UNIVERZITA KARLOVA

(1)

UNIVERZITA KARLOVA Právnická fakulta

Jan Bubeník

Lidská práva za časů koronaviru

Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: doc. JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D., LL.M.

Katedra: Ústavního práva (22-KUP)

Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 12. 12. 2022

(2)

Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval/a samostatně, že všechny použité zdroje byly řádně uvedeny a že práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

Dále prohlašuji, že vlastní text této práce včetně poznámek pod čarou má 173 509 znaků včetně mezer.

Jan Bubeník

V Praze dne 12. 12. 2022

(3)

Obsah

Úvod ... 1

1. Koronavirus SARS-CoV-2 ... 3

1.1. Koronaviry ... 3

1.2. SARS-CoV-2 ... 3

2. Průběh pandemie covid-19 v České republice ... 7

2.1. Obecně ... 7

2.2. Šíření onemocnění ... 7

2.3. Omezující opatření v průběhu pandemie a další důležité události ... 8

3. Zásahy omezujících opatření do lidských práv v době pandemie ... 13

3.1. Nutnost omezujících opatření ... 13

3.2. Obecně k omezením vydávaným vládou ... 14

3.3. Nouzový stav a problémy s ním spojené ... 16

3.3.1. Povaha nouzového stavu jako mimořádného stavu ... 16

3.3.2. Podmínky vyhlášení nouzového stavu a možnost jeho zrušení ... 17

3.3.3. Povaha vyhlášení nouzového stavu ... 22

3.3.4. Prodlužování nouzového stavu ... 23

3.4. Krizová opatření ... 24

3.4.1. Pojem krizového opatření ... 24

3.4.2. Povaha krizového opatření vlády ... 25

3.5. Omezení volného pohybu ... 28

3.5.1. Uzavření hranic a zákaz vycestovat ... 28

3.5.2. Omezení a zákazy volného pohybu na území České republiky ... 32

3.6. Omezení shromažďování ... 34

3.6.1. Speciální případy omezení shromažďování ... 37

3.7. Omezení maloobchodu a služeb ... 39

3.8. Zásahy do soukromí ... 41

(4)

4. Zásahy do lidských práv opatřeními Ministerstva zdravotnictví ... 44

4.1. Mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví... 44

4.2. Mimořádná opatření podle pandemického zákona ... 46

4.3. Stav pandemické pohotovosti ... 47

4.4. Přezkum a kontrola mimořádných opatření ... 49

4.5. Odůvodňování krizových a mimořádných opatření ... 50

4.6. Novela pandemického zákona – procesní stránka ... 53

4.6.1. Stav legislativní nouze ... 54

4.6.2. K nutnosti schvalování novely pandemického zákona ve stavu legislativní nouze ... 54

4.6.3. Ke splnění podmínek vyhlášení a udržení stavu legislativní nouze ... 56

4.6.4. Proces přijímaní novely pandemického zákona ... 57

4.7. Novela pandemického zákona – obsahová stránka ... 58

4.7.1. Novela pandemického zákona – rozdíly mezi sněmovními tisky č. 127/0 a 127/2 ... 59

4.7.2. Novela pandemického zákona ve světle judikatury Ústavního soudu ... 61

(a) K ústavnosti § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona ... 62

(b) K ústavnosti § 8a pandemického zákona ... 63

Závěr ... 66 Seznam použitých zkratek

Seznam použitých zdrojů

(5)

Úvod

Celosvětová pandemie nového koronaviru zcela bezprecedentním způsobem zasáhla do životů občanů nejen České republiky a zásadně ovlivnila fungování takřka celého světa. Dalo by se říct, že svět, jak jsme jej znali, s vypuknutím pandemie, alespoň na čas, přestal existovat. To, zda doba koronavirová, která trvala více než dva roky, skutečně definitivně došla svému konci, ukážou až dny následující po dokončení této práce. Za pomyslnou, byť třeba pouze prozatímní, tečku za dobou koronavirovou jsem nicméně zvolil den 5. května 2022, kdy došlo k ukončení více než rok trvajícího stavu pandemické pohotovosti. Navzdory tomu bylo však ještě nutné do práce zařadit některá klíčová soudní rozhodnutí, zejména nález Ústavního soudu zabývající se ústavností vybraných ustanovení novely pandemického zákona.

Doba koronavirová jakožto globální krizová situace s sebou přinesla nejen oběti na životech a značné ekonomické ztráty, ale také ukázala, jako moc rozdílně jednotlivé národní státy i nadnárodní uskupení postupují při zvládaní krizových situací takového rozsahu. Často i poměrně značně bolestně připomněla, že naše práva a svobody, jež jsme považovali za samozřejmé, mohou být zásadním způsobem omezeny. Tvrdit ovšem bez dalšího, že doba koronavirová s sebou přinesla pouze negativa, také nelze. Zkušenosti v ní získané by kupříkladu mohly vést k revizi krizové legislativy tak, aby byla na situace obdobného rozsahu lépe připravena, neboť v současném propojeném světě není ani tolik otázkou, zda obdobná situace nastane, ale spíše kdy. V dalších případech může do budoucna přinést cenné ponaučení o tom, jakým způsobem vést krizové řízení a čeho se případně vyvarovat tak, aby mohly být případné budoucí mimořádné situace zvládány efektivně, ale zároveň s co nejvyšší mírou šetření zaručených práv a svobod.

Tato práce si klade za cíl rozebrat právě taková omezení na území České republiky, a to pokud možno co nejkomplexněji. Nezbytnou prerekvizitou proto bude nejen popis onemocnění covid-19, ale i stručný náčrt průběhu pandemie na našem území pro poskytnutí širšího kontextu, v němž byla jednotlivá omezení přijímána a odvíjela se od něj potřebnost a přiměřenost přijímaných omezení.

V navazující části bude jako první věnována pozornost nouzovému stavu, jeho povaze nejen jako mimořádného stavu, podmínkám a povaze jeho vyhlášení, jeho případnému přezkumu a prodlužování, kdy zejména jeho opakované prodlužování s sebou přineslo celou řadu otázek.

Na část zabývající se nouzovým stavem naváže část zabývající se krizovými opatřeními, v níž bude rozebrán jak pojem krizového opatření, tak i jeho povaha. Poté bude pozornost věnována

(6)

jednotlivým vybraným omezením, která byla na základě vydávaných krizových opatření za nouzového stavu přijímána. Vzhledem ke množství vydaných zákazů, příkazů a omezení jsou vybrány právě zejména, nikoli však výlučně, ty, které byly větší či menší měrou problematické.

U konkrétních vybraných omezení pak bude věnována pozornost zejména jejich proporcionalitě.

Poslední část práce bude věnována zvlášť opatřením vydávaným orgány ochrany veřejného zdraví, zejména Ministerstvem zdravotnictví. Rozebere rozdíly mezi úpravou zákona o ochraně veřejného zdraví a pandemického zákona, problémy spojenými s příliš extenzivním výkladem zákona o ochraně veřejného zdraví způsobeného mimo jiné značně nestandardním postupem ministra zdravotnictví v první polovině roku 2021 a odůvodňováním mimořádných opatření, které v průběhu pandemie dostálo značných změn. Bez povšimnutí nezůstane ani novela pandemického zákona, kdy proces jejího přijetí poukázal na nedostatky v jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ale také vyvolal řadu otázek souvisejících s institutem stavu legislativní nouze. V souvislosti s tím bude na závěr části zabývající se novelou pandemického zákona zařazen i rozbor již zmiňovaného nálezu Ústavního soudu zabývajícího se ústavností vybraných ustanovení této novely.

(7)

1. Koronavirus SARS-CoV-2

1.1. Koronaviry

Koronaviry se řadí mezi RNA viry, tedy viry, jež uvnitř svého lipidového obalu obsahují pouze jednoduchou šroubovici RNA. Koronaviry pak nesou své jméno kvůli bílkovinným výběžkům, které vybíhají z lipidového obalu a celý virus tak připomíná sluneční korónu. Jedná se o viry relativně malé, velikostí pouze o něco větší než chřipkový virus, který dosahuje velikosti od 80 do 100 nm, zatímco koronaviry nabývají rozměrů od 80 do 135 nm.¹

1.2. SARS-CoV-2

První potvrzený případ výskytu koronaviru SARS-CoV-2 u člověka se objevil pravděpodobně v prosinci roku 2019 ve městě Wu-chan v provincii Chu-pej ve střední Číně.

Onemocnění, jež tento koronavirus způsobuje, se nazývá covid-19.²

SARS-CoV-2 se šíří zejména přímo kapénkovou infekcí a nepřímo kontaktem s infikovaným povrchem. Mezi jeho typické příznaky pak patří únava, zvýšená teplota až horečka a suchý kašel. Škála jeho dalších symptomů je nicméně širší, příkladem se sluší zmínit poměrně časté příznaky v podobě bolesti hlavy, ztráty chutě a čichu, a to buď pouze jednoho, nebo jejich kombinace, bolesti v krku či bolesti svalů a kloubů. Mnoho z jeho symptomů je běžných i u chřipky či nachlazení, což jej činí v počáteční fázi bez otestování člověka vykazujícího tyto příznaky poměrně obtížně identifikovatelným. U těžšího průběhu onemocnění covid-19 se vyskytují příznaky v podobě dušnosti, bolesti či tlaku na hrudi a horečky. Inkubační doba tohoto viru se pohybuje mezi dvěma až čtrnácti dny, nejčastěji kolem pátého a šestého dne od infekce.³

Proti viru způsobujícímu onemocnění covid-19 dosud není účinná žádná léčba, proto jsou v drtivé většině léčeny pouze příznaky, byť jsou v malé míře zkoušeny léky již existující nebo

1 QUAMMEN, D. Jak Viry formují náš svět. National Geographic. 2/2021, s. 43. ISSN 1213-9394.

2 WHO. Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, Coronavirus disease [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019.

3 STÁTNÍ ZDRAVOTNÍ ÚSTAV, ÚSTAV ZDRAVOTNICKÝCH INFORMACÍ A STATISTIKY ČR. COVID-19:

úvod, inkubační doba, průvodce a sezónnost onemocnění. Národní zdravotnický informační portál [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z: https://www.nzip.cz/clanek/447-covid-19-zakladni-informace.

(8)

experimentální, např. remdesivir, dexametazon, isoprinosine, či krevní plazma odebraná osobám, které již onemocnění prodělaly.⁴

Byť má koronavirus způsobující onemocnění covid-19 nižší smrtnost než jeho příbuzní způsobující choroby SARS⁵ a MERS⁶ (v průměru zhruba dvě až tři procenta), právě jeho schopnost snadno se šířit jej činí velmi nebezpečným, jelikož se tak snáze dostane k tzv. rizikovým skupinám, tedy osobám, u nichž má onemocnění zpravidla vážnější průběh. Jedná se o osoby starší, se sníženou imunitou, osoby obézní či polymorbidní čili osoby, které mají vzhledem ke svému věku nebo zdravotnímu stavu zhoršenou prognózu u většiny onemocnění. Tvrdit ovšem, že covid-19 je nebezpečný pouze pro rizikové skupiny, není namístě, neboť těžší či fatální průběh onemocnění se může vyskytnout u pacientů mladších, či do té doby naprosto zdravých, byť zákonitosti, na jejichž základě se tak děje, nejsou zatím zcela známy. Nezřídka se vyskytují i dlouhodobé následky onemocnění, časté jsou výskyty plicní fibrózy či různá postižení kardiovaskulárního systému.⁷ Problematické u těchto dlouhodobých následků je zejména to, že kvůli malému množství dat není jisté, zda se bude jednat o poškození pouze krátkodobé až střednědobé, nebo dlouhodobé až trvalé.

Sluší se též zmínit, že neexistuje pouze jediný kmen viru SARS-CoV-2. Viry obecně ze své podstaty často mutují, aby zajistily své přežití.⁸ Skutečnost, že dochází k mutacím, ve většině případů na interakci viru a lidského hostitele nic nemění, občas se ovšem objeví mutace mající klinický význam – virus se stává buď nakažlivějším, nebo závažnějším co do průběhu způsobovaného onemocnění. V současné době jsou známy především čtyři mutace, tzv. alfa alias britská, která byla objevena v září 2020 na území Spojeného království, beta alias jihoafrická,

4 SRB, M., SEDLÁČEK, Š. Jaké léky se zkouší proti covidu? Remdesivir se neosvědčil, nadějný je dexametazon.

iRozhlas [online], 2020 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z: https://www.irozhlas.cz/veda- technologie/veda/koronavirus-lek-leky-remdesivir-dexametazon_2012272229_ako.

5 WHO. Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS). [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z:

https://www.who.int/health-topics/severe-acute-respiratory-syndrome#tab=tab_1.

6 WHO. Middle East Respiratory Syndrome coronavirus (MERS-CoV). [online], 2019 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z:

https://www.who.int/news-room/q-a-detail/middle-east-respiratory-syndrome-coronavirus-(mers-cov).

7 STÁTNÍ ZDRAVOTNÍ ÚSTAV, ÚSTAV ZDRAVOTNICKÝCH INFORMACÍ A STATISTIKY ČR. COVID-19:

období nakažlivosti, vnímavost, imunita, smrtnost, dlouhodobé následky. Národní zdravotnický informační portál [online], 2020 [cit. 8. 1. 2021]. Dostupné z: https://www.nzip.cz/clanek/1063-covid-19-obdobi- nakazlivosti-vnimavost-imunita-smrtnost.

8 COVID PORTÁL. Mutace koronaviru. [online], 2022 [cit. 28. 10. 2022]. Dostupné z:

https://covid.gov.cz/situace/onemocneni-covid-19/mutace-koronaviru.

(9)

u níž došlo k prvnímu záchytu v říjnu 2020 v Jihoafrické republice, mutace delta alias brazilská a indická, které byly zjištěny na sklonku roku 2020, resp. v první polovině roku 2021 a mutace omikron, k jejímuž prvnímu záchytu došlo na konci listopadu 2021.⁹

Tedy i přes častá tvrzení, že covid-19 je tedy pouze a jen „horší chřipka“, s těmito nelze souhlasit, neboť toto onemocnění v žádném případě horší chřipkou není. Byť se na světě vyskytují podstatně letálnější onemocnění typu ebola, marburská horečka atd., právě schopnost covid-19 se šířit a napadat tak co nevětší množství lidí z něj činí tak nebezpečnou chorobu.

V porovnání se SARS má pak covid-19 ještě navíc jednu velkou evoluční výhodu – podstatně snáze, jak je zmiňováno výše, se šíří. V kombinaci s nižší severitou než u výše zmíněných onemocnění to z covid-19 činí velmi snadno se šířící onemocnění. Např. ke třináctému únoru 2020 bylo celosvětově evidováno něco málo přes šedesát tisíc případů¹⁰ o čtrnáct dní později se toto číslo pohybovalo okolo osmdesáti tisíc potvrzených případů a o pouhý měsíc od prvého zmíněného data bylo ve světě evidováno více než dvojnásobné množství potvrzených případů.¹¹ Jedním z hlavních problémů byla také skutečnost, že se covid-19 poměrně záhy rozšířil mimo místo svého původu do celého světa, a to i přes velmi přísná karanténní opatření – k uzávěře města Wu-chan došlo již dvaadvacátého ledna 2020.¹²

Zdali byla reakce čínských úřadů při propuknutí onemocnění covid-19 dostatečně rychlá a účinná, a zdali bylo vůbec možné propuknutí epidemie a následně pandemie covid-19 zabránit, je předmětem vyšetřování vedeného Světovou zdravotnickou organizací.¹³

Právě Světová zdravotnická organizace reagovala ne zcela rychle a adekvátně. Za pandemii prohlásila onemocnění covid-19 až jedenáctého března 2020, k vyslání prvního expertního týmu, který měl za úkol připravit materiály, jež by osvětlily přenos viru ze zvířete na člověka došlo až

9 CDC. Omicron variant: What You Need to Know. [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/variants/omicron-variant.html.

10 BBC. Covid map: Coronavirus cases, deaths, vaccinations by country. BBC News [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022].

Dostupné z: https://www.bbc.com/news/world-51235105.

11 Ibidem.

12 ČTK, IDNES.CZ. Počet obětí koronaviru stoupl na 17, Wu-chan museli odříznout od světa. iDnes [online], 2020 [cit. 8. 2. 2022]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/zahranicni/cina-koronavir-nakaza-epidemie-vir- onemocneni.A200122_061619_zahranicni_knn.

13 ZARACOSTAS, J. WHO team begins COVID-19 origin investigation. The Lancet [online], 2021 [cit. 13. 11. 2021].

Dostupné z: https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(21)00295-6/fulltext.

(10)

7. července 2020.¹⁴ Bezodkladné vyslání expertního týmu ke zjištění příčin by přitom mohlo zajistit lepší, a hlavně dřívější pochopení viru, což by mohlo vést k rychlejšímu vývoji vakcíny anebo méně závažným zásahům do zaručených práv na základě zaváděných omezení.

K 5. květnu 2022 se onemocněním covid-19 celosvětově nakazilo přes pět set milionů lidí, přes šest milionů milionu lidí pak nemoci nebo komplikacím s ní spojenými podlehlo.¹⁵ Zemí s nejvyšším počtem nakažených jsou Spojené státy,¹⁶ ovšem není vyloučeno, že data zcela neodpovídají skutečnosti, neboť zejména rozvojové země a země jako Indie a její sousedé nemají natolik rozvinutou infrastrukturu, aby pomocí testování zajistily věrný obraz průběhu pandemie na svém území. S ohledem na to je také vysoce pravděpodobné, že celkový počet lidí, kteří se onemocněním covid-19 nakazili, je znatelně vyšší než ten výše uváděný.

14 WHO. Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic, Coronavirus disease. [online], 2020 [cit. 13. 11. 2021].

Dostupné z: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019.

15 OUR WORLD IN DATA. Coronavirus (COVID-19) Cases. [online], 2020 [cit. 8. 5. 2022]. Dostupné z:

https://ourworldindata.org/covid-cases.

16 Ibidem.

(11)

2. Průběh pandemie covid-19 v České republice

2.1. Obecně

Zařazení této, převážně faktografické, části práce je dle mého mínění nezbytné kvůli poskytnutí širšího kontextu, do nějž byla zasazena jednotlivá krizová a mimořádná opatření, jakož i další události, které měly z právního hlediska význam na průběh a zvládání epidemie onemocnění covid-19 v České republice. Na četnosti, kvalitě a obsahu opatření se totiž podepisoval nejen právní rámec, na jehož základě byla vydávána, ale také právě situace epidemiologická, a také personální obsazení klíčových subjektů, které opatření přijímaly, zejména Ministerstva zdravotnictví. U jednotlivých krizových a mimořádných opatření tak není možné vnímat toliko hledisko obsahové, byť to je bezesporu jejich nejdůležitější složkou, ale právě i zasazení do kontextu, od nějž se odvíjí proporcionalita jakož i další vlastnosti.

2.2. Šíření onemocnění

Statistiky Ministerstva zdravotnictví ukazují, že se onemocnění covid-19 v jarním období roku 2020 v České republice nešířilo nijak závratnou rychlostí, většinou se jednalo o desítky až nízké stovky denních přírůstků.¹⁷ Nejvyšší počet nakažených pak Česká republika zaznamenala 27. března 2020, kdy testy odhalily tři sta sedmdesát sedm případů.¹⁸ Od té doby se počet nových případů pohyboval víceméně ve stejných číslech, tedy desítkách až stovkách, a to až do konce prázdnin roku 2020.¹⁹ Od počátku září se začaly počty nových případů poměrně strmě zvyšovat, první tisíc nakažených za jediný den byl potvrzen 8. září.²⁰ Od té doby docházelo k nárůstu počtu pozitivně testovaných osob, a to s výjimkou období od konce listopadu zhruba do poloviny prosince, kdy se počty nakažených pohybovaly okolo pěti tisíc denně.²¹ Vrchol epidemie ve druhé vlně co do počtu pozitivních testů nastal 6. ledna 2021, kdy se potvrdilo bezmála osmnáct tisíc případů nákazy.²² Od této doby sice došlo k poklesu zhruba na polovinu této hodnoty, ovšem od poloviny února do první poloviny března 2021 se křivka nakažených opět zvýšila a denní počty

17 MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ. Covid-19: Přehled aktuální situace v ČR. [online], 2021 [cit. 31. 12. 2021].

Dostupné z https://onemocneni-aktualne.mzcr.cz/covid-19.

18 Ibidem.

19 Ibidem.

20 Ibidem.

21 Ibidem.

22 Ibidem.

(12)

nakažených se pohybovaly opět kolem patnácti tisíc.²³ Od první poloviny března 2021 však počty nakažených stabilně klesaly, za což dost pravděpodobně vděčíme očkování, jelikož právě v této době již byla značná část nejrizikovější skupiny obyvatel naočkována alespoň jednou dávkou očkovací látky.²⁴

Opětovný nárůst pak můžeme sledovat opět od konce prázdnin 2021, k prozatímnímu vrcholu epidemie došlo 1. února 2022, kdy testy potvrdily bezmála šedesát tisíc pozitivních případů, od tohoto data počty potvrzených případů nicméně stabilně klesaly a od konce března 2022 nepřekračovaly hranici deseti tisíc, ani se jí nijak zvlášť nepřibližovaly.²⁵ V den ukončení stavu pandemické pohotovosti, tedy 5. května 2022, bylo potvrzených případů pouze 933.²⁶

Co se týče úmrtí na onemocnění covid-19 nebo komplikace s ním způsobené, první Česká republika zaznamenala 22. března 2020. Víceméně až do poloviny září 2020 se čísla úmrtí pohybovala v rámci jednotek, s nárůstem počtu nakažených došlo ovšem nejen k vyšší promořenosti mezi rizikovými skupinami, ale také k většímu naplnění nemocničních kapacit, a tím pádem nemožnosti poskytnout adekvátní zdravotní péči všem pacientům s těžkým průběhem onemocnění. K 5. květnu 2022 pak Ministerstvo zdravotnictví evidovalo přes čtyřicet tisíc úmrtí spjatých s onemocněním covid-19.²⁷

2.3. Omezující opatření v průběhu pandemie a další důležité události

Zhruba po třech měsících od prvního potvrzeného případu výskytu nákazy se onemocnění covid-19 poprvé objevilo i v České republice, a to 1. března 2020, kdy došlo k záchytu prvních tří podezření na její výskyt. Všechny tři osoby se vrátily z Itálie, která byla v té době největším ohniskem nákazy v Evropě.²⁸

24 Ibidem.

26 Ibidem.

27 Ibidem.

28 KUBANT, V. V Česku jsou první tři nakažení koronavirem. Všichni přicestovali ze severní Itálie. iRozhlas [online], 2020 [cit. 13. 11. 2021]. Dostupné z https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/koronavirus-ceska-republika-covid- 19-adam-vojtech-prvni-nakaza-tri-pripady_2003011601_vtk.

(13)

Krátce poté, co došlo k výše zmíněnému záchytu, vydalo Ministerstvo zdravotnictví ve snaze zabránit dalšímu zavlečení nemoci covid-19 dne 2. března 2020 zákaz letů z Itálie.²⁹

Ve vydávání mimořádných opatření pak pokračovalo v podstatě až do vyhlášení nouzového stavu.³⁰ Mimořádná opatření se dotýkala nejrůznějších oblastí, za zmínku stojí např.

zákaz vývozu osobních ochranných prostředků a dezinfekčních prostředků mimo Českou republiku, pravidla karantény pro návrat osob z Itálie, zákaz návštěv ve zdravotnických zařízeních atd. K prvnímu většímu zásahu ovšem došlo až 10. března, kdy Ministerstvo zdravotnictví mimořádným opatřením č. j. MZDR 10676/2020-1/MIN/KAN ze dne 10. března 2021 od 11. března 2020 zakázalo osobní přítomnost žáků na základním, středoškolském a obdobném i vysokoškolském vzdělávání a výuka se tak znenadání přesunula do virtuálního prostoru, což ji zásadním způsobem ovlivnilo na všech stupních.

Přelom nastal 12. února 2020, kdy vláda usnesením č. 194 rozhodla o vyhlášení nouzového stavu na třicet dnů dle krizového zákona. Ministerstvo zdravotnictví sice plnilo jaksi doplňkovou roli, hlavní omezení ovšem pramenila z krizových opatření vlády. Tento nouzový stav pak byl prodlužován až do 17. května 2020.³¹ Detailní popis průběhu vydávání a obsahu jednotlivých krizových opatření si tato práce neklade za cíl, je ovšem důležité alespoň zmínit některá z nich.

Za zmínku tedy rozhodně stojí usnesení vlády č. 197 z 12. března 2020 a č. 203 z 13. března 2020. První zmíněné ukládalo povinnost Ministerstvu vnitra vydat opatření obecné povahy ke znovuzavedení ochrany vnějších hranic včetně té vzdušné s Německem a Rakouskem. Usnesení vlády č. 203 ze dne 13. března 2020 pak zakázalo vstup cizincům vyjma těch, kteří mají na území České republiky trvalý pobyt, zároveň ovšem zakázalo občanům České republiky a cizincům s trvalým pobytem nebo přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky z území republiky vycestovat.

Další vydávaná krizová opatření pak zejm. omezovala maloobchodní prodej zboží a služeb, hromadné akce a volný pohyb osob obecně či stanovovala pracovní povinnost lékařským a zdravotnickým profesím, včetně studentů těchto a přidružených oborů.

K další za zmínku stojící události pak došlo od 24. března do 27. dubna 2020, kdy vláda přestala vydávat svá krizová opatření a omezení byla realizována mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví dle zákona o ochraně veřejného zdraví a nikoli vládou dle krizového zákona. Důvody, které k této náhlé změně přístupu vedly, nejsou zcela zřejmé, mnozí v ní

29 Ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 5503/2020-6/PRO ze dne 2. března 2021.

30 Usnesení vlády č. 194 ze dne 12. března 2020.

31 Usnesení vlády č. 485 ze dne 30. dubna 2020.

(14)

spatřovali pokus obejít ustanovení § 36 krizového zákona o náhradě škody způsobené krizovými opatřeními. Mimo jiné i tento důvod nepochybně vedl k napadení takto vydávaných mimořádných opatření u Městského soudu v Praze, který některá z nich rozsudkem ke sp. zn.

14 A 41/2020 z 23. dubna 2020 ke 27. dubnu 2020 pro nezákonnost zrušil, toto rozhodnutí nicméně Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 6 As 114/2020-63 ze dne 26. února 2021 zrušil a vrátil k dalšímu řízení. Po vydání tohoto, alespoň v té době, poměrně zásadního rozsudku se vláda opět vrátila k vydávání krizových opatření dle krizového zákona.

Tato situace se opět změnila s ukončením nouzového stavu, kdy vydávání omezujících opatření převzalo Ministerstvo zdravotnictví dle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tato mimořádná opatření se pak týkala v podstatě těch samých oblastí jako za nouzového stavu, omezovala tedy, byť v podstatně menší míře, shromažďování, volný pohyb, hromadné akce atd.

Tato práce si neklade za cíl rozebírat období prázdnin 2020, stěžejní je proto až závěr měsíce září.

Jak vyplývá z výše uvedeného popisu průběhu pandemie na našem území, právě v tomto období se onemocnění covid-19 začalo v porovnání s jarním obdobím masivně šířit v populaci, a tudíž bylo nutné na tuto skutečnost adekvátně reagovat. Otázkou zůstává, proč nebyla přijímána opatření způsobilá více bránit šíření viru již koncem prázdnin, kdy z poměrně strmě stoupající křivky nakažených bylo vcelku jasné, že počty nakažených se i nadále budou zvyšovat, a to narůstající rychlostí. Do jaké míry mohl být tento laxní přístup vlády ovlivněn blížícími se volbami do krajských zastupitelstev, které se uskutečnily 2. až 3. října 2020,³² si netroufám odhadovat.

V souvislosti s masivnějším šířením onemocnění nicméně došlo 30. září 2020 usnesením vlády č. 957 k opětovnému vyhlášení nouzového stavu, a to od 5. října, tedy po volebním víkendu následující pondělí, na dobu třiceti dnů. Během trvání tohoto nouzového stavu pak vláda opět přijímala různá omezující opatření, která se vesměs týkala stejných oblastí jako v jarním období, nejčastěji tak byly omezovány školy, volný pohyb a shromažďování, návštěvy ve zdravotnických zařízeních atd. Novinkou pak bylo například zavedení zákazu vycházení v době mezi devátou hodinou večerní a pátou hodinou ranní.³³

32 MINISTERSTVO VNITRA. Volby 2020 – zastupitelstva krajů a Senát. Volby do Senátu – archiv. [online], 2020 [cit. k 13. 11. 2021]. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/volby-2020-zastupitelstva-kraju-a-senat.aspx

33 Usnesení vlády č. 1102 ze dne 26. října 2020.

(15)

Důležité bylo také představení PES³⁴ během funkčního období ministra zdravotnictví Jana Blatného v první polovině listopadu, který představil systém hodnocení rizika nákazy rozčleněný do pěti stupňů dle závažnosti. Na konkrétní rizikový stupeň pak měla být navázána pravidla, jimiž se budou řídit jednotlivá omezení, aby se zvýšila transparentnost a předvídatelnost navazujících omezení. PES pak také nejenže stanovoval pravidla pro zpřísňování opatření, ale také pro jejich uvolňování. Kritériem pro přechod do jiného stupně původně bylo pouze setrvání krizového skóre v nižším nebo vyšším stupni po určitou dobu, později se k němu přidala i kapacita zdravotnických zařízení a lůžek jednotek intenzivní péče. Dlužno ovšem říct, že poměrně záhy došlo k situaci, kdy tento systém nebyl plně respektován, což se dělo v podstatě po celou dobu jeho existence.³⁵

K velkému rozvolnění od začátku října 2020 došlo v předvánočním období roku 2020, a to usnesením vlády č. 1262 ze dne 30. listopadu. Počet pozitivních testů tehdy klesl natolik,³⁶ že se PES dostal do svého třetího stupně, který již umožňoval omezený provoz většiny provozů, služeb a prodejen. Svou roli v tomto rozvolnění bezpochyby sehrála i snaha vlády o to „[a]by si lidé nakoupili na Vánoce.“³⁷ Po období Vánoc 2020 ovšem vzhledem ke zmiňovanému opětovnému nárůstu počtu pozitivních případů došlo k dalšímu zpřísnění omezujících opatření.

Důležitou událostí bylo ukončení opětovně prodlužovaného nouzového stavu z 30. září.

K tomu došlo 14. února 2021.³⁸ Po neúspěšné žádosti o prodloužení stávajícího nouzového stavu do 16. března 2021³⁹ Poslaneckou sněmovnou⁴⁰ došlo k ukončení zmiňovaného nouzového stavu

34 MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ. Epidemiologickou situaci bude nově znázorňovat systém hodnocení PES.

[online], 2020 [cit. 13. 11. 2021]. Dostupné z https://koronavirus.mzcr.cz/epidemiologickou-situaci-bude-nove- znazornovat-system-hodnoceni-pes/.

35 PEHE, J. Česká politika opakovaně porušuje pravidla hry. iRozhlas [online], 2020 [cit. 13. 11. 2021]. Dostupné z https://www.irozhlas.cz/komentare/cesko-koronavirus-vlada-system-pes-pravidla-hry-pehe-

komentar_2012110629_cen.

37 BARTONÍČEK, R. Proč zrovna čtvrtek? Aby si lidé nakoupili, říká Blatný. Zatím ale není situace dobrá. [online],

2020 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z

https://zpravy.aktualne.cz/domaci/vlada/r~ddd18e0c323711eb9c800cc47ab5f122/.

38 Usnesení vlády č. 55 ze dne 22. ledna 2021.

39 Usnesení vlády č. 109 ze dne 8. února 2021.

40 KOPECKÝ, J. Nouzový stav skončí v neděli, vláda neuspěla. Blatný nastínil černý scénář. iDNES.cz [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/jednani-snemovny-nouzovy-stav-blatny- ministr-zdravotnictvi.A210211_171128_domaci_kop.

(16)

a následnému vyhlášení nového, bezprostředně na něj navazujícího. Tento navazující stav pak vláda vyhlásila na čtrnáct dní na žádost hejtmanů, kdy argumentovala tím, že k jeho vyhlášení vedla podstatně změněná epidemická situace.⁴¹ Nutno podotknout, že v té době se již několik dní po sobě pohybovala čísla PES i další relevantní ukazatele v přibližně stejných hodnotách, tudíž argument podstatně změněné epidemiologické situace se jeví minimálně jako sporný.

Po ukončení čtrnáct dní trvajícího nouzového stavu ze dne 14. února 2021 vláda vyhlásila opětovně nouzový stav,⁴² znovu na základě argumentu podstatně změněné epidemiologické situace, tentokrát se ovšem jednalo o argument, který byl skutečně na místě, neboť byly na našem území zjištěny mutantní varianty, zejm. varianta beta, které se zde dosud nevyskytovaly.

Dalším milníkem v průběhu epidemie, který, jak se ukázalo později, měl zásadní vliv na formování judikatury týkající se mimořádných opatření při zvládání epidemie onemocnění covid-19, bylo přijetí pandemického zákona. Pandemický zákon vznikl na základě širší shody napříč politických spektrem a cílem zákonodárce bylo stanovit jasnější pravidla pro přijímání mimořádných opatření než na základě zákona o ochraně veřejného zdraví. Snahou tedy bylo vytvořit jakýsi mezistupeň mezi nouzovým stavem a stavem běžným.

Hovoříme-li v této kapitole o důležitých milnících v průběhu epidemie na našem území, nelze také nezmínit očkování proti onemocnění covid-19, které bylo poprvé podáno 27. prosince 2020. Od tohoto data bylo k 5. květnu 2022 na území České republiky podáno bezmála sedmnáct a půl milionu dávek očkovacích látek různých výrobců a přes šest a půl milionů lidí má očkování již ukončeno, zhruba čtyři miliony z nich pak i s podanou posilující dávkou.⁴³

41 VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Vláda na žádost hejtmanů vyhlásila nouzový stav na 14 dnů. [online], 2021 [cit.

8. 1. 2021]. Dostupné z https://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/vlada-na-zadost-hejtmanu-vyhlasila- nouzovy-stav-na-14-dnu-186652/.

42 Usnesení vlády č. 196 ze dne 26. února 2021.

43 MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ. Denní přehled vykázaných očkování v ČR. [online], 2021 [cit. 5. 5. 2022].

Dostupné z https://onemocneni-aktualne.mzcr.cz/vakcinace-cr.

(17)

3. Zásahy omezujících opatření do lidských práv v době pandemie

3.1. Nutnost omezujících opatření

Co se týče nutnosti existence omezujících opatření, je záhodno položit si několik otázek.

Prvá zní, zda je vůbec třeba šíření viru SARS-CoV-2 nutno nějakým významným způsobem bránit, nebo jej nechat kolovat populací jako již známá respirační onemocnění. Vycházíme-li ze zjištění, která byla nastíněna v úvodu této práce, můžeme dospět k závěru, že minimálně zvýšená opatrnost je proti tomuto patogenu žádoucí, když už ne kvůli zdravotním komplikacím, které působí hostiteli bezprostředně po napadení, tak kvůli těm, které mohou nastat v budoucnu jako sekundární následek expozice viru, tedy takové, o nichž ještě nemáme možnost nic vědět, protože virus v dlouhodobém horizontu prakticky ještě není dostatečně znám.

Další otázkou, která vyvstává při kladné odpovědi na výše zmíněnou je, jakým způsobem lze šíření viru bránit. Šíření většiny infekčních onemocnění lze zabránit nejsnáze tak, že se izolují nakažené a potenciálně nakažené osoby od těch zdravých. Proto je omezení mobility obyvatelstva a snížení počtu sociálních kontaktů na co nejmenší možnou míru cílem drtivé většiny omezení.⁴⁴ Snaha o omezení mobility může spočívat buď v samotném omezení pohybu,⁴⁵ nebo ve snaze omezit shlukování na hromadných akcích,⁴⁶ případně tam, kde k němu obvykle dochází,⁴⁷ přičemž takovými místy jsou nejčastěji provozovny stravovací, ubytovací, maloobchodu a jiných služeb.

K těmto omezením se pak přidávají i další preventivní opatření, která si kladou za cíl minimalizaci rizika přenosu viru při nutném styku, těmito jsou právě nošení ochrany horních cest dýchacích.⁴⁸ Navazující otázkou je, zda je vhodnější omezující opatření vynucovat z pozice autority, nebo jejich dodržování ponechat čistě na dobrovolné bázi s apelem na osobní zodpovědnost. Je zřejmé, že skutečně efektivní jsou jen taková omezení, jejichž smysl adresáti chápou, jsou s takovými omezením ztotožněni, a právě z tohoto důvodu je dodržují, nicméně dosažení tohoto stavu v plné míře je v praxi prakticky nemožné. Česká republika se tak, podobně jako ostatní státy,

44 Např. usnesení vlády č. 211 ze dne 14. března 2020 či usnesení vlády č. 998 ze dne 8. října 2020.

45 Např. usnesení vlády č. 203 ze dne 13. března 2020.

46 Např. usnesení vlády č. 1021 ze dne 12. října 2020.

47 Např. usnesení vlády č. 1332 ze dne 14. prosince 2020.

48 Např. usnesení vlády č. 247 ze dne 18. března 2020.

(18)

vydala cestou kombinace apelu na osobní zodpovědnost, a zároveň i státní mocí vynutitelných omezení,⁴⁹ často pak i přímo na místě.⁵⁰

Nejdůležitější otázkou, neodmyslitelně spjatou se všemi předchozími zmíněnými, zůstává, jakým způsobem a jakou měrou se omezení dotýkají adresátů, jakou měrou zasahují do jejich ústavně zaručených práv a svobod a jakém právním základě se tak děje. Obecně lze říct, že razantnější zásahy, např. úplný zákaz vycházení, snáze přispějí k zamezení šíření viru, nicméně je pro ně úměrně obtížnější sehnat jak politickou, tak obecnou podporu a o to častěji a s větší mírou sledovanosti budou taková omezení přezkoumávána.

Omezení můžeme rozdělit na dvě podmnožiny, jejichž odlišujícím kritériem je to, který orgán státní moci je vydává, od tohoto kritéria se dále odvíjí i právní základ pro vydávání takových omezení, včetně podmínek a forem jejich přezkumu. První podmnožinou jsou tedy omezení vydávaná vládou, druhou omezení vydávaná orgány ochrany veřejného zdraví, tedy Ministerstvem zdravotnictví, potažmo KHS.

3.2. Obecně k omezením vydávaným vládou

V době pandemie, a ostatně nejen v ní, ale i za jiných mimořádných situací, vydává vláda svá omezující opatření na základě krizového zákona. Jak vyplývá z důvodové zprávy ke krizovému zákonu, jedná se o jeden z předpisů, které jsou připraveny v návaznosti na ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. K jeho přijetí vedla mj. i absence tzv. krizové legislativy, jejíž součástí je právě i krizové řízení. Jeho cílem je zejména vytvořit rámec pro možnost pružné reakce na nastalé hrozby, které byly důvodem pro vyhlášení některého z výjimečných stavů dle ústavního zákona o bezpečnosti ČR.⁵¹ Řešení a zvládání krizových situací s výjimkou zajišťování obrany před vnějším napadením České republiky upravuje krizový zákon uceleně jak z hlediska materie hmotněprávní, tak i procesní.⁵²

Krizový zákon při řešení krizových situací předpokládá součinnost orgánů státní správy a vyšších územně samosprávných celků, proto právě těmto orgánům svěřuje pravomoci k jejich řešení. Zároveň stanovuje práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace a při jejich řešení. Důležitou součástí krizového zákona je i úprava odpovědnosti za porušení povinností, které krizová opatření stanovují.

49 Hl. VI krizového zákona, § 10-§ 12 pandemického zákona a § 92k zákona o ochraně veřejného zdraví.

50 Zákon o ukládání pokut.

51 Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).

52 RŮŽIČKA, P. Právní režim nouzového stavu. Právní rozhledy. 2020, č. 15-16, s. 549-555. ISSN 1210-6410.

(19)

Z výkladových ustanovení jsou pro účely práce důležitá zejména ta, která se týkají krizového řízení, krizové situace a krizového opatření.

Dle § 2 písm. a) krizového zákona se rozumí „krizovým řízením souhrn řídících činností orgánů krizového řízení zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik a plánování, organizování, realizaci a kontrolu činností prováděných v souvislosti s přípravou na krizové situace a jejich řešením nebo ochranou kritické infrastruktury“.

Dle § 2 písm. b) krizového zákona se rozumí „krizovou situací podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen „krizový stav“)“.

Dle § 2 písm. c) krizového zákona se rozumí „krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejich následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“.

Krizové řízení tedy můžeme chápat jako komplexní postup orgánů státní správy i územní samosprávy, který k řešení krizové situace zahrnuje jak nástroje koncepční, tak realizační a budeme-li jej chápat široce, pak i nástroje ekonomické. Nelze jej chápat jako řízení ve smyslu např. řízení civilního či správního, neboť jeho cílem není vydání závazného a vynutitelného rozhodnutí, individuálního právního aktu, nýbrž právě řešení krizové situace, jehož je možno dosáhnout různými způsoby, které se obvykle dotýkají většího počtu adresátů.

Neméně důležitá je i skutečnost, že krizový zákon v § 5 výslovně stanoví, která práva je možno za nouzového stavu omezit. Jedná se o právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí, vlastnické a užívací právo, svobodu pohybu a pobytu, právo provozovat podnikatelskou činnost a právo na stávku. Znění čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR a § 5 krizového zákona dává tušit, že se jedná o výčet taxativní, můžeme tedy, alespoň pro účely této práce, rozdělit základní lidská práva a svobody uvedené v Listině na ta, která jsou za nouzového stavu omezitelná a která nikoliv. Jednotlivá výše zmíněná omezitelná práva nelze omezit bez dalšího, vždy k jejich omezení musí být dán přiměřený důvod. Např. podnikatelskou činnost lze dle § 5 písm.

e) krizového zákona omezit pouze v případě, pokud by „ohrožovala prováděná krizová opatření, popřípadě znemožňovala jejich provádění“. Je tedy zřejmé, že v tomto případě nemůže být omezena podnikatelská činnost libovolně, ale mezi jejím provozováním a ohrožováním, resp.

znemožňováním provádění krizových opatření musí být dána příčinná souvislost. Obdobně je tomu v případě omezení svobody pohybu a pobytu, jíž je možno omezit pouze na „vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací“. Dotčené území je nutno specifikovat dostatečně určitě, může se jednat např. o katastrální území obce, okres, kraj, na místě je však uvažovat i o celém území České republiky.

(20)

V § 8 pak krizový zákon stanoví, jakým způsobem se krizová opatření zveřejňují, a to tak, že „Rozhodnutí o krizových opatřeních uvedených v § 6 odst. 1 až 3 a v § 7 se zveřejňují v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon. Účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví“. Vzhledem k povaze krizových opatření, jejichž úkolem je pružně reagovat na nastalou krizovou situaci, je požadavek uvedení v obecnou známost i jiným způsobem než jejich vyhlášením ve Sbírce zákonů, naprosto pochopitelný a žádoucí.

3.3. Nouzový stav a problémy s ním spojené

3.3.1. Povaha nouzového stavu jako mimořádného stavu

Mimořádný stav můžeme chápat jako speciální právní režim, který právní řád obsahuje jako nástroj k překonání určité krizové situace a návratu k běžnému režimu.⁵³ V důsledku toho je možné určit tři pojmové znaky mimořádných stavů, jimiž jsou modifikace práva, dočasnost a teleologická vázanost. Stěžejním pojmovým znakem je pak zejména dočasnost mimořádných stavů, neboť při absenci tohoto pojmového znaku by se jednalo nikoli o mimořádnou situaci, ale již o instalaci nového řádu. Nástroje pro zvládání mimořádných stavů jsou pak různé povahy.⁵⁴

Mimořádné stavy obecně tedy slouží jako pomůcka k tomu, jak se efektivněji vypořádat s možnými hrozbami, jelikož prostředky dostupné v běžném režimu k tomu často nemusí zcela dostačovat, zejména proto, že běžně dostupné prostředky krizové situace zpravidla v kontextu možné hrozby řeší velmi pomalu. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR však obsahuje pouze ustanovení, která se týkají vyhlášení mimořádných stavů a podmínek, na jejichž základě k němu dochází, jako o časového a územního rozsahu těchto stavů. K podrobnější úpravě tak předpokládá existenci zvláštního zákona, jímž je právě krizový zákon.

Nouzový stav je jedním z mimořádných stavů dle čl. 2 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Je možno jej klasifikovat jako mírnější z mimořádných stavů, neboť další mimořádné stavy v podobě stavu ohrožení státu a válečného stavu již svým názvem napovídají, že jsou určeny k řešení těch skutečně nejvážnějších hrozeb, kterým Česká republika může čelit.

Hrozby, s jejichž odstraněním se mají mimořádné stavy dle čl. 2 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR vypořádat, jsou např. ohrožení územní celistvosti, demokratických základů, ale

53 KOLLERT, L. Výjimečný stav a jeho regulace v právním státě. Časopis pro právní vědu a praxi, Brno: Masarykova univerzita, XXIX, 2/2021, s. 234, ISSN 1210-9126.

54 KOLLERT, L. Výjimečný stav a jeho regulace v právním státě. Časopis pro právní vědu a praxi, Brno: Masarykova univerzita, XXIX, 2/2021, s. 235, ISSN 1210-9126.

(21)

také samozřejmě události ve značném rozsahu ohrožující životy a zdraví, jejichž příčiny mohou být velice rozmanité.

Nouzový stav a další mimořádné stavy je tak možno chápat jako jakési přeřazení na vyšší stupeň, které umožňuje vládě, jednotlivým ministerstvům, hejtmanům a dalším orgánům efektivněji řešit nastalou krizovou situaci. Příkladem toho může být např. obecná možnost omezení základních práv a svobod za trvání nouzového stavu a stavu ohrožení státu dle § 5 krizového zákona předvídaná čl. 6 odst. 1 věta druhá ústavního zákona o bezpečnosti ČR, možnost Ministerstva zdravotnictví „zajistit nákup a distribuci potřebných léčivých přípravků, a to i neregistrovaných podle zvláštního předpisu, v tomto případě neplatí povinnost oznámení a zveřejnění výjimky podle zvláštního právního předpisu“ dle § 11 písm. a) krizového zákona či možnost hejtmanů za stavu nebezpečí uložit pracovní povinnost dle § 14 odst. 4 písm. a) krizového zákona. Obecně tedy lze shrnout, že nouzový stav poskytuje výkonné moci prostředky k tomu, aby mohla pružněji reagovat na krizové situace a zvládat je v kratším čase.

I za trvání mimořádných stavů ovšem vláda ani ostatní orgány moci výkonné nesmí rezignovat na dodržování základních principů demokratického právního státu. Toto mimo jiné vychází z ustanovení čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, který stanoví, že „[…] ochrana jejích [České republiky] demokratických základů […] je základní povinností státu.“ Ochrana demokratických základů České republiky nepochybně zahrnuje i dodržování ústavních pravidel a limitů i za mimořádných stavů. Nadto, dochází-li za mimořádného stavu k omezení základních lidských práv a svobod, může se tak dle čl. 6 odst. 1 věty druhé ústavního zákona o bezpečnosti ČR dít toliko v souladu s Listinou, ve světle čl. 4 odst. 4 Listiny tak vždy při omezování základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Toto ustanovení ústavního zákona o bezpečnosti ČR tedy můžeme chápat jako jednu z pojistek před případnou zvůlí státní moci, která by se za trvání některého z mimořádných stavů mohla projevit.

Nelze se tedy než ztotožnit s názorem profesora Kysely, jenž říká, že ačkoliv nouzový stav představuje pomyslné přeřazení na vyšší stupeň, neznamená to, že by měl představovat sistaci demokratického právního státu.⁵⁵

3.3.2. Podmínky vyhlášení nouzového stavu a možnost jeho zrušení

Některý z mimořádných stavů je možno vyhlásit v případě, že nastane některá ze situací předvídaných v čl. 2 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Mimořádné stavy je tak možno

55 KYSELA, J. Glosa k nouzovému stavu vzor 2020. Právo a krize [online], 2020 [cit. 13. 11. 2021]. Dostupné z:

https://pravoakrize.net/glosa-k-nouzovemu-stavu-vzor-2020/.

(22)

vyhlásit v případech, kdy je buď bezprostředně ohrožena svrchovanost, územní celistvost nebo demokratické základy České republiky, anebo ve značném rozsahu vnitřní pořádek a bezpečnost, životy a zdraví, majetkové hodnoty nebo životní prostředí. Třetí kategorii podmínek pak tvoří nutnost plnění mezinárodních závazků o společné obraně.

Pro účely této práce je důležitá zejména podmínka ohrožení životů a zdraví ve značném rozsahu. K prvnímu vyhlášení nouzového stavu v souvislostí s epidemií onemocnění covid-19 došlo usnesením vlády č. 194 z 12. března 2020, v době, kdy se denní počty laboratorně potvrzených případů začaly pohybovat mezi dvaceti a třiceti,⁵⁶ a tedy oproti dřívějším hodnotám narostly několikanásobně. Je třeba si odpovědět na otázku, zda lze v takovém případě hovořit o počínající epidemii, která by v případě dosud velmi málo známého patogenu mohla dosáhnout míry ohrožení životů a zdraví ve značném rozsahu. Epidemií rozumíme výskyt onemocnění, který výrazně převyšuje obvykle očekávané hodnoty incidence daného onemocnění v určitém čase a místě.⁵⁷ Například u chřipky, symptomaticky obdobného onemocnění, se jedná o hodnoty mezi 1 600 až 1 800 potvrzenými případy na 100 000 obyvatel.⁵⁸ Jelikož v době vyhlášení nouzového stavu bylo, a stále ostatně lze tvrdit, že je, onemocnění covid-19 novou chorobou, nelze na něj obdobná kritéria incidence vztáhnout, pročež je nutné držet se právě výše zmíněné definice epidemie. Logicky pak dospějeme k závěru, že již dvouciferné hodnoty potvrzeného výskytu nového onemocnění je možné považovat za výskyt epidemický.

To, že je však možné považovat daný výskyt onemocnění covid-19 za epidemický, nemusí ještě nutně znamenat, že naplní kritérium ohrožení životů a zdraví ve značném rozsahu.

Jazykovým výkladem čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, který říká, že „[v]láda může vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost“, na základě slovesa ohrožovat v přítomném čase, bychom totiž mohli dospět k závěru, že takové nebezpečí nesmí hrozit v budoucnu, nýbrž se musí již reálně projevovat. Tomuto závěru též nahrává skutečnost, že ústavodárce použil výraz pohroma, havárie a nehoda, tedy pojmy, které je možno chápat jako události nežádoucí a nepředvídané, na něž se nelze předem připravit, maximálně jen co nejvíce zmírnit jejich možné

56 MINISTERSTVO ZDRAVOTNICTVÍ. Covid-19: Přehled aktuální situace v ČR [online], 2021 [cit. 8. 1. 2022].

57 Poskytnutí informace dle zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů č. j. SZU 02562/2021 ze dne 25. 2. 2021.

58 Ibidem.

(23)

následky, neboť jsou zapříčiněny náhodou nebo selháním lidského či věcného faktoru. V případě, že by se muselo jednat o nebezpečí reálně se projevující, sotva můžeme dospět k tomu, že při kumulativním počtu potvrzených případů 117⁵⁹ od prvního potvrzeného výskytu onemocnění covid-19 by došlo k naplnění podmínky ohrožení životů a zdraví ve značném rozsahu. Budeme-li ovšem brát v potaz neviditelnou hrozbu onemocnění v širším kontextu, tedy nikoli pouze jako nebezpečí reálně se projevující, ale zohlednit i jeho možné budoucí dopady, lze se ztotožnit s názorem profesora Kysely, že se jedná o nebezpečí typově srovnatelné se živelní pohromou ve značném rozsahu ohrožující životy a zdraví.⁶⁰

Otázkou tedy je, jak přesně by měl být důvod k vyhlášení nouzového stavu dle čl. 6 odst.

1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR specifikován, zda postačí pouhé uvedení právní kategorie ohrožení, nebo musí být důvod vyhlášení nouzového stavu vymezen přesněji. Pro srovnání poslouží rozhodnutí předsedy vlády č. 373/2002 Sb., o vyhlášení nouzového stavu pro území hlavního města Prahy, Středočeského kraje, Jihočeského kraje, Plzeňského kraje a Karlovarského kraje z důvodu značného rozsahu ohrožení životů, zdraví a majetku v důsledku rozsáhlých povodní na dobu od 18.00 hodin dne 12. srpna 2002 do 24 hodin dne 22. srpna 2002 (dále jen jako

„rozhodnutí o nouzovém stavu z roku 2002“) které jako důvod vyhlášení uvádí „značný[ého]

rozsah[u] ohrožení životů, zdraví a majetku v důsledku rozsáhlých povodní“ a rozhodnutí vlády č. 140/2013 Sb., o vyhlášení nouzového stavu pro území Jihočeského kraje, Plzeňského kraje, Středočeského kraje, Libereckého kraje, Královéhradeckého kraje, Ústeckého kraje a hlavního města Prahy z důvodu vzniklé krizové situace spočívající v ohrožení životů, zdraví a značného rozsahu ohrožení majetku v důsledku rozsáhlé živelní pohromy na dobu od 21.00 hodin dne 2. června 2013 do odvolání (dále jen jako „rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu z roku 2013“) jež jako důvod vyhlášení uvádí „[…] ohrožení životů, zdraví a značného rozsahu ohrožení majetku v důsledku rozsáhlé živelní pohromy“. Pro úplnost je třeba uvést, že oba zmíněné nouzové stavy byly vyhlášeny k řešení stejné kategorie živelních pohrom v podobě povodní a pouze na omezeném území, které bylo vymezeno výčtem dotčených krajů, resp. jejich územím. Obě citovaná rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu sice neobsahují zvlášť přesně vymezený důvod vyhlášení nouzového stavu, nicméně zcela zjevně v politické kontrole Poslanecké sněmovny obstála. Komentářová literatura je k problematice přesnosti vymezení důvodu vyhlášení

60 KYSELA, J. Glosa k nouzovému stavu vzor 2020. Právo a krize [online], 2020 [cit. 28. 10. 2022]. Dostupné z:

https://pravoakrize.net/glosa-k-nouzovemu-stavu-vzor-2020/.

(24)

nouzového stavu poměrně stručná, když říká, že důvod by měl být vymezen, pokud možno přesně.⁶¹ Můžeme tedy dospět k závěru, že k vyhlášení nouzového stavu je dostačující pouhé pojmenování nebezpečí, které buď v daném okamžiku dosahuje, nebo v budoucnu s určitou měrou pravděpodobnosti dosáhne určitého stupně intenzity.

Další podstatnou náležitostí vyhlášení nouzového stavu je dle čl. 6 odst. 1 věta první ústavního zákona o bezpečnosti ČR jeho územní vymezení. V obou zmiňovaných nouzových stavech byl nouzový stav územně vymezen poměrně přesně, a to na území určitých krajů. Otázkou je, jak velké může určité území, jehož vymezení je nutné k vyhlášení nouzového stavu, být. Zjevně je možné jej vymezit pro určitý kraj nebo kraje, a podmínka určitosti vymezení bude naplněna.

Ad absurdum však nicméně určitým územím můžeme rozumět i území několika států, popř. celého kontinentu i planety. Jelikož je však jurisdikce státu vázána na jeho vymezené území, můžeme dovodit, že největším myslitelným územím, pro nějž je možné nouzový stav vyhlásit, je území České republiky.

V případě nouzového stavu z první poloviny roku 2020 je možné diskutovat nad tím, zda bylo nutné jej vyhlašovat pro území celé České republiky, zdali by nebylo dostačující jej vyhlásit pouze pro ty kraje, které vykazovaly nejvyšší výskyt potvrzených případů nákazy na 100 000 obyvatel. Problematická není ani tolik samotná jeho existence, ale spíš na něj navázaná krizová opatření vlády, která, vzhledem ke své plošné působnosti, výrazným způsobem zasahovala do zaručených práv a svobod i obyvatel těch krajů, kterých se v dané době šíření onemocnění covid-19 týkalo jen ve velmi omezené míře.

Ust. čl. 6 odst. 1 věta druhá Ústavního zákona o bezpečnosti ČR pak stanovuje ještě jednu podmínku pro vyhlášení nouzového stavu, a sice že: „[s]oučasně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají.

Podrobnosti stanoví zákon.“ Tak například rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu z roku 2002 takové vymezení obsahuje, usnesení vlády č. 194 ze dne 12. března 2020 však nikoliv. Vyvstává tedy otázka, zda je podmínka nutnosti vymezení práv, která se v souladu s Listinou omezují, splněna i v případě, že jsou omezovaná práva vymezena v jiném právním předpisu vydaném v blízké časové souvislosti s vyhlášením nouzového stavu, tak jako tomu bylo na jaře 2020. Tak

61 BAROŠ, J. HERC, T., JÄGER, P., LANGÁŠEK, T., MAJERČÍK, L., MATOUŠEK, L., MLSNA, P., POPOVIČOVÁ, L., POSPÍŠIL, I., RYCHETSKÝ, P., UHL, P. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky:

Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 25. 10. 2022]. ASPI_ID KO110_1998CZ. Dostupné z:

www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.

(25)

např. místopředseda České advokátní komory doktor Sokol se domnívá, že vymezení práv, která se za nouzového stavu omezují, musí být obsaženo již v právním předpisu, jímž se nouzový stav vyhlašuje. K tomu dodává, že v případě, kdy akt vyhlášení nouzového stavu vymezení omezovaných práv neobsahuje, nejedná se o nouzový stav vyhlášený v souladu se zákonem a tím pádem je takový nouzový stav nulitní a nelze na jeho základě platně přijímat krizová opatření ve smyslu krizového zákona.⁶² Tomu kontrastuje názor profesora Wintra, že podmínka současného vymezení je splněna i v případě, že k tomu dojde ještě týž den, neboť „[v]ykládat „současně“ jako

„téhož dne““ je přijatelné.⁶³ Dle komentářové literatury je pojem „současně“ chápán tak, že vymezení práv, která se za nouzového stavu omezují, nemusí být nutně obsaženo v aktu, jímž je nouzový stav vyhlašován. Zároveň však dodává, že praxe vždy spíše volila vymezení obsažené právě již v aktu, jímž je nouzový stav vyhlašován, jelikož se jedná o postup technicky nejrozumnější.⁶⁴ Ačkoliv bezpochyby lze ve výše vyjádřeném názoru doktora Sokola spatřovat určité ratio, kloním se k názoru, že vymezit práva, jež se za nouzového stavu omezují, není nezbytně nutné přímo v aktu, jímž se nouzový stav vyhlašuje.

Co se týče trvání nouzového stavu, podstatná je skutečnost, že může být v podstatě kdykoliv zrušen. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR tuto možnost zakotvuje v čl. 6 odst. 3, kdy stanoví, že nouzový stav končí buď uplynutím doby, na kterou byl vyhlášen, nebo pokud vláda či Poslanecká sněmovna nerozhodnou o jeho dřívějším zrušení. Nakolik je možnost zrušení nouzového stavu Poslaneckou sněmovnou efektivní, se odvíjí od rozložení sil v Poslanecké sněmovně. Čím je silnější postavení vládnoucí politické strany nebo uskupení, tím méně účinná politická kontrola ze strany Poslanecké sněmovny může proběhnout. Při příliš výrazné nerovnováze by tak mohlo dojít k prakticky nekonečnému prodlužování nouzového stavu, protože by se jednoduše nenašel dostatečný počet poslaneckých hlasů k zastavení takové situace. Ohledně přezkoumatelnosti Poslaneckou sněmovnou nezbývá než doplnit výše uvedený názor o to, že skutečně efektivní politická kontrola by totiž mohla nastat pouze v případě, kdy by rozložení sil

62 SOKOL, T. Místopředseda ČAK Tomáš Sokol: O nouzovém stavu a jeho účinnosti. Advokátní deník [online], 2020 [cit. 28. 10. 2022]. Dostupné z: https://advokatnidenik.cz/2020/03/23/mistopredseda-cak-tomas-sokol-o- nouzovem-stavu-a-jeho-ucinnosti/#_ftn1.

63 Ibidem.

64 BAROŠ, J., HERC, T., JÄGER, P., LANGÁŠEK, T., MAJERČÍK, Ľ., MATOUŠEK, L., MLSNA, P., POPOVIČOVÁ, L., POSPÍŠIL, I., RYCHETSKÝ, P., UHL, P. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky:

Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 28. 10. 2022]. ASPI_ID KO110_1998CZ. Dostupné z:

www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.

(26)

bylo buď rovnoměrné, nebo v neprospěch vládnoucí strany či uskupení, přičemž druhá situace dozajista není tak pravděpodobná jako první.

3.3.3. Povaha vyhlášení nouzového stavu

Jak již bylo výše zmíněno, nouzový stav vyhlašuje vláda, resp. její předseda. Vláda dle čl. 76 odst. 1 Ústavy rozhoduje ve sboru, a to dle čl. 76 odst. 2 Ústavy formou usnesení, k jehož přijetí je třeba nadpoloviční většiny všech jejích členů. Usnesení vlády je interním aktem zavazujícím vládu jako celek, jednotlivé její členy, ministerstva a další ústřední orgány státní správy.⁶⁵ Na základě usnesení vlády pak vláda může přijímat i akty s vnější závazností, např. právě vyhlášení nouzového stavu či krizová opatření.

Jelikož ale ústavní zákon o bezpečnosti nepředepisuje vyhlášení nouzového stavu žádné zvláštní podmínky krom obsahových, nelze než uzavřít, že tak vláda činí právě prostřednictvím svého usnesení.

Toto usnesení je pak dle Ústavního soudu aktem aplikace ústavního práva představující akt vládnutí mající normativní dopad.⁶⁶ V tomto rozsahu se lze s Ústavním soudem jednoznačně ztotožnit, neboť se skutečně jedná o akt svou povahou naprosto výjimečný. Úskalí nicméně spočívá v názoru vyjádřeném dále v bodu 26 zmiňovaného usnesení, a sice v tom, že vyhlášení nouzového stavu jako akt vládnutí zásadně nepodléhá přezkumu Ústavního soudu a je přezkoumatelný toliko Poslaneckou sněmovnou, jíž je vláda politicky odpovědná. Jak již bylo podotýkáno výše, politická kontrola je značně závislá na rozložení sil v Poslanecké sněmovně a může se tak stát, že vůbec neproběhne. V takovém případě, a když se Ústavní soud zříká možnosti vyhlášení nouzového stavu přezkoumat, není koho, kdo by takové vyhlášení nouzového stavu, vyjma vlády samotné, kontroloval. Dále Ústavní soud tento názor rozvádí tak, že pokud zákonodárce nestanovil vhodný procesní prostředek přezkumu, nelze na vyhlášení nouzového stavu aplikovat tradiční test proporcionality. V bodě 27 zmiňovaného usnesení Ústavní soud dodává, že vyhlášení nouzového stavu by mohlo být zrušeno v případě, že by bylo v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenal-li by změnu jeho podstatných náležitostí. Za takovou možnost bychom mohli považovat opakované prodlužování nouzového stavu při úplném nebo alespoň dlouhodobém selhání výkonu politické kontroly. Otázkou nicméně zůstává, v jakém typu řízení před Ústavním soudem by rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu

65 SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SUCHÁNEK, R., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky: Komentář. 2. vydání.

Praha: C. H. Beck, 2016, s. 728. ISBN 978-80-7400-590-9.

66 Usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. dubna 2020.