Bankovní institut vysoká škola Praha
zahraničná vysoká škola Banská Bystrica
Katedra ekonómie, oceňovania, spoločenských vied a práva
Európske správne právo – pojem, vývoj a pramene
European administrative law – term, development and resources
Bakalárska práca
Autor: Júlia Tubová
Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedúci práce: Tomáš Abel, JUDr.
Banská Bystrica apríl, 2013
VYHLÁSENIE
Vyhlasujem, ţe som bakalársku prácu Európske správne právo – pojem, vývoj a pramene spracovala samostatne pod vedením JUDr. Tomáša Abela. Všetky literárne pramene, ktoré som v práci vyuţila sú uvedené v zozname pouţitej literatúry.
Súhlasím zo sprístupnením svojej práce tretím osobám v kniţnici BIVŠ.
V Banskej Bystrici dňa 23. apríla 2013 ...
Júlia Tubová
POĎAKOVANIE
Chcela by som poďakovať vedúcemu tejto práce JUDr. Tomášovi Abelovi za jeho cenné rady, pripomienky a odborné vedenie pri vypracovávaní bakalárskej práce.
V Banskej Bystrici dňa 23. apríla 2013 ...
Júlia Tubová
ANOTÁCIA
TUBOVÁ, Júlia: Európske správne právo – pojem, vývoj a pramene. [Bakalárska práca]. Bankovní institut vysoká škola Praha, zahraničná vysoká škola Banská Bystrica.
Katedra ekonómie a financií. Vedúci práce: JUDr. Tomáš Abel. Rok obhajoby: 2013.
Počet strán: 54.
Bakalárska práca sa zaoberá základnou charakteristikou európskeho správneho práva, jeho vývojom, pojmom, zásadami a základnými inštitútmi a tieţ jeho implementáciou v právnom poriadku Slovenskej republiky. Prvá kapitola je venovaná objasneniu pojmu európskeho správneho práva a prameňom komunitárneho a úniového práva. Druhá kapitola je zameraná na správne právo Európskej únie. Tretia kapitola rozoberá problematiku rozvoja spoločného európskeho práva ius commune a prináša bliţší pohľad na jeho aplikáciu v právnom poriadku Slovenskej republiky.
Kľúčové slová: európske správne právo, Európska únia, komunitárne právo, únijné právo, európsky správny priestor, ius commune
ANNOTATION
TUBOVÁ, Júlia: European administrative law – term, development and resources.
[Bachelor's thesis]. College of Banking Prague, International College of Banská Bystrica.
Department of Economics and Finance. Adviser: JUDr. Tomáš Abel. Year of defense: the 2013th. Number of pages: 54.
Bachelor's thesis is dealing with basic characteristics of European administrative law, its development, explaining the term, principles and basic institutes and its implementation in the legal order of Slovak republic. First chapter is dedicated to explanation of the term European administrative law, pointing out the sources of communitarian and EU law. The second chapter is focused on administrative law of European Union. The third chapter is dealing with the issues of development of common European law ius commune and presents closer view to its application in the legal order of Slovak republic.
Keywords: European administrative law, European Union, European community law, European Union law, the European administrative space, ius commune
6
OBSAH
ÚVOD ... 8
1 EURÓPSKE SPRÁVNE PRÁVO ... 10
1.1 Internacionalizácia a globalizácia správneho práva ... 10
1.2 Komunitárne a únijné právo ... 11
1.3 Komunitárne právo ... 12
1.3.1 Pramene komunitárneho práva ... 12
1.3.2 Primárne komunitárne právo ... 13
1.3.3 Sekundárne komunitárne právo ... 15
1.4 Úniové právo ... 17
1.4.4 Primárne úniové právo ... 18
1.4.5 Sekundárne úniové právo ... 19
1.5 Rada Európy ... 21
1.6 Listina základných práv Európskej Únie ... 22
1.7 K povahe prameňov práva Európskeho spoločenstva / Európskej únie ... 23
1.8 Všeobecné zásady právneho spoločenstva ... 24
1.9 Normatívne dohody ... 26
1.10 Sekundárne predpisy ... 26
1.11 Typické predpisy a softlaw ... 27
2 EURÓPSKA ÚNIA AKO SPRÁVNOPRÁVNE SPOLOČENSTVO... 30
2.1 Viacúrovňové vládnutie ... 31
2.2 Komunitárna metóda ... 31
2.3 Európsky správny priestor ... 32
2.4 Princíp subsidiarity ... 33
7
2.5 Európska komisia ... 34
2.6 Dekoncentrácia a decentralizácia ... 35
2.7 Súdy Európskej únie ... 36
2.8 Ţalobný systém a druhy ţalôb ... 38
2.8.1 Dozorná ţaloba ... 39
2.8.2 Ţaloba na neplatnosť ... 40
2.8.3 Ţaloba na nečinnosť ... 41
2.8.4 Sluţobná ţaloba ... 42
2.8.5 Štatutárna ţaloba ... 43
2.8.6 Akvilská ţaloba ... 43
2.9 Predbeţné otázky ... 44
3 ROZVOJ SPOLOČNÉHO EURÓPSKEHO PRÁVA (IUS COMMUNE) A JEHO APLIKAČNÁ PRAX ... 46
3.1 Hmotnoprávne aspekty aplikácie komunitárneho práva na území Slovenskej republiky ... 47
3.1.1 Aplikácia primárneho komunitárneho práva podľa Ústavy Slovenskej republiky ... 48
3.1.2 Aplikácia sekundárneho komunitárneho práva podľa Ústavy Slovenskej republiky ... 48
3.1.3 Priamy účinok komunitárneho práva ... 49
3.2 Aplikácia úniového práva podľa Ústavy Slovenskej republiky ... 49
3.2.1 Prednosť a priamy účinok úniového práva ... 50
ZÁVERY A ODPORÚČANIA ... 51
ZOZNAM POUŢITEJ LITERATÚRY ... 53
ZOZNAM POUŢITÝCH SKRATIEK ... 54
8
ÚVOD
Európska problematika je v posledných rokoch jednou z najviac diskutovaných tém.
Jej dôleţitosť sa pre členské štáty vyvíjala uţ od 50. rokov minulého storočia, avšak aţ s rozšírením členskej základne v roku 2004 sa európska otázka stala zásadnou témou aj pre občanov Slovenskej republiky. Fakty a najaktuálnejšie diania v Európskej únii pozorujú občania všetkých členských štátov takmer denne a patria uţ niekoľko rokov do našej novodobej histórie. Dané historické udalosti vo vývoji Európskeho spoločenstva, rovnako tak ako štruktúra a právomoci inštitúcií EÚ či striktne daný legislatívny proces EÚ sú nemennými poznatkami, ktoré sa učíme v škole, čítame v novinách a počujeme v médiách.
Európska únia si vytvorila vlastný právny systém, označovaný dnes ako európske právo, ktorý ako celok nepatrí ani do medzinárodného ani do vnútroštátneho práva členských štátov, avšak veľmi prenikavo do národného práva zasahuje. V členských štátoch EÚ tak vedľa seba existuje európske právo s právom národným, pričom toto spoluţitie môţe naráţať aj na radu problémov. Európske právo prechádza všetkými odvetviami slovenského práva a dnes je uţ nemysliteľné zaoberať sa slovenským právom bez nadväznosti na právo európske.
Problematika európskeho správneho práva je veľmi zaujímavá a vzhľadom k tomu, ţe aj Slovenská republika je členským štátom Európskej únie, sa nás bezprostredne dotýka.
Z tohto dôvodu sme si európske správne právo vybrali ako tému našej bakalárskej práce.
Chceli sme sa o tejto téme dozvedieť viac informácií, a to nie len z histórie vzniku európskeho správneho práva, ale zaujímal nás tieţ vzťah európskeho práva na Slovenskú republiku, akým spôsobom je európske právo aplikované v členských štátoch, teda aj v Slovenskej republike.
Európske právo, ktoré bolo chápané predovšetkým ako ius commune, čiţe ako právo spoločné pre všetky európske štáty, našlo v súvislosti s európskou hospodárskou a politickou integráciou svoju novú identitu. Stalo sa nástrojom, ktorým disponujú medzinárodné organizácie pre európsku spoluprácu ako OECD, Rada Európy a ďalšie a integračné organizácie pre európske vládnutie a to ES, EÚ.
9
Cieľom bakalárskej práce je predstaviť základnú charakteristiku Európskeho správneho práva, jeho vývoj, pojem, zásady a základné inštitúty a tieţ jeho implementáciu v právnom poriadku Slovenskej republiky.
V prvej kapitole tejto bakalárskej práce sa zameriame na samotný pojem európskeho správneho práva, ktorý je spojený s tromi medzinárodnými inštitúciami, a síce Radou Európy, na ktorej pôde sa inštitucionalizácia európskeho správneho práva začala, ďalej európskymi spoločenstvami a samozrejme tieţ Európskou úniou. Ďalej charakterizujeme základné pramene komunitárneho a úniového práva, z ktorých európske právo vychádza.
Za dôleţité povaţujeme taktieţ spomenúť Radu Európy, medzivládnu organizáciu, ktorej hlavným cieľom je ochraňovať základné ľudské práva, posilňovať demokraciu a hľadať riešenia problémov, ktorým európska spoločnosť čelí.
V druhej kapitole sa venujeme Európskej únii ako správnoprávnemu spoločenstvu, ktoré je v prevaţnej miere vykonávané členskými štátmi Európskej únie. Pozornosť venujeme aj Európskej komisii, inštitúcii spoločnej pre Euratom, EHS a Montánnu úniu.
V závere tejto časti sa zameriavame na Súdy EÚ a podrobnejšie rozoberáme jednotlivé druhy ţalôb, ktoré právo Európskej únie rozoznáva.
V tretej kapitole sa zameriavame na rozvoj spoločného európskeho práva a problematiku jeho aplikácie a interpretácie v právnom poriadku Slovenskej republiky.
Venujeme sa ako všeobecným otázkam pôsobenia európskeho práva, tak predovšetkým zásadám aplikácie komunitárneho a úniového práva v Slovenskej republike, najmä pokiaľ ide o jeho prednostné postavenie a priamy účinok. Skutočnosť, ţe v Slovenskej republike pôsobí právo vnútroštátne, európske (medzinárodné) predurčuje zloţitosť právneho poriadku, pretoţe jednotlivé právne systémy nie sú izolované. Aplikácia a interpretácia práva tak nadobúda značný význam a fungovanie celého systému.
10
1 EURÓPSKE SPRÁVNE PRÁVO
Rozdelenie pojmu európske správne právo na niekoľko vzájomne súvisiacich segmentov je priamym dôsledkom úvah o viacúrovňovom správnom priestore. Európske správne právo bolo od šesťdesiatych rokov minulého storočia intenzívne skúmané v intenciách pouţívanej komunitárnej metódy vládnutia ako správne právo Európskych spoločenstiev a následne Európskej únie, alebo ako komunitárne, resp. únijné správne právo. Bola tak vytvorená konštrukcia relatívne samostatného právneho systému odlišného od právnych radov jednotlivých európskych štátov (Pomahač, Handrlica, 2012, s. 15).
Európske správne právo je teda v prvom význame charakterizované ako správne právo Európskej únie, alebo ako komunitárne, resp. únijné správne právo.
V druhom význame ide o právo spoločného správneho priestoru, teda o právo vytvárané a pouţívané na rôznych úrovniach medzivládnej spolupráce a slúţiace tak nielen pre účely administratívnej kooperácie a integrácie členských štátov EÚ, ale aj iných nositeľov a vykonávateľov verejnej správy, bez toho aby tomu bránili právne prekáţky vnútroštátnej povahy (Hendrych et al, 2006, s. 736).
Po tretie moţno európske správne právo chápať ako právo, ktoré je spoločné pre verejnú správu európskych demokratických štátov, a to ako v rovine všeobecných pojmov, tak v rovine spoločných právnych princípov a základných inštitútov – ius commune (Hendrych et al, 2006, s. 737).
1.1 Internacionalizácia a globalizácia správneho práva
Správne právo má rovnako ako mnoho ďalších právnych odborov rozmer, ktorý výrazne presahuje hranice vnútroštátneho práva.
Týmto otázkam bola najskôr venovaná pozornosť vo vede medzinárodného práva. Išlo najmä o právne problémy spojené s:
s pouţitím princípov a pravidiel, ktoré nemajú vnútroštátny pôvod, ale sú z pohľadu medzinárodného správneho práva ustanoveniami vnútorného práva spoločenstva štátu, alebo iných subjektov, ktoré vznikli na pôde medzinárodných vládnych alebo nevládnych organizácií,
11
s riešením kolíznych situácií, ktoré vznikajú z nutnosti spoluţitia rôznych právnych radov v spoločnom právnom priestore,
s rozvojom cezhraničnej spolupráce vládnych a nevládnych subjektov pri výkone verejnej správy (Machajová et al, 2007, s. 369).
Od polovice minulého storočia sa tieto problémy začali spájať s vývojom európskej politickej hospodárskej integrácie a tento vývoj naďalej pokračuje.
Vo vede správneho práva sa ustálil termín európske správne právo pre označenie právneho systému odlišujúceho sa od národného a medzinárodného správneho práva.
Európske správne právo je postavené na spoločných hodnotách, ktorými sa riadi výkon verejnej správy v zjednocujúcej sa Európe a odráţa vôľu európskych občanov a štátov vytvárať právne spoločenstvo. Túto koncepciu európskeho správneho práva zaloţili vo svojich dnes uţ klasických prácach v 60. a 70. rokoch minulého storočia Jean Rivero a v 80. rokoch Jürgen Schwarze (Machajová et al, 2007, s. 370).
Od 90. rokov minulého storočia je stále väčšia pozornosť venovaná globalizácii práva a správy. Európska únia je pritom začleňovaná do systému, v ktorom pôsobí ako jeden z globálnych aktérov verejnej správy (Machajová et al, 2007, s. 370).
1.2 Komunitárne a únijné právo
Európska únia a Európske spoločenstvo si v priebehu doterajšej existencie vytvorili členitý právny poriadok, ktorý sa od svojho medzinárodnoprávneho základu predstavovaného zakladajúcimi zmluvami postupne pretransformoval do samostatného právneho poriadku, ktorý sa spravuje vlastnými právnymi zásadami a pravidlami. Napriek tomu, ţe má svoj pôvod v medzinárodnom práve, sa z neho postupom času vytvoril autonómny právny systém, ktorý má svoje vlastné pramene, vlastný reţim vynútiteľnosti, ako aj ochrany pred jeho porušením, osobitne upravený proces tvorby a zmeny jednotlivých pravidiel (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 105).
Vzhľadom na predmet úpravy a dobu svojho vzniku práve toto právo predstavuje najprepracovanejší právny systém, členiaci sa na primárne a sekundárne komunitárne právo, ktorého predmetom úpravy je matéria prvého piliera, t.j. spoločného trhu, spoločných komunitárnych politík a hospodárskej a menovej únie. Od vzniku Európskej únie je systém komunitárneho práva doplnený úniovým právom, ktorý pôsobí v rámci
12
druhého a tretieho piliera, teda v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, a tieţ aj policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach (Klučka, Mazák et al, 2004, s.
106).
1.3 Komunitárne právo
Komunitárny právny poriadok je nezávislý, má svoje vlastné právne pramene a disponuje vlastnými inštitúciami, oprávnenými tieto pramene vytvárať a interpretovať.
Na základe moţnosti interpretácie vlastných prameňov sa vyformovali základné vlastnosti komunitárneho práva a ich dôsledky (Siman, Slašťan, 2004, s. 31).
Súdny dvor bol zakladajúcimi zmluvami primárne poverený kontrolovať a zabezpečovať dodrţiavanie zakladajúcich zmlúv inštitúciami Európskych spoločenstiev, a tieţ mal dohliadať na to, aby tieto zmluvy a akty, ktoré boli prijaté na ich základe, boli jednotne interpretované a plne rešpektované aj členskými štátmi. Súdny orgán musel riešiť otázku vzťahu komunitárneho práva a právnych poriadkov členských štátov a ktorý v mene zabezpečenia cieľov európskej integrácie rozvinul na nadnárodnej úrovni princípy jednotnej a účinnej aplikácie komunitárneho práva vo všetkých členských štátoch (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 109).
1.3.1 Pramene komunitárneho práva
Pramene komunitárneho práva sú obsahovo mimoriadne rôznorodé. Upravujú obchodnoprávne, daňovoprávne, súťaţnoprávne, pracovnoprávne, sociálnoprávne, finančnoprávne vzťahy, avšak len v rozsahu a spôsobom, ktorý je nevyhnutný na riadne fungovanie hospodárskej a menovej únie, spoločného trhu a na dosiahnutie cieľov spoločných komunitárnych politík. Ich obsahová rôznorodosť je podmienená splnením programových cieľov Európskeho spoločenstva tak, ako sú vymenované v čl. 2 a 3 Zmluvy o zaloţení Európskeho spoločenstva. V oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej kompetencie spoločenstva, môţe spoločenstvo konať a vydávať príslušné právne akty iba v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 Zmluvy o zaloţení ES, podľa ktorej je oprávnené vyvíjať činnosť, len vtedy a v takom rozsahu, pokiaľ ciele navrhované takouto činnosťou nemôţu byť uspokojivo dosiahnuté členskými štátmi a moţno ich lepšie dosiahnuť prostredníctvom spoločenstva, a tak isto aj pri úplnom rešpektovaní zásady proporcionality, podľa ktorej Spoločenstvo nijakou činnosťou nesmie prekročiť rámec
13
toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov tejto zmluvy (Klučka, Mazák et al, 2004, s.
127).
Formálne pramene komunitárneho práva zahŕňajú rôzne druhy normatívnych právnych aktov (nariadenia, súdne rozhodnutia, smernice, medzinárodné zmluvy, právne obyčaje, všeobecné právne zásady), a tieţ aj akty individuálnej povahy buď záväzného, alebo len odporúčajúceho či politického charakteru (stanoviská, odporúčania). Komunitárne právo vo svojej podstate predstavuje hierarchicky usporiadaný právny poriadok, v ktorom zakladajúce medzinárodné zmluvy predstavujú primárne právo najvyššej právnej sily v dôsledku toho, ţe upravujú materiálny fundament a inštitucionálny základ spoločenstiev.
Na ich úrovni sa nachádzajú všeobecné právne zásady, obyčaje a súdne rozhodnutia (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 128).
Na základe a v rozsahu splnomocnení primárneho práva orgány spoločenstiev prijímajú normatívne akty a ďalšie dokumenty sekundárneho komunitárneho práva, ktoré musia byť v súlade s primárnym právom, v dôsledku čoho primárne právo predstavuje nielen základ, ale tieţ aj hranice a rámec legislatívnych oprávnení pre pramene sekundárneho práva. Jednotlivé pramene komunitárneho práva sa odlišujú napríklad procesom svojej tvorby, avšak bez ohľadu na ich vzájomné odlišnosti majú spoločný znak, ktorým je ich vzťah k medzinárodnému a vnútroštátnemu právu (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 128).
1.3.2 Primárne komunitárne právo
Primárne právo stojí na vrchole hierarchie prameňov komunitárneho právneho poriadku. Článok 230 ZES nepriamo naznačuje jeho nadradenosť nad sekundárnym právom a dáva Súdnemu dvoru právomoc vyhlásiť akt inštitúcií za neplatný, ak porušuje zmluvu alebo predpis na jej vykonanie. Keďţe v komunitárnom právnom poriadku má primárne právo najvyššiu právnu silu, môţe byť revidované len postupmi ustanovenými v článkoch 48 a 49 ZEÚ a v ţiadnom prípade nie aktom sekundárneho práva. Niektoré osobitné ustanovenia zmluvy však umoţňujú čisto komunitárny postup ich úpravy, ktorý si nevyţaduje ani ratifikáciu členskými štátmi (Siman, Slašťan, 2004, s. 31).
Primárnymi prameňmi sú medzinárodné zmluvy a ďalšie dohovory medzi členskými štátmi týkajúce sa Únie a spoločenstiev, deklarácie k zmluvám, protokoly a ďalšie
14
doplňujúce a pozmeňujúce akty. Tieto akty regulujú vnútorné vzťahy v rámci Únie a ich adresátmi sú členské štáty a spoločné orgány, prípadne občania Únie (Čorba, 2003, s. 46).
Primárne európske právo tvoria hlavne zmluvné základy Európskej únie, t.j. pôvodné zakladajúce zmluvy Európskeho Spoločenstva uzatvorené členskými štátmi, novelizované jednak zmluvami o pristúpení nových členských štátov a jednak zmluvami, ktoré koncepčne novelizovali zakladajúce zmluvy. Všetky tieto zmluvy sú zmluvami medzinárodného práva verejného uzatvorené suverénnymi štátmi. Tvorcami primárneho práva sú teda členské štáty (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s. 155).
Právo spoločenstva sa neobmedzuje len na normy pozitívneho práva, ale zahŕňa aj všeobecné právne zásady, ktoré predstavujú nepísaný prameň komunitárneho práva a nemajú kodifikovanú podobu. Judikatúra Súdneho dvora uznáva, ţe všeobecné právne zásady tvoria neoddeliteľnú súčasť právneho poriadku Spoločenstva a prihliada na ne pri nachádzaní práva. Súdny dvor takéto právne zásady odvodzuje z primárneho práva Spoločenstva, z vnútroštátnych právnych poriadkov členských štátov, z medzinárodných zmlúv na ochranu ľudských práv, a tieţ aj z ústavných tradícií spoločných všetkým členským štátom. Takýmito zásadami sú napríklad zásada ochrany základných ľudských práv, zásada proporcionality a neretroaktivity právnych noriem, zásada nediskriminácie, zásada právnej istoty, zásada zodpovednosti za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením komunitárneho práva. Takéto právne zásady spevňujú právny poriadok Spoločenstva a majú veľký význam pre jednotný výklad a uplatňovanie jeho jednotlivých inštitútov a noriem (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 131).
Lisabonská zmluva všeobecné právne zásady výslovne ustanovuje, prípadne vyjasňuje, princípy, uţ definované v pôvodných zmluvách, resp. rozvinuté v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie. V prvom rade treba spomenúť zásadu prenesenia právomocí, ktorá je kľúčová pre vymedzenie právomocí Únie, pretoţe Únia koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených. Právomoci, ktoré na Úniu neboli prenesené v zmluvách, zostávajú právomocami členských štátov. Ďalšími zásadami sú napr. zásada subsidiarity a proporcionality, zásada lojálnej spolupráce, princíp nepriameho výkonu práva Európskej únie, princíp rovnosti členských štátov pred zmluvami, zásada transparentnosti/otvorenosti, princíp súladu medzi politikami a činnosťami Únie (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s.
148).
15
Medzinárodná obyčaj sa zaraďuje medzi primárne pramene komunitárneho práva, ktorá podobne ako v medzinárodnom práve predpokladá usus longaeus a opinio iuris. Ide o prax, ktorá spočíva na presvedčení subjektov (najčastejšie orgánov spoločenstva), ţe ide o pravidlo ktoré má právnu povahu, a teda je záväzné. Tvorba obyčajových pravidiel prichádza do úvahy na základe určitej praxe orgánov spoločenstva, a to aj v rámci komunitárneho a úniového práva (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 131).
Rozhodnutia súdneho dvora nemoţno označiť ako pramene práva vo formálnom zmysle slova, pretoţe európske právo nie je precedentným právnym systémom porovnateľným napr. s anglosaským systémom práva. Súdne rozhodnutia európskych súdov preto nie sú záväzné pre ďalšie rozhodnutia ani v prípade, ţe sú faktické a právne okolnosti aktuálne rozhodovaného prípadu analogické tomu prípadu, v ktorom boli vynesené. Úlohou súdu nie je právo tvoriť, ale aplikovať normy európskeho práva na konkrétny prípad. Funkcia tvorivosti európskych súdov sa teda prejavuje najmä v procese interpretácie práva (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s. 154).
1.3.3 Sekundárne komunitárne právo
Sekundárne komunitárne právo tvoria normatívne právne akty, ktoré sú zamerané na ďalšie rozpracovanie materiálu obsiahnutého v primárnych prameňoch, najmä v zakladajúcich zmluvách. O sekundárnych prameňoch práva ES moţno povedať, ţe ide o rozsiahlu skupinu právnych predpisov, ktoré prijímajú inštitúcie ES, čiţe Európsky parlament, Rada EÚ a Európska komisia (Čorba, 2003, s. 92).
Nariadenia sú všeobecne záväzné normatívne právne akty. Ich úlohou je zabezpečiť uniformné vykonanie istej časti primárneho práva, ktoré sa vyznačuje mierou všeobecnosti a vyššou právnou silou. Nariadenie je priamo aplikovateľné v kaţdom členskom štáte a je všeobecne záväzné vo všetkých svojich častiach. Je všeobecne záväzné pre inštitúcie na vnútroštátnej i Európskej úrovni, a tieţ aj pre vnútroštátne subjekty práva, čiţe pre občanov. Nariadenia si nevyţadujú transpozíciu do vnútroštátneho práva a majú prednosť pred vnútroštátnym právom. Termín ich záväznosti sa odvíja od dátumu ich uverejnenia v Úradnom vestníku ES (Čorba, 2003, s. 93).
Nariadenia, smernice a rozhodnutia podpisuje predseda Rady a predseda Európskeho parlamentu a publikujú sa v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev, ktorého názov sa podľa Nicejskej zmluvy zmenil na Úradný vestník Európskej únie. Forma aktu
16
ani publikovanie nie sú rozhodujúcimi pre určenie, o aký druh normatívneho aktu ide.
V súlade s judikatúrou Súdneho dvora rozhoduje o právnom charaktere aktu jeho obsah a nie forma. Súdny dvor skúma, či je nariadenie v súlade s primárnym právom Únie a Spoločenstva, a ak nie je, zruší jeho platnosť. Sleduje aj vykonateľnosť nariadení v členských štátoch a ak je stanovená lehota na vykonanie nariadenia, členský štát nemôţe túto lehotu samovoľne zmeniť (Stráţnická, 2003, s. 62).
Smernice sú aktmi komisie alebo Rady, ktoré sú záväzné pre kaţdý členský štát, ktorému sú určené vzhľadom na výsledok, ktorý má dosiahnuť. Voľba metód a foriem na vykonanie alebo prenesenie smernice v členskom štáte sa ponecháva jeho orgánom.
Smernice musia byť zaloţené na ustanoveniach Zmluvy a tieţ odôvodnené. Nadobúdajú platnosť po ich notifikácii členskému štátu v jeho jazyku. Smernice obsahujú príkaz splniť určitý záväzok, preto sú vţdy adresované členským štátom. Tento záväzok musí byť zabezpečený v celom rozsahu a so všetkými dôsledkami. Na vykonanie smernice sa vyţaduje záväzný akt štátu. Štáty si môţu zvoliť obsah, metódy a nástroje na vykonanie smerníc, kvôli tomu ţe sa predpokladá, ţe lepšie poznajú moţnosti vnútroštátnych systémov. Členské štáty sú povinné dodrţať stanovený časový limit na vykonanie smernice a nemôţu zaviesť opatrenia so širšími obmedzeniami ako boli tie, ktoré platili pred prijatím smernice. Tieţ nemôţu oddialiť realizáciu smerníc v predpísanom čase hľadaním vhodných vnútroštátnych nástrojov alebo odôvodnením zloţitosti vykonateľnosti (Stráţnická, 2003, s. 63).
Rozhodnutie je záväzné v celom rozsahu. Rozhodnutie, ktoré označuje tých, ktorým je určené, je záväzné len pre nich. Takéto rozhodnutie sa doručuje svojmu adresátovi a nadobúda účinnosť dňom doručenia. Rozhodnutia zakladajú práva a povinnosti svojim adresátom, najčastejšie fyzickým a právnickým osobám a sú priamo pouţiteľné v členských štátoch. Rozhodnutie sa od nariadenia odlišuje svojou osobnou pôsobnosťou – ide o individuálny právny akt. Tento rozdiel sa stráca pri rozhodnutiach, ktoré nemajú konkrétneho adresáta (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s. 151).
Rozhodnutie musí byť zaloţené na ustanovení Zmluvy a odôvodnené. Obsahom rozhodnutia môţe byť povinnosť jednotlivca alebo štátu istým spôsobom konať alebo sa zdrţať konania a tak isto im môţe stanoviť práva a povinnosti. Rozhodnutie v celom rozsahu zaväzuje len adresáta, neponecháva moţnosť pre voľné rozhodovanie o tom ako má byť realizované. Súdny dvor uviedol k charakteristike rozhodnutia, ţe musí byť aktom
17
vydaným v rámci organizácie, ktorý má zámer spôsobiť právne účinky. Je výsledkom skončenia vnútornej procedúry organizácie a na jej základe vydáva orgán konečné rozhodnutie (predpis, nález, uznesenie, pravidlo) vo forme, ktorá umoţňuje identifikovať jeho charakter (Stráţnická, 2003, s. 68).
Odporúčania a stanoviská patria k nezáväzným právnym aktom. Majú právny význam pri výklade záväzných právnych aktov. Vydávajú sa keď to ustanovuje zmluva, alebo ak to príslušný orgán povaţuje za potrebné. Odporúčania prijíma Rada. Uznáša sa na návrh Komisie v oblastiach, v ktorých zmluvy ustanovujú, ţe prijíma akty na návrh Komisie.
Jednomyseľne sa uznáša v tých prípadoch, v ktorých sa na prijatie aktu Únie vyţaduje jednomyseľnosť. Komisia a Európska centrálna banka prijímajú odporúčania v prípadoch ustanovených v zmluvách. Z hľadiska pojmu ide o odporúčania vtedy, ak príslušný orgán koná z vlastnej iniciatívy, o stanovisko vtedy, keď sa vyţaduje jeho názor. Adresátmi týchto právnych aktov sú členské štáty, ktoré ich rešpektujú v súlade s princípmi lojality (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s. 151).
Ak spoločenstvo, ktoré má obmedzenú medzinárodnoprávnu subjektivitu , uzaviera s inými štátmi zmluvy, vtedy aj medzinárodné zmluvy treba povaţovať za pramene záväzkov, ktoré sa spravujú pravidlami medzinárodného práva. K právu spoločenstva patria aj tzv. podporné alebo vedľajšie zmluvy, ktoré medzi sebou uzavierajú členské štáty, ktorých predmet úpravy obsahovo a vecne súvisí s činnosťou spoločenstva. Podľa judikatúry Súdneho dvora aj takéto dohody tvoria súčasť právneho poriadku spoločenstva (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 138).
1.4 Úniové právo
Aţ do 1. februára 1993 platil len systém primárneho a sekundárneho komunitárneho práva zásadne podliehajúci preskúmaniu Súdnym dvorom. Nadobudnutím platnosti Zmluvy o EÚ došlo k doplneniu tohto systému a popri ňom vznikol systém úniového práva, ktorý nepodlieha preskúmavaniu Súdnym dvorom. Úniové právo obsahovo zahŕňa právo druhého a tretieho piliera Európskej únie a tvorí súbor právnych noriem, ktorý má základ v ustanoveniach Zmluvy o EÚ. V rámci úniového práva moţno tieţ hovoriť podobne ako v systéme komunitárneho práva, jednak o jeho inštitucionálnom rozmere (vo
18
vzťahu k Európskej únii) a jednak o materiálnom práve, ktoré upravuje problematiku druhého a tretieho piliera (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 144).
Z tohto hľadiska vzniklo úniové právo hlavne na úpravu vzťahov v relatívne nových oblastiach spolupráce členských štátov, a to v spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike a v policajnej a súdnej spolupráci v trestných veciach. Špecifiká týchto oblastí majú za následok, ţe integračný rozmer úniového práva preto nie je taký dôrazný a prioritný ako v prípade prvého piliera a zostáva predovšetkým na úrovni intenzívnej koordinácie národných politík členských štátov, čomu zodpovedajú aj zvolené právne prostriedky úniového práva. V čl. 1 Zmluvy o EÚ sa uvádza, ţe Únia je zaloţená na Európskych spoločenstvách doplnených politikami a formami spolupráce ustanovenými touto zmluvou a jej cieľom je uzatvárať vzťahy medzi členskými štátmi a ich národmi spôsobom, v ktorom sa prejavuje solidarita a súdrţnosť. V dôsledku toho má systém úniového práva aj viac spoločných znakov s medzinárodným právom, pretoţe ráta a je zaloţený hlavne s medzištátnou spoluprácou členských štátov. Odlišnosť je aj v procese jeho tvorby, v ktorom je potlačené monopolné postavenie Komisie a právne akty sekundárneho úniového práva prijíma Rada na návrh Európskej rady, Komisie alebo členského štátu Európskej únie (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 145).
1.4.4 Primárne úniové právo
Keďţe zmenu zmlúv, na ktorých je zaloţená Únia, moţno vykonávať zásadne na základe článku 48 Zmluvy o EÚ, moţno v tomto zmysle Zmluvu o EÚ povaţovať za najvyšší prameň európskeho práva. Svedčí o tom i článok 49 Zmluvy o EÚ, odkazujúci na podmienky prijatia a úpravy zmlúv, na základe ktorých je Únia zaloţená, v kontexte prijímania štátu, ktorý ţiada o členstvo v Únii. Na základe oboch článkov 48 a 49 Hlavy VIII Zmluvy o EÚ moţno konštatovať, ţe Zmluva o EÚ artikuluje pravidlá pre zmenu primárneho komunitárneho práva a predstavuje v tomto zmysle najvyšší prameň európskeho práva (Čorba, 2003, s. 94).
Súčasná platná Zmluva o EÚ sa skladá z ôsmich hláv, keď k pôvodnej maastrichtskej štruktúre pribudla nová Hlava VIII, ktorá obsahuje ustanovenia o uţšej spolupráci. Keďţe Hlavy II aţ IV obsahujú primárne komunitárne práva, moţno článok 1 – 7 Hlavy I a článok 11 – 53 Hláv V – VIII označiť za primárne úniové právo. Súčasťou primárneho úniového práva sú protokoly k Zmluve o EÚ. Nie je to tak na základe osobitného ustanovenia
19
Zmluvy o EÚ, aké je v rámci primárneho komunitárneho práva, ale z dôvodu obsahovej súvislosti protokolov Zmluvy o EÚ s novými politikami zavádzanými Zmluvou o EÚ, teda najmä s druhopilierovou spoločnou zahraničnou a bezpečnostnou politikou a treťopilierovou policajnou a súdnou spoluprácou v trestných veciach. Obsahová súvislosť protokolov k Zmluve o EÚ s vlastnou agendou Zmluvy o EÚ umoţňuje podľa medzinárodného verejného práva tieto protokoly posudzovať ako súčasť primárneho úniového práva (Čorba, 2003, s. 95).
Primárne úniové právo je obsiahnuté v článku 1 aţ 7 a v článku 11 aţ 53 Zmluvy o EÚ. Je právnym základom pre tvorbu jeho sekundárnych noriem a tieţ upravuje aj procedúru zmeny primárneho komunitárneho práva spôsobom upraveným v článku 48 Zmluvy o EÚ. Súčasťou primárneho práva sú teda protokoly a deklarácie upravujúce problematiku vnútorných záleţitostí, súdnictva, zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ktoré sú pripojené ako k Maastrichtskej zmluve, tak aj k Amsterdamskej zmluve. V úniovom práve, podobne ako v komunitárnom, musia byť jeho sekundárne pravidlá v súlade s primárnym úniovým právom. Na rozdiel od komunitárneho práva, Zmluva o EÚ nevytvára vlastný právny systém porovnateľný s právnym poriadkom vytvoreným na základe Zmluvy o zaloţení ES. Zo ţiadneho ustanovenia Zmluvy o EÚ v dôsledku toho nevyplýva, ţe by jej ustanovenia vyvolávali priame účinky podobné pôsobeniu pravidiel komunitárneho práva alebo, ţe by boli bezprostredne aplikovateľné (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 146).
1.4.5 Sekundárne úniové právo
Sekundárne úniové právo tieţ nepredstavuje osobitný právny systém, ktorý by bol nadradený vnútroštátnym právnym poriadkom členských štátov a takisto ním nemoţno meniť komunitárne právo. Tak ako v komunitárnom práve, ani právne akty sekundárneho úniového práva nemajú osobitnú právnu základňu v primárnom práve, pretoţe ich všeobecnou právnou základňou je Hlava V Zmluvy o EÚ nazvaná ako „Ustanovenia o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike”, pokiaľ ide o právne normy vydávané v rámci všeobecnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, a Hlava VI Zmluvy o EÚ nazvaná ako „Ustanovenia o policajnej a súdnej spolupráci v trestných veciach”, pokiaľ ide o právne akty vydávané v oblasti spolupráce polície a súdov v trestnoprávnych veciach (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 146).
20
Prameňmi sekundárneho úniového práva sú právne akty inštitúcií EÚ zviditeľnené Európskou radou a Radou EÚ. V dôsledku postamsterdamskej komunitarizácie rozsiahlej časti pôvodne treťopilierovej maastrichtskej agendy, ktorá prešla pod Hlavu IV Zmluvy o zaloţení ES, zostala hlavnou noménou normotvorby Rady EÚ a Európskej rady najmä dynamicky sa rozvíjajúca druhopilierová agenda. K právnym aktom Európskej rady tu patria spoločné stratégie a všeobecné smery, ktoré však často majú povahu politických posolstiev. K právnym aktom Rady EÚ tu patria rámcové rozhodnutia, spoločné akcie, spoločné postoje a iné akty sekundárneho úniového práva. V rámci zvyškovej treťopilierovej agendy sú to v Úradnom vestníku publikované rámcové rozhodnutia, spoločné postoje, rozhodnutia a iné akty sekundárneho úniového práva. Iné akty sekundárneho práva druhého a tretieho piliera tu treba chápať ako medzinárodné dohody či dohovory vypracované Radou a odporúčané na prijatie zo strany členského štátu v súlade s ich ústavnoprávnymi predpismi. Sekundárne právne akty úniového práva musia byť v súlade s primárnym úniovým právom, pričom sa tu v oblasti agendy tretieho piliera a aktov a rozhodnutí plynúcich z ustanovení o uţšej spolupráci, ktorá je dobrým príkladom dynamiky symbolu EÚ/ES, dostáva v limitovanom rozsahu k slovu Súdny dvor ES (Čorba, 2003, s. 95).
Pokiaľ ide o všeobecné smery, ide o všeobecné smery spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky EÚ, ktoré je oprávnená prijímať Európska rada. Keďţe vytyčujú základné ciele spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Európskej únie v rámci druhého piliera, moţno ich povaţovať za záväzné. Európska rada je oprávnená rozhodovať aj o spoločných stratégiách, ktoré EÚ uskutočňuje v oblastiach dôleţitých spoločných záujmov členských štátov, pričom tieto stratégie vymedzujú konkrétnejšie ciele, prostriedky a dobu trvania, ktoré dajú k dispozícii členské štáty a Európska únia. V tomto smere predstavujú spoločné a odsúhlasené prostriedky spoločného postupu pri napĺňaní zámerov spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (Klučka, Mazák et al, 2004, s.
147).
O spoločných akciách je oprávnená rozhodovať Rada Európskej únie, pričom sú určené na riešenie osobitných situácií, pri ktorých sa operatívny postoj Európskej únie povaţuje za nevyhnutný. Takéto spoločné akcie vymedzia, prostriedky, ciele a rozsah, ktoré únia dostane k dispozícii, a ak je to potrebné, aj podmienky ich realizácie a dobu
21
trvania. Spoločné akcie zaväzujú členské štáty, aby zastávali prijaté stanoviská pri svojej činnosti (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 147).
Spoločné stanoviská sú spoločným prameňom sekundárneho úniového práva pre druhý a tretí pilier. Definuje sa nimi prístup Európskej únie k určitej záleţitosti vecnotematickej alebo geografickej povahy, pričom členské štáty zabezpečia, aby ich národné politiky zodpovedali spoločným postojom. Prijíma ich Rada podľa článku 15 Zmluvy o EÚ.
V oblasti tretieho piliera Rada prijíma spoločné stanoviská, ktorými sa tieţ definuje prístup únie k určitej otázke (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 147).
Rámcové rozhodnutia prijíma Rada len pre oblasť tretieho piliera, pričom sa prijímajú na účely zbliţovania právnych predpisov členských štátov. Tieto rozhodnutia sú záväzné pre členské štáty, pokiaľ ide o výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom voľba prostriedkov a foriem sa ponecháva na národné orgány. Tieto rámcové rozhodnutia nemajú priamy účinok. Rozhodnutia, ktoré pripomínajú smernice z oblasti komunitárneho práva, sú jediným právnym aktom sekundárneho úniového práva, ktorý podlieha preskúmavaniu Súdnym dvorom za podmienok ustanovených článkom 35 Zmluvy o EÚ (Klučka, Mazák et al, 2004, s. 148).
1.5 Rada Európy
Rada Európy je medzivládna organizácia, ktorá bola zaloţená v roku 1949. Jej hlavnými cieľmi je ochraňovať ľudské práva a posilňovať pluralitnú demokraciu, hľadať riešenia pre problémy, ktorým čelí európska spoločnosť, prispievať k uvedomovaniu si európskej kultúrnej identity a napomáhať jej rozvoj, pomáhať krajinám strednej a východnej Európy pri ich politickej, legislatívnej a ústavnej reforme, rozvíjať politické partnerstvo s novými európskymi demokraciami. Členom Rady Európy sa môţe stať hociktorý európsky štát, pokiaľ prijme princíp právneho štátu a ak zaručuje základné ľudské práva a slobody všetkým osobám, ktoré podliehajú jeho právomoci. Zmluvu o jej zaloţení podpísali 5. mája 1949 vlády Belgicka, Írska, Francúzska, Dánska, Holandska, Luxemburska, Švédska, Nórska, Talianska a Veľkej Británie. Do platnosti vstúpila 3.
augusta 1949. Od roku 1950 aţ 1996 pristúpili do Rady tieto štáty: Island, Nemecko, Rakúsko, Cyprus, Švajčiarsko, Malta, Portugalsko, Španielsko, Lichtenštajnsko, San Marino, Fínsko, Maďarsko, Poľsko, Bulharsko, Estónsko, Litva, Slovinsko, Česká
22
republika, Slovenská republika, Rumunsko, Andora, Lotyšsko, Albánsko, Moldavsko, Ukrajina, bývalá juhoslovanská republika Macedónsko a Ruská federácia. O členstvo poţiadali aj Chorvátsko a Bielorusko. Rozhodovacím orgánom Rady Európy je Výbor ministrov, ktorý je zloţený z ministrov zahraničných vecí členských štátov alebo ich stálych zástupcov. Konzultatívnym orgánom Rady je Kongres miestnych a regionálnych samospráv v Európe a tvoria ho zástupcovia miestnych a regionálnych samospráv a poradným orgánom je Parlamentné zhromaţdenie, ktorého členov vymenúvajú národné parlamenty. Administratívnym orgánom je Sekretariát, na čele ktorého je generálny tajomník, ktorý je volený Parlamentným zhromaţdením na obdobie piatich rokov. Riadi a koordinuje činnosť Rady Európy. V roku 1955 prijal Výbor ministrov návrh Parlamentného zhromaţdenia na európsku zástavu zobrazujúcu dvanásť zlatých hviezd na modrom podklade, ktorá symbolizovala jednotu európskych národov. V máji 1986 sa táto zástava stala oficiálnym symbolom európskeho spoločenstva. Výbor ministrov prijal v roku 1972 európsku hymnu – hudobnú aranţmán Herberta von Karajana z predohry 9.
Beethovenovej symfónie „Óda na radosť“. Za oficiálne jazyky sa povaţujú angličtina a francúzština, avšak Parlamentné zhromaţdenie pouţíva ako pracovný jazyk aj taliančinu a nemčinu. Od roku 1964 sa 5. máj - deň, kedy vznikla Rada Európy slávi ako Deň Európy. Rada Európy udelila viac ako 350 mimovládnym organizáciám konzultatívny štatút (Šíbl et al, 1997, s. 379).
1.6 Listina základných práv Európskej Únie
Po prijatí lisabonskej zmluvy sa súčasťou primárneho práva stala aj Charta základných práv, ktorá bola prijatá v decembri 2000 na konferencii v Nice. Avšak ako politická deklarácia nenadobudla právnu záväznosť automaticky svojím prijatím. Neskôr bola ako druhá časť začlenená priamo do textu Ústavnej zmluvy, ale v dôsledku neúspešného ratifikačného procesu nikdy nenadobudla platnosť. Chartu základných práv treba vnímať v kontexte vývoja ochrany ľudských práv v Európskych spoločenstvách, resp. v Európskej únii. Pôvodne boli Európske spoločenstvá vytvorené ako ekonomické integračné zoskupenia, preto otázka ochrany ľudských práv nebola v centre záujmu európskej integrácie. Postupne s rozširovaním právomocí Európskych spoločenstiev sa ľudské práva, ktorých sa tento proces a s ním súvisiaca aplikačná prax a normotvorba čoraz viac dotýkali, stali súčasťou agendy Európskych spoločenstiev, resp. Európskej únie. Ochrana
23
ľudských práv sa v súvislosti s bohatou judikatúrou Súdneho dvora vnímala ako integrálna súčasť všeobecných právnych zásad. Ich podstatná časť smerovala k ľudskoprávnej ochrane. Charta základných práv katalogizuje tieto práva a stáva sa ich ucelenou základnou úpravou a tým nadväzuje na tento vývoj. Charta základných práv začleňuje základné práva do 6 hláv: dôstojnosť, slobody, rovnosť, občianske práva, spravodlivosť (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s. 145).
Význam Lisabonskej zmluvy pre ľudskoprávnu ochranu spočíva v dvoch rovinách.
ZEÚ v čl. 6 ods. 1 deklaruje, ţe Únia uznáva práva, zásady a slobody uvedené v Listine základných práv Európskej únie zo 7. 12. 2000 a priznáva Listine rovnakú právnu silu, ako majú zmluvy ZEÚ a ZFEÚ. Na rozdiel od Ústavnej zmluvy neinkorpuje text Listiny priamo do znenia ZEÚ. Druhú rovinu predstavuje čl. 6 ods. 2 ZEÚ, ktorý ustanovuje, ţe Únia pristúpi k Európskemu dohovoru o ochrane základných ľudských práv a slobôd. ZEÚ vytvára právny základ na pristúpenie k Európskemu dohovoru, ktorý doteraz chýbal.
Z ustanovenia ZEÚ tieţ vyplýva, ţe základné ľudské práva a slobody kodifikované dohovorom predstavujú všeobecné zásady práva únie (Kalesná, Hruškovič, Ďuriš, 2011, s.
145).
1.7 K povahe prameňov práva Európskeho spoločenstva / Európskej únie
Pramene práva ES/EÚ sú hierarchizované. Na vrchole pomyselnej pyramídy sú konštitutívne pramene – zakladajúce zmluvy, zmluvy o pristúpení nových členských štátov a všeobecné zásady právneho spoločenstva. Týmto prameňom priznáva Európsky súdny dvor najvyššiu právnu silu a je nimi sám bezpodmienečne viazaný. Zakladajúcimi zmluvami sú Zmluva o zaloţení ES a Zmluva o Európskej únii. Zmluva o zaloţení ES je špeciálnou zmluvou vo vzťahu k Zmluve o Európskej únii. Obe opakovane novelizované zakladajúce zmluvy majú pomerne zloţitú štruktúru a sú sprevádzané radou protokolov a doplňujúcich aktov. Vzhľadom k rozširovaniu EÚ sa ukázalo nevyhnutným zaviesť do konštitutívnych zmlúv ustanovenia o diferencovanej a flexibilnej spolupráci, a zvlášť umoţniť niektorým štátom vyhnúť sa v určitých častiach dôsledkom záväzného reţimu práva ES/EÚ. Bez ohľadu na to, ako upravuje ústavný rad jednotlivých členských štátov otázku aplikačnej prednosti medzinárodných zmlúv, sa rešpektuje, ţe v kaţdej relevantnej
24
situácii je potrebné skúmať otázku priamej pouţiteľnosti jednotlivých ustanovení týchto zmlúv. Pokiaľ je príslušné ustanovenie povaţované za uplatniteľné, je schopné vyvolávať právne účinky, a to bez ohľadu na prípadné vnútroštátne právne prekáţky. Z ustálenej rozhodovacej praxe ESD vyplýva, príslušné ustanovenie konštitutívnych zmlúv je vţdy pouţiteľné vtedy, pokiaľ je dostatočne jasné a presné, pokiaľ nie je viazané na splnenie ďalších podmienok a pokiaľ nezakladá voľnú právomoc komunitárnych alebo vnútroštátnych orgánov (Machajová et al, 2007, s. 375).
Európska únia rešpektuje rovnosť svojich občanov. Členské štáty sú zastúpené v Európskej rade a v Rade ministrov svojimi vládami, ktoré sú zodpovedné vnútroštátnym parlamentom volenými ich občanmi. Kaţdý občan má právo podieľať sa na demokratickom ţivote Únie. Rozhodnutia sa prijímajú čo najotvorenejšie a čo najbliţšie k občanom. Politické strany na európskej úrovni prispievajú k vytváraniu európskeho politického vedomia a k vyjadreniu vôle občanov Únie. Demokratické rozhodovanie v Európskej únii je nepredstaviteľné bez otvorenej, priehľadnej a pravidelnej výmeny informácií a názorov s občianskymi zdruţeniami a ďalšími predstaviteľmi občianskej spoločnosti. Právne spoločenstvo Európskej únie sa zakladá na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a úcty k ľudským právam. Tieto hodnoty sú spoločné pre členské štáty, ţijúce v spoločnosti, ktorá sa vyznačuje pluralizmom, toleranciou, spravodlivosťou, solidaritou a neprípustnosťou diskriminácie.
Európska únia tvorí priestor slobody, bezpečnosti a práva, kde sú s prihliadnutím k rôznym tradíciám a právnym systémom členských štátov dodrţované základné práva (Machajová et al, 2007, s. 375).
1.8 Všeobecné zásady právneho spoločenstva
V európskom práve sa paralelne s písanými právnymi prameňmi uznáva aj prítomnosť nepísaného primárneho práva, do rámca ktorého zapadajú všeobecné právne zásady.
Moţno o nich povedať, ţe reprezentujú súhrn predstáv o tom, čo je správne, spravodlivé či primerané. V kontexte európskej integrácie sa im darí hlavne v nadväznosti na aktivizmus Súdneho dvora ES. Medzerám, ktoré sa nachádzajú v komunitárnom práve, Súdny dvor ES uţ dávnejšie začal čeliť práve odkazmi na všeobecné právne zásady, čo sa najvýraznejšie prejavilo v súvislosti s jeho dôrazom na ochranu ľudských práv. Pretoţe sa veľmi zavčasu začal zapodievať preverovaním dodrţiavania ľudských práv, dal komunitárnemu právu
25
morálny rozmer, ktorý zmluvy pôvodne nemali. Súdny dvor ES postupoval tak, ţe spoločné hodnoty základných práv odvolil od všeobecných zásad spoločných ústavných tradícií členských štátov, resp. tak, ţe základné ľudské práva akoby uznal za všeobecnú zásadu práva ES (Čorba, 2003, s. 97).
Popri zásade ochrany základných ľudských práv tu k všeobecným právnym zásadám patria najmä zásady proporcionality, rovnosti a právnej istoty.
Zásada proporcionality znamená, ţe opatrenie ES musí byť primerané dosiahnutiu sledovaného cieľa. Zásada rovnosti obsahuje formálnu rovnosť a dá sa vyjadriť aj ako zákaz diskriminácie. Zásadu právnej istoty moţno vysvetliť aj tak, ţe ju utvárajú viaceré zásady, medziiným zásada legitímnych očakávaní, zásada legality, zásada efektívnej právnej ochrany, t.j. rešpektu procesného práva, zásada rešpektu nadobudnutých práv, resp.
zásada neprípustnosti retroaktivity, ktorú Súdny dvor ES prepracoval tak, ţe na ním podaný výklad odkázal aj Európsky súd pre ľudské práva Rady Európy (Čorba, 2003, s.
98).
Všeobecné právne zásady spoločné členským štátom, ktoré zakotvuje Amsterdamská zmluva v preambule a v článku 6 majú charakter ústavných princípov Únie. Patria k nim najmä princíp slobody, demokracie, právneho štátu a princíp rešpektovania ľudských práv.
Na všeobecné zásady spoločné právu členských štátov odkazuje aj článok 188 Zmluvy o zaloţení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu a článok 288 Zmluvy o zaloţení Európskeho spoločenstva. Aj toto naznačuje vzájomné prepojenie práva EÚ s vnútroštátnym právom členských štátov a s ich spoločnými ústavnými princípmi.
Výraznejšie sa to prejavuje pri výklade uvedených princípov, ktoré sú zakotvené v Spoločných ustanoveniach Zmluvy spolu s rešpektovaním národnej identity členských štátov. Toto potvrdzuje legitimitu rozhodnutí, na ktorých sú zaloţené Spoločenstvá, Únia a jej legislatíva a tieţ potvrdzuje dominantné postavenie demokratických štátov, ktoré zostávajú „vládcami zmlúv” (Stráţnická, 2003, s. 71).
Význam všeobecných právnych zásad je v európskom verejnom práve daný okolnosťami, ktoré Európsky súdny dvor viedol od začiatku jeho činnosti ku snahe neodmietnuť ţiadny skutočný prípad pre nedostatočnosť európskeho práva. Európsky súdny dvor pritom nepreberal právne princípy ako hotový produkt v niektorých z národných právnych radov, ani netrval na tom, ţe musí vţdy nájsť ich výslovné
26
potvrdenie v písanom práve, ale riadil sa logikou prejednávaného prípadu (Pomahač, 2004, s. 96).
1.9 Normatívne dohody
Prameňom práva ES/EÚ sú početné vonkajšie komunitárne a únijné dohody, ktoré uzatvára spoločenstvo so štátmi alebo s medzinárodnými organizáciami. Spoločenstvo môţe v rade prípadov uzatvárať takéto zmluvy spolu s členskými štátmi. Všetky tieto dohody zaväzujú nielen spoločenstvo, ale i členské štáty. Vedľa toho môţu byť zmluvné inštrumenty ako tzv. komplementárne dohody vyuţité v rámci práva ES/EÚ aj tak, ţe dohody uzatvárajú medzi sebou navzájom členské štáty za účelom harmonizácie práva alebo pre uľahčenie spolupráce a k dosiahnutiu cieľov predvídaných zakladajúcimi zmluvami. K uzavretiu takýchto zmlúv môţu byť prizvané aj nečlenské štáty a v niektorých prípadoch dokonca takáto zmluvná úprava predpokladá stav, ktorý je neskôr začlenený do právneho rámca EÚ, tak ako to bolo v prípade schengenského acquis o bezhraničnom reţime. Vonkajšie komunitárne a únijné dohody môţu byť preskúmavané Európskym súdnym dvorom z hľadiska súladu s konštitutívnymi prameňmi. Oproti tomu jednostranné akty komunitárnych orgánov môţe ESD prehlásiť za neplatné pre rozpor so záväzkom vyplývajúcim z vonkajšej zmluvy. Reţim komplementárnych dohôd môţe umoţniť riešenie sporov u ESD na základe rozhodcovskej doloţky (Machajová et al, 2007, s. 377).
1.10 Sekundárne predpisy
Kvantitatívne veľmi početným prameňom správneho práva ES/EÚ sú sekundárne predpisy a opatrenia všeobecnej povahy. Ustálilo sa poňatie, podľa ktorého ide o legislatívne a správne akty niţšej právnej sily ako konštitutívne pramene (označované často ako primárne právo) a ako vonkajšie, poprípade komplementárne zmluvy.
Sekundárne právo - korpus normatívnych, resp. všeobecných aktov orgánov Európskeho spoločenstva a Európskej únie, je vytvárané na základe a v medziach splnomocnenia zakladajúcich zmlúv a v súlade s obsahom a účelom všeobecných právnych zásad. V tomto zmysle je vnorené do rámca primárneho práva, s ktorým sú zviazané princípy ústavnosti a legality. Sekundárne právo ES/EÚ je písaným právom, nemusí však vţdy ísť
27
o vrchnostenské a zo strany komunitárnych orgánov jednostranne prijímané akty. Často sa stretávame napríklad so správnymi dohodami, ktoré uzatvára na základe zvláštneho splnomocnenia Komisia odchylným postupom, neţ aký upravuje článok 300 ZES, alebo s dohodami upravujúcimi záväzky medzi správnymi orgánmi navzájom a nechýbajúci vonkajší aspekt účinnosti (Machajová et al, 2007, s. 377).
Sekundárne predpisy sú charakterizované uplatnením administratívnej metódy právnej regulácie, a to v miere plne prevaţujúcej alebo veľmi významnej. Aj v prípade sociálno- pracovných a finančných predpisov, teda v oboroch, ktoré sú z hľadiska mnohých vnútroštátnych právnych radov chápané ako samostatné právne odbory – by podrobnejší rozbor ukázal, ţe sa tieto predpisy omnoho viacej pribliţujú k tomu, čím je finančné, sociálne a pracovné právo s administratívnym právom spojené, ako k tomu, čím sa odlišuje (Machajová et al, 2007, s. 377).
Sekundárne právo bolo dlho vytvárané orgánmi exekutívneho typu, a preto sa väčšina konštitucionalistov a administrativistov zdráhala hovoriť o sekundárnych predpisoch ako o produkte zákonodarstva, aj keď pri výkone európskej exekutívnej legislatívy malo nepochybne európske sekundárne právo aplikačnú prednosť pred primárnymi legislatívnymi aktmi členských štátov. Odstraňovanie demokratického deficitu viedlo k postupnému zapojeniu Európskeho parlamentu do legislatívneho procesu a k expanzii spolurozhodovacej legislatívnej procedúry, pri ktorej mohol európsky parlament vetovať prijatie normatívneho aktu, aby tento akt mal podporu Rady a Komisie (Machajová et al, 2007, s. 377).
1.11 Typické predpisy a softlaw
V rámci sekundárneho práva je z hľadiska formy moţné rozlíšiť predpisy (normatívne akty) a správne opatrenia (rozhodnutia všeobecnej povahy, ktoré je však moţné aplikovať len vo vzťahu k určitému okruhu adresátov, alebo vo vzťahu k určitej veci alebo situácii).
Ďalej je moţné odlíšiť akty v typickej forme, pomenované a obecne charakterizované v zakladajúcich zmluvách, od aktov atypických, ad hoc aktov a pod. Väčšina atypických aktov má povahu viacstranných úkonov nevyvolávajúcich externé právne následky, alebo ide o soft-law (Machajová et al, 2007, s. 378).
28
Typickými formami komunitárneho sekundárneho práva sú predovšetkým nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská.
Typickými únijnými sekundárnymi právnymi formami vyuţiteľnými, s jedinou výnimkou (spoločný postoj), len v oblasti vnútornej bezpečnosti a justičnej spolupráce sú:
rámcové rozhodnutie, ktoré nemá bezprostredný účinok, ale pre účely zbliţovania predpisov zaväzuje členský štát k dosahovaniu určitého výsledku, avšak ponecháva vo vnútroštátnej kompetencii, akými formami a prostriedkami sa má tento výsledok dosiahnuť,
rozhodnutie prijaté pre iné účely ako pre zbliţovanie predpisov, ktoré je záväzné pre adresátov, avšak nemá bezprostredný účinok,
normatívna zmluva zaväzujúca iba tie členské štáty, ktoré ju schvália v súlade so svojimi ústavnými právnymi predpismi, pričom musí byť takto prijatá aspoň v polovici členských štátov,
spoločný postoj vymedzujúci prístup k určitej otázke ako základ pre vydávanie ďalších aktov, a to nie len pri spolupráci v oblasti vnútornej bezpečnosti a výkonu trestnej spravodlivosti, ale i v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (Machajová et al, 2007, s. 378).
Komunitárna metóda vládnutia a s ňou spojené správne právo EÚ je modus operandi, ktorý sa od deväťdesiatych rokov minulého storočia dostal pod silný tlak poţiadavkám na flexibilitu, koordináciu, vzájomnú kontrolu a na tvorbu štandardov, ktoré nie sú právne vynutiteľnými predpismi. Právo EÚ sa podobne ako medzinárodné právo nevyhýba zmäkčovaniu svojich pravidiel, zvlášť keď ide o zahraničné ustanovenia na pomedzí právnych, politických, administratívnych a etických normatív (Pomahač, Handrlica, 2012, s. 19).
Paralelne či predbeţne a akoby na skúšku vytvárané mäkké právo osvečuje svoju regulatívnu kvalitu, aj keď mu schádza záväznosť a exekučná či sankčná vynutiteľnosť.
Funkčnosť soft law sa často opiera iba o peer pressure, čiţe o nátlak, ktorý na seba vyvíjajú v rámci medzivládnej spolupráce partnerské subjekty, mali by byť predurčené postuláty, ich dobrovoľné naplnenie sa očakáva v budúcnosti. V trochu odlišnom sa do kategórie soft law zaraďujú obecné či normatívne akty doporučujúcej povahy a také návrhy či modely
29
v budúcnosti predpokladaných záväzných legislatívnych opatrení (Pomahač, Handrlica, 2012, s. 19).
30
2 EURÓPSKA ÚNIA AKO SPRÁVNOPRÁVNE SPOLOČENSTVO
Správne právo EÚ je v prevaţnej miere vykonávané členskými štátmi. Doktrína v tejto súvislosti často hovorí o spoločnej exekutíve a administratíve bez impéria, pretoţe exekutívne a administratívne funkcie sú v Európskej únii vykonávané buď v rámci zdieľanej kompetencie, alebo platí, ţe funkcie únijných orgánov majú mať iba koordinačnú, podpornú alebo komplementárnu povahu (Hendrych et al, 2006, s. 761).
Priamy výkon verejnej správy orgánov a úradov EÚ je daný predovšetkým vo veciach postúpených členskými štátmi do výlučnej kompetencie Európskej únie. Základné zmluvy sa však explicitne jasnému vymedzeniu výlučnej kompetencie dlho vyhýbali. Konventom navrhnutá Zmluva o Ústave EÚ sa snaţí túto nejasnosť odstrániť a ako výlučné kompetencie uvádza menovú politiku v eurozóne, spoločnú obchodnú politiku, colnú úniu a ochranu prírodných zdrojov v rámci spoločnej politiky rybolovu (Hendrych et al, 2006, s.
761).
Výlučnú právomoc moţno uplatniť i v prípadoch, kedy sa v rámci zdieľanej kompetencie ukáţe ako nevyhnutné uzavrieť medzinárodnú zmluvu na úrovni Európskej únie, čo je princíp vymedzený Európskym súdnym dvorom v slávnom rozsudku AETR (Hendrych et al, 2006, s. 761).
Konečnú výlučnú právomoc uplatňuje Európska únia vo svojich vnútorných veciach, pokiaľ nie je stanovené inak.
O nepriamom výkone sa v kontexte správneho práva EÚ uvaţuje v troch rovinách:
ak vykonáva exekutívnu alebo administratívnu kompetenciu, ktorá má základ v práve EÚ, iný ako únijný orgán alebo úrad,
ak vykonáva exekutívnu alebo administratívnu kompetenciu, ktorá má základ v práve EÚ, prostriedky vnútroštátneho práva členských štátov EÚ,
ak vykonáva únijný orgán alebo úrad iba určitú časť exekutívnej alebo administratívnej kompetencie, ktorý má základ v práve EÚ; za nepriamy výkon sa vtedy povaţujú typické prípady, v ktorých je predpísané iba konzultovať určité rozhodnutia s orgánom EÚ, alebo v ktorých sa uplatňuje iba následná kontrolná
31
kompetencia orgánov EÚ voči úradom členských štátov (Hendrych et al, 2006, s.
762).
2.1 Viacúrovňové vládnutie
Inštitucionálna štruktúra Európskej únie sa odlíšila od ústavného prototypu medzivládnej spolupráce, pretoţe členské štáty udelili svoje kompetencie integračnému zoskupeniu, a tak vznikla exekutíva splnomocnená v medziach zverených právomocí k samostatnej normotvornej aktivite a k rozhodovaniu so záväznými účinkami pre členské štáty a ich príslušníkov (Machajová et al, 2007, s. 380).
Spolu s vytvorením pravidiel deľby moci medzi orgánmi integračného zoskupenia vzniklo svojbytné ústavné a právne spoločenstvo. Európska únia sa integrovala pomôcť právu, a preto dôleţitá úloha pripadla súdnej kontrole, v rámci ktorej boli nie len riešené spory, ale tieţ účinne zjednocovaná interpretácia a aplikácia európskeho práva (Machajová et al, 2007, s. 380).
Európska únia hľadá spôsob správy vládnutia inštitucionalizovaného v normách, postupoch a správaniach, najmä pokiaľ ide o otvorenosť, spoluúčasť, zodpovednosť, efektivitu a spolupatričnosť. Vládne aktivity a medzivládne spolupráce spolu so správou vládnutia na úrovni bruselského centra sú v poslednom desaťročí intenzívne ovplyvňované globálnymi regulačnými a exekutívnymi aktivitami. Európske vládnutie vstrebáva benchmarking, otvorenú metódu koordinácie, dereguláciu a dôveru v odbornej konzultácii.
Tieto techniky do určitej miery konkurujú formám medzivládnej spolupráce a vyvolávajú zmeny v právnom prostredí (Machajová et al, 2007, s. 381).
2.2 Komunitárna metóda
Komunitárna metóda rozhodovania zaručuje rôznorodosť a efektivitu Európskej únie.
Zaisťuje vyváţenú pozíciu všetkých členských štátov – od najväčších k najmenším.
Poskytuje prostriedok k rozhodovaniu sporov medzi rôznymi záujmami tým, ţe prechádzajú dvoma postupnými filtrami (Pomahač, 2004, s. 164).
32
Európska komisia iniciatívne predkladá legislatívne a politické návrhy, plní funkciu ochrancu zmluvne zakotvených úloh a prostriedkov vládnutia a zastupuje zdruţené štáty pri medzinárodných jednaniach.
Legislatívne a rozpočtové akty schvaľuje Rada EÚ, zastupujúca členské štáty, a Európsky parlament, zastupujúci občanov. Vyuţitie väčšinového pravidla pri hlasovaní v Rade predstavuje základný prvok zaisťujúci účinnosť tejto metódy. Uskutočňovanie jednotlivých politík je zverené ako Komisii, tak orgánom členských štátov. (Pomahač, 2004, s. 164).
2.3 Európsky správny priestor
O európskom správnom priestore sa často uvaţuje ako o metafore či vízii s prekvapivo praktickými dôsledkami ako pre vládnutie a verejnú správu, tak pre ústavný a právny poriadok. Európsky správny priestor zahrňuje niekoľko úrovní vládnutia (európsku, národnú, regionálnu, miestnu), o ktorých sa predpokladá, ţe zdieľajú sklon ku konvergencii (Hendrych et al, 2006, s. 760).
Konvergenčný správny priestor musí byť tolerantný k funkcii a k výkonom jednotlivých administrátorov. Neznášanlivosť k odôvodneným praktikám susedov v Európskej únii však tolerovaný nesmie byť, pretoţe by bránila moţnosti rozšírenia praxe vzájomného uznávania správnych aktov. Prvým predpokladom je pritom spoľahlivosť jednotlivých systémov verejnej správy, schopnosť týchto systémov vhodne a včas reagovať na poţiadavky implementácie legislatívnych a správnych opatrení. Druhým, nemenej významným predpokladom je súladnosť a konvergencia národných a európskych správnych politík, a to nielen v momente, keď sú určité opatrenia prvýkrát implementované, ale i v ďalšom časovom horizonte (Hendrych et al, 2006, s. 760).
Zatiaľ čo pojem konvergencia sa dotýka procesu zbliţovania, pojem integrácia navodzuje predstavu súladného celku. Jurisdikcia správnych politík a pripomenutie toho, ţe správne politiky sú súčasťou stále komplikovanejšieho regulačného rámca, dodáva nielen istotu a argumentačnú silu stúpencom ideálov pravidelnej verejnej správy, ale aj zdroj podnetov pre vzájomnú komunikáciu, výmenu dobrých a ešte lepších skúseností aj pre uistenie sa o tom, ţe rada problémov je naozaj spoločná (Hendrych et al, 2006, s. 760).
33
Niektorí autori vymedzujú európsky integračný správny priestor ako infraštruktúru, ktorá má podobu sveta komunikačne schopných úradníkov a spriatelených expertov na verejnú politiku.
Vychádza sa pritom z odhadov, podľa ktorých na jedného navonok pôsobiaceho člena bruselskej centrály pripadajú najmenej traja rovnako kvalifikovaní úradníci na ústrednej úrovni verejnej správy v členských štátoch, ktorí sa vo vzájomnej interakcii zaoberajú rovnakými problémami, ktorých obsah potom interpretujú svojim kolegom, ktorí sú zodpovední za administratívne vybavenie týchto problémov (Hendrych et al, 2006, s. 760).
2.4 Princíp subsidiarity
V čl. 5/2 ZES je upravený princíp subsidiarity stanovený ako jeden zo základných dôvodov v preambule k Zmluve o EÚ. Amsterdamská zmluva prispela k definícii tohto princípu ďalej zvláštnym protokolom (Protokol o pouţití zásad subsidiarity a proporcionality), a tak napomohla k riešeniu konfliktov právomocí zdieľaných ako Spoločenstvom, tak členskými štátmi (Tichý et al, 2006, s. 92).
Čl. 5/2 (princíp subsidiarity) neobsahuje teda obyčajné programové prehlásenie, ale zaväzujúcu právnu normu, z ktorej plynú tieto pravidlá:
Porovnávať alebo kontrolovať právomoc Spoločenstva so zásadou subsidiarity znamená, ţe ide o právomoc nie výlučnú. Výlučná právomoc Spoločenstva nemôţe byť spochybnená princípom subsidiarity.
Prvým predpokladom vyuţitia právomoci Spoločenstvom je aplikácia acquis communautaires. To znamená, ţe nesmie byť spochybnená zásada prednosti komunitárneho práva. Princíp subsidiarity nemôţe tieţ viesť k tomu, ţe budú obmedzované práva jednotlivcov.
Zásada subsidiarity sa aplikuje iba vtedy, ak Spoločenstvu prináleţí určitá právomoc. Ani zásada subsidiarity však nemôţe zaloţiť Spoločenstvu právomoc tam, kde neexistuje výslovný právny základ. Zásada subsidiarity môţe pôsobiť skôr naopak, t.j. prinášať dodatočné obmedzenia výkonu existujúcej právomoci.
Realizácia právomocí sa musí diať v zmysle cieľov zakladajúcej zmluvy. Tieto ciele tieţ rozhodujú o tom, či daná právomoc môţe byť vykonaná na úrovni
