AMBIS vysoká škola, a.s. Regionální rozvoj

AMBIS vysoká škola, a.s.

Regionální rozvoj

Analýza rizika korupce jako nástroj snižování rizika korupce či podvodů – na konkrétních příkladech

Diplomová práce

Autor: Bc. Žaneta Zigová

Management rozvoje měst a regionů, Management a rozvoj lidských zdrojů

Vedoucí práce: doc. Ing. Milan Půček, MBA, Ph. D.

Praha Rok 2021

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu.

Svým podpisem stvrzuji, že jsem seznámena se skutečností, že práce bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím informačního systému AMBIS vysoké školy, a.s.

V Praze, dne 04. 05. 2021 Žaneta Zigová

Poděkování

Ráda bych poděkovala doc. Ing. Milan Půček, MBA, Ph. D. za pomoc, cenné rady a především jeho trpělivost při zpracování diplomové práce. Též je velmi důležité poděkovat všem respondentům, jež poskytnuli odpovědi v dotazníkovém šetření a respondentům, jež byli ochotni poskytnout rozhovor, čímž se podíleli na výsledku práce.

Anotace

Diplomová práce je zaměřena na analýzu rizika korupce, jako nástroje na snižování korupce či podvodů – na konkrétních příkladech. Úvodní část práce se zabývá vymezením pojmů a východisek ve vztahu ke korupci obecně. Přiblíženo bude například její dělení, měření, něco málo z historie a také její příčiny a negativní dopady. Cílem práce je si za pomoci případových studií tuto problematiku rozebrat detailněji. V konkrétních institucích identifikovat rizikové oblasti a na základě odborného hodnocení navrhnout možná protiopatření. K dosažení stanovených cílů bylo využito dotazníkového šetření, strukturovaného rozhovoru, analýzy textů, komparace a průzkumu. V rámci analýzy rizik byla využita též metoda FMEA. Zdrojem informací byla odborná literatura.

Klíčová slova

Korupce, boj proti korupci, analýza rizik, podvod, úplatkářství, FMEA.

Annotation

The diploma thesis is focused on the analysis of the risk of corruption, as a tool for reducing corruption or fraud - on specific examples. The introductory part of the thesis deals with the definition of concepts and starting points in relation to corruption in general. For example, its division, measurement, a little bit of history, as well as its causes and negative impacts will be described. The aim of the work is to analyze this issue in more detail with the help of case studies. Identify risk areas in specific institutions and on the basis of expert evaluation, propose possible countermeasures. A questionnaire survey, structured interview, text analysis, comparison and survey were used to achieve the set goals. The FMEA method was also used in the risk analysis. The source of information was professional literature.

Key words

Corruption, fight against corruption, risk analysis, fraud, bribery, FMEA.

6

Obsah

ÚVOD ... 8

1 VYMEZENÍ POJMŮ A VÝCHODISEK VE VZTAHU KE KORUPCI ... 10

1.1 Definice korupce ... 10

1.2 Dělení korupce ... 12

1.3 Historie korupce a její vývoj ve světě ... 14

1.4 Příčiny vzniku korupce ... 18

1.5 Negativní dopady korupce ... 20

1.6 Index vnímání korupce ... 22

1.7 Právní a kriminalistické postupy při vyšetřování korupce ... 26

1.8 Boj proti korupci ... 28

2 ANALÝZA RIZIK A JEJICH VYUŽITELNOST V ELIMINACI KORUPCE ... 33

2.1 Analýza rizik ... 33

2.1.1 Definice rizika ... 34

2.1.2 Identifikace rizika ... 35

2.1.3 Hodnocení rizik ... 35

2.1.4 Korupční rizika a protikorupční strategie ... 36

2.2 Metoda FMEA ... 39

2.2.1 Analýza rizika korupce dle metody FMEA ... 40

2.2.2 Korupční indikátory ... 44

2.3 Ostatní využívané metody ... 45

3 ZHODNOCENÍ VYUŽITELNOSTI METOD ANALÝZY RIZIK V BOJI PROTI KORUPCI – VLASTNÍ ŠETŘENÍ ... 47

3.1 Ministerstvo financí ČR – případová studie ... 47

3.1.1 Základní informace ... 47

3.1.2 Výsledky provedených šetření ... 49

3.2 Ministerstvo vnitra ČR – případová studie ... 54

3.2.1 Základní informace ... 54

3.2.2 Výsledky provedených šetření ... 55

3.3 DOTAZNÍKOVÉ ŠETŘENÍ – výsledky odpovědí získaných od zaměstnanců MF a MV .. 58

4 HODNOCENÍ ŠETŘENÍ A NÁVRH DOPORUČENÍ V BOJI PROTI KORUPCI ... 66

ZÁVĚR ... 68

7

SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ ... 69

SEZNAM OBRÁZKŮ A TABULEK, GRAFŮ ... 73

SEZNAM ZKRATEK ... 74

SEZNAM PŘÍLOH ... 75

PŘÍLOHY ... 76

8

ÚVOD

Diplomová práce se zabývá analýzou rizika korupce, jako nástroje na snižování korupce či podvodu - na konkrétních příkladech. Korupce představuje jeden z nejzávažnějších světových problémů současné doby, jež se neustále rozvíjí. Lze se s ní setkat jak ve veřejné správě, tak v soukromé sféře společnosti. Jedná se o jakékoliv přijetí či poskytnutí úplatku, nebo výhody za účelem osobního prospěchu. Takové chování je ve společnosti napříč všemi obdobími více než běžné. Jak řekl již roku 1935 tibetský duchovní vůdce Dalajláma “velké bohatství lze získat pouze podvodem a korupcí”, což je bohužel velkou motivací nejen pro politiky a veřejné činitele. Negativní dopad má tato problematika v mnoha oblastech, jako je například ekonomika a bezpečnost státu. Občané ztrácí důvěru, čímž se prohlubuje společenská nerovnost. Korupční jednání je často velmi sofistikované, má své postupy, schémata i triky. Proto je odhalování a prokazování této problematiky většinou velmi složité, neboť se často setkáváme s propracovanou a spletenou sítí korupčních monopolů. Pojem korupce vznikl z latinského slova rumpere, což znamená zlomit, rozlomit, přetrhnout. Výskyt korupčního jednání je velmi univerzální, můžeme ho nalézt ve všech historických obdobích vývoje naší civilizace, na každém kontinentu. Lze se s jejími znaky setkat již v období Starobabylonské říše, ve starém Řecku a Římě. U nás má korupce velmi hluboké kořeny, vyvíjela se od malého úplatkářství, až po velkou, organizovanou korupci a to pro stát představuje velmi závažný problém. Teoretická část práce pojednává o dané problematice obecně, vymezení pojmů a východisek ve vztahu ke korupci. Poukazuje na příčiny vzniku a její následné negativní dopady. Součástí je i vymezení pojmů týkajících se analýzy rizik a metody FMEA, jež je použita v praktické části.

Cílem diplomové práce je analyzovat jednotlivé metody řízení rizik z hlediska jejich využitelnosti pro snižování rizika korupce v české veřejné správě a v praktické části zpracovat případovou studii analýzy rizik ve vybraných situacích včetně návrhu doporučení. Součástí je nejen vymezení dané problematiky, ale i formulace metodiky hodnocení rizik korupce dle metody FMEA.

Detailní šetření k získání výsledků v institucích veřejné správy bylo provedeno za pomoci metod indukce, dedukce, analýzy, syntézy a komparace. Součástí je i kvalitativní výzkum dotazníkovým prověřováním institucí a strukturovaného rozhovoru se zaměstnanci.

Na základě výsledků a analýzy pomocí metody FMEA je v závěru navrženo i několik

9 možných protiopatření, jež by mohly být nápomocny ve snižování korupčních rizik. K sepsání práce bylo využito dostupné odborné literatury upravující oblasti uvedené problematiky.

10

1 VYMEZENÍ POJMŮ A VÝCHODISEK VE VZTAHU KE KORUPCI

Následující kapitoly rozebírají několik teoretických východisek, díky nimž se lze blíže seznámit s pojmem korupce. V současném světě představuje korupční jednání bohužel velmi zásadní problém a není snadné s ním bojovat.

1.1 Definice korupce

Korupcí se rozumí nedovolené a nezákonné zneužití postavení, tedy porušení nestrannosti při rozhodování, jež je většinou motivováno materiálním ziskem. Pojem korupce pochází z latinského slova rumpere, znamená zlomit, rozlomit, přetrhnout. Následek takového zlomu a ten, kdo jej podstoupil, je pak zkažený, zvrhlý nebo zvrácený označuje latinské slovo corruptus (Frič, 1999). Za základní znak můžeme tedy považovat nepoctivé jednání v rámci svěřené pravomoci, nedodržování morálních zásad a nedodržování právních norem.

Materiální obohacení protikorupčním jednáním může mít majetkovou, ale i nemajetkovou formu. Lze též takovým jednáním profitovat s časovým odstupem. Korupčním vztah zahrnuje vždy tři strany. Třetí strana bývá pasivní a je vždy stranou poškozenou (Štička, 2008).

Korupční jednání je upraveno v trestním zákoníku č. 40/2009 Sb. ve 3. dílu pod pojmem „úplatkářství:

 § 331 Přijetí úplatku,

 § 332 Podplacení,

 § 333 Nepřímé úplatkářství.“

Všechna uvedená ustanovení konkrétně vymezují, co je označováno za takové protiprávní jednání a následný postih potrestáním odnětí svobody. Další formy úplatkářství jsou upravována v TZ ustanovením § 329 Zneužití pravomoci úřední osoby, § 330 Maření úkolů úřední osoby z nedbalosti a další. Nejčastěji se jedná o zneužití veřejné moci, avšak takové jednání se vyskytuje i v soukromém sektoru či firmě. Vymezení skutkových podstat úplatkářství nebylo pozměněno téměř od roku 1961, kdy byl trestní zákon přijat. Roku 1999, byly novelou zákona definovány dva další klíčové pojmy a to co je úplatek a kdo je veřejný činitel, dalších z klíčových pojmů bylo, co vše může být považováno za obstarávání věcí

11 veřejného zájmu, jež bylo v zákonné dikci ukotveno v roce 2004. Pojem korupce trestní zákoník nezná (Štička, 2008).

Její výskyt je velmi univerzální, můžeme ji nalézt ve všech historických obdobích vývoje naší civilizace, na každém kontinentu. Velmi trefně ji vyjadřuje rčení: „Každý je úplatný, záleží jen na výši nabízené částky!“. Korupce byla, je a vždy bude velmi mocným nástrojem, jehož klíčem k otevření téměř každých dveří je úplatek (Frič, 1999).

Korupce je jeden z největších, nejzávažnější celosvětových problémů současnosti. Je nutné nejdříve poznat příčiny korupčního jednání a poté přesně pojmenovat a zredukovat negativní vlivy. Tento fenomén přežívá již několik staletí bez překážek a zábran, nerespektuje žádné územní hranice a nerozlišujete národní příslušnost napříč historickými obdobími. Může se objevovat kdekoliv a kdykoliv. Naše současná společnost převzala korupční chování ve velké míře z minulého režimu, kdy bylo uplácení velmi běžné. Demokracie s sebou pro nás přináší změnu společenského klimatu, změnili se tedy podmínky okolnosti ale i předmět korupce. S projevy korupčního jednání se v běžném životě bohužel setkáváme dnes a denně, ať už přímo či nepřímo, dotýká se velmi širokého okruhu subjektů. Jejího působení jsou lidé vystaveni v různých formách, často již od útlého věku, kdy se například jako děti stávají svědky výskytu úzce souvisejících praktik, například protekcionismu. Protekce byť i pouze malá není ve svém důsledku podstatě nic jiného, než bezprostřední následek korupčního jednání v jejich okolí. Je třeba si uvědomit, že zajištěním toho nejlepšího pro potřeby své, či potřeby blízkých je přirozenou a podvědomou reakcí. Avšak taková zkušenost zanechá v jedinci trvalé následky. Může tak postupně získat zcela mylný názor, v jehož důsledku přirozeně dospěje k závěru, že se nejedná o nic špatného, nebo negativního, proti čemu by bylo vhodné spíše bojovat. Pro takového jedince půjde o zcela běžný a normální způsob používaný k dosažení žádoucích výsledků. V principu se ale bohužel jedná o prospěch jedince na úkor celé společnosti. Proto již příkladná výchova hraje důležitou roli pro vnímání korupce budoucími generacemi. Na jednu stranu je korupce přirozenou lidskou reakcí na nefunkčnost něčeho, současně se též jedná o těžký zločin. Občané díky tomuto negativnímu jevu oprávněně ztrácí důvěru ve státní aparát, právní řád, morální zásady a spravedlnost jako takovou. V konečném důsledku může být ohrožena životaschopnost demokracie, bezpečnost státu, ale také například ekonomika státu. Odhalení či postih korupčního jednání však není jednoduchý. Obě strany, které se účastní korupce, jsou trestně postižitelné, což znamená, že ani jeden z účastníků nemá zájem být odhalen. Díky čemuž většinou nebývá k dispozici žádný důkazní materiál, a proto je proces dokazování v takových trestných činnostech mimořádně

12 složitý. Dalším faktem je skutečnost, že současná společnost téměř nemá žádný zájem na ohlašování trestné činnosti a označování pachatelů. Řešení korupce tedy nespočívá v prošetření a postižení minulých trestných činů, neboť jejich prokazování patří k nejobtížnějším. Je naopak důležité se z minulých případů poučit a na základě získaných zkušeností systematicky a důsledně odstranit korupční příležitosti, a usilovat o transparentnost, jež je korupcí ohrožena (Petrovský, 2007).

1.2 Dělení korupce

V dostupné literatuře lze nalézt mnoho různých typů členění korupce, nejjednodušším způsobem je členit korupci dle velikosti, tedy velikosti jejího rozsahu.

MALÁ KORUPCE – Většinou se jedná o korupci obyčejných úředníků. Zapojeno je zde větší množství účastníků, úplatky jsou nepoměrně menší. Malá korupce je spojována například s podplácením úředníků, záměrně nepřehlednou regulací, zneužívání pravomocí plynoucích z dozorové činnosti veřejné správy apod. Obvykle je nelehké druhy korupce rozlišit, protože každý z nich může nabývat nespočet podob. V rámci těchto druhů navíc existuje několik stupňů (Dančák a kol., 2006).

VELKÁ KORUPCE – Definuje korupci politických subjektů a představitelů veřejného a společenského sektoru. Úplatky dosahují značného rozsahu a bývají velmi dobře utajovány, prospěch má značně velký je pro obě strany (korumpující, korumpovaný).

Nejčastěji se setkáváme například se zpronevěrou veřejných zdrojů, nehospodárným užíváním veřejných zdrojů, soukromým prospěchem z privatizace, zneužíváním veřejné moci při udělování veřejných zakázek, nepotismus, klientelismus, prodej pozic a další (Dančák a kol., 2006).

Nepotismus – je způsob uplatňování, upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince, prostřednictvím prosazováním vlastních příbuzných a přátel do vlivných pozic, čímž vzniká síť vazeb a osobních kontaktů. Klientelismus – označuje upřednostňování přátel, jenž je založené na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Typickým rysem je nerovnost zúčastněných stran. Rozdělení statků tedy pak funguje podle pravidel známostí, protekcí a lidí zapojených do určité klientské sítě. Prodej pozic – upevňování a rozšiřování vlivu jedince, jenž je v postavení, kdy má možnost rozhodovat o personálních otázkách. Pracovní místa jsou jím obsazována na základě úplatků, získané od zájemců o tyto pozice. Společným rysem těchto forem korupce bývá časový odstup, díky čemuž je velmi těžké takové jednání odhalit.

Mnohdy se ani nejedná o finanční výhody, ale může jít například o přístup k informacím,

13 výhodné pracovní pozice, podíl při rozhodování o odměně apod., jedná se tedy o nemajetkovou formu úplatku. Zmíněné druhy mohou přerůst až v korupční symbiózu politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami (Štička, 2008).

STÁTNÍ KORUPCE – Dalším, velmi ničivým druhem je státní korupce, čímž se rozumí ovládnutí legislativního procesu soukromými subjekty. Dochází zde k formování korupčních sítí, aktivity jednotlivců, skupin a firem veřejných i soukromých směřují k ovlivňování utváření zákonů, regulací, nařízení, rozhodnutí a ostatních vládních postupů.

Státní korupce je spojovány s určitými typy projevu, například formování koluzivních sítí, jenž omezuje politickou soutěž, zneužití legislativní moci, kontrola veřejných funkcí pro soukromý prospěch nebo trestnou činnost apod. (Dančák a kol., 2006).

Další dělení sleduje korupci ve vertikálních a horizontálních strukturách.

Centralizovaná korupce se nachází v organizacích se silnou hierarchickou strukturou a závislostí na nadřízených. Tento druh často funguje v organizacích, kde se na vrcholu organizace nachází pro-korupčně založená osoba, jenž takové jednání šíří celou hierarchií, což je podpořeno také nefunkční kontrolní funkcí. Pokud je korupce provozována z nižší sféry organizace, je často velmi obtížná k udržení a funguje pouze díky utajování.

Decentralizovaná korupce je naopak spíše výjimečná, díky kontrole aktivit napříč celé hierarchii organizace (Dančák a kol., 2006). V rámci byrokratické korupce se setkáváme s dělením na organizovanou a soutěžní korupci. V případě, že jsou rozhodnutí organizovaná, je korupční jednání méně četné, avšak výše úplatků je zde mnohem vyšší, než u soutěžní korupce. Byrokratická korupce zahrnuje jednání státních úředníků, jež nastává v případě, když úředník přijme úplatek, aby z titulu své funkce vystavil uplácejícímu potřebné povolení či se zasadil o to, aby uplácející získal zakázku z veřejných prostředků (Ryska, Průša, 2013). Mezi další patří i typologie legální a ilegální korupce. Legální, korupci označujeme, když přímo nedochází k porušení zákona. Právní dikce bohužel umožňuje mnoho kliček, tudíž je možné se obvinění z korupce vyhnout. Ilegální korupce je přímým porušením právních norem – uplácení, defraudace, podplácení, vydírání (Dančák a kol., 2006).

Následující pojmy nejsou považovány přímo za korupci, avšak velmi úzce s ní souvisí, proto je důležité, je zde zmínit, neboť pro ni vytvářejí živnou půdu.

LOBBYING – Rozumí se jím prosazování zájmů určité skupiny, při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí. Je považován za legitimní činnost a to zejména v demokratických zemích, neboť přímý zájem firem a nátlakových skupin je získat politický

14 vliv na tvorbu legislativy. Věnují se mu profesionální lobbyisté (FO i PO). Při této činnosti existuje vysoké riziko výskytu korupce, jenž se může stát pracovní metodou, v důsledku nevyčíslitelných hodnot například změny zákonů, vyhlášek, limitů, personální politiky státu apod. Díky čemuž je celosvětovou snahou tuto legitimní činnost udělat transparentní a kontrolovatelnou, použitím opatření jako jsou například povinnost registrace profesionálních lobbyistů, oznamování příjmů a jejich zdrojů (Štička, 2008).

STŘET ZÁJMŮ – Dochází k němu v případě, kdy se určité zaměstnání nebo funkce dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, jenž toto zaměstnání nebo funkci vykonává. Nastat může jak ve veřejné, tak i v soukromé sféře. Avšak střet zájmů není korupčním chováním, což je zapotřebí zmínit. Je pouze stavem, v němž je riziko korupce vyšší. Pakliže střet zájmu není řešen jasně a přesvědčivě, vzniká zde podezření a je ohrožena důvěra v nestranný výkon veřejné funkce (Štička, 2008).

Jak individuální, tak systémová povaha korupce prostupuje organizacemi v rozvojových i průmyslových zemích. Více než chování jednotlivce, korupce infikuje skupiny, organizace a průmyslová odvětví jako virus. Zkorumpované jednotlivé činy se mohou rozšířit na další jednotlivce a zvětšit tak jejich rozsah, případně přesáhnout jednotlivce i skupiny a stát se součástí organizace (Hung, 2010). Chování korporátní korupce lze identifikovat, pokud existují soukromé, nezávislé organizace, včetně nevládních organizací, organizací sociálního hnutí, institucionální investoři a tisk ve svém prostředí, kteří sledují jejich chování a v případě potřeby se mobilizují, aby ho změnili. Korporátní chování může být diagnostikováno, pokud jsou zapojeni do institucionalizovaného dialogu s odbory, zaměstnanci, komunitními skupinami, investory a dalšími zúčastněnými stranami (Campbell, 2007).

1.3 Historie korupce a její vývoj ve světě

Pakliže se vrátíme na úplný začátek vzniku korupce do Starobabylonské říše, na území Mezopotámie - 1686 př. n. l., setkáme se s pojmem Chammurapiho Zákoník, jenž byl jedním z prvních písemností, jež bojovala proti korupci. Vydal ho král Chammurapi a patří mezi nejstarší dochované zákoníky vůbec. Na tehdejší dobu byl tento zákoník kvalitně propracovaný, promyšlený a v neposlední řadě velmi přísný. Obsahoval 282 paragrafů, v textu se objevuje prolog, epilog a paragrafy, které se v něm nacházejí, kladou důraz na přísnost a nelítostnost (Dufková, 2005). Korupce se vyvíjela souběžně s vývojem států v této oblasti. Právo na území Mezopotámie bylo spíše obyčejové. Chammurapiho zákoník se týkal porušování vlastnického práva, trestního práva ale i soudního řízení (David, 2007).

15 Odkazy korupce lze spatřit již v učení Buddhy, i v konfucianismus a hinduismu. V starověkém Řecku byly společenské vztahy již bohatší. Velkou úlohou jejich tehdejšího života byly vzájemné dary. Je také známo, že v Řecku fungovalo sudičství a úplatnost soudců, což je považováno za nepříznivý znak tehdejší doby. Starořecký filozof Aristoteles kritizoval takové chování slovy „značný počet lidí se uchyluje k tomuto způsobu života pouze kvůli vlastnímu obohacení a ze ctižádosti”, což bylo velmi výstižné a tyto slova by se daly použít i v současném světě. Kvůli těmto důvodům bylo po politicích požadováno, aby veřejně zdůvodnili své výdaje před tribunálem občanů, jejichž rozhodnutí musela být potvrzena soudci (Lombard, 2001). Řecký filosof Platón byl například toho názoru, že každý, kdo přijme dar, výměnou za veřejnou službu, by měl zemřít, avšak bez pohřbu (David, 2007).

Athénské úřady fungovaly na principech, které zajišťovaly účast lidu na správě věcí veřejných, a současně zamezovali soustředění moci v rukou jednotlivců. Některé z principů, jež budou uvedeny, by i dnes velmi pomohly v oblasti předcházení korupce.

I. Princip výběru úředníků z občanstva – vybíráni losováním, byla - li vyžadována odbornost, byli voleni (finančnictví, vojenství).

II. Princip dočasnosti výkonu funkce – roční působení, výjimkou bylo finančnictví, vojenství.

III. Princip odpovědnosti – každý měsíc byla úředníky zpracována a podána zpráva radě a bylo možné si na nic stěžovat, pokud úředník odstoupil z funkce jedné, nesměl nastoupit hned na nový úřad jinde.

IV. Princip kolegiality – úředně se jednalo a rozhodovalo ve sborech, jež měli nejčastěji 10 členů.

V. Princip bezplatnosti – výkon úřadu nebyl honorován a byl čestný.

VI. Zásada jedné úrovně, koordinovanost úřadů – hierarchická stupnice pro úřady neplatila, nýbrž rozhodovali konečně. V rámci vojenství fungoval princip subordinace.

VII. Zákaz hromadění a opakování – občan směl být úředníkem pouze jednou za život a směl vykonávat pouze jeden úřad, výjimkou bylo též finančnictví a vojenství (Židlická, 2005).

Řecko však fungovalo jen do roku 146 př. n. l., poté započala římská nadvláda. V této době korupce neustávala, spíše naopak, nejčastějším předmětem prodeje byly úřednické tituly.

Korupce byla jednou z hlavních příčin úpadku Říma. Ve starověkém Římě se jako nejstarší

16 kodifikace římského práva používal Zákoník dvanácti desek, jenž řešil základní trestné činy, jako bylo například podplácení voličů, neboli „crimen ambitus“. Osoba, jež se provinila v tomto trestném činu, byla pro výstrahu ostatním potrestána smrtí. Zákoník dvanácti desek obsahoval právní dikci, která stavěla bohaté proti chudým, pro každou ze skupin platila jiná pravidla (Bartošek, 1988). Postavení magistrátu, jakožto subjektu státní moci byla věnována velká pozornost, tak jako to bylo ve starověkém Řecku. Za nejvíce zkorumpované orgány byla považována lidová shromáždění a magistratura. Římské úřady měli pro volbu úředníků též několik principů, podobných těm řeckým. O existenci korupce v tehdejší době se můžeme dočíst například v knize o Cicerových procesech. Tolik k úplnému počátku vývoje korupce, pokud by téma historie pokračovalo, mohlo by být popsáno téměř každé období až po současnost. V historii korupce se můžeme všimnout skutečnosti, že co se v jedné době považovalo za možné, bylo v jiné době označováno za korupci (David, 2007).

HISTORIE KORUPCE A VÝVOJ V ČESKÉ REPUBLICE – Korupce v českých zemích existovala již před významnými společenskými změnami, které způsobila sametová revoluce (listopad 1989). Tehdy v České republice fungoval určitý typ společenského klimatu, ve kterém bylo korupční chování tolerováno, a korupce se pro obyvatelstvo stala společensky přijatelným jevem. V korupčním klimatu jsou obsaženy prvky stability a flexibility. Je vytvářeno především korupčními tradicemi a normami korupčního chování. Současná podoba korupčního klimatu v České republice je tedy výsledkem dlouhodobých procesů. Její kořeny sahají hluboko do minulosti (Frič, 1999).

Od roku 1997 počet korupčních kauz v českých zemích narůstal, některé z nich byly řešeny policií jako podezření ze spáchání trestného činu s korupčním motivem.

V roce 2000 a 2001 se korupční jednání objevovalo zejména v souvislosti s výkonem pravomocí veřejných činitelů a příslušníků policie České republiky. Mezi méně časté výskyty lze zařadit korupční jednání u Vězeňské služby, například donášení nepovolených předmětů do věznice pro odsouzené, vnášení a vynášení korespondence, umožňování návštěv či příjem peněz mimo předepsaný postup nebo poskytování různých výhod vězňům nad rámec oficiálních postupů. Nejčastějším policejním prokorupční jednání bylo v rámci odhalování a projednávání přestupku v dopravě, zejména v blokovém řízení. V případě blokového řízení nebyl vydán doklad o zaplacení, vybranou částku si policista ponechal k opakovanému vydávání dokladů o zaplacení blokové pokuty, který již několikrát použil. Mezi další oblasti, ve kterých fungovala korupce, patřily dopravní nehody. Byly šetřeny na základě osobní známosti, nebo na základě nabídnutého, či vyžádaného úplatku. Dalšími orgány, jež se značně

17 podílely na korupční trestné činnosti v tehdejší době, byly celní úřady. Jednalo se například o propouštění dováženého zboží přes státní hranice, v jehož důsledku byl stát poškozen na spotřební dani, dani z přidané hodnoty (DPH) či clu. Zejména pak při dovážení motorových vozidel. V rámci státní správy a samosprávy byly zaznamenány případy korupčních jednání funkcionářů samosprávy, výhradně pak starostů, kteří nakládali s finančními prostředky ze státního rozpočtu v rozporu se stanoveným účelem. Zadávání veřejných zakázek znamenalo pro tehdejší dobu upřednostňování známých podnikatelských subjektů nebo těch, kteří se podíleli na korupčním jednání za úplatu či jiné výhody. Ohnisko korupce ve státní správě a samosprávě se tedy nacházelo ve správních činnostech, ve státních a obecních zakázkách.

Živnou půdou pro korupci byla též správa daní a poplatků, naopak výjimečnou byla v oblasti justice a činnosti armády (Chmelík, 2003).

Obrázek č. 1 – počet zjištěných a objasnění trestných činů v souvislosti s korupcí v ČR, zdroj: Chmelík, 2003.

V souhrnném přehledu uvedené tabulky a lze zjistit počet trestných činů v oblasti korupce v letech 1993 až do roku 2001. Roku 2003 byl zřízen tzv. protikorupční policie (útvar pro odhalování korupce a finanční kriminality Policie ČR), která má za úkol vyšetřování úplatkářství, úvěrové či dotační podvody, zneužití postavení veřejného činitele apod. Za rok 2010 se např. tento útvar zabýval 86 spisy a stíhal 94 osob. V roce 2016 přetrvávaly snahy klientelistických skupin o ovlivňování úředníků některých ministerstev, jejich podřízených úřadů a o ovlivnění legislativního procesu. Na regionální úrovni se jako problematická oblast ukazuje především oblast zadávání zakázek a obchodu s městským majetkem (Ministerstvo

18 vnitra ČR, 2017). Roku 2016 též vznikla Národní centrála proti organizovanému zločinu (NCOZ), sloučením dvou útvarů policie (SKPV). Výsledky zprávy NCOZ ukazují za rok 2016 počet obviněných osob 115 a za rok 2017 počet obviněných osob 377, je tedy patrné, že korupce je v ČR stále výraznějším a závažnějším problémem (policie.cz).

1.4 Příčiny vzniku korupce

Pro úplné pochopení podstaty korupce je nutné znát podněty a příčiny jejího vzniku, prostředí jejího výskytu a další okolnosti, jež mají vliv na její působení. Příčinou se rozumí souhrn událostí, za jejichž uplatnění dochází k následku. V případě, že se podaří takové události stanovit, dochází k vymezení tzv. úplné příčiny. Častěji se spíše podaří vymezit tzv.

specifickou příčinu, což znamená podstatné okolnosti úplné příčiny, jejichž vzájemné působení vyvolává účinek. Jednotlivé příčiny korupce lze dělit do různých kategorií s ohledem na jejich charakter (Petrovský, 2007).

Jednou ze základních příčin samotného fungování korupce je touha po materiálních statcích, po penězích, úspěchu apod. Všude se ale nesetkáme se stejnou mírou korupčního jednání. Je to ovlivňováno především klimatem a samotnou kulturou daného společenství.

V některých zemích je korupce spíše výjimečná, avšak jinde se jedná o organizovaný zločin, prorůstající do mocenských kultur, politických stran anebo do systému jako takového. Lze vnímat několik charakteristických rysů, které nám ukazují, které osoby jsou pro korupční jednání náchylnější. I přes to se korupce jeví spíše jako problém systémů a institucí, nežli jednotlivců (Chmelík, 2003). V rámci kořenů korupce známe 4 hlediska, která vytvářejí korupční prostředí:

1. Monopolizující efekt – případ, kdy na trhu existuje několik firem, jež samotný trh kontrolují (se stáním zájmem). Čím je počet firem, které mohou tuto poptávku státu uspokojit větší, tím je větší korupční prostředí a předpoklad korupčního jednání s cílem získat státní zakázku. V opačném případě, kdy je počet firem schopných splnit požadavky státu menší, je menší i korupční prostředí, avšak je založeno na jiných praktikách. Příkladem může být obchodování s vojenským materiálem, kde hrají významnou roli zahraniční partneři.

2. Pravomoci – pokud existuje malé množství mechanismů pro kontrolu jednotlivců, kteří mají široké rozhodovací pravomoci, vytváří se prostředí, kde vzniká hned několik příležitostí, pro využití takových mezer a následně vzniku korupčního prostředí.

19 3. Nedostatek transparentnosti – má za příčinu snížení možnosti kontroly osob s nadanou autoritou, zejména pak osoby vázané bankovním tajemstvím, nebo nadaných speciálními znalostmi a vědomostmi, kterými disponuje jen velmi úzký okruh osob.

4. Asymetričnost – jinak také diskrepance neboli dysfunkce právního, administrativního, kulturního, politického a ekonomického systému (Chmelík, 2003).

Mezi další neméně důležité faktory vytvářející korupční prostředí patří například:

a) Výše úplatku – je rizikový a kriminogenní faktor, který je rozhodně nutné zmínit mezi prvními, vzhledem ke známé teorii, jenž tvrdí, že každý je úplatný, avšak záleží pouze na výši nabízeného úplatku. Hranice výše úplatku je individuální, od jisté míry se mu však jen velmi těžko odolává.

b) Kontrola – nefungující systém kontroly vytváří vhodnou příležitost pro ty, jež mají sklon ke korupčnímu jednání, hrozí zde nízké riziko odhalení.

c) Korupční tradice – existují země, ve kterých je korupce považována za běžný jev, nebo i běžné fungování společnosti, je tolerována a úplatek se dokonce očekává (Chmelík, 2003).

V rámci institucionalizace korupce můžeme celý proces rozdělit do čtyř vývojových stádií, jež možné nazvat pronikáním korupce do struktury společnosti (Frič, 1999).

1.) Stadium náhodné korupce – zde ještě nedochází ke vzniku a šíření ustáleného souboru korupčních norem, obyvatelstvo řadí na první místo svého zájmu dobrou pověst před krátkodobým finančním ziskem. Symbolická a operativní normativní struktura společnosti jsou v dobrém souladu. Díky fungujícímu kontrolnímu mechanismu je riziko odhalení velmi vysoké. Vzácné případy korupčního jednání jsou dostatečně odrazující, odhalení jedinci jsou totiž veřejně pranýřováni, soudně stíháni a nakonec dle zákonné dikce i odsouzeni.

2.) Stadium spontánně regulované korupce – v důsledku selhání kontroly společnosti se z výjimečných případů korupce stává pravidlem ve všech oblastech života společnosti. Vznikají zde neformálně sankciované korupční normy chování a korupce se stává spontánně regulovaným sociálním procesem. Což zapříčiňuje poruchy v oficiálním normativním systému a korupčními normami se řídí čím dál tím více osob. Korupce zde může dosahovat až masových rozměrů.

20 3.) Stadium organizované korupce – korupční jednání se mění v organizovaný zločin, který na sebe začíná brát podobu vydírání, což bylo způsobeno výraznou institucionalizací korupce. Snaha snížit míru konkurence, zvýšit korupční zisky a pojistit korupční rizika. Korupční transakce jsou závislé na vazbách aktérů, kteří mají nejvyšší roli ve státní správě a politice. Kvůli institucionalizaci v níž má největší podíl vytváření klientských sítí, hrozí vytváření korupčních monopolů.

4.) Stadium systémové korupce – samotný vrchol symbiózy klientských sítí a státních institucí, v níž je korupce natolik důležitým prvkem, bez něhož by tato instituce nemohly nadále fungovat. Ve státní správě jsou vytvářeny nové orgány, za skrytým účelem vyžadování úplatků. Korupce je garantována a podporována státem, vzniká korupční stát (Frič, 1999).

1.5 Negativní dopady korupce

Předchozí kapitola se zabývala příčinami korupce, a tudíž musí následovat i kapitola pojednávající o jejich důsledcích, jejž nelze vynechat. Následků korupce existuje hned několik a její projev spatříme v mnoha sférách lidské činnosti. Jedním z nejzákladnějších je například pokles morálky, podlomení důvěryhodnosti v právní systém a státní aparát.

Důsledkem korupce dochází k vytvářením nedemokratických mocenských struktur, zpochybňuje se princip rovnosti před zákonem v rámci prosazování jedince, díky jejich známostem, nikoliv díky jejich schopnostem. Tento kriminální faktor úzce souvisí s organizovaným zločinem a praním špinavých peněz (Petrovský, 2007).

Korupce s sebou přináší mnoho negativních vlivů. Dochází k deformaci veřejného zájmu, na úkor zájmů soukromých, což zrazuje důvěru občanů ve veřejné instituce. Obecně přichází o důvěru v právní stát a dochází ke vzniku paralelních a nedemokratických mocenských struktur. Občané namísto využití státem doporučených mechanismů, užívají svépomoci, nelegitimních struktur a nástrojů, což má podíl na šíření korupčního jednání (Transparency Internacional – Česká republika 2000).

Jako další negativní dopad je důležité uvést zhoršování pověsti dané země v zahraničí.

Následkem je pak snížení zahraničních investic. Zneužitím pravomocí na poli kontroly se zvyšuje investiční riziko, podnikatelské prostředí je nepředvídatelné, hrozí deformace hospodářské soutěže, s čímž souvisí snižování investic v zemi a stagnuje hospodářský růst.

Administrativní náklady rostou v důsledku zpronevěry veřejných zdrojů. V rámci veřejné správy institucionalizací zpronevěry veřejných zdrojů dochází k neefektivnímu hospodaření.

21 Rozdělení veřejných prostředků je neúčelné, neefektivní a nehospodárné. V případě, že země vlastní přírodní zdroje, nejsou již využívány trvale udržitelným způsobem. V některých zemích dochází k prodeji státního majetku pod cenou. Hlavním zdrojem nelegálních prostředků pro financování politických stran je zadávání veřejných zakázek. Nepotismus, Klientelismus a prodej pozic probouzí u občanů nedůvěru v samotné demokratické mechanismy. Čímž se snižuje ochota občanů účastnit se veřejného života v rámci volebního práva (Štička, 2008).

Špatný dopad korupce na hospodářství státu odhalíme, když porovnáme výši indexu vnímání korupce (CPI) a výši hrubého domácího produktu (HDP) v jednotlivých zemích. CPI neboli Curruption Perception Index je hodnota, která je zaměřena na existenci korupčních úplatků mezi soukromým a veřejným sektorem. Podrobněji bude tato problematika rozebrána v následující kapitole. Důsledky korupce však nemusí být vždy záporné. Mohou mít i pozitivní vliv, avšak pouze v případě, že splňují dvě základní podmínky. První podmínkou je, že korupce musí být vymezena za vlastní hranice. Druhou podmínkou je, že veřejná sféra musí podpořit soukromou, což nastane v situaci, kdy beztrestnost uplácení zahraničních úředníků zaručuje zákon a dále se na tento jev pamatuje i v daňových předpisech, čímž je umožněno odečítání nákladů na uplácení cizích úředníků z daní obchodníka. Růst korupčního potenciálu některé země vyloženě podporují, za účelem získání zahraniční zakázky jakýmkoli způsobem (Štička, 2008).

NEGATIVNÍ DOPADY KORUPCE V ČESKÉ REPUBLICE – V posledních letech lze u nás pozorovat následující trend – korupce se vyskytuje spíše v politické a hospodářské sféře, malé administrativní korupce ubývá díky postupné profesionalizaci veřejné správy. Odhalení korupce je velmi obtížné, protože se stává velmi organizovanou a sofistikovanou. Mocenské skupiny tvoří korupční symbiózu a klientelistické sítě, ovlivňují fungování společnosti, což negativním způsobem ovlivňuje demokratické rozhodování.

Existuje zde mnoho důvodů proč s korupcí neustále bojovat. V Evropě se můžeme setkat s trendem přijetí a implementací komplexní celonárodní strategie, čímž jsou legislativní a organizační opatření, jejž plnění je potřeba pravidelně kontrolovat. Vhodným stanoviskem vlády by bylo zaměření se na potírání velké korupce, nežli na drobnou korupci, s níž se můžeme setkat například na správních úřadech nebo ve zdravotnictví. Hlavním úkolem by mělo být, zamezení fungování korupční symbiózy mocenských společností, kde dochází k uzavírání vzájemně výhodných spojenectví, založených na směně úplatků a protekcí (Frič, 1999).

22

1.6 Index vnímání korupce

Míra korupce se skládá ze dvou veličin, jimiž jsou frekvence a kvantita korumpovaných subjektů a úplatků (celková hodnota zaplacených úplatků). Měření korupce je velmi obtížné, avšak korupční chování lze spatřit téměř v každé zemi, proto je velmi důležité její různé formy měřit a vyhodnocovat, pro lepší chápání jejích příčin, důsledků i jí samotné. Nelze ji změřit tak přesně, jako například míru inflace, neznamená to však, že je měření korupce zbytečné. Metod měření korupce existuje několik, lze je dělit na kvalitativní a kvantitativní metody. Kvalitativní metoda měření využívá sociologických průzkumů, jejichž výsledkem bývá kvalitativní tvrzení, nikoliv jednoznačný číselný ukazatel. Spočívá například v tom, že x% obyvatel země vnímá oblast xy jako zkorumpovanou a x% obyvatel vnímá tuto oblast jako nekorupční. Mezi kvantitativní metody patří především snaha, převádět výsledky těchto kvalitativních průzkumu do podoby indexů, které je poté možné mezinárodně a meziročně porovnávat. Příkladem jsou dotazníková šetření, která jsou sestavena z několika odpovědí, jež každá z nich má svou hodnotu. Vynásobením hodnot, se dopracujeme k výslednému indexu. Používají se také dotazníková šetření, které pracuje přímo s číselnými škálami, které lze do podoby indexů převést snadněji (Štička, 2008).

Indexy existují různé, dělí se na jedinečné (unikátní), kompozitní, objektivní a subjektivní. Jedinečné indexy bývají odvozeny z dat, která sledují pouze daný účel, kompozitní indexy jsou tvořeny souhrnem několika již existujících indikátorů.

Bride Payers Index (BPI) – mezi unikátní indexy patří například index plátců úplatků, hodnotící přední exportní země, míru náchylnosti uplácení vysoce postavených veřejných činitelů. Autorem jeho vzniku byla společnost Transparency International, na základě dotazníkového šetření, jenž bylo k tomuto účelu provedeno společností Gallup International Association. Respondenty byly vrcholní manažeři společností s působností ve zkoumané ekonomice. Předmětem dotazníku byla výše pravděpodobnosti nabízení úplatků k získání nebo udržení obchodních pozic (Štička, 2008).

Transparency International (TI) je nevládní, nezisková organizace, která funguje již od roku 1998 a její činností je mapování stavu korupce, zdokonalování zákonů potlačujících uplácení, vytváření antikorupčních programů, za účelem vyšší transparentnosti mezinárodních obchodních transakcí až po poskytování právní pomoci občanům a občanským sdružením za účelem odhalování korupčních aktivit, svou činností značně přispívá k jejímu omezování (transparency.cz).

23 Global Corruption Barometr (GCB) – globální barometr, též vytvořen společností TI, jenž je založen na průzkumu vnímání korupce mezi občany a jejich osobních zkušeností s korupcí, jejich názoru na vládní úspěšnost v boji proti korupci, a také na jejich mínění o vlastním boji proti korupci. Je sledováno 120 zemí a na základě výzkumů jsou předkládány analýzy (Dvořáková, 2020).

Control of Corruption Indicator (CoC) – neboli indikátor kontroly korupce, jenž je součástí šesti indikátorů kvality vládnutí. Vytvořen byl Světovou banku, která zahrnula do svého výzkumu více než 200 ekonomik. Tvoří ho názory různých skupin od podnikatelů po experty, pracovníky nevládních organizací, ale i běžní občané. Propojuje 22 různých šetření, jejichž dotazy jsou zaměřeny na skutečnost, jak elity zneužívají moci v rámci korupčního jednání. Státy jsou hodnoceny na škále od 0 - nejslabší vládnutí, po 100 - nejsilnější vládnutí (Dvořáková, 2020).

Curruption Perception Index (CPI) – mezi nejznámější kompozitní indexy patří jednoznačně Index vnímání korupce, jenž byl již zmíněn v předešlé kapitole. Jeho vznik se datuje od roku 1995 a je jediným globálním měřítkem, napříč jednotlivých zemí, jehož autorem je společnost TI. Jedná se o nejkomplexnějším a nejcitovanějším korupčním indexem na světě, jeho hlavním úkolem je zaměřit se na veřejný sektor, na jednotlivé vlády a administrativu, jak se snaží omezovat korupci, např. formou protikorupční legislativy (transparency.cz). Výsledky CPI pro každou zkoumanou zemi, publikuje každým rokem společnost TI. Výsledné hodnoty se pohybují od 0 do 10. Index je sestaven na základě několika průzkumů korupčního prostředí. Při jeho sestavování je důležité nejprve pro každou zemi vymezit zdroje, z nichž se hodnota indexu vypočte. Pro funkčnost zdrojového ukazatele je nutné, aby splňoval tři kritéria. Ukazatel musí umožňovat srovnání více zemí, musí měřit celkovou úroveň korupce a nesmí být starší než 3 roky. V rámci škály hodnot (od 0 do 10) číslo 10 značí nízkou míru korupce v dané zemi a naopak číslo 0 značí velmi zkorumpovanou zemi. Hodnota CPI je pak tedy vypočtena jako aritmetický průměr těchto ukazatelů. Ke zpracování výsledku je využíváno nejen těch nejaktuálnější dat, ale i dat z předešlých let.

Zahrnutím starších výsledků se regulují případné odchylky v měření (Štička, 2008).

V současnosti TI sleduje 180 zemí. Sestavenou zprávu o výsledcích CPI jednotlivých zemí lze funkčně využít jako impuls pro budoucí zlepšení. Index je též hojně využíván soukromým sektorem, jako cenným zdroj validních dat o ekonomické a právní stabilitě prostředí v dané zemi. Index CPI, využívá ke zpracování výsledku data nejen ty nejaktuálnější, ale i data z předešlých let. Zahrnutím starších výsledků se regulují případné odchylky v měření

24 (transparency.cz). Avšak má i svojí slabou stránku, jíž je skutečnost, že vychází z různých vstupů, založených na vzájemně neslučitelných metodologiích, což znamená, že by mohlo dojít k nesourodnosti vstupních dat. Její metodologie se však neustále vyvíjí a zdokonaluje (Pachmann, 2005).

V rámci indexu CPI je Česká republika sledována již od roku 1996. V tomto roce dosáhl index hodnoty 5,37. Od roku 1997 začala hodnota mírně klesat, a to až do roku 2001, kdy byl zjištěn pokles indexu na hodnotu 3,9. Je zřejmé, že v těchto letech bylo hodnocení České republiky rok od roku horší, avšak v následujících letech se hodnoty indexu začali opět zvedat. V letech 2004 až 2005 se index zlepšil a jeho hodnota činila 4,3 (Chmelík, 2003).

Obrázek č. 2 - Česká republika v rámci Indexu vnímání korupce 2020 Zdroj: transparency.cz

Za rok 2020 mezinárodní sekretariát TI zveřejnil pro Českou republiku výsledné hodnocení 54 bodů, ze 100 možných, propad byl tedy o 2 body a ze 44. místa v žebříčku se přesunula na 49. příčku, o kterou se dělí s Ománem a Rwandou. Průměru Evropské unie, jímž je 64 bodů se Česká republika bohužel neustále vzdaluje (transparency.cz).

Existují i ukazatele, jež se zaměřují na měření rizikových faktorů, k nimž korupce určitě patří. Quality of Governance Index (QGI) – (index kvality vládnutí) zaměřuje se na vnímání a zkušenosti s korupcí ve veřejném sektoru, spolu s mírou, v jaké se občané domnívají, že různé služby veřejného sektoru jsou v EU nestranně přidělovány a mají dobrou kvalitu. Institut kvality vlády (Quality of Goverment) založil v roce 2004 profesor Bo Rothstein a profesor Sören Holmberg. Jedná se o nezávislý výzkumný ústav v rámci katedry politologie na univerzitě v Göteborgu. Jedná se zhruba o 30 výzkumníků, kteří provádějí a

25 podporují výzkum příčin, důsledků a povahy řádné správy věcí veřejných a kvality vlády - tedy důvěryhodných, spolehlivých, nestranných, nezkorumpovaných a kompetentních vládních institucí (qog.pol.gu.se).

International Country Risk Guide (ICRG) – (Mezinárodní průvodce rizik jednotlivých zemí), který je zpracováván PRS Group, jenž funguje již od roku 1979, společnost byla založena Jimem Rogersem. Vytváří jedinečné, kvantově řízené politické a národní analýzy rizik, předpovědi a datové řady, jež se osvědčují jako pozoruhodně přesné.

Obchodníci a správci portfolia, kteří spravují aktiva v bilionech, používají k přiřazení expozice podle zemí hodnocení a metriky rizik ICRG, protože se ukázalo, že data předpovídají výnosy na akciovém trhu. Nadnárodní firmy a další používají ICRG pro řízení rizik vzhledem k jeho prediktivní schopnosti pro budoucí rizikové události. ICRG je osvědčený systém včasného varování, navíc je jedinou metodikou a řadou údajů o politických rizicích, které soudy přijímají v obchodních sporech týkajících se oceňování politických rizik.

ICRG zůstává jednou z desítek společností na celém světě, které dodávají Transparency International data o korupci, které pomáhají vytvářet každoroční index vnímání korupce (CPI). Jejich partnerství se společností TI se datuje již zhruba 20 let. Posouzení politických a národních rizik se stává obzvláště smysluplným, kdy je kvantifikováno v čase a mezi jurisdikcemi, a když je aplikováno na chování a ochranu aktiv (prsgroup.com).

Corrupcy Risk Indicator (CRI) – zaměřuje se na rizika v souvislosti s veřejnými zakázkami (Dvořáková, 2020).

Zindex – v rámci České republiky byl vytvořen podobný indikátor, jenž se také zaměřuje na veřejné zakázky a zejména pak na její zadavatele. Indikátor je sestavován týmem ekonomů a programátorů ve spolku Econlab při Univerzitě Karlově, na jejímž výzkumu se zakládá. Finanční podpora je získávána výhradně z peněz soukromých dárců, jimiž jsou například Radim Jančura, Jan Barta, Skanska a.s., American Chamber of Commerce a další (zindex.cz).

Protikorupční barometr – další český indikátor, jenž byl vytvořen spolkem Lexperanto ve spolupráci s katedrou politologie Vysoké školy ekonomické v Praze. Sleduje pět oblastí, kontrolu politiků, transparentní financování politických stran, nekorupční a odborná veřejná správa, transparentní a efektivní investování veřejných prostředků, zrušení anonymního vlastnictví. Každá z oblastí zahrnuje několik podoblastí a stanovené parametry, jejichž výsledné naplnění lze sledovat a vyhodnocovat tak protikorupční opatření vlády a Parlamentu České republiky. Jehož hlavním cílem je poskytnout jednoduchý, srozumitelný a

26 hodnotící prostředek, ke sledování míry korupce v ČR a následné dosažení zvýšení intenzity přijímání systémových řešení problému korupce, propojením mediálních, akademických a právních informací a výstupů o korupčním chování, jež je zpracováno do uceleného rámce, který umožňuje přehledné sledování a hodnocení vývoje protikorupčních opatření (protikorupcnibarometr.cz).

Další metodou, jak zjistit míru korupce je subjektivní způsob měření, jenž hodnotí spíše vnímání rozsahu dané formy korupce. Je založen na názorech respondentů. Zdrojem informací jsou nejrůznější sociologická šetření. Avšak též existují i objektivní indikátory, ty vycházejí z objektivně měřitelných dat, čímž je například počet odhalených případu korupce, podíl zpráv, týkajících se korupce ve zpravodajství sledovaných médií (Štička, 2008).

1.7 Právní a kriminalistické postupy při vyšetřování korupce

Vyšetřování a následné odhalování korupce je velmi komplikované, důvodem je samozřejmě skutečnost, že žádný ze subjektů, jež páchají korupčně trestní činnost, nechce být odhalen a dopaden. U většiny případů se jedná o latentní trestnou činnost, jíž se obvykle účastní pouze dva subjekty, tedy korumpující a korumpovaný. Jednoduše řečeno vzniká zde dvoustranný vztah mezi osobou, která tak jedná se zájmem získat výhodu a osobou, která je schopná a ochotná tento požadavek zajistit. Málokdy jsou učiněna oznámení o podezření ze spáchání trestného činu úplatkářství, případně jiného trestného činu. Je tomu tak z důvodu, kdy je tento vztah zjevně nevýhodný pro jednu z účastnících se stran. Latentní trestnou činností se rozumí tzv. skrytá kriminalita, zahrnuje ty trestné činy, které nebyly oznámeny policii, nebo jí nebyly zjištěny, či případy, kdy nebyli vypátráni pachatelé těchto trestných činů. V rámci vyšetřování a odhalování korupčních činů nastává problém v případech, kde se jedná o subjekty, jimiž jsou organizace, podniky, instituce a úředníci státní správy, nebo korupční prostředí státní správy a samosprávy. Korupční vztahy jsou v odhalování korupce důležité. Lze si všimnout, že korupce se v přímém poskytování a přijímání úplatků v peněžní podobě vyskytuje u jednodušších forem poskytování a požadování služeb nebo výhod ve veřejném zájmu. Sofistikované úplatkářství funguje formou protislužeb, klientelismu a lobbyismu. Taková forma korupce je vysoce latentní, obtížně odhalitelná a těžce prokazatelná pro orgány činné v trestním řízení (Chmelík, 2003).

V důsledku skutečnosti, že se obvykle trestného činu úplatkářství účastní pouze dva subjekty, setkáváme se většinou s paměťovými stopami. V takovém případě ví pouze uplácející a uplácení o průběhu jednání, pouze oni znají veškeré souvislosti korupčního

27 vztahu. Kriminalisticky významné události vznikají v reálném světě, nikoliv v tom nereálném například virtuálním prostředí. Reálný svět představuje například volný terén, vozovku, automobil, dům, byt, kancelář apod. Při těchto kriminalistických činech dochází ke vzájemnému působení dvou a více objektů a je tedy možné zde aplikovat teorii odrazu. Stopa je tedy v tomto případě definována, jako každá změna v materiálním prostředí nebo ve vědomí člověka, která souvisí příčinně, místně nebo časově s kriminalisticky relevantní událostí, je zjistitelná, zajistitelná a využitelná současným metodami, prostředky a postupy (Porada, 2002).

Nositelem paměťových stop, může být například bezprostřední účastník události nebo případný zprostředkovatel, jenž je osobně zainteresovaný na výsledku korupčního jednání.

Avšak většinou nemají zájem na tom, aby byla zjištěna pravda ohledně páchání trestného činu úplatkářství, což spíše poukazuje na zakrývání stop a vzniku negativních okolností. Využívá se i paměťových stop, u nichž nositel není zainteresovaným svědkem události. Další kategorií jsou paměťové stopy, jejichž nositeli jsou pracovníci kontrolních orgánů. Tyto paměťové stopy jsou obvykle stopami kvalitními a jsou velmi potřebné pro zjištění kompletních informací o událostech, jež se v rámci korupčního jednání uskutečnily. Ve většině případů se ale jedná o stopy zprostředkované. Též se v trestním řízení využívá i materiálních stop (hmotné či látkové), avšak bývají většinou pouze doplňujícím souborem informací pro objektivní zjištění průběhu trestního činu úplatkářství. Vznikají například v důsledku pachatelovi snahy zakrýt vnější projevy nedovoleného postupu, jako změny obvyklého stavu.

Jedná se například o absenci nebo naopak přebytek různých písemnosti (plná moc, potvrzení, úpisy). Po zajištění všech existujících stop následuje identifikace aktivních účastníků korupčního jednání. Což zahrnuje zkoumání listin, zkoumání hlasu a řeči fonoskopickým prověřováním, ruční písmo je zkoumáno grafologickými expertízami, dále je zkoumáno mechanické psaní strojů, počítačové databáze, elektronické kopírovací přístroje apod.

Můžeme se setkat též se stopami daktyloskopickými, zajištěné například na bankovkách nebo listinných materiálech (Chmelík, 2003).

Odhalování trestné činnosti korupčního charakteru probíhá na základě podnětů a oznámení, jež jsou následně prošetřovány, avšak nejsou to jediné faktory vedoucí ke kriminalistickému vyšetřování. Důležitým je též indikátor korupčního jednání, jímž se rozumí upozornění na skutečnosti možného vzniku nebo již uskutečněného právního jednání korupčního charakteru. K těmto indikátorům patří například velkorysé sponzorské dary, neobvyklé nabídky bezplatných služeb a výhod, nákladný životní styl, neodpovídající výši

28 oficiálního příjmu apod. V rámci vyšetřování korupční trestné činnosti může být využito nejrůznějších zkoumání důkazních materiálů, ve své podstatě se ale příliš neliší od běžného standardu jiných trestních věcí. Rozsah důkazních prostředků, jež jsou využity v dokazování korupčního jednání, se odvíjí od konkrétního případu, avšak jejich provádění se příliš neliší od běžných metodik postupů a doporučení kriminalistické vědy a trestního práva (Chmelík, 2003).

1.8 Boj proti korupci

Korupce je jak již víme jednou z příčin nedůvěry v právní stát, jako mnohých dalších negativních dopadů. Proto je nezbytné vytvářet transparentnější prostředí, nejen ve veřejné správě, tak aby byl dopad korupčního jednání snížen. Hlavním předpokladem pro úspěšnou eliminaci korupce a boje proti systému, jenž ji umožňuje a současně poskytuje podmínky pro výskyt korupčního prostředí, je dostatečná politická vůle, jíž tvoří celospolečenská dohoda o existenci systémových protikorupčních opatření. Je velmi významné, jaké uplatňování protikorupčních nástrojů bude zvoleno a zda jsou funkční. V současné době se využívá spíše opatření právního charakteru, jež sice umožňují korupčnímu jednání čelit, avšak v praxi nejsou dostatečně využívány. Legislativní opatření nelze přeceňovat, zákon může mít sebelepší podobu, avšak bez jeho dodržování nebude nikdy funkční. Ctění zákona a morálních zásad je hlavním předpokladem, pro úspěšné dosažení cílů v boji proti korupci. Jak již víme, v praxi tomu tak vždy není (Petrovský, 2007).

Boj proti korupci lze chápat, jako aktivní činnost, jejímž cílem je pohyb určitého systému z jednoho bodu do druhého, přičemž mezi těmito body je rozdíl právě v rozsahu korupce a ve fungování korupčního systému. Ve zmíněném systémovém pohybu je důležité změnit poměr mezi možným prospěchem z korupčního jednání a rizikem odhalení. Základní pilíře v boji proti korupci tedy jsou:

– identifikace projevu, analýza příčin korupce

– identifikace účinných, preventivních i represívních protikorupčních nástrojů a jejich nasazení

– vyhodnocování účinnosti protikorupčních strategií a zajištění jejich udržitelnosti (Štička, 2008).

29 Preventivních opatření lze spatřit v praxi hned několik. Jedním z nich je například korupční linka, již řadu let napomáhá v řešení korupčního jednání. Korupční linka – byla zřízena za účelem zjednodušení oznamování korupčního jednání zaměstnanců a pracovníků ministerstev, jim podřízených úřadů, orgánů a organizací spadajících do jejich kompetence.

Funguje non-stop, její součástí jsou též emailové adresy za účelem podávání stížností k prošetření. V rámci Ministerstva vnitra (tel. č. +420 974 832 222) byla do provozu uvedena roku 2005. Mezi další ministerstva, jež tuto formu opatření využívá, jsou například Ministerstvo spravedlnosti (tel. č. +420 221 997 595), Ministerstvo financí (tel. č.

+420 257 043 800), Vězeňská služba ČR (tel. č. +420 244 024 666) a další. Zřízení protikorupčních linek je rozhodně funkční, avšak není vše řešící. Faktem je, že pokud občan nedůvěřuje veřejné správě jako celku, ani linka tohoto typu zřízená stejným systémem nemůže důvěru zajistit. Nevýhodou těchto linek je výskyt a zbytečné prošetřováním pouhých stížností či smyšlených případů, nahlášených anonymními ukřivděný my subjekty, které svá oznámení podávají neopodstatněně v úmyslu neprávem poškodit konkrétního úředníka. Avšak objektivním hodnocením lze říci, že zřízení protikorupční linky má i své výhody, jedná se o další komunikační kanál a tím zvýšení možnosti toku informací od občanů směrem ke státní správě. Bezplatnou telefonní linku V rámci protikorupčního opatření využívá Evropská unie (tel. č. + 0080 001 052 004) byla zřízena v belgickém Bruselu proti nekalostem všeho druhu při přerozdělování peněz plynoucích z jejich finančních fondů (Petrovský, 2007).

Dalším opatřením, jež napomáhá ke zvládání korupce, je vhodná legislativa. Vládní program boje proti korupci v České republice funguje již od roku 1999. Jedná se o velmi rozsáhlý, komplexně zpracovaný dokument, který postihuje problematiku korupce v celé její míře. Obsaženy jsou všechny oblasti, které s tématem souvisí (Petrovský, 2007). Současný dokument nese název Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2018 až 2022. Je sestaven na základě analytickém zkoumání projednávané problematiky a východisek pro vytvoření protikorupčního strategického dokumentu ČR. V rámci dlouhodobého procesu boje s korupcí je vyžadováno spolupráce všech sfér veřejné správy, až už v oblasti prevence, transparentnosti procesů i postihu. Korupce je většinou propletena s dalšími formami trestné činnosti, což bohužel přispívá k podlamování samotných základů společnosti. Cílem Vládní koncepce je zajistit řízený a uspořádaný přístup v boji proti všem podobám korupce na všech úrovních řízení státu. Koncepce tak určuje základní institucionální a obsahové vymezení vládní protikorupční politiky jako stabilního rámce. Na ni poté navazuje přijetí konkrétních protikorupčních opatření zjištěných v souladu s dlouhodobými potřebami, ale i v závislosti na aktuálním vývoji v podobě jednoletých akčních plánů (korupce.cz). Stanovené úkoly jsou

30 průběžné každým rokem aktualizovány, jejich plnění se hodnotí pravidelně roční Zprávou o korupci v ČR, jenž zpracovává Ministerstvo vnitra a předkládá vládě (Petrovský, 2007).

Dalším důležitým je Rámcový rezortní interní protikorupční program (RRIPP) stanovuje minimální rámec rezortních interních protikorupčních programů (RIPP). Jeho využíváním je v jednotlivých správních úřadech a v ostatních organizacích jimi řízených rezortů zajištěna standardizovaná strukturální a obsahová podoba RIPP jako výchozích rezortních dokumentů boje s korupcí, odpovídajících aktuálním protikorupčním dokumentům vlády. Je členěn do 5 oblastí: Vytváření a posilování protikorupčního klimatu, Transparentnost, Řízení korupčních rizik a monitoring kontrol, Postupy při podezření na korupci, Vyhodnocování interního protikorupčního programu. Zpráva o plnění RRIPP je vypracovávána ve dvouletých cyklech (korupce.cz).

Každá z institucí veřejné správy v rámci preventivní fáze eliminace též využívá etické kodexy, jejichž smyslem jen nastavit morální zásady, kterými by se zaměstnanci měli řídit a dodržovat je. Etické kodexy – neboli právní normy upravující lidské jednání vznikaly již od počátku minulého století. Jejich vznik plyne z nutnosti stanovení uznávaných pravidel.

Korupce s morálkou společnosti a etikou velmi úzce souvisí, především ve veřejné správě, neboť v této oblasti činnosti je požadavek na její dodržování značný. Základním kodexem, jenž upravuje jednání zaměstnanců je Kodex etiky zaměstnanců veřejné správy, z něhož pak vycházejí i ostatní etické kodexy na nižších úrovních. Nastavení žádoucího chování úředníků zahrnuje též vyloučení jakýchkoliv projevů korupčního jednání. Dodržování jednotlivých ustanovení je závazné a vynutitelné. Etické kodexy tedy lze považovat jako jedno z protikorupčních opatření, nelze je ale řadit mezi nástroje legislativní, tedy trestněprávně závazné, obecně vynutitelné, neboť při jejich porušení nelze využít obecně vynutitelných sankcí. Dodržování kodexů se řadí spíše do oblasti morálky a mravnosti. Porušení etického kodexu vyvolá často pouze pracovněprávní důsledky. Základními principy jsou například předcházení situacím, jež vedou ke střetu zájmů, odevzdávání majetkových přiznání či odmítání jakýchkoliv darů a jiných zvýhodnění. Mezi nejznámější kodexy patří již zmíněný Kodex etiky zaměstnanců veřejné správy (např. zásada neúplatnosti), Etický kodex zákonodárce (za účelem zvýšení politické důvěryhodnosti, zlepšení politické kultury a chování politiků), Etický kodex policisty (stanovuje morální pravidla jeho chování, loajalitu, rovné prosazování práva vůči všem, vyhýbání se střetu zájmů, nepřijímání darů či jiných výhod, cílem je profesionalita a respekt policie), Kodex vojenského profesionála