínosů u jednotlivých variant se vybere nejlepší varianta, která je implementována. Tímto však celý proces nekončí – jednak je nezbytné zajistit, aby všechny subjekty právní normu dodržovaly, jednak musí být po určité době přezkoumána účinnost regulace, tzn. zjistit, zda je regulace stále potřebná.

Téma RIA je stále živé a země, které RIA zavádějí nově, využívají spíše pozitivních zkušeností zemí, jež mají s RIA již určité zkušenosti, neboť se potýkají s výše uvedeným problémem neexistence podrobného návodu jak RIA implementovat.

Jednou ze zemí, které se rozhodly RIA používat, je i Česká republika. V případě České republiky bylo jasně deklarováno, že RIA je přínosem pro kvalitu regulace a bude v dohledné době implementována. Není nutné se zde tedy zabývat otázkami, zda RIA přijmout či nikoli nebo analýzami prokazujícími, že přínosy RIA převyšují náklady jak její implementace, tak samotného provádění.

Implementace RIA v České republice je ale spojena s jinými problémy. Nejdříve bude nutné vytvořit takovou organizační strukturu, která umožní RIA naplňovat efektivně. Potom bude nezbytné zvolit metodiku pro hodnocení dopadů regulace a v neposlední řadě bude nutné vytvořit kontrolní mechanismus, kterým bude zajištěna kvalita RIA.

Metodika RIA je zpracována relativně dostačujícím způsobem – jsou zpracovány podrobně kvantitativní i kvalitativní metody, jak dopady ohodnotit, včetně jejich pozitiv i negativ. Země implementující RIA potom musí sama zvážit negativa a pozitiva a metodu si „pouze“ vybrat. Pokud je již metoda zvolena, musí se podle ní v dané zemi postupovat, a není tedy možné, aby docházelo k odchylkám v rámci metody (většinou se jedná o standardizované statistické metody).

Mnohem větším problémem, který nastává během implementace RIA, je vytvoření vhodné organizační struktury. Tímto problémem se zabývá minimum prací, většinou se jedná o popis institucionálních struktur v oblasti hodnocení dopadů regulace, jež fungují v konkrétních zemích. Na základě pozitivních zkušeností jednotlivých zemí, v nichž má RIA tradici (pokud lze několikaletou zkušenost tradicí nazývat), jsou pak vytvářena doporučení, jak by měla organizační struktura vypadat. Tato doporučení jsou však velmi obecná a lze je naplnit mnoha způsoby.

V České republice by se mělo hodnocení dopadů regulace provádět od roku 2007, pokud není přihlíženo k pilotním projektům uskutečněným dříve. Je tedy nezbytné vyřešit problematiku vhodné institucionální struktury, která bude podporovat kvalitní a efektivní hodnocení dopadů regulace. Protože dosud neexistuje žádné doporučení, jak vytvořit dobře fungující organizační strukturu pro oblast hodnocení dopadů v ČR, bude se touto problematikou zabývat právě tato práce.

První část bude věnována obecným doporučením a konkrétním zkušenostem zemí, které již RIA víceméně úspěšně zavedly, neboť jak bylo uvedeno výše, neexistuje konkrétní model organizační struktury, který by měla daná země implementovat. Jako modelové země používající RIA byly zvoleny Velká Británie a Nizozemí. Organizační struktura se v obou zemích liší, přesto je RIA prováděna v obou případech kvalitně.

Cílem této části bude odhalit u obou zemí jak pozitiva, tak negativa, která se stanou východiskem pro navržení konkrétního modelu pro ČR.

Česká republika, jako členská země Evropské unie, musí zohledňovat při implementaci RIA i směrnice a doporučení, která již v EU existují. RIA v členských zemích musí potom odpovídat požadavkům, které na ni kladou orgány EU. Regulace týkající se problematiky RIA není na úrovni EU zanedbatelná, a proto jí bude věnována další samostatná kapitola. V rámci této kapitoly stojí za zmínku i hodnocení dopadů regulace prováděné samotnou Evropskou komisí, neboť se Komise – na rozdíl od ostatních orgánů EU – zabývá problematikou RIA velmi intenzivně.

V poslední části bude navržen konkrétní organizační model pro RIA v České republice. Organizační model bude navržen na základě zkušeností, resp. nařízení, z předchozích dvou částí. Model navržený v této práci bude potom porovnán s modelem, který je navržen ve Směrnici pro hodnocení dopadů připravenou Ministerstvem vnitra ČR.

1. Zkušenosti zemí, které již RIA zavedly

V současné době je velmi obtížné najít jediný vzor pro implementaci RIA. Skupiny vykonávající RIA vznikaly v různých zemích především na základě odlišného historického vývoje, a tedy i odlišných struktur státní moci. S tím souvisí i volba cílů, kterých chtějí země pomocí RIA dosáhnout.

V této kapitole budou nejprve uvedena obecná doporučení, která vydává např.

OECD, a další podkapitoly budou věnovány podrobněji implementaci a praktickému naplnění RIA, především z procesního hlediska, ve Velké Británii a Nizozemí.

1.1 Obecná doporučení

Jak už bylo uvedeno výše, není možné nalézt jediný vzor implementace RIA, a proto existuje několik doporučení, jak dosáhnout efektivního výsledku.

OECD vydalo první doporučení v roce 1995¹. Tato doporučení byla vlastně i prvním mezinárodním standardem týkajícím se kvality regulace². Uvedeny zde budou však pouze ty body, které jsou podstatné pro tuto práci, konkrétně se jedná o následující body:

5. Jaká úroveň státní správy je vhodná pro danou činnost?

Regulátor by měl zvolit nejvhodnější úroveň státní správy, případně pokud jich bylo vybráno více, měl by navrhnout efektivní systém spolupráce mezi jednotlivými úrovněmi.

9. Mají všechny zájmové skupiny příležitost vyjádřit svůj názor?

Regulace by měla vznikat rámcovým a transparentním způsobem, vhodnými postupy, které umožní využít příhodné informace od zájmových skupin jako jsou podnikatelé, odborové svazy, ostatní zainteresovaní – a v neposlední řadě i ostatní úrovně státní správy.

Z obou výše uvedených bodů je zřejmé, že se jedná o velmi obecná doporučení, která se sice týkají postupu, jak vytvářet a implementovat regulaci, ale v této práci budou využity spíše některé z deseti bodů, které shrnují nejlepší zkušenosti v rámci

1 OECD (1995), str. 2–3.

2 Pojem regulace zde bude používán ve smyslu právních předpisů, tj. zákony, nařízení vlády a vyhlášky.

V případě ČR je nezbytné jako součást regulace chápat i legislativní akty EU/ES.

reformy regulace. OECD³ doporučuje toto (opět budou uvedeny body podstatné pro tuto práci):

1. Maximalizovat politické závazky týkající se RIA. RIA musí být podporována na nejvyšších vládních úrovních. RIA by měla být rovněž provázena zřejmou odpovědností vlády (či ministrů) za její naplnění.

2. Pečlivá alokace odpovědnosti za jednotlivé části RIA. Rozdělení odpovědnosti za RIA mezi regulátory vytváří pocit vlastnictví a zlepšuje začlenění RIA do rozhodovacího procesu. Důležité je i vytvoření ústředního orgánu, který by dohlížel na jednotlivé RIA a zajišťoval by konzistenci, důvěryhodnost a kvalitu – k tomu jsou ovšem nutné schopnosti a odpovídající pravomoc.

3. Vyškolení regulátorů. Je nezbytné zajistit a pečlivě připravit vzdělávací programy pro regulátory, aby získali znalosti a schopnosti pro vytváření kvalitních RIA.

6. Zaměřit se na výsledky RIA. Prostředky by měly být směřovány k regulacím, jejichž dopad je značný, a u nichž je zároveň největší perspektiva pro změnu výsledku regulace. RIA by měla být aplikována na všechny důležité vládní návrhy, ať už se jedná o zákony, podzákonné normy či různá nařízení.

7. Integrace RIA do zákonodárného procesu, nejlépe do jeho úplného počátku. Regulátoři by měli RIA vnímat jako prostředek, který jim umožňuje nahlédnout do podstaty věcí, a ne jako rozšiřující požadavek přinášející dodatečné náklady.

8. Zapojení veřejnosti. Konzultace se zájmovými skupinami by měly probíhat ve velkém rozsahu a samozřejmě vhodným způsobem.

Reforma regulace se stala velmi aktuální, a proto OECD vydává v roce 2005 doporučení týkající se kvality regulace⁴. Opět budou uvedeny body podstatné pro tuto práci:

1. „Programy týkající se reformy regulace by se měly přijímat na politické úrovni, která zajistí jasné cíle a rámec pro jejich implementaci.“

V rámci tohoto bodu je nejdůležitější ustanovení, že je nutné „vytvářet efektivní a důvěryhodné mechanismy spolupráce, jasně definovat odpovědnost za

3 OECD (1997), str. 215.

4 OECD (2005), str. 3–5.

zajištění kvality regulace a zajistit kapacity odpovídající rychle se měnícímu prostředí“. Dále by se měla „zlepšit kvalita regulace, a to jednak zajištěním adekvátních pracovníků pro skupiny zabývající se regulací, jednak organizováním vzdělávacích kurzů, a v neposlední řadě rovněž tím, že se z konzultací s dozorovými orgány i zúčastněnými stranami stane efektivní nástroj“. Dále OECD doporučuje, aby byl program Better regulation podporován na všech úrovních státní správy, přičemž by měly zapojené úrovně lépe spolupracovat – tím zabrání překrývání odpovědností mezi regulačními orgány a úrovněmi státní správy.

2. „Systematicky vyhodnocovat dopady regulace a znovu hodnotit samotnou regulaci, aby splňovala zamýšlené cíle efektivně v měnícím se komplexním ekonomickém a sociálním prostředí.“

V tomto bodě je důležitá zmínka o zajištění tréninkových programů, kterými budou země podporovat RIA. Neméně důležité je i doporučení, aby bylo zajištěno, „že RIA hraje vedoucí úlohu při zlepšování kvality regulace, a je tedy prováděna vhodným, zřetelným a transparentním způsobem“.

3. „Zajistit, aby regulace, regulátoři pověření implementací a normotvorné procesy byly transparentní a neměly nic společného s diskriminací.“

Pro naplnění tohoto bodu jsou důležité právě konzultace se všemi dotčenými i potenciálními zájmovými skupinami. Konzultace by měly probíhat co nejdříve (v rámci normotvorného procesu), měly by být transparentní, a hlavně by mělo být pro konzultované vše srozumitelné.

Klíčovým úkolem je však zpřístupnění informací elektronickou cestou, tj.

prostřednictvím webové stránky, kterou by mohli uživatelé využívat i k odesílání připomínek.

V neposlední řadě je nutné zajistit, aby byly regulující instituce odpovědné a transparentní. Rovněž by se měla učinit taková opatření, aby nedošlo k ohrožení bezúhonnosti daných institucí.

Jacobs (1997)⁵ uvádí sedm podmínek, jak navrhnout strukturu skupin provádějících RIA tak, aby bylo dosaženo pozitivního výsledku. Pro tuto práci jsou podstatné však

5 Jacobs (1997), str. 22.

pouze některé z podmínek - některé se týkají i volby metodologie apod., a proto zde nebudou uvedeny. Důležité body týkající se implementace RIA jsou následující:

1. Politická podpora na ministerské či parlamentní úrovni;

4. Tvorba takové institucionální struktury, která učiní regulátory zodpovědnými za provádění RIA, a kontrola kvality prováděné RIA bude zabezpečena nezávislým orgánem, jenž bude ustanovovat i standardy kvality prováděných analýz;

5. Veřejné konzultace výsledků RIA;

6. Začlenění RIA do politických rozhodovacích procesů i do samotné administrativy, včetně systematické diskuse o informacích získaných pomocí RIA;

7. Zajištění vzdělávacích programů pro samotné regulátory, pomocí kterých získají dostatečnou kvalifikaci pro provádění RIA.

Jacobs dále upozorňuje na dva extrémní případy, které ovšem znemožňují RIA efektivně naplňovat – jedním je delegování plné odpovědnosti za provádění RIA na regulátory, a to bez dozoru prováděného nezávislým orgánem, což vede k laxnímu přístupu k RIA, druhým problémem je potom vykonávání RIA pouze nezávislým orgánem, což RIA izoluje od „praktického“ rozhodovacího procesu, a činí z ní spíše akademický problém, přičemž se zapomíná na původní využití pro praktické účely.

Konzultacím se zainteresovanými skupinami bude věnována následující podkapitola, neboť se jedná o jednu velmi důležitou součást RIA – bez konzultací s veřejností by RIA ztrácela svůj hlavní význam, protože regulátoři postrádají většinou praktický pohled na regulovanou oblast a nejsou proto schopni sestavit kompletní seznam dopadů.

1.1.1 Konzultace

Konzultace se zainteresovanými stranami představují důležitou součást programu RIA, neboť umožňují všem dotčeným zapojit se do procesu hodnocení dopadů regulace, a tím napomoci ke zvýšení kvality regulace.

Díky konzultacím dochází k tomu, že se na vyhodnocování dopadů dané regulace podílí přímo dotčené osoby, které rozšiřují regulátorům pohled o své odborné znalosti a

stanoviska, a poukazují na jiné možnosti řešení než je samotná regulace⁶. Regulátoři mohou potom snadněji nacházet kompromis mezi konkurenčními zájmy jednotlivých skupin, lépe vyhodnotí dopady regulace (dotčení mohou upozornit i na dopady, které si regulátoři neuvědomují) a zajistí i spolupráci při vyhodnocování dopadů překrývající se regulace z různých úrovní státní správy.

Pokud se připomínky dotčených při přípravě regulace skutečně zohledňují, zapojují se tito do procesu konzultací dobrovolně, dokonce se regulaci sami dobrovolně podřizují, neboť zde působí pocit, že se na tvorbě regulace sami podíleli. Pokud se dotčení regulací dobrovolně řídí, nemusí regulátoři používat v hojné míře sankce a donucení.

1.2 Velká Británie

„Better Regulation“ programy mají ve Velké Británii dlouhou tradici – začaly se vyvíjet již od 80. let 20. století, a to především během deregulačních procesů za předsednictví Margaret Thatcherové.

Roku 1986 byla založena EDU (Enterprise and Deregulation Unit), která spadala pod Úřad vlády a měla za úkol postupně snižovat vliv vlády. EDU byla brzy přesunuta do DE (The Department of Employment) a v roce 1987 do DTI (The Department of Trade and Industry). V roce 1990 byla EDU přejmenována (již za předsednictví Johna Majora) na DU (Deregulation Unit), která nadále zůstávala pod DTI. V březnu 1996 byla DU přiřazena zpět k Úřadu vlády⁷.

V roce 1997 (již za předsednictví Tonyho Blaira) byla DU přejmenována na BRU (Better Regulation Unit). Hlavním úkolem BRU se stalo zlepšování regulace – rozsah její činnosti byl tedy rozšířen oproti původní EDU, která měla spíše omezovat regulaci.

V roce 1998 byla oficiálně přijata RIA a stala se hlavní náplní činnosti BRU.

Během tohoto roku bylo provedeno přibližně 200 analýz.

Roku 1999 byla BRU opět přejmenována, a to na RIU (Regulatory Impact Unit).

6 Viz OECD (1995b), str. 7.

7 Podrobněji viz Vychodil (2005), str. 2–4.

V květnu 2005 byla skupina přejmenována naposledy, a to na BRE (Better Regulation Executive), aby bylo zřejmé, že RIA je „pouze“ součástí agendy Better regulation.

Ve Velké Británii se RIA zabývá velké množství orgánů, přičemž se na první pohled může zdát, že se náplň jejich činnosti překrývá. Abychom si vyjasnili, v jaké fázi legislativního procesu se RIA týká jakého orgánu, bude v následující části uveden značně zjednodušený průběh legislativního procesu, a to právě z pozice orgánů, jichž se RIA týká.

1.2.1 Legislativní proces z hlediska orgánů činných v RIA

Proces vzniku, hodnocení a kontroly RIA úzce souvisí s legislativním procesem.

RIA by měla návrh jakékoli regulace provázet po celou dobu jeho existence, vesměs již od samotného vzniku daného návrhu.

Legislativní proces a činnost jednotlivých orgánů zabývajících se RIA vypadá ve velmi zkrácené podobě následujícím způsobem:

1. Příslušný rezort, který navrhuje jakoukoli regulaci, musí přiložit k návrhu i RIA⁸, která musí splňovat veškeré náležitosti (RIA by měla být součástí všech forem regulace, měla by zahrnovat veškeré potenciální dopady (ekonomické, sociální, na životní prostředí), a v neposlední řadě by měla uvažovat všechny skupiny, kterých se bude dopad týkat – podnikatelé, veřejný sektor, atd.).

RIA vytváří ministerstva ve spolupráci s vlastními pracovními skupinami, tj. BRU (the Better Regulation Unit; každý ministr má k dispozici vlastní pracovní skupinu o velikosti 2 až 8 osob, přičemž tato skupina má za úkol poskytovat rady celému ministerstvu při provádění RIA) nebo s BRE.

2. Během vytváření RIA probíhají konzultace s dotčenými subjekty (důležitá je spolupráce se SBS a SBC, které napomáhají při hodnocení dopadů na malé a střední podniky).

3. BRE přezkoumává a odsouhlasí všechny dokončené RIA předtím, než jsou postoupeny dále (tj. Parlamentu).

8 Úřad vlády předkládá půlročně seznam všech úplných RIA Parlamentu – v současné době jsou seznamy přístupné do června 2006 pod názvem „The Parliamentary Secretary of the Cabinet Office: Regulatory Impact Assessments: 1st January 2006 to 30th June 2006“.

4. V další fázi je zapojen Parlament se Scrutiny Unit a komisemi – tito již uvažují výsledky RIA jako nedílnou součást návrhu. The Scrutiny Unit pomáhá hodnotit kvalitu RIA ve specifických oblastech⁹ a odhaluje tak v hodnocení dopadů chyby¹⁰.

5. V pravidelných intervalech jsou náhodně vybírané RIA kontrolovány NAO či the Quality Committee.

6. Dále se zabývá RIA i RB(PRA) – kontroluje úplné RIA těch legislativních návrhů, které přináší novou značnou zátěž pro podnikatele. Tato subkomise se zabývá i implementací evropského práva (resp. její kontrolou).

7. Pokud nebyl nikde shledán žádný nedostatek, následuje běžný legislativní proces.

Jak je vidět i z tohoto zkráceného přehledu, RIA se dotýká velkého množství subjektů – a právě těm nejdůležitějším budou věnovány následující podkapitoly.

Nejdříve bude zmíněna BRE, potom o BRC, a v neposlední řadě kontrolní orgány a nevládní organizace.

1.2.2 BRE

BRE (Better Regulation Executive)¹¹ spadá pod Úřad vlády, což souvisí i s jejím hlavním úkolem, a to naplněním agendy „Better regulation“. Naplnění agendy v praxi znamená, že BRE podporuje jednotlivá ministerstva a regulátory při omezování či odstraňování regulace. Neméně důležitou náplní činnosti BRE je šíření agendy o lepší regulaci v Evropě.¹²

V praxi BRE přezkoumává a následně odsouhlasí všechny RIA ve spolupráci s příslušnými rezorty předtím, než jsou postoupeny k případné kontrole RB(PRA).

Dalším úkolem BRE je naplnit rovněž Hamptonovu zprávu¹³ týkající se přístupu k vynucování regulace a případným kontrolám – to v podstatě znamená, že BRE

9 The Scrutiny Unit vyhodnotilo kvalitu již několika RIA, resp. podpořilo svou činností zkoumání změn v následujících oblastech – Draft Mental Health Bill, the Draft Natural Environment, Rural Communities Bill, EFRA Report on Reform of the EU Sugar Regime, Dentistry Fee.

10 Většinou rezorty opomíjí některé informace, nebo nepostupují během RIA podle směrnic.

11 http://cabinetoffice.gov.uk/regulation/ či http://betterregulation.gov.uk/

12 Více viz BRE (2006)

13 Podrobněji viz Hampton (2005).

podporuje vládu a jednotlivé regulátory při snižování počtu inspekcí, nároků na informace a počtu vyplňovaných formulářů¹⁴.

Počet zaměstnanců BRE stále roste - v době přeměny RIU v BRE měla jednotka 80 zaměstnanců, v současné době jich je již kolem 100.

1.2.3 BRTF a BRC

Agenda „better regulation“ se týkala dále i BRTF (Better Regulation Task Force), který byl založen v roce 1997. Jednalo se o nezávislý orgán složený z představitelů podnikatelů. BRTF měl za úkol dohlížet, aby veškerá regulace a její vynucování splňovaly všechny požadavky na dobrou regulaci¹⁵.

Na počátku roku 2006 bylo BRTF nahrazeno BRC (The Better Regulation Commission)¹⁶.

BRC není součástí vlády jako BRE, přestože je vládou financována – jedná se tedy o nezávislý orgán. BRC se v současné době skládá z 18 členů, kteří jsou podnikateli, členy odborů či spotřebitelských organizací. Všichni jsou vybíráni na základě jejich odborných znalostí a zkušeností.

Hlavní náplní činnosti BRC je poskytovat vládě rady týkající se nově navrhované regulace, příp. týkající se snižování administrativní zátěže plynoucí z již existující regulace.

BRC jednak prověřuje plány jednotlivých ministerstev na snižování zátěže plynoucí z regulace, jednak kontroluje posun v naplňování agendy lepší regulace v rámci vlády jako celku¹⁷.

Činnost BRC není zbytečná, neboť sám premiér klade na její rozhodnutí velký důraz a ve většině případů rozhoduje podle jejích závěrů. Zde vidíme, že program

„Better regulation“ má podporu na nejvyšších místech a orgány poskytující rady v této oblasti disponují vysokou autoritou, neboť jejich doporučení jsou naplňována, přestože nejsou závazná.

14 Inspekce a kontrola dodržování regulace by se měly zaměřit především na vysoce riziková odvětví, přičemž porušování zákonů by mělo být mnohem více sankcionováno. Do současné doby byl počet veřejných dozorových orgánů snížen z jedenácti na čtyři a v soukromém sektoru se jejich počet snížil z jednatřiceti na sedm.

15 Dobrá regulace se vyznačuje pěti znaky – měla by být transparetní, odpovědná, adekvátní riziku, konzistentní a cílená. (proportionality, accountability, consistency, transparency, targeting)

16 http://brc.gov.uk/

17 BRE (2006), str. 7.

1.2.4 Kontrolní orgány v oblasti RIA

RIA má usnadnit zákonodárcům rozhodování, a proto musí být vytvářena kvalitně.

V žádném případě by se nemělo stát, že by byla opomenuta jakákoli důležitá skutečnost.

Je tedy nezbytné, aby byla RIA kontrolována nejen z hlediska procesu vzniku, ale i z hlediska metodologického – právě proto bude tato část věnována kontrolním orgánům ve Velké Británii a jejich činností.

Pracovní skupiny na ministerstvech spolu s BRE jmenují the Quality Committee, která provádí čtvrtletně kontroly a vybírá náhodně provedené RIA, u nichž zkontroluje, zda splňují veškeré náležitosti.

Podobnou funkci plní od roku 2006 i NAO (National Audit Office), který v pravidelných intervalech kontroluje náhodně vybrané RIA (uvažuje však i celý proces jejich vzniku) a navrhuje možná zlepšení. NAO si proto vytvořilo vlastní třístupňové hodnocení přístupu jednotlivých ministerstev k RIA:

− Pro-forma (Pro-forma): Pokud je RIA z daného rezortu zařazena do této skupiny, nemá jakýkoli vliv na rozhodovací proces a je vytvořena jen proto, že je tímto rezort povinován.

− Informativní forma (Informative): S vytvářením této RIA se začalo pravděpodobně později, než ukládá směrnice, a má pouze minimální vliv na rozhodovací proces. Jejím přínosem ovšem je, že slouží jako užitečný komunikační nástroj.

− Komplexní forma (Integrated): RIA z této skupiny je užitečným prostředkem při rozhodování – právě takovéto RIA vedou ke změnám v dané politice a na jejich základě jsou upřednostňována opatření, která vyžadují minimum regulace.

Na základě hodnocení celého procesu tvorby RIA doporučuje NAO jednotlivým rezortům zaměřit se na několik problematických oblastí, přičemž se jedná hlavně o to, že se:¹⁸:

− budou uvažovat názory malých a středních podniků ve větším rozsahu,

− bude klást větší důraz na konzultace s dotčenými subjekty (včetně rozšíření počtu konzultovaných a zajištění toho, že se budou jejich názory skutečně zabývat a zapracují je následně do samotného návrhu regulace).

18 Uvedena jsou pouze doporučení týkající se procesu tvorby RIA, nikoli ta, která se týkají metodiky RIA (tj. vyčíslování nákladů a přínosů, uvažovaných alternativ regulace, atd.).

V rámci vládních komisí byla v roce 2004 zřízena komise zabývající se regulací a byrokracií (RB, tj. Regulation, Bureaucracy and Risk), která byla rozdělena na dvě části – RB(PRA) (Panel of Regulatory Accountability) a RB(I) (Inspection). Pro nás je stěžejní RB(PRA), která spadá přímo pod premiéra. RB(PRA) jednak zajišťuje, aby byla veškerá regulace pocházející z EU přiměřená¹⁹, a jednak se zabývá hodnocením dopadů regulace na podniky. To v podstatě znamená, že všechny²⁰ návrhy jakékoli regulace, které by přinesly novou významnou zátěž pro podnikatele, musí být prověřeny právě touto subkomisí. RB(PRA) se potom konkrétním návrhem zabývá nejen z hlediska jeho dopadů v klíčových průmyslových odvětvích, ale i z hlediska již existující regulace v rezortu, ze kterého návrh vzešel.

1.2.5 Spolupráce s nevládními subjekty a konzultace

V roce 2000 vznikl výbor v rámci DTI - The Small Business Service²¹, který zajišťuje spolupráci mezi ministerstvy a podnikatelským prostředím. Jeho hlavním úkolem je vytvořit a zlepšovat test dopadu na malé firmy (Small Firms Impact Test) a zajistit, aby se právě malé podniky cítily být dostatečně zapojeny do celého procesu.

S tímto výborem spolupracuje i tamní Obchodní komora, Konfederace britského průmyslu a Federace malých podniků – tito mohou otevřeně lobovat v zájmu soukromého sektoru, čímž zajišťují rovnováhu se snahou vlády rozšiřovat administrativní zátěž.

Se SBS spolupracuje rovněž SBC (The Small Business Council)²² (především jeho sekce BRIG (Better Regulation Interest Group)), což je nevládní státní orgán založený v roce 2000. SBC poskytuje rady v záležitostech týkajících se malých podniků a komentuje dopady vládní politiky na tyto subjekty. V současné době se SBC skládá ze 22 členů (členem se může stát pouze podnikatel).

19 Regulace, která musí být ve Velké Británii implementována z titulu EU, nesmí přesahovat minimální rozsah stanovený EU. Minimum požadavků je možné překročit pouze v případě, že je to doporučeno RB(PRA) – v tomto případě vykonává PRA dozor nad Parlamentem a kontroluje, zda nebyla příslušná norma implementována v příliš velkém rozsahu.

20 Existují pouze dvě výjimky, kdy nemusí být kontrolována úplná RIA RB(PRA), a to stav nouze či řešení daňové problematiky (samozřejmě musí být předem uvažované ministrem financí v řádném rozpočtovém procesu).

21 Viz internetové stránky www.sbs.gov.uk.

22 Viz internetové stránky www.sbs.gov.uk.

1.2.6 Stupně RIA a výběr legislativních návrhů pro RIA

Ve Velké Británii je RIA rozdělena do tří stupňů – jedná se o výchozí (initial), částečnou (partial) a úplnou (full) RIU²³. Výchozí RIA má upřesnit účel a zamýšlené efekty plánované regulace – je to tedy jakési hrubé shrnutí disponibilních informací.

Částečná RIA je již podrobnější – zvažují se různá řešení problému, zjišťují se prostřednictvím konzultací názory expertů a klíčových osob, jichž se regulace bude týkat. Úplná RIA propracovává závěry z částečné RIA a doplňuje ji o doporučení, budoucí monitorování a vyhodnocování.

1.2.7 Pozitivní příklady pro ČR

Z příkladu Velké Británie vyplývá, že je velice přínosné, pokud musí BRE přezkoumat a odsouhlasit všechny dokončené RIA předtím, než jsou postoupeny dále.

Nevýhodou tohoto přístupu je však to, že se z BRE stává útvar pro Českou republiku zcela nemyslitelných rozměrů (pracuje zde přibližně 100 osob).

Pozitivně je možné ohodnotit propracovaný systém kontrolních orgánů a existenci BRC, SBS a SBC, díky nimž jsou do procesu tvorby regulace aktivně zapojeni zástupci podnikatelů.

Dále je patrné, že rozhodnutí některých orgánů v oblasti zlepšování regulace nemusí být závazná, a přesto se jimi vláda a ministerstva řídí (příkladem mohou být právě doporučení BRC). Pro ČR z toho plyne jediné – velmi důležité je změnit přístup k celé problematice – není důležité agendu naplnit „nějakým“ způsobem, ale podstatné je, aby každý cítil odpovědnost za svá rozhodnutí a řídil se proto doporučeními orgánů, které mu poskytují fundované rady a doporučení.

1.3 Nizozemí

Nizozemí vykazovalo během 90. let 20. století mnohem menší ekonomickou výkonnost než sousední země, což bylo způsobeno především tím, že tamní ekonomické

23 Více viz Garg, A., Kabra, M. (2004), str. 10.

jednotky se mnohem pomaleji přizpůsobovaly měnícím se podmínkám. Později bylo zjištěno²⁴, že jsou nizozemské ekonomické jednotky přespříliš zatíženy požadavky regulace, a právě toto snižuje jejich výkonnost. Důležitým cílem nizozemské vlády se stalo snížení nákladů ekonomických subjektů, které vyplývají z informačních povinností těchto jednotek uvedených přímo v regulaci – tzn. zmenšit objem regulace, zmodernizovat zbývající regulaci a jednotlivé informační požadavky zharmonizovat, aby nedocházelo k tomu, že tutéž informaci musí povinný subjekt sdělovat několikrát a pokaždé jiné autoritě.

V roce 2000 se vláda usnesla na závazku konzistentně vyhodnocovat administrativní dopady na ekonomické subjekty. Na první pohled se může zdát, že tradice hodnocení dopadů regulace nemá v Nizozemí příliš dlouhou tradici – v tomto případě je nutné poznamenat, že zde byla např. vyvinuta kvantitativní metoda měření a monitorování vývoje administrativní zátěže, tzv. standardní nákladový model (SCM), který byl převzat různými zeměmi včetně České republiky.

Nizozemská vláda zintenzivnila své úsilí v oblasti snižování administrativní zátěže, a nutno říci, že se chovala přímo ukázkově – všechna ministerstva se stala odpovědnými za snížení administrativní zátěže pro ekonomické subjekty. Byla vyvinuta jednotná metodika hodnocení administrativních dopadů, která měla ministerstvům (resp.

zodpovědným státním úředníkům) usnadnit kvantifikaci dopadů plynoucích z navrhované legislativy. To s sebou neslo ovšem řadu problémů (některá ministerstva nepoužívala metodiku správně, nebo nepovažovala cíl týkající se snížení zátěže za svůj závazek, atd.), a proto byl zřízen nezávislý kontrolní orgán – ACTAL, jehož prostřednictvím byly tyto problémy později minimalizovány.

V roce 2003 došlo k dalšímu posílení existujícího vyhodnocování dopadů na korporátní sektor, životní prostředí a efektů pro proveditelnost a případnou vynutitelnost plánované regulace – tj. RIA. Test dopadů na podnikatelské prostředí je používán rovněž jako soupis efektů plynoucích z nové legislativy pro podnikatele.

24 Pro konkrétní statistická data viz některá ze studií CPB (The Dutch Bureau for Economic Policy Analysis).

1.3.1 Organizační struktura

V Nizozemí je kladen velký důraz na to, aby byl závazek v oblasti reformy regulace přijat na nejvyšší politické úrovni, neboť jen tak je zajištěno, že bude cíle dosaženo.

Aby bylo cíle dosaženo mnohem rychleji, musí být vytvořena odpovídající organizační struktura v rámci státní správy, která by umožnila efektivně dohlížet na správné plnění úkolů.

Ministr financí zodpovídá za dosažení cíle v oblasti snižování administrativní zátěže, a proto musí každých šest měsíců předložit Parlamentu zprávu o činnosti, resp.

případném pokroku. Rovněž monitoruje pokrok u ostatních ministerstev, a to prostřednictvím ročního rozpočtového cyklu.

Ministerstvo financí se stalo také koordinátorem programu mezi jednotlivými ministerstvy – a to prostřednictvím meziodborového týmu IPAL (The Interministerial Project Unit for Administrative Burdens), který byl vytvořen ve spolupráci s Ministerstvem pro hospodářské záležitosti.

Vláda dála zřídila nezávislý veřejný orgán – ACTAL, kterému bude věnována následující část.

Každé ministerstvo si vytvořilo malou jednotku složenou ze státních úředníků, kteří se věnují snižování administrativní zátěže v daném rezortu.

Každé ministerstvo si dále zřídilo komisi složenou z vysokých státních úředníků a zástupců podnikatelů. Tato komise má za úkol prozkoumávat návrhy na snížení administrativní zátěže a kontrolovat, zda je zátěž skutečně redukována a nedochází pouze ke změně postupu.

V této struktuře je velmi důležitý ACTAL jako nezávislý kontrolní orgán, a proto mu bude věnována následující podkapitola.

1.3.2 ACTAL

Nařízením nizozemské vlády z 1. května 2000 byl založen ACTAL (The Dutch Advisory Board on Administrative Burdens). Hlavním úkolem tohoto orgánu je dohlížet na státní správu, příp. působit jako poradce, a tím podpořit vládu při plnění cíle, který si stanovila (tj. snížit do roku 2007 celkovou administrativní zátěž týkající se podniků o 25 %).

ACTAL je nezávislý orgán, funguje zcela mimo oblast politického rozhodování – nesnaží se dosáhnout žádného politického cíle prostřednictvím návrhů zákonů, apod.

Cílem ACTALu je jednak učinit dopady různých politických rozhodnutí transparentními a navrhovat taková řešení, která jsou pro občany nejméně zatěžující, jednak dosáhnout změny kultury vytváření legislativy, tj. vytvářet tlak na zákonodárce, aby se sami snažili snižovat rozsah administrativní zátěže na občany i ekonomické subjekty. Důležité je, že má ACTAL možnost hledat k dosažení svých cílů vlastní cesty a využívat vlastní prostředky.

ACTAL úzce spolupracuje s Ministerstvem financí a Ministerstvem vnitra, která jménem nizozemské vlády koordinují snižování administrativní zátěže pro občany a ekonomické subjekty.

Členové ACTALu jsou jmenováni vládou.

Rada ACTALu má 3 členy – jedná se o soukromé osoby vybírané z obchodních, akademických a politických kruhů na základě jejich znalostí a zkušeností v oblasti administrativní zátěže. Radu podporuje Sekretariát složený z 12 osob vybíraných z vlády či soukromého sektoru. Členové Rady se schází jednou týdně, aby projednali činnost se Sekretariátem.

ACTAL se zabývá především hodnocením navrhovaných zákonů a ostatní regulace.

Všechny návrhy, které budou mít dopad na administrativní zátěž ekonomických jednotek či občanů, musí být bezpodmínečně předloženy ACTALu k posouzení.

ACTAL od ministerstev dále požaduje, aby kvantifikovala administrativní zátěž ve svých návrzích a zabývala se i alternativami, kterými by dosáhla stejného cíle, ovšem s nižšími náklady pro občany. V každém případě mají ministerstva k dispozici metodiku, kterou mají používat pro kvantifikaci dopadů vyplývajících z legislativy.

ACTAL potom jejich výsledky kontroluje – na základě svého hodnocení může navrhnout zlepšení, nebo dokonce požadovat stažení navrhovaných norem. Hodnocení jednotlivých návrhů ACTALem jsou vždy krátká a výstižná – jejich jedinou vadou je ovšem to, že nejsou závazná.

ACTALu je na základě zákona o poradním výboru (Kaderwet adviescolleges) umožněn přístup ke všem vládním informacím. Správní zákon (Algemene wet bestuursrecht) navíc zavazuje výkonné orgány, aby poradnímu výboru poskytovaly veškeré informace, které potřebuje k řádnému plnění svých úkolů. Na základě této

legislativy si může tedy ACTAL vyžádat každý návrh právní normy, aby mu byla postoupena ke kontrole.

V praxi funguje mezi jednotlivými ministerstvy a ACTALem dohoda, že veškeré návrhy, které s sebou nesou administrativní zátěž pro podnikatelské prostředí, budou ACTALu automaticky zasílány.

1.3.2.1 Výběr legislativních návrhů ACTALem a hodnocení administrativní zátěže

Konkrétní postup výběru legislativních návrhů, které bude ACTAL kontrolovat, vypadá prakticky takto:

1. Jakýkoli návrh přinášející administrativní zátěž pro podnikatelské prostředí je automaticky zaslán ACTALu pro posouzení.

2. ACTAL zvolí sám na základě předem daných kritérií, který z návrhů bude vybrán pro testování.

3. ACTAL ohodnotí daný návrh.

4. ACTAL sdělí výsledky svého hodnocení ministrovi, jeho náměstkovi či zadavateli.

Kritéria výběru návrhů pro testování plynou především z kvantifikace administrativní zátěže plynoucí z daného návrhu. Uvedeme si zde základní pravidla, kterými se ACTAL řídí:

− Pro testování jsou okamžitě vybírány buď ty návrhy, ke kterým nebylo na příslušném ministerstvu přiloženo žádné ohodnocení administrativní zátěže, nebo ty, které vyvolají zvýšení či snížení administrativní zátěže o více než 5 mil. €.

− Návrhy, které vyvolají změnu administrativní zátěže v rozmezí 1–5 mil. €, jsou testovány výběrově.

− Návrhy, které s sebou přinášejí změnu nižší než 1 mil. €, testovány nejsou vůbec.

Otázky, kterými se ACTAL řídí během svého hodnocení a z kterých vychází kritéria hodnocení, jsou následující:

− Je kvantifikována administrativní zátěž?

− Je tato kvantifikace podložena fakty?

− Jsou uvažovány i alternativy řešení, které přinášejí menší administrativní zátěž?

Je vybráno řešení s nejnižším dopadem?

− Uvádí se i důvody, proč je preferována daná alternativa před ostatními a proč jsou ostatní přijatelné alternativy zamítnuty?

Pokud uzná ACTAL za vhodné, může přizvat k hodnocení různé odborníky, příp.

zmocnit hodnocením externí subjekt. ACTAL může rovněž kontaktovat různé svazy zaměstnavatelů, průmyslové asociace, jednotlivé podniky či různé dobrovolnické kluby.

Výsledkem hodnocení daného návrhu může být doporučení, aby byl návrh:

1. předložen vládě (či Parlamentu, pokud návrh vycházel z poslanecké iniciativy), a to buď bez připomínek, či po zapracování připomínek,

2. nebyl vládě (Parlamentu) předkládán, dokud nebudou vzaty připomínky v úvahu, či

3. nebyl vládě (Parlamentu) předložen v žádném případě.

Výsledné zprávy ACTALu mají ministři či členové Parlamentu k dispozici během čtyř týdnů od zadání žádosti o hodnocení, resp. radu, či ode dne, kdy ACTAL začal hodnotit daný návrh ze své vlastní iniciativy. Pokud se jedná o obtížný případ, může být tato doba prodloužena o další čtyři týdny.

Poté, co ministr obdrží výslednou zprávu od ACTALu, je tato přiložena k danému legislativnímu návrhu, který je posléze postoupen vládě (the Council of Ministers).

Vláda může na základě zprávy ACTALu posoudit, zda vzal příslušný ministr veškeré připomínky v úvahu a případně je do návrhu zapracoval.

ACTAL zveřejňuje svá doporučení a výsledné zprávy na své webové stránce ihned, jakmile je zveřejněna daná legislativa. Pokud se ministři rozhodnou zapracovat během legislativního procesu do příslušného návrhu neformální doporučení ACTALu, potom už ACTAL nevydává oficiální hodnocení a toto není tedy k dispozici ani po zveřejnění legislativy.

ACTAL se během své nedlouhé existence potýkal s problémy, které jsou pro tuto oblast typické – ministři a vysocí státní úředníci nevnímají cíle v oblasti reformy regulace jako svůj vlastní závazek, úředníci nepoužívají správně předepsané nástroje pro hodnocení administrativních dopadů, a v neposlední řadě se jedná i odpor státních úředníků k jakékoli změně, s čímž souvisí právě i neochota používat nové nástroje.

Všechny tyto problémy samozřejmě zpomalují dosažení cíle v podobě snižování

administrativní zátěže. K minimalizaci těchto problémů přispělo několik činností ACTALu, přičemž se jedná především o:

− osobní konzultace s jednotlivými ministry,

− přísnou kontrolu navrhované legislativy,

− poskytování poradenství pro státní úředníky,

− vytváření tlaku na vládu prostřednictvím Parlamentu, médií a průmyslových asociací.

V celém procesu snižování administrativní zátěže jsou velmi důležité i konzultace a zapojení dotčených subjektů. Této problematice bude věnována následující podkapitola.

1.3.3 Konzultace a spolupráce s dotčenými subjekty

Do procesu vyhodnocování administrativní zátěže nové legislativy bývají zapojeny různé subjekty, neboť jen s jejich pomocí získávají regulátoři přesný pohled na problematickou oblast, kterou chtějí regulovat.

Ekonomické subjekty se mohou zapojit jednak do komisí a pracovních skupin, které upozorňují ministerstva na možnosti snížení zátěže, jednak jako tzv. „model company“

(viz níže). Dále mají možnost zasílat jednotlivým ministerstvům své příspěvky prostřednictvím webových stránek www.administratievelasten.nl²⁵ či směřovat své dopisy vládě přímo či přes některou z odvětvových organizací. Zapojení těchto subjektů do celého procesu je velmi důležité, neboť regulátor nedokáže ohodnotit administrativní zátěž z pohledu regulovaného – jedná se totiž o subjektivní hodnocení toho, jakou hodnotu daný subjekt přiřazuje sběru, spravování a poskytování informací regulátorovi.

Projekt tzv. „model companies“ byl vytvořen Ministerstvem financí ve spolupráci s Ministerstvem pro hospodářské záležitosti. Cílem tohoto projektu je identifikovat informační povinnosti stanovené zákonem, které představují pro povinné osoby jakoukoli překážku – jedná se tedy o zkoumání dané povinnosti z pohledu dotčených osob. Regulátor tímto způsobem snadno zjistí, jakou informační povinnost vnímají dotčené subjekty jako nepotřebnou, příliš komplikovanou či obtěžující. Pomocí model companies se vytvoří soupis administrativních překážek a jsou předkládány návrhy, jak tyto překážky odstranit. Tyto návrhy jsou potom projednávány příslušnými ministerstvy ve spolupráci s dotčenými subjekty a sektorovými organizacemi.

25 Touto cestou bylo již zasláno přes 800 reportů.

V rámci spolupráce s dotčenými subjekty byla zřízena v roce 2005 i komise složená z ekonomických subjektů (the Sounding Board on Regulatory Pressure), která je pověřena identifikací největších překážek plynoucích z regulace pro podnikatelské prostředí. Nalezené překážky jsou potom probírány s ostatními dotčenými subjekty, přičemž tato jednání vyúsťují v konkrétní návrhy řešení.

1.3.4 Pozitivní příklady pro ČR

Nizozemské zkušenosti ukazují, že není nereálné dosáhnout velmi dobrých výsledků v oblasti snižování administrativní zátěže, a to nejen v relativně krátké době, ale i za nízkých nákladů. Podmínkou úspěchu je ovšem zřízení útvaru, který bude nezávislý na vládě, a jeho účel, prostředky i cíle budou přesně definovány.

Kritéria pro výběr legislativních návrhů, které budou hodnoceny, jsou objektivní, neboť nikdo nemůže ovlivnit, jaký návrh bude vybrán. Je možné namítnout, že může ministerstvo záměrně upravit výsledek kvantifikace dopadu, ale ACTAL kontroluje i to, zda je daná kvantifikace podložena fakty.

Výslednou zprávu musí ACTAL zpracovat během čtyř týdnů, což je relativně krátká doba. Pokud bude vzata v úvahu i skutečnost, že od září 2000 kontroloval ACTAL přes tisíc návrhů zákonů a ostatní regulace a vydal přes 250 doporučení, a spolu s tímto faktem bude uvažován i počet zaměstnanců (celkem 15 osob), kteří se hodnocením zabývají – musí se nutně dospět k závěru, že se jedná o velmi efektivní orgán.

Jediné, co lze vytknout tomuto uspořádání je, že hodnocení ACTALu nejsou závazná. Neochota zapracovat návrhy ACTALu do návrhu zákona je omezena tím, že jsou hodnocení ACTALu běžně připojována k legislativním návrhům a každý si tak může snadno zjistit stanovisko ACTALu.

2. Úroveň Evropské unie

Hodnocení dopadů regulace bylo v Evropské unii prováděno v jednodušší formě již od 80. let. Během 90. let se však stala tato agenda klíčovou, neboť bylo zjištěno, že bez vhodného regulačního rámce není možné zajistit dostatečný ekonomický růst v jednotlivých členských zemích, tedy ani Evropské unie jako celku. Právě z tohoto důvodu se začaly hodnocením dopadů zabývat pečlivěji evropské orgány, především Evropská komise. Evropská komise považuje hodnocení dopadů regulace za velice důležitý nástroj, který jí pomáhá zvyšovat kvalitu jejích rozhodnutí. Komisí bylo vypracováno mnoho směrnic a doporučení, které se sice většinou týkají hodnocení probíhajících právě v rámci Komise, ale přesto je možné zde nalézt mnoho podnětů i pro zajištění hodnocení dopadů regulace na úrovni členských států.

Tato kapitola bude tedy rozdělena na tři části – první část bude věnována problematice vývoje hodnocení dopadů regulace v Evropské unii, druhá část bude věnována stěžejnímu dokumentu v oblasti hodnocení dopadů regulace na úrovni EU, a to Závěrečné zprávě Mandelkernovy pracovní skupiny, a třetí část bude věnována hodnocení dopadů regulace Evropskou komisí.

2.1 Vývoj hodnocení dopadů regulace v Evropské unii

Hodnocení dopadů regulace probíhá v EU od roku 1986 – v tomto roce začala Evropská komise požadovat hodnocení nové regulace v podobě BIA (Business Impact Assessment) a vyhodnocení dopadu regulace na rozpočet.

Během 90. let 20. století se rozvíjely odvětvové IA (Impact Assessments) pro normotvorné návrhy v oblastech jako je např. životní prostředí, ochrana spotřebitele, zajištění rovnosti pohlaví, atd.

Problémy, které s sebou přinášela legislativa, u níž nebyly předem důsledně prozkoumány veškeré dopady, byly značné, a proto byla na úrovni EU deklarována snaha tyto problémy eliminovat. Poté se v rámci EU začalo aktivně pracovat na agendě Better Regulation.

Prvotním počinem bylo sestavení Mandelkernovy pracovní skupiny, která se jednak zabývala samotným přístupem k agendě Better Regulation, jednak měla za úkol

vypracovat doporučení pro implementaci dané agendy a pro metodiku hodnocení dopadů regulace. Tato skupina dále vypracovala v oblasti zlepšování regulace časový plán, kterým by se měly řídit nejen orgány EU, ale i národních států. Na Závěrečnou zprávu²⁶ a doporučení Mandelkernovy skupiny z roku 2001 navázala Evropská komise a začala postupně naplňovat její doporučení. Protože se Závěrečná zpráva dotýká veškeré problematiky, která je s implementací a prováděním RIA spojena, bude jí věnována samostatná podkapitola (viz podkapitola 2.1 Závěrečná zpráva Mandelkernovy pracovní skupiny).

V roce 2001 byla Evropskou komisí přijata Bílá kniha²⁷ týkající se vládnutí v EU.

Tímto dokumentem Komise jasně deklarovala úmysl vládnout lépe a zapojit do celého procesu všechny členské země, a proto se také zavázala předložit akční plán Better Regulation na zasedání v Laekenu.

Jedním z hlavních cílů Bílé knihy je zlepšení politiky a regulace, resp. celého institucionálního rámce, neboť pouze s příhodným institucionálním rámcem je možné dosáhnout cílů v ostatních politikách. Je zde uvedeno sedm podmínek, díky nimž je možné dosáhnout zlepšení regulace. Uvedeme si pouze první, čtvrtou a šestou, neboť ty jsou pro nás klíčové:

1. Návrhy musí být zpracovány na základě kvalitní analýzy, která prokáže, zda je skutečně nutné intervenovat na úrovni EU.

4. Opatření určená k implementaci by měla být připravována na základě koregulace, tj.

ve spolupráci s dotčenými subjekty – tím je podpořen pocit „vlastnictví“ a subjekty se řídí danou legislativou víceméně dobrovolně.

6. Je nezbytné dosáhnout vyšší kultury²⁸ chování během vyhodnocování dopadů a zajistit zpětnou vazbu, která umožní učit se z předchozích chyb.

Neméně důležitou roli při zlepšování regulačního rámce hrají i konzultace se zainteresovanými subjekty. Na první pohled se většinou zdá, že konzultace zbytečně zdržují legislativní proces, ovšem čas strávený konzultacemi je vykompenzován rychlejším přijetím legislativy a její snadnější aplikací (příp. vynucováním).

Konzultacím se bude Komise rovněž věnovat v samostatném dokumentu.

26 Mandelkern Group (2001).

27 Více viz European Commission (2001).

28 Kultura zde bude chápána jako souhrn hodnot, norem, pravidel, postojů a nepsaných zákonů, které určují chování a jednání osob.

V roce 2002 byl vydán dokument „European Governance: Better lawmaking“²⁹, jímž Evropská Komise dává najevo úsilí naplnit Lisabonskou strategii i v oblasti Better Regulation. Agenda bude rozpracována ve třech sděleních Komise, která se budou postupně týkat institucionálního rámce pro regulátory, zjednodušení a zlepšení regulačního prostředí a hodnocení dopadů regulace.

Prvním sdělením Komise byl akční plán „Simplifying and improving the regulatory environment“³⁰, ve kterém se Komise zabývá hodnocením dopadů, konzultacemi a podpůrnou organizační strukturou jednak na úrovni EU, jednak na národní úrovni.

Komise se v tomto dokumentu zavazuje vytvořit metodiku hodnocení dopadů regulace a vhodnou organizační strukturu, v jejímž rámci bude hodnocení dopadů probíhat. Dále zde byly definovány minimální standardy pro konzultace. Zde se budeme věnovat pouze akcím týkajících se členských zemí, částí týkající se agendy Better Regulation na úrovni EU se bude zabývat kapitola 3.2 Hodnocení dopadů regulace na úrovni EU.

Akce týkající se členských zemí jsou následující:

− Členské země mají podle akčního plánu vytvořit standardy pro hodnocení dopadů a vytvořit vhodný systém konzultací. Členské státy by dále měly připojit hodnocení dopadů ke každému legislativnímu návrhu, který postupují Komisi³¹.

− Další akcí je vytvoření legislativní sítě nejen v rámci orgánů EU³² (tj. Komise, Parlamentu a Rady), ale i mezi těmito orgány a jednotlivými orgány členských států. Síť mezi národními orgány a orgány EU by měla zlepšit jejich spolupráci a zajistit předávání informací a dobrých zkušeností s hodnocením dopadů.

Druhým sdělením Komise byl dokument týkající se hodnocení dopadů regulace³³, v němž Komise sděluje, jak bude probíhat proces implementace IA v rámci Komise.

Všechny odvětvové IA budou sjednoceny v jednu, a IA bude probíhat ve dvou stupních – malá IA (preliminary) a velká IA (extended). Konzultace budou probíhat během případné druhé fáze IA.³⁴

29 Více viz European Commission (2002).

30 Více viz European Commission (2002c).

31 Může se jednat o návrhy národních zákonů, které musí členské státy povinně ohlašovat Komisi, nebo o návrhy legislativy na úrovni EU, tj. když členské státy využívají své právo iniciovat návrhy zákonů.

32 Více viz část týkající se hodnocení dopadů na úrovni EU.

33 Více viz European Commission (2002b).

34 Podrobněji o RIA, výběru normotvorných návrhů pro hodnocení a zodpovědných institucích viz část Hodnocení dopadů regulace na úrovni EU

Třetím sdělením Komise byl dokument „The operating framework for the European Regulatory Agencies“³⁵, kde se Komise zabývá vytvořením jednotného právního rámce pro regulační agentury, které byly dosud vytvářeny podle různých kritérií. Problematika regulačních agentur se netýká problematiky organizační struktury pro IA, ale některé návrhy jsou univerzální a je možné je aplikovat i na organizační strukturu pro IA:

− Při vytváření agentury musí být jasné, jakou činnost má daná agentura vykonávat, musí jí být poskytnut i určitý stupeň organizační a funkční autonomie a zároveň musí být zodpovědná za veškeré činnosti, které ve svěřené oblasti podnikla.

− Agentury využívají pro svá rozhodnutí čistě technické postupy a nejsou ovlivňovány politickými záměry.

− V agentuře by měli být zastoupeni i zástupci zainteresovaných skupin z oblasti, která je agentuře svěřena – toto zajistí vyšší transparentnost agentury a její důvěryhodnost.

− Ředitel (vedoucí) agentury musí být zodpovědný za veškerá rozhodnutí agentury.

Jak vidíme, všechna tato opatření by měla fungovat nejen v regulačních agenturách, ale i u IA.

Dalším krokem bylo v roce 2003 přijetí „Interinstitutional Agreement on Better Lawmaking“, což je dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o společném zlepšování legislativního procesu.

Od roku 2003 funguje v rámci EU IA (Impact Assessment), v kterou byly sloučeny všechny odvětvové IA uvedené výše, a jak bylo navrženo v „Communication from the Commission on Impact Assessment“. IA je používána na všechny významné návrhy Evropské komise, které s sebou nesou dopady ekonomické, sociální a na životní prostředí. V neposlední řadě prověřují i prvky regulace (tj. zda splňuje principy subsidiarity a proporcionality, zda volí přiměřené prostředky, apod.).

Dalším výrazným posunem v oblasti reformy regulace v EU bylo „The four Presidencies Statement“, ve kterém čtyři předsednické země pro roky 2004 a 2005 (Irsko, Nizozemí, Lucembursko a Velká Británie) vytyčily agendu Better Regulation (včetně hodnocení nové legislativy) jako klíčovou. K této iniciativě se připojily v prosinci 2004 další dvě předsednické země pro rok 2006 (Rakousko a Finsko),

35 Více viz European Commission (2002d).