Vymožiteľnosť práva vo verejnej správe z pohľadu občana

Bankovní institut vysoká škola Praha

zahraničná vysoká škola Banská Bystrica

Vymožiteľnosť práva vo verejnej správe z pohľadu občana

Bakalárska práca

Ján Vrbovský Apríl 2013

Bankovní institut vysoká škola Praha

zahraničná vysoká škola Banská Bystrica

Katedra ekonómie, oceňovania, spoločenských vied a práva

Vymožiteľnosť práva vo verejnej správe z pohľadu občana

Enforcement of right in public administration from the perspective of citizen

Bakalárska práca

Autor: Ján Vrbovský

Právna administratíva v podnikateľskej sfére

Vedúci práce: JUDr. Tomáš Ábel

Banská Bystrica Apríl 2013

2 Vyhlásenie

Vyhlasujem, ţe som bakalársku prácu spracoval samostatne a s pouţitím uvedenej literatúry.

Svojím podpisom potvrdzujem, ţe odovzdaná elektronická verzia práce je identická s jej tlačenou verziou a som oboznámený so skutočnosťou, ţe sa práca bude archivovať v kniţnici BIVŠ a ďalej bude sprístupnená tretím osobám prostredníctvom internej databázy elektronických vysokoškolských prác.

...

V Brezne dňa 25.4.2013 Ján Vrbovský

3 Poďakovanie

Poďakovanie patrí vedúcemu bakalárskej práce, JUDr. Tomášovi Ábelovi, ktorý svojimi cennými radami a pripomienkami prispel k vytvoreniu tejto práce.

4 Anotácia

VRBOVSKÝ, Ján: Vymožiteľnosť práva vo verejnej správe z pohľadu občana.

[Bakalárska práca]. Bankovní institut vysoká škola Praha, zahraničná vysoká škola Banská Bystrica. Katedra ekonómie, oceňovania, spoločenských vied a práva. Vedúci práce: JUDr.

Tomáš Ábel. Rok obhajoby: 2013. Počet strán: 58

Práca sa zaoberá inštitútmi vymoţiteľnosti práva vo verejnej správe. V úvode sa práca zaoberá pojmami verejná správa a verejné subjektívne práva, ktoré patria občanovi.

V ďalších kapitolách práca rozoberá jednotlivé administratívnoprávne, súdne a mimosúdne nástroje vymoţiteľnosti práva, na národnej aj medzinárodnej úrovni. Práca rozoberá najmä fungovanie, procesné pravidlá a podmienky aplikácie týchto nástrojov. Záver práce obsahuje stručné vyhodnotenie autora.

Kľúčové slová: vymoţiteľnosť práva, verejná správa, správne konanie, opravné prostriedky

5 Annotation

VRBOVSKÝ, Ján: Enforcement of right in public administration from the perspective of citizen. [Bachelor thesis]. Bankovní institut vysoká škola Praha, zahraničná vysoká škola Banská Bystrica. Department of economics, valuation, social sciences and law.

Supervisor: JUDr. Tomáš Ábel. Year of defence: 2013. Number of pages: 58

The work deals with the institutes of law enforcement in public administration. At the beginning, work deals with the terms “public administration” and “public subjective rights”, which belong to citizen. In the following sections, work deals with individual administrative law, judicial and non-judicial instrument of law enforcement, both at national and international level. The work discusses the particular operation, procedural rules and conditions of application of these instruments. The conclusion contains a brief evaluation of the author.

Keywords: enforcement of right, public administration, administrative proceedings, legal remedies

6 Obsah

Úvod ... 7

1 Pojem verejná správa a verejné subjektívne práva ... 8

2 Vymožiteľnosť práva ako pojem ... 11

3 Administratívnoprávne nástroje vymožiteľnosti práva ... 15

3.1 Prieskum v odvolacom konaní... 15

3.1.1 Odvolacie konanie ... 17

3.1.2 Obnova konania ... 21

3.1.3 Preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania ... 24

3.1.4 Protest prokurátora ... 26

3.2 Osobitné druhy konania - Priestupkové konanie ... 28

3.3 Podávanie sťaţností ... 30

3.4 Petície a petičné právo jednotlivca ... 33

3.4 Slobodný prístup k informáciám ako nástroj dobrej správy ... 35

4 Súdne nástroje vymožiteľnosti práva ... 37

4.1 Preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov v rámci správneho súdnictva ... 37

4.1.1 Rozhodovanie o ţalobách proti rozhodnutiam a postupom spr. orgánov .... 39

4.1.2 Konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy ... 41

4.1.3 Konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy... 42

4.2 Konanie o sťaţnosti fyzických a právnických osôb na Ústavnom súde ... 43

4.3 Trestnoprávne nástroje vymoţiteľnosti práva ... 46

5 Mimosúdne nástroje vymožiteľnosti práva - verejný ochranca práv ... 47

6 Vymožiteľnosť práva v konaní o individuálnej sťažnosti pred Európskym súdom pre ľudské práva ... 50

Záver ... 56

Zoznam použitej literatúry ... 57

7 Úvod

Právo ako normatívny systém objektívne zakotvený v spoločenskom zriadení, je v dnešnej dobe súčasťou ţivota kaţdého jednotlivca. Právne normy reprezentujúce tento mechanizmus spoločenského donútenia ovplyvňujú voľbu nášho konania, usilujúc sa stanoviť presné hranice toho, čo je dovolené, a čo nie. Systém práva nám v niektorých oblastiach zakazuje konanie, v iných zas poukazuje subjektívne práva, na ktoré máme nárok. Takto definovaný mechanizmus tvorí základný model fungovania kaţdého moderného právneho štátu. Pre správne, účinné, a efektívne uplatnenie subjektívneho práva, je v štáte potrebný súbor nástrojov a opatrení, ktoré zabezpečia reálnu aplikáciu jednotlivých subjektívnych práv - inak povedané, je potrebná vymožiteľnosť práva.

Problematika vymoţiteľnosti práva je v podmienkach Slovenskej republiky veľmi diskutovaná. Dalo by sa povedať, ţe je to jeden z najzávaţnejších problémov, s ktorými sa súčasné politické štruktúry musia vysporiadať. Médiá pravidelne venujú pozornosť jednotlivým pochybeniam orgánov verejnej moci vo vzťahu k beţnému občanovi, ktorého dôvera vo vymoţiteľnosť práva za posledné roky rapídne klesla. V práci by sme radi poukázali na jednotlivé spôsoby vymoţiteľnosti práva, formálne podmienky a proces ich aplikácie. Chceme predstaviť fungujúci systém nástrojov a vyvrátiť myšlienku, ţe za devalváciu vymoţiteľnosti práva môţu zle „napísané“ právne normy, a nie ľudia, ktorí čoraz častejšie nachádzajú spôsoby, ako „obísť“ právo a nerešpektovať stanovené pravidlá.

Je potrebné podotknúť, ţe v rámci stanovenej témy sa budeme venovať nástrojom vymoţiteľnosti vo verejnej správe, nie v systéme práva ako celku.

V úvode práce sa budeme venovať základným pojmom „verejná správa“ a

„vymožiteľnosť práva“, následne zadefinujeme a v rámci moţnosti rozsahu práce, stručne popíšeme jednotlivé nástroje vymoţiteľnosti práva. V závere zhodnotíme naše poznatky.

8

1 Pojem verejná správa a verejné subjektívne práva

Zadefinovanie pojmov verejná správa a verejné subjektívne práva, je na účely práca dôleţité pre vymedzenie oblastí, v ktorých je nástroje vymoţiteľnosti práva potrebné aplikovať.

Jeden zo základných pojmov práce je verejná správa. Z pohľadu beţného občana je tento pojem pomerne neurčitý. Právni teoretici sa zhodujú, ţe definovať pojem verejná správa jednotne nie je úplne moţné. Obsahovo zahŕňa veľké mnoţstvo znakov, ktoré sa nedajú vţdy rovnako aplikovať. Pojem verejná správa navyše prelína viacero vedných disciplín, a preto ju kaţdá z nich definuje samostatným spôsobom. Vo vzťahu k predmetu práce, bude na mieste pokúsiť sa zadefinovať pojem verejná správa z právneho hľadiska.

Obsiahnuť pojem verejná správa je dôleţité pre pochopenie spôsobu, akým sa termín vymoţiteľnosť práva aplikuje vo vzťahu k orgánom verejnej správy, ich konaniu, a taktieţ k verejným subjektívnym právam, ktoré je potrebné z dôvodu protiprávneho stavu vymôcť.

Pre správne a úplne zadefinovanie pojmu verejná správa je ale nutné vysvetliť pojem správa. Správou sa rozumie kaţdá zámerná a uvedomelá činnosť, ktorej účelom je dosiahnuť a udrţiavať určité usporiadanie predmetu správy.¹ Toto vymedzenie je moţné pouţiť na konanie kaţdej fyzickej a právnickej osoby. Všetci ľudia spravujú svoju existenciu cez činnosti, ktoré majú viesť k dosiahnutiu vymedzených cieľov. Súkromná správa je správa veci súkromných na základe činností vykonávaných v súkromnom záujme. Podstatný rozdiel, ktorý odlišuje druhy súkromnej správy od verejnej správy je prvok verejnosti. V zmysle negatívnej definície je teda verejná správa veci verejných na základe činností vykonávaných vo verejnom záujme.

Verejná správa je činnosť vykonávaná vo verejnom záujme. Pokusy vymedziť pojem verejný záujem existujú, no názory na daný pojem sa rôznia. Z významu pojmu je moţne vyvodiť, ţe je to záujem, ktorý má byť verejne prospešný. Jeho nejasnosť ale dáva priestor pre rôznu mieru interpretácie a aplikácie. Svoju úlohu zohráva spoločenský konsenzus na tom, čo prospešné pre spoločnosť je a čo nie je. Verejný záujem definujú aj právne predpisy, a to podľa potreby a účelu zákona. Moţno teda konštatovať, ţe tak ako verejná správa, aj pojem verejný záujem nemá absolútne platné vymedzenie.²

Verejná správa je definovaná pomocou dvoch rozlišovacích princípov. Prvý je princíp materiálny. Odkazuje na činnosti, ktoré sa vykonávajú v rámci verejnej správy. Je

1 MACHAJOVÁ, J. a kol. 2012.Všeobecné správne právo. Bratislava: EUROKÓDEX, 2012. str. 16

2 Pozri aj ŠKULTÉTY, P. 2008. Verejná správa a správne právo. Bratislava: VEDA, 2008. str. 20 - 21

9

to súhrn všetkých postupov, metód, a konaní orgánov (subjektov), ktoré verejnú správu vykonávajú. Druhý princíp je formálny. Vymedzuje verejnú správu ako sústavu orgánov (subjektov), ktoré vykonávajú verejnú správu na základe zmocnenia zákonom.

To aké subjekty vykonávajú verejnú správu, je dôleţité z hľadiska delenia správy podľa charakteru nositeľa verejnej moci. Teória delí verejnú správu na štátnu správu, samosprávu a ostatnú verejnú správu.³

a) Z pojmu štátna správa vyplýva, ţe výkon verejnej správy vykonáva štát. Štát koná prostredníctvom orgánov štátnej správy, bezprostredne a priamo. Štát má oprávnenie prostredníctvom zákona delegovať výkon štátnej správy na subjekty odlišné od orgánov štátnej správy. Za prvé je to prenesený výkon štátnej správy, ktoré vykonávajú napr. orgány obce. Zverený výkon štátnej správy je zas charakteristický prenesením oprávnenia vykonávať verejnú správu na fyzické alebo právnické osoby, teda subjekty úplne odlišné od orgánov verejnej moci.

b) Samosprávne orgány sú subjekty odlišné od štátu. Štát im síce zveril oprávnenia na základe zákona, a v zákone nachádzajú aj svoju subjektivitu, no činnosti ktoré vykonávajú, sú od štátu nezávislé. Samospráva v podmienkach Slovenskej republiky spravuje veci verejné v rámci územného celku. V danom prípade hovoríme o územnej samospráve, ktorú vykonávajú obce alebo vyššie územné celky. Ak je verejná správa spojená s výkonom slobodného povolania, pôjde o záujmovú samosprávu, ktorú vykonávajú verejnoprávne korporácie záujmového typu. Konkrétne to sú napr. stavovské alebo profesijné komory . c) Ostatná verejná správa je v zmysle negatívneho vymedzenia zvyšková správa, ktorá sa nedá zaradiť pod sústavu štátnej správy a samosprávy.

Pre správne uplatnenie a vymožiteľnosť práva vo verejnej správe, je z pohľadu občana potrebné poznať pojmy verejné subjektívne práva a povinnosti. Podobne, ako pri pojme verejná správa, aj v tejto oblasti je potrebné rozlišovať súkromnú a verejnú oblasť ţivota občana. V rámci súkromnej oblasti môţe občan konať všetko, čo neodporuje zákonu. Nie je obmedzovaný orgánom verejnej správy a činnosti, ktoré vykonáva nepodliehajú rozhodovaniu ţiadneho orgánu. Situácia sa mení v prípade, ţe zákon priznáva občanovi verejné subjektívne práva a povinnosti, ktoré zasahujú do jeho súkromnej oblasti.

3 MACHAJOVÁ, J. a kol. 2012. Všeobecné správne právo. Bratislava: EUROKÓDEX, 2012. str. 33

10

Charakter súkromnej správy sa v danom momente mení na zmiešaný, a to z dôvodu ingerencie verejnoprávneho prvku do ţivota občana prostredníctvom verejnoprávnej normy. Štát týmto spôsobom upravuje vzťahy, ktoré podľa mienky zákonodarcu potrebujú byť regulované verejnou mocou, za účelom zabezpečenia efektívneho fungovania spoločnosti. Z toho dôvodu zákonodarca prijíma zákony alebo iné všeobecne záväzné právne predpisy, na základe ktorých vznikajú právne vzťahy, ktorých obsahom sú verejné subjektívne práva a povinnosti s orgánom verejnej moci na jednej strane a občanom na druhej strane.

Subjektivita práva a povinnosti spočíva v konkretizácii zákonného normatívu na občana. V zmysle zákona č. 460/1992 Z.z Ústava Slovenskej republiky (ďalej len Ústava SR), môţu práva a povinnosti vznikať len na základe všeobecne záväzného právneho predpisu.⁴ Právne normy svojím obsahom konkretizujú vznik jednotlivých práv a povinností. Aţ v okamihu splnenia podmienok, ktoré stanovuje zákon pre zaloţenie verejného subjektívneho práva alebo povinnosti je občan oprávnený alebo povinný z predmetného práva. Tieto podmienky sa označujú ako právne skutočnosti ergo skutočnosti z hľadiska práva relevantné. Právnou skutočnosťou rozhodujúcou pre vznik práva v povinnosti môţe byť napr. narodenie, dosiahnutie určitého veku, právny stav alebo právna udalosť. Rovnako môţe právo vzniknúť na základe rozhodnutia orgánu verejnej moci, ktorý rozhoduje na základe zmocnenia v príslušnom právnom predpise.

Verejné subjektívne práva a povinnosti vychádzajú z noriem verejného práva a sú pre nich typické viaceré charakteristické znaky:⁵

a) Verejné subjektívne práva a povinnosti vznikajú nezávisle od vôle ich nositeľov. V prípade, ţe nastanú rozhodujúce právne skutočnosti predpokladané právnou normou, stáva sa daný jednotlivec ich výlučným nositeľom. Sú neprenosné.

b) Nemožno sa ich jednostranne vzdať. Na rozdiel od súkromnoprávnej oblasti, ktorá je charakteristická autonómiou, a z pohľadu obligácii napr. zmluvnou voľnosťou a slobodou, je v oblasti verejného práva spravidla nemoţné od verejnej subjektívnej povinnosti alebo práva upustiť.

4 V zmysle čl. 13 ods.1 zákona č. 460/1992 Z.z. Ústava Slovenskej republiky: „Povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.“

5 MACHAJOVÁ, J. a kol. 2012. Všeobecné správne právo. Bratislava: EUROKÓDEX, 2012. str. 102

11

c) Ich uplatňovanie alebo neplnenie vyvoláva aktivitu orgánu verejne správy.

Platí, ţe kaţdému právu zodpovedá určitá povinnosť a naopak. Z toho dôvodu konaniu občana, ktorý je nositeľom verejných subjektívnych práv a povinností, zodpovedá príslušné konanie orgánu verejnej správy.

d) Verejná subjektívna povinnosť je vynútiteľná, jej neplnenie sankcionovateľné, a na verejné subjektívne právo existuje právny nárok.

Z pohľadu občana je takto stanovená povinnosť direktívou.

Verejné subjektívne práva a povinnosti nás obmedzujú, zároveň nám dávajú nárok na plnenia, ktorých by sa nám malo dostať bez ohľadu na subjektívne skutočnosti, pretoţe sú garantované štátom. Z uvedených dôvodov bolo potrebné stanoviť systém nástrojov a prostriedkov, ktoré zabránia zneuţitiu verejnej moci orgánmi verejnej správy a ktoré budú garantovať vynútiteľnosť a vymožiteľnosť verejného subjektívneho práva.

Vyššie uvedená definícia a popis verejného subjektívneho práva je kľúčová z hľadiska predmetu práce. Vymoţiteľnosť práva vo verejnej správe je dôsledok protiprávneho stavu.

Občan sa môţe dostať do situácie, kde jeho právo alebo povinnosť je buď upretá alebo nezákonne zaloţená. Tam, kde má orgán verejne moci právo rozhodovať o právach a povinnostiach občana, musí existovať kontrolný a prevenčný mechanizmus zabránenia takého konania. Všetky nástroje a inštitúty v právnom poriadku spoločne pomenúvajú mechanizmus ktorý nazývame vymožiteľnosť práva.

2 Vymožiteľnosť práva ako pojem

Podstatou existencie verejnej správy je jej činnosť smerujúca k tzv. dobrej správe veci verejných. Zákon, ale aj medzinárodne zmluvy, preto stanovujú štandardy správania sa, ktoré musia orgány verejnej moci spĺňať. V právnom poriadku Slovenskej republiky sú dané ústavné limity výkonu verejnej správy, konkretizované zákonmi.⁶ Tieto pramene práva plnia primárne prevenčnú funkciu. Činnosť orgánov verejnej správy je ale zaloţená na činnosti personálnej, a z toho dôvodu sa stáva, ţe výkon verejnej moci nie je v súlade s právnymi predpismi. Vo vzťahu k občanovi dochádza k protiprávnemu stavu a preto museli byť do právneho poriadku zakomponované mechanizmy následnej kontroly.

6 Napr. zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v zmysle § 3 stanovuje základné pravidlá konania správnych orgánov.

12

„ Vymožiteľnosť práva možno v právnej rovine vymedziť ako systém právnych záruk dobrej správy, zabezpečujúcich jej konanie v súlade s právnymi normami a právnymi predpismi.“⁷ Je to systém, ktorý obsahuje viacero právnych prostriedkov, ktorých účelom je odstránenie nezákonnosti konania (alebo nekonania) orgánov verejnej správy, a ich dôsledkov, vrátane náhrady škody, ktorá bola takýmto konaním spôsobená. Základným právnym rámcom ochrany občana a vymoţiteľnosti práva, je Ústava SR, ktorá garantuje viaceré objektívne a subjektívne správa, a stanovuje právne záruky vymoţiteľnosti práva.

Uţ čl.2 Ústavy SR ustanovuje dve základné práva, ktoré definujú vzťah občana a orgánov verejnej moci.

Podľa ústavy môţu štátne orgány konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Pri výklade daného ustanovenia sa treba zamerať na dva podstatné znaky. Prvý zo znakov spočíva vo výpočte subjektov oprávnených konať. Zo zákonnej definície vyplýva, ţe rozsah subjektov viazaných danou právnou normou je obmedzený len na štátne orgány. Pri aplikácii je ale potrebné pouţiť extenzívny výklad. Verejnú moc vykonávajú orgány verejnej správy a toto vymedzenie sa neobmedzuje len na štátne orgány. Ustanovenie sa vzťahuje aj na orgány územnej alebo záujmovej samosprávy. Potvrdzuje to aj uznesenie Ústavného súdu ČSFR v ktorom sa píše: „ Verejnú moc vykonáva štát predovšetkým prostredníctvom orgánov moci zákonodarnej, výkonnej a súdnej a za určitých podmienok ju môže vykonávať aj prostredníctvom ďalších subjektov. Kritériom pre určenie či iný subjekt koná ako orgán verejnej moci je skutočnosť, či konkrétny subjekt rozhoduje o právach a povinnostiach iných osôb a tieto rozhodnutia sú štátnou mocou vynútiteľné, či môže štát do týchto práv a povinností zasahovať.“⁸ Z uvedeného vyplýva, ţe nástroje vymoţiteľnosti práva občana sa nebudú aplikovať len vo vzťahu k štátnemu orgánu, ale kaţdému orgánu, ktorý je oprávnený rozhodovať o právach a povinnostiach a tieto rozhodnutia sú vynútiteľné.

Druhý zo znakov predmetného ustanovenia predstavuje vymedzenie rozsahu činnosti orgánov verejnej moci ako ústavný princíp legality štátnej moci. Orgány verejnej moci sú limitované Ústavou SR a zákonom, navyše, nemôţu konať vo veciach a prípadoch, na ktoré ich zákon vyslovene nezmocňuje. „ Táto zásada zabezpečuje v štáte pre jeho obyvateľov právnu istotu - majú možnosť predvídať nielen následky svojich právnych úkonov , možnosti a spôsoby uplatnenia svojich práv voči štátu , ale predovšetkým konanie

7 MACHAJOVÁ, J. a kol. 2012. Všeobecné správne právo. Bratislava: EUROKÓDEX, 2012. str. 360

8 I. ÚS 191/92. Uznesenie z 9. júna 1992. Ústavní soud ČSFR: Sbírka usnesení a nálezú, 1992, str. 11 In:

DRGONEC, J. 2007. Ústava Slovenskej republiky. Bratislava: Heuréka, 2007. str. 95

13

štátnych orgánov a ich zmysel“⁹ Orgány verejnej moci môţu konať len rozsahom a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Tieto podmienky musia byť splnené kumulatívne.

Orgán verejnej moci preto nemôţe konať v rozsahu zákona, ale spôsobom, ktorý je v rozpore so zákonom, a naopak. Túto zásadu dopĺňa čl. 13 Ústavy SR: „ Povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd“. Pred doplnenie povaţuje za vhodné spomenúť výpočet základných právnych predpisov, ktoré konkretizujú ústavný princíp legality orgánov verejnej moci. Základná právna úprava postavenia a kompetencie štátnych orgánov je daná zákonom č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Sústavu orgánov verejnej moci dopĺňajú zákony pre samosprávne orgány a to zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov.

Druhé základné právo je obsiahnuté v čl. 2 ods.3 Ústavy SR: „Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.“ Zmyslom ustanovenia je stanoviť zákonný rozsah slobody konania fyzických a právnických osôb. Zatiaľ čo vyššie uvedené právo je definované pozitívne, a presne určuje, aké konanie orgánov verejnej moci je dovolené, predmetné právo obsahuje negatívne vymedzenie. Opäť zaručuje právnu istotu občana a predstavuje prevenčný mechanizmus, ktorý konkretizuje vymoţiteľnosť práva.

Inštitút vymožiteľnosti práva je v najväčšej miere zhmotnený v čl. 46 Ústavy SR, ktorý stanovuje, ţe „ každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.“ Uvedený článok predstavuje mechanizmus následnej ochrany práva. Aplikuje sa v prípade, ţe k ohrozeniu alebo porušeniu práva občana došlo.

Ústavné znenie je vyjadrením zásady práva na súdnu a inú právnu ochranu. Toto ustanovenie je potrebné chápať v kontexte s čl. 51 ods.1 Ústavy SR, a preto platí, ţe občan sa môţe domáhať svojho práva len v medziach zákona, a z toho dôvodu sa nemôţe spoliehať na absolútne poskytnutie ochrany jeho právu. Súdy a orgány verejnej moci, ktoré ochranu poskytujú môţu konať len v súlade so zákonom. Výnimkou je aplikačná prednosť medzinárodnej zmluvy s prednosťou pred zákonmi SR a právne záväzného aktu Európskych spoločenstiev a Európskej únie. Aj v tomto prípade sa ale orgány verejnej

9 DRGONEC, J. 2007. Ústava Slovenskej republiky. Bratislava: Heuréka, 2007. str. 101

14

moci budú riadiť len stanoveným právnym predpisom. Orgány verejnej moci nemôţu odoprieť poskytnutie ochrany občanovi, ktorý sa domáha svojho práva. S uvedením súvisí aj zákaz odopretia spravodlivosti, v zmysle latinskej zásady denegatio iustitiae.

Predmetné ustanovenie Ústavy SR odkazuje aj na právo na spravodlivý proces.

Potvrdil to aj Ústavný súd Slovenskej republiky, keď konštatuje: „ Predpokladom uplatnenia práva na spravodlivý proces, ktoré sa zaručuje čl. 6 ods.1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, je nezávislosť a nestrannosť súdu. formuláciou uvedenou v čl. 46 ods.1 ústavodarca v základnom právnom predpise Slovenskej republiky vyjadril zhodu zámerov vo sfére práva na súdnu ochranu s právnym režimom súdnej ochrany podľa Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“¹⁰ Z hľadiska predmetu práce je vymoţiteľnosť práva vo verejnej správe je precíznejšie vyjadrená v čl.

46 ods. 2 ústavy: „ Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“ Predmetné ustanovenie vystupuje vo vzťahu k čl.46 ods. 1 ako lex specialis. Základné právo na súdnu ochranu je garantované v čl. 46 ods.1, druhý odsek uţ iba konkretizuje základné právo, a konštatuje oprávnenie súdu preskúmavať rozhodnutie orgánu verejnej správy.

Vo vzťahu k vymoţiteľnosti práva vo verejnej správe je súdna ochrana krajným riešením, ktoré by v právnom štáte nemalo mať opodstatnenie. Prejednanie a rozhodnutie sporu, v ktorom sa občan domáha svojho práva v rámci správneho súdnictva, je dôsledok nezákonného konania orgánu verejnej moci. Ústava SR pre tento prípad zakladá právo občana na inú právnu ochranu, a teda na ochranu predbežného charakteru. Občan z toho dôvodu nemusí uplatňovať svoje právo na súde. Zákon vytvára predbeţné právne mechanizmy a chráni občana aj v konaní pred orgánmi verejnej správy. Podstatou pojmu iná právna ochrana, je garancia prístupu občana k orgánu verejnej moci, a taktieţ garancia, ţe daný orgán bude konať v súlade s ústavnými princípmi obsiahnutými v druhej hlave siedmom oddiele Ústavy SR.

Právo na súdnu ochranu, resp. právo na ochranu základných práv ako predpoklad vymoţiteľnosti práva v štáte upravujú aj medzinárodné zmluvy, ktorými je Slovenská republika viazaná. Právny rámec na nadnárodnej úrovni stanovuje čl. 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý sa obsahovo stotoţňuje

10 II. ÚS 71/97. Nález z 15. októbra 1998. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky, 1992, str. 424 In: DRGONEC, J. 2007. Ústava Slovenskej republiky. Bratislava: Heuréka, 2007. str. 445

15

s ústavným znením.¹¹ Podobne sa k problematike stavia ja Charta základných práv EÚ v čl.

47.¹² Dokument navyše v čl. 41 upravuje aj právo na dobrú správu vecí verejných, ktoré je základným atribútom predchádzaniu protiprávneho stavu v rámci mechanizmu vymoţiteľnosti práva. „ Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote.“ Dokument garantuje aj právo na prístup k dokumentom, petičné právo a právo vyuţiť sluţby európskeho ombudsmana.

Uvedené právne normy predstavujú základný právny rámec ochrany práva jednotlivca a vymoţiteľnosti práva v Slovenskej republike. Ustanovujú zásady a princípy, ktoré musia byť zhmotnené v právnych normách niţšej právnej sily. Práve zákony a vykonávacie právne predpisy k týmto zákonov zakladajú systém nástrojov vymoţiteľnosti práva, ktoré ma občan moţnosť uplatniť. Na účel systematického rozdelenia práce, pouţijem delenie nástrojov vymoţiteľnosti práva z hľadiska orgánu oprávneného konať vo veci ohrozenia, alebo porušenia práva občana. Nástroje vymožiteľnosti práva sa delia na administratívnoprávne, súdne a mimosúdne.

3 Administratívnoprávne nástroje vymožiteľnosti práva

Administratívnoprávne nástroje vymoţiteľnosti práva predstavujú základnú moţnosť ochrany práva občana. Občan by mal v prvom rade vyuţívať tieto prostriedky a neuberať sa okamţite súdnou cestou. Právny poriadok Slovenskej republiky rozlišuje v oblasti správneho práva prieskum v správnom konaní, prieskum podľa osobitných právnych predpisov, sťažnosti, petície a prístup k informáciám.

3.1 Prieskum v správnom konaní

Najzásadnejšie právne následky z hľadiska aplikácie prostriedkov ochrany práv občana vo vzťahu k orgánom verejnej správy majú nástroje, ktorých úpravu nachádzame v právnej úprave správneho konania. Predmetné prostriedky tvoria v podmienkach právneho poriadku Slovenskej republiky základný právny mechanizmus vymoţiteľnosti

11 V zmysle zákona č. 209/1992 Zb. Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd

12 Charta základných práv Európskej únie (2007/C 303/ 01) ako právne záväzný dokument okamihom platnosti 1. decembra 2009

16

práva vo verejnej správe vôbec. Z dôvodu systematickosti práce a významu jednotlivých inštitútov som preto zvolil situovanie nástrojov správneho konania na prvé miesto.

Ak chceme popísať jednotlivé nástroje vymoţiteľnosti práva v správnom konaní, bude na mieste zadefinovať ich miesto v právnom poriadku. Predpokladom daného vymedzenia je fakt, ţe predpisy správneho práva upravujú najširší rozsah práv a povinností občana. Z toho vyplýva, ţe v zmysle zásad právneho štátu, je potrebné upraviť veľmi precíznu úpravu prostriedkov vymoţiteľnosti práva, ktoré budú logicky patriť do správneho práva.

Správne právo ako odvetvie verejného práva, sa v zmysle teórie delí na právo hmotné a právo procesné. Základným účelom správneho práva hmotného, je stanoviť prostredníctvom administratívnoprávnych noriem verejné subjektívne práva a povinnosti subjektov, ktoré vstupujú do administratívnoprávnych vzťahov s orgánmi verejnej správy.

Na realizáciu administratívnoprávnych noriem je potrebné stanoviť právny rámec fungovania, správania sa a konania subjektov týchto vzťahov na jednej aj druhej strane.

Predmetné procesné postupy subjektov, ktoré sa aplikujú pri uplatňovaní jednotlivých práv a povinností, za ktorých účelom vstupujú do právnych vzťahov upravuje správne právo procesné.¹³ Procesné právo, okrem riadneho postupu orgánov verejnej správy v zmysle zásady dobrej správy, upravuje aj procesný postup stanovených subjektov, v prípade porušenia práva orgánom verejnej moci. Tieto procesné postupy preto tvoria základný právny rámec vymožiteľnosti práva vo verejnej správe.

Primárna procesná úprava správnych procesov vo verejnej správe je zaloţená zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej správny poriadok). Správny poriadok zakladá komplexnú úpravu konania orgánov verejnej správy, a to hlavne činnosťou, ktorá sa prejavuje navonok, smerom k občanovi. Z pohľadu občana bude preto na mieste sledovať správne procesy najmä z hľadiska vonkajších procedurálnych foriem, pod ktorými rozumieme vydávanie normatívnych a individuálnych správnych aktov a teda aktov, ktoré sú spôsobilé priamo zakladať práva a povinnosti občanov.¹⁴ V prípade protiprávneho konania orgánov verejnej správy, kde dochádza k porušeniu práv občanov sa uplatňujú mechanizmy, ktoré správny poriadok označuje ako preskúmavanie rozhodnutí.

Preskúmavanie rozhodnutí je súbor právnych nástrojov, ktorých účelom je zabrániť protiprávnemu stavu, ktorý je zaloţený nezákonným konaním orgánu verejnej správy.

Správny poriadok tieto nástroje systematicky rozdeľuje do viacerých kategórií. Teória

13 VRABKO, M. a kol.2007. Správne právo - procesná časť. UK v Bratislave, Právnická fakulta, 2007. str. 13

14 VRABKO, M. a kol.2007. Správne právo - procesná časť. UK v Bratislave, Právnická fakulta, 2007. str. 12

17

správneho procesu nazýva prvú kategóriu riadne opravné prostriedky. Patrí sem odvolacie konania (§ 53 aţ § 60 správneho poriadku) a konanie o rozklade (§ 61 správneho poriadku). Zvyšné právne nástroje spadajú do kategórie mimoriadnych opravných prostriedkov. Sem patrí obnova konania (§ 62 aţ § 64 správneho poriadku), preskúmavanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania (§65 aţ § 68 správneho poriadku), konanie o proteste prokurátora (§ 69 správneho poriadku) a preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov súdom (§ 70 správneho poriadku). Posledný uvedený nástroj síce upravuje správny poriadok, zakladá však inštitucionálny rámec vymoţiteľnosti práva vo verejnej správe súdnym orgánom. V zmysle systematiky práce preto súdne nástroje vymoţiteľnosti práva rozoberám v osobitnej kapitole.

3.1.1 Odvolacie konanie

Odvolacie konanie je prvým nástrojom ochrany práva občana. Ide o procesný úkon vo forme podania, ktorým sa účastník správneho konania domáha zmeny alebo zrušenia prvostupňového rozhodnutia správneho orgánu a to v zmysle § 53 správneho poriadku¹⁵. Inštitút odvolania má z procesného hľadiska suspenzívny a devolutívny účinok.

Suspenzívny (odkladný) účinok spôsobuje zamedzenie právoplatnosti a vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia. Devolutívny účinok spôsobuje prechod oprávnenia rozhodovať o odvolaní na orgán inštančne nadriadený, čo je dôsledok pôsobenia zásady dvojstupňového konania.¹⁶

Súd neskúma, či má účastník konanie subjektívne alebo objektívne dôvody na podanie odvolania a preto úmysel účastníka konania nie je dôleţitý. Dôleţité je presvedčenie účastníka konania, ţe neprávoplatné rozhodnutie správneho orgánu je nesprávne. V rámci odvolania je prípustná oprava rozhodnutia pre nesprávnosť a nezákonnosť. Zákon nestanovuje rozsah napadnutia predmetného rozhodnutia, a preto môţe účastník napadnúť celé rozhodnutie alebo jeho časť. Zákon neobmedzuje podanie odvolania len proti meritórnemu rozhodnutiu, ktoré má povahu individuálneho správneho aktu, ktorý zakladá práva a povinnosti pre účastníka konania. Účastník má právo podať odvolanie spravidla proti kaţdému rozhodnutiu správneho orgánu. Výnimkou sú prípady

15 Ustanovenie § 53 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok): „Proti rozhodnutiu správneho orgánu má účastník konania právo podať odvolanie, pokiaľ zákon neustanovuje inak alebo pokiaľ sa účastník konania odvolania písomne alebo ústne do zápisnice nevzdal.“

16 VRABKO, M. a kol.2007. Správne právo - procesná časť. UK v Bratislave, Právnická fakulta, 2007. str. 30

18

o ktorých to ustanovuje zákon alebo ak sa účastník konania písomne alebo ústne do zápisnice tohto práva vzdal. ¹⁷

Osoby oprávnené podať odvolanie sú vymedzené pojmom účastník.¹⁸ Okrem účastníka je odvolanie oprávnený podať aj zákonný zástupca, opatrovník ustanovený správnym orgánom, zástupca zvolený účastníkom. Účastník konania podáva rozhodnutie správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal, a to v lehote 15 dní odo dňa oznámenia rozhodnutia. Pre spresnenie je potrebné dodať, ţe procesná lehota začína plynúť dňom, ktorý nasleduje po dni oznámenia rozhodnutia.

Obsahom podania odvolania musí byť identifikácia subjektu, ktorý odvolanie podáva, v akej veci sa podáva, a čoho sa subjekt domáha. Taktieţ je na mieste uviesť spisové číslo a dátum vydania rozhodnutia. Správny orgán neskúma formálnu ale obsahovú stránku odvolania.

Správny orgán je povinný poučiť účastníka konania správne a včas. Ak sa tak nestalo a účastník konania podal odvolanie oneskorene, predpokladá sa, ţe ho podal včas.

Takto podané odvolanie musí byť urobené najneskôr do 3 mesiacov odo dňa oznámenia odvolania. Normy správneho poriadku tak poskytujú zvýšenú ochranu účastníkovi konania proti nečinnosti správneho orgánu vo veci povinnosti informovať účastníka konania o moţnosti sa odvolať. Konkretizuje sa tak zásada aktívnej súčinnosti účastníkov konania, ktorá zakladá povinnosť aktívnej súčinnosti aj na strane správneho orgánu.¹⁹ Prípadné účinky oneskoreného podania odvolania s vylúčenou aplikáciou § 54 ods.3 správneho poriadku môţu byť zmiernené prostredníctvo aplikácie § 60 správneho poriadku, ktorý stanovuje: „ Odvolací orgán je povinný preskúmať i oneskorené odvolanie z toho hľadiska, či neodôvodňuje obnovu konania alebo zmenu alebo zrušenie rozhodnutia mimo odvolacieho konania.“ Právoplatné rozhodnutie správneho orgánu je tak podrobené skúmaniu odvolacieho orgánu z hľadiska zisťovania prítomnosti podmienok pre uplatnenie mimoriadnych opravných prostriedkov ergo povolenie obnovy konania alebo preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania.

17 Účelom zákazu odvolania sa je zabrániť prieťahom v konaní. Ide napr. odvolanie proti procesnému rozhodnutiu správneho orgánu podľa § 59 ods.4, § 61 ods.2, § 12 ods.2,§ 30, § 48 zákona č. 71/1967 Zb.

o správnom konaní (správny poriadok). Odvolanie proti meritórnemu rozhodnutiu správneho orgánu je moţné vţdy. Účelom vzdania sa práva na odvolanie je spravidla urýchlenie konania pre potreby účastníka.

18 Ustanovenie § 14 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok): „Účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môţu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, ţe môţe byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to aţ do času, kým sa preukáţe opak. Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie priznáva.“

19 VRABKO, M. a kol.2007. Správne právo - procesná časť. UK v Bratislave, Právnická fakulta, 2007. str. 28

19

V prípade správne podaného odvolania, je správny orgán povinný upovedomiť ostatných účastníkov konania o obsahu podaného odvolania, a vyzvať ich k tomu, aby sa k nemu vyjadrili a prípadne doplnili dôkazy. Z hľadiska vymoţiteľnosti práva je moţno navrhnúť nové dôkazy dôleţitá, pretoţe zakladá moţnosť podporiť právo účastníka konania. Následne môţe správny orgán, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal konať dvoma spôsobmi. Za prvé je oprávnený o odvolaní sám rozhodnúť, ak odvolaniu v plnom rozsahu vyhovel. Podmienkou je, ţe napadnuté rozhodnutie sa netýka iného účastníka konania a ostatní účastníci vyslovia súhlas s takýmto úkonom. Predmetné konanie nazýva odborná literatúra autoremedúra, čo znamená oprava vlastného rozhodnutia správneho orgánu.²⁰ Na autoremedúru neexistuje právny nárok, čo je podporené aj zákonnou formuláciou

„môže“. V zmysle zásady dvojinštančnosti konania je proti opravenému rozhodnutiu tým istým orgánom prípustné odvolanie. Druhou alternatívou je predloţenie napadnutého rozhodnutia odvolaciemu orgánu. Prvostupňový orgán je povinný predloţiť stanovisko k odvolaniu a informácie o výsledkoch doplneného konania.

Odvolací orgán je správny orgán najbliţšieho vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Výnimku môţe ustanoviť osobitný zákon. V predmetnom ustanovení § 58 správneho poriadku je vyjadrená zásada dvojinštančnosti konania.²¹ Odvolací orgán je povinný preskúmať napadnuté rozhodnutie a to v celkom rozsahu a to po stránke správnosti a zákonnosti. Ak je to nevyhnutné, doterajšie konanie doplní, prípadne odstráni zistené vady. Platí, ţe odvolací orgán nie je viazaný dôvodmi odvolania ani zisteniami prvostupňového orgánu. To potvrdzuje judikované rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky kde sa píše: „ V správnom konaní (na rozdiel od súdneho) odvolací orgán nie je viazaný skutkovým stavom zisteným v prvostupňovom konaní, ani jeho hodnotiacim stanoviskom.“²² Prakticky je teda odvolací orgán oprávnený preskúmavať čokoľvek, čo spadá pod meritum veci. Z ustanovenia § 59 ods.2 vyplýva apelačný princíp, ktorý sa v našich právnych podmienkach uplatňuje.

Odvolací orgán je v zmysle uvedeného princípu oprávnený napadnuté rozhodnutie zrušiť, napraviť ho, a rozhodnúť vo veci sám. Ak ta neurobí, odvolanie zamietne, a rozhodnutie potvrdí. Odvolací orgán má v zásade tri moţnosti ako s napadnutým rozsudkom naloţiť.

20 SOBIHARD, J. 2011. Správny poriadok - komentár, 5. prepr. vyd. Bratislava: Iura Edition, 2011. str. 228

21 Ustanovenie § 58 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok): „Ak osobitný zákon neustanovuje inak, odvolacím orgánom je správny orgán najbližšieho vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal.“

22 R 17/2004 In: SOBIHARD, J. 2011. Správny poriadok - komentár, 5. prepr. vyd. Bratislava: Iura Edition, 2011. str. 238

20

a) Za prvé môţe odvolaniu vyhovieť a napadnuté rozhodnutie zrušiť. K takému konanie dochádza v prípade ak je napadnuté rozhodnutie nezákonné ergo v rozpore s objektívnym právom a zároveň platí, ţe vo veci netreba ďalej konať. Odvolací orgán nemusí vydávať nové rozhodnutie, pretoţe neexistuje právny dôvod opätovne prejednať vec.

b) Druhý spôsob konania odvolacieho orgánu prichádza do úvahy vtedy, ak zistí zásadné procesné vady a je potrebné aby prejednanie skutkového stavu vykonal orgán prvého stupňa, ktorý vo veci uţ raz rozhodol. Z hľadiska práce správnych orgánov je dôleţité aby vo veci konal orgán prvého stupňa, pretoţe má najviac podchytené poznatky v rámci prejednávaného prípadu. Odvolací orgán preto odvolaniu vyhovie, napadnuté rozhodnutie zruší a vec vráti orgánu prvého stupňa.

Treba podotknúť, ţe v zmysle vymoţiteľnosti práva je moţné sa proti opätovne vydanému rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu odvolať a to aj napriek skutočnosti, ţe prvostupňový orgán je v rozsahu zisteného skutkového stavu viazaný právnym názorom odvolacieho orgánu.

c) Tretí spôsob najviac konkretizuje apelačný princíp skrze ktorý koná odvolací orgán tak, ţe napadnuté rozhodnutie zruší a zároveň vo veci rozhodne sám.

K danému konaniu dochádza v prípade, ak je skutkový základ zistený správne ale orgán prvého stupňa nesprávne aplikoval predpis hmotného práva. Zmena rozhodnutia je moţná aj v prípade, ţe odvolací orgán je schopný túto činnosť vykonať sám, a nie je potrebný postup podľa druhého spôsobu konania. Zmena rozhodnutia môţe byť buď úplná alebo čiastočná, vo výrokovej časti alebo aj v odôvodnení a to podľa povahy konkrétneho prípadu.

Proti takto vydanému rozhodnutiu odvolacieho orgánu nie je moţné podať ďalšie odvolanie. V danom prípade preto prichádzajú do úvahy mimoriadne opravné prostriedky, ktoré má občan k dispozícii. Rád by som ešte neopomenul špecifický druh riadneho opravného prostriedku v správnom konaní s názvom rozklad, podľa § 61 správneho poriadku. Daný prostriedok sa uplatňuje v prípade rozhodnutí ústredných orgánov štátnej správy. Dôvodom je skutočnosť, ţe neexistuje inštančne vyšší orgán, ktorý by mohol vystupovať v pozícii odvolacieho orgánu a teda sa neuplatňuje ani devolutívny účinok odvolania. V zmysle ustanovenia § 61 ods.2 správneho poriadku, o rozklade rozhoduje vedúci ústredného orgánu štátnej správy, na základe ním ustanovenej osobitnej komisie.

Podľa môjho názoru je nedostatkom inštitútu rozkladu fakt, ţe rozhodnutie prejednáva

21

orgán, ktorý má rovnaké personálne zloţenie. Tento nedostatok zmierňuje skutočnosť, ţe o rozhodnutí by nemali rozhodovať tie isté osoby, ale osoby odlišné. Miera vymoţiteľnosti práva je ale v danom prípade niţšia, ako v rámci inštitútu odvolania. Proti rozhodnutiu o rozklade nie je moţné podať odvolanie a preto, podobne ako pri odvolaní, sú prípustné len mimoriadne opravné prostriedky.

3.1.2 Obnova konania

Prvým z mimoriadnych opravných prostriedkom je obnova konania podľa ustanovení § 62 aţ § 64 správneho poriadku. Inštitút obnovy konania neguje zauţívanú zásadu zásadnej nezmeniteľnosti a záväznosti právoplatného rozhodnutia. Prostredníctvom obnovy konania sa opätovne rozhoduje o rozhodnutiach správnych orgánov, ktoré sú z taxatívne uvedených dôvodov nesprávne alebo nespravodlivé. Účelom inštitútu je rozšíriť moţnosti vymoţiteľnosti práva vo verejnej správe o dôvody, ktoré vyjdú najavo v čase, keď je rozhodnutie právoplatné, a to stanovením práva správneho orgánu vydať nové meritórne rozhodnutie a zaloţením právneho nároku účastníka pôvodného konania.

Zákon tieto dôvody vymenúva v § 62 ods.1 správneho poriadku. Správny orgán konanie obnoví na návrh účastníka ak:

a) vyšli najavo nové skutočnosti alebo dôkazy, ktoré mohli mať podstatný vplyv na rozhodnutie a nemohli sa v konaní uplatniť bez zavinenia účastníka konania;

b) rozhodnutie záviselo od posúdenia predbežnej otázky, o ktorej príslušný orgán rozhodol inak;

c) nesprávnym postupom správneho orgánu sa účastníkovi konania odňala možnosť zúčastniť sa na konaní, ak to mohlo mať podstatný vplyv na rozhodnutie a ak sa náprava nemohla urobiť v odvolacom konaní;

d) rozhodnutie vydal vylúčený orgán, ak to mohlo mať podstatný vplyv na rozhodnutie a ak sa náprava nemohla urobiť v odvolacom konaní;

e) rozhodnutie sa opiera o dôkazy, ktoré sa ukázali ako nepravdivé, alebo rozhodnutie sa dosiahlo trestným činom.

Okrem takto taxatívne stanovených dôvodov, je podmienkou obnovy konania viacero formálnych podmienok. Napadnuté rozhodnutie musí byť právoplatné, zároveň platí, ţe nie je nutné, aby boli vyčerpané riadne opravné prostriedky. Návrh na obnovu

22

konania podáva účastník pôvodného konania (alebo jeho právny nástupca), u ktorého sa vyskytol dôvod obnovy konania podľa § 62 ods.1 správneho poriadku. V predmetnom návrhu treba uviesť dôvody obnovy konania a skutočnosti svedčiace o tom, ţe návrh je podaný včas. V zmysle § 62 ods.2 je oprávneným subjektom aj orgán verejnej správy a to v prípade, ak je na preskúmaní rozhodnutia všeobecný záujem. Účastník konania je povinný dodrţať procesnú lehotu na podanie návrhu, inak právo na obnovu konania zaniká. Procesná lehota je stanovená ad.1 subjektívnou lehotou 3 mesiacov odo dňa, keď sa účastník konania dozvedel o dôvodoch obnovy, ad.2 objektívnou lehotou v trvaní 3 rokov od právoplatnosti rozhodnutia. Zmeškanie tejto lehoty nemoţno odpustiť, s výnimkou prípadu, ak sa rozhodnutie dosiahlo trestným činom. V neposlednom rade, je potrebné splnenie podmienky prípustnosti obnovy konania podľa § 62 ods.3 správneho poriadku.

Podľa daného ustanovenia je obnova konania neprípustná, ak bol rozhodnutím účastníkovi konania udelený súhlas na občianskoprávne alebo pracovnoprávne konania, alebo sa rozhodlo vo veci osobného stavu a účastník konania nadobudol práva dobromyseľne.

Prvým dôvodom obnovy je existencia nových dôkazov a skutočností, ktoré účastník pôvodného konania v čase rozhodovania v riadnom konaní nemal k dispozícii s objektívnych dôvodov. Správny orgán preto nebude prihliadať na dôkazy a skutočnosti, o ktorých účastník konania vedel a neuplatnil ich, alebo ktoré vznikli aţ po vzniku právoplatnosti pôvodného rozhodnutia. Zákon stanovuje aj podmienku podstatného vplyvu uvedených dôkazov a skutočností na rozhodnutie pôvodného konania, nestanovuje ale jej výklad ani definíciu. Povaţujem to za legislatívnu medzeru, v rámci ktorej môţe dochádzať k negovaniu vymoţiteľnosti práva, skrze voľnú úvahu správneho orgánu pri posudzovaní tejto podmienky.

Na rozhodnutie správneho orgánu môţe mať vplyv aj posúdenie predbežnej otázky iným orgánom verejnej správy alebo súdu. V prípade nekompatibility posudku a rozhodnutia, ktorá sa prejavuje v podstatnej miere, je prípustná obnova konania.

Tretí dôvod obnovy konania sa viaţe na nesprávny postup správneho orgánu, ktorý rozhodoval v pôvodnom konaní. Nesprávnosť spočíva v odopretí práva účastníka zúčastniť sa na konaní, čo sa prejavuje hlavne v nepriznaní právneho statusu účastníka konania alebo v neposkytnutí moţnosti uplatniť práva účastníka. Podmienkou je, ţe nesprávny postup mal podstatný vplyv na rozhodnutie a náprava uvedeného nedostatku nemohla byť dosiahnutá v odvolacom konaní.

Dôvodom negácie vymoţiteľnosti práva je taktieţ rozhodnutie orgánu, ktorý bol vylúčený z prejedávania a rozhodovania veci podľa §9 správneho poriadku. V tejto

23

súvislosti povaţujem za dôleţité priblíţiť aj samotný inštitút vylúčenia zamestnancov alebo členov správneho orgánu, podľa § 9 a násl. správneho poriadku. Zákonné vymedzenie inštitútu znie: „ Zamestnanec správneho orgánu je vylúčený z prejednávania a rozhodovania veci, ak so zreteľom na jeho pomer k veci, k účastníkom konania alebo k ich zástupcom možno mať pochybnosť o jeho nepredpojatosti. Z prejednávania a rozhodovania pred správnymi orgánmi je vylúčený aj ten, kto sa v tej istej veci zúčastnil na konaní ako zamestnanec správneho orgánu iného stupňa.“ Inštitút vylúčenia zamestnancov a členov správneho orgánu, je jedným z menej zásadnejších nástrojov vymoţiteľnosti práva. Zákon týmto spôsobom rieši situáciu, keď existuje dôvodná obava, ţe k prejednávaniu a rozhodovaniu veci, bude pristupovať neobjektívne a zaujato. Dôvody vylúčenia a následné vylúčenie samotné, nastáva buď obligatórnou alebo fakultatívnou cestou. Obligatórne vylúčenie nastáva v prípade, ak sa zamestnanej správneho orgánu zúčastnil na konaní v tej istej veci pred správnym orgánom iného stupňa. Naopak moţnosť vylúčenia je daná v prípade, ak pre pomer zamestnanca správneho orgánu k veci, účastníkom konania alebo ich zástupcom moţno pochybovať o jeho nepredpojatosti. Zatiaľ čo v prvom prípade dochádza k vylúčeniu ex offo, v druhom prípade správny orgán skúma či predpojatosť existuje alebo nie. K vylúčeniu dochádza na základe podania námietky účastníkom konania alebo jeho zástupcom, a v prípade rozhodnutia o vylúčení zamestnanca správneho orgánu v prospech účastníka je tento zamestnanec vylúčený so všetkých procesne dôleţitých úkonov. Prípadné protiprávne konanie vylúčeného zamestnanca skrze vykonávanie procesných úkonov je dôvodom pre obnovu konania podľa § 62 ods. 1 písm. d. Obnova konania je v danom prípade moţná len ak sa o vylúčení zamestnanca rozhodlo procesným rozhodnutím. Dôvody vylúčenia sami o sebe nezakladajú právny nárok účastníka konania na jeho obnovu. Následne je potrebné splnenie podmienky podstatného vplyvu konania vylúčeného zamestnanca na rozhodnutie, a skutočnosť, ţe náprava nemohla byť urobená v odvolacom konaní.

Posledným dôvodom obnovy konania sú dve samostatné skutočnosti, a to tie, ţe v konaní boli predloţené dôkazy, ktoré neboli pravdivé alebo sa rozhodnutie dosiahlo trestným činom. Obe spomínané skutočnosti nevyhnutne súvisia s trestným právom.

V zmysle zásady prezumpcie neviny je potrebné preukázať, ţe sa trestný čin skutočne stal a z toho dôvodu je zaloţený dôvod obnovy konania. Je preto potrebné preukázať dôvod právoplatným rozhodnutím súdu. ²³

23 Najmä § 326 - §328,§332,§336,§347,§352 zákona č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon.

24

Ak sú splnené všetky zákonné podmienky, vzniká účastníkovi pôvodného konania právny nárok na obnovu konania, resp. by sa tak v podmienkach právneho štátu a dobrej správy malo stať. Obnovu konania povolí alebo nariadi správny orgán, ktorý vo veci rozhodol v poslednom stupni. Ak ta neurobí, je proti rozhodnutiu o obnove konania prípustný rozklad. V prípade, ţe je obnova konania povolená alebo nariadená, má odkladný účinok, ak sa napadnuté rozhodnutie ešte nevykonalo.

Nové konanie uskutočňuje orgán, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Ak je orgánov inštančne viac a pôvodné rozhodnutie sa týka oboch orgánov, vo veci bude rozhodovať orgán prvého stupňa. Príslušný orgán koná automaticky, bez ďalšieho návrhu, na základe rozhodnutia o obnove konania. Správny orgán koná v zásade odznova, prihliada na skutkové a právne otázky zistené v pôvodnom konaní, ale aj novom. Prejednaním veci a rozhodnutím vo veci samej, sa pôvodné rozhodnutie zruší a je nahradené novým. Nové rozhodnutie môţe byť zmenené z časti, celkom, ale aj vôbec. Aj v tomto prípade je prípustné odvolanie, čo posilňuje systém nástrojov vymoţiteľnosti práva v podmienkach Slovenskej republiky.

3.1.3 Preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania

Druhým právnym nástrojom vymoţiteľnosti práva z kategórie mimoriadnych opravných prostriedkov je preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania.

„Z hľadiska svojej právnej povahy má tento prostriedok charakter dozorového opravného prostriedku.“²⁴ Znamená to, ţe svoje námietky uplatňuje správny orgán, na základe vlastnej dozornej činnosti, a preto nie je nevyhnutný podnet účastníka konania alebo iného subjektu. Podnet na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania môţe podať kaţdý bez ohľadu na pomer k určitému prípadu. Podnet ale nemá povahu podania a na začatie konania na rozdiel od inštitútu obnovy konania neexistuje právny nárok. Správny orgán môţe, ale nemusí prijať faktický podnet účastníka konania. Ďalšou moţnosťou je podanie spôsobilého subjektu formou sťaţnosti podľa osobitného predpisu.²⁵ V prípade existencie zákonných podmienok, v zmysle princípu dobrej správy, by mal správny orgán preskúmanie vykonať.

Základným a jediným predpokladom preskúmania rozhodnutia je nezákonnosť predmetného rozhodnutia. Ak je rozhodnutia v súlade so zákonom, ale

24 SOBIHARD, J. 2011. Správny poriadok - komentár, 5. prepr. vyd. Bratislava: Iura Edition, 2011. str. 261

25 Zákon č.9/2010 Z.z. o sťaţnostiach

25

vznikne predpoklad, ţe dané rozhodnutie je nesprávne alebo neúčelné, musí sa pouţiť inštitút obnovy konania. Správny orgán je oprávnený preskúmať spravidla všetky právoplatné meritórne rozhodnutia, aj procesné rozhodnutia, proti ktorým je prípustný opravný prostriedok, a dokonca aj právoplatné rozhodnutia vydané v rámci konania o mimoriadnych opravných prostriedkoch.

Orgán oprávnený preskúmať rozhodnutie mimo odvolacieho konania je orgánom nadriadeným správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal.²⁶ Výnimku ustanovuje § 66 správneho poriadku na základe ktorého, môţe konať aj orgán, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Podmienkou je podnet účastníka konania tomuto orgánu, právoplatnosť a nezákonnosť rozhodnutia, a skutočnosť, ţe rozhodnutie sa netýka iného účastníka konania, a ak áno, musia s takýmto postupom súhlasiť všetci účastníci konania.

Konanie začína dňom prvého úkonu smerujúceho k preskúmaniu rozhodnutia voči podriadeném správnemu orgánu. Procesný postup určených orgánov nie je jednoznačne zadefinovaný. Zákonné znenie upravuje len finálnu fázu, ku ktorej by celý procesný postup mal smerovať. Tou je zmena alebo zrušenie právoplatného rozhodnutia v prípade, ak je v rozpore so zákonom, všeobecne záväzným právnym predpisom alebo všeobecne záväzným nariadením. Samotný postup určených orgánov naráţa na legislatívny nedostatok, ktorý je predmetom odborných diskusií, a má dôsledok v právnej neistote nie len účastníkov konania, ale aj zamestnancov správneho orgánu. Prvá názorová skupina tvrdí, ţe procesný postup určených orgánov sa spravuje tretou časťou správneho poriadku.

Druhá skupina sa prikláňa k názoru, ţe neformálny postup je efektívnejší, a prípustné sú ustanovenia o prejedávaní sťaţností. Názorová spektrum ale vôbec nerieši právnu istotu účastníkov konania. Podľa môjho názoru, je účelom preskúmania rozhodnutia ako opravného prostriedku ochrana slabšej strany, a to účastníka konania vo vzťahu k orgánu verejnej správy a preto je orgán vykonávajúci preskúmanie povinný konať v zmysle dobrej správy a ochrany práva.

Preskúmavajúci orgán rozhodnutie zruší alebo zmení podľa jeho vlastnej úvahy. Neexistujú formálne pravidlá, ktoré by stanovovali, v ktorom prípade sa aplikuje jedna alebo druhá moţnosť. Jediným zákonným korektívom je v tomto prípade vylúčenie zmeny alebo zrušenia rozhodnutia pre prípad, ţe by takýmto postupom boli významne narušené práva nadobudnuté dobromyseľne. Pod dobromyseľnosťou sa v tomto prípade rozumie vzťah účastníka konania k určitému správnemu orgánu, z ktorého vyplýva

26 Ak ide o rozhodnutie ústredného orgánu štátnej správy, rozhodnutie preskúma jeho vedúci na základe návrhu ním ustanovenej osobitnej komisie.

26

presvedčenie účastníka konania, ţe správny orgán koná dobre a spravodlivo. Zmenou rozhodnutia sa pôvodné rozhodnutie ruší a nahrádza novým. Zrušením rozhodnutia sa môţe pôvodné rozhodnutie zrušiť úplne (ak zákon jeho vydanie nepredpokladá vôbec) alebo sa rozhodnutie zruší a vráti na nové konanie orgánu, ktorý pôvodné rozhodnutie vydal. Aj proti takto vydaním právoplatným rozhodnutiam je prípustný opravný prostriedok vo forme odvolania (rozkladu). To ale neplatí pre rozhodnutia vydané vedúcim ústredného orgánu štátnej správy, pretoţe ide o rozhodnutie konečné.

Podobne ako ostatné nástroje vymoţiteľnosti práva, aj preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania sa viaţe na zákonom stanovené procesné lehoty. Objektívnou lehotou je trojročná lehota, po uplynutí ktorej správny orgán uţ nemôţe zmeniť alebo zrušiť napadnuté rozhodnutie. V tejto lehote môţe konajúci správny orgán oznámiť začatie preskúmavanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania. V taktom prípade sa neuplatňuje trojročná lehota uvedená v ustanovení § 68 ods.1 správneho poriadku. Zmenu priniesla novela správneho poriadku, pretoţe v praxi dochádzalo k zrušeniu konania o preskúmavaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania pre uplynutie zákonnej trojročnej lehoty, aj keď boli dané dôvody preskúmania.

Pre úplnosť je ešte potrebné uviesť posledné kritérium postupu správnych orgánov rozhodujúcich o preskúmaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Ustanovenie § 65 ods.3 správneho poriadku výslovne zakazuje zmenu alebo zrušenie právoplatného rozhodnutia, v ktorom sa napádajú právne alebo skutkové okolnosti, ktoré nastali aţ po právoplatnosti napadnutého rozhodnutia. Nezákonnosť rozhodnutia musí existovať v čase vydania rozhodnutia, na neskoršie zmeny sa neprihliada. Rovnako sa neprihliada ani na zmenu právnych predpisov.

Špeciálnu výnimku z reţimu preskúmania rozhodnutí mimo odvolacieho konania stanovuje § 67 správneho poriadku. V záujme zachovania právnej istoty a stability právnych vzťahov, je neprípustné preskúmavať rozhodnutia, ktorými bol účastníkom udelený súhlas na občianskoprávne alebo pracovnoprávne úkony, alebo ktorými sa rozhodlo vo veci osobného stavu, ak účastník nadobudol práva dobromyseľne.

3.1.4 Protest prokurátora

Faktickou cestou, ktorou sa môţe uberať účastník konania na účely vymoţiteľnosti svojich práv, je vyuţitie inštitútu protestu prokurátora. Prokurátor je nezávislý orgán, ktorého účelom je ochrana práv a právom chránených záujmov fyzických osôb,

27

právnických osôb a štátu.²⁷ Prokurátor je osoba nezávislá od pôsobnosti výkonnej a súdnej moci. Vo vzťahu k správnemu konaniu sa konanie prokurátora prejavuje najmä v inštitúte protestu prokurátora. Podobne ako pri preskúmaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania, aj inštitút protestu prokurátora má charakter dozoru, keďţe spadá do systému nástrojov, ktoré sa označujú ako prokurátorský dozor. Účelom prokurátorského dozoru vo sfére ochrany práv občana vo verejnej správe, je preskúmanie zákonnosti postupu a rozhodnutí orgánov verejnej správy. Prípadné zistenie nezákonného konania odôvodňuje pouţitie nástrojov prokurátorského dozoru. K ním okrem predmetného protestu prokurátora patrí aj upozornenie, návrh na začatie pred všeobecným súdom a návrh generálneho prokurátora na začatie konanie pred ústavným súdom.

Protest prokurátora upravuje § 69 správneho poriadku, ktorý spolu so zákonom č.

153/2001 Z.z o prokuratúre predstavuje základný legislatívny rámec daného inštitútu.

Podstatou protestu prokurátora je formálny nátlak prokurátora, v prípade zistených pochybení na strane orgánu verejnej správy. Poznatky, ktoré vedú prokurátora k podaniu protestu, sú získane buď na základe podnetu účastníka konania, inej fyzickej a právnickej osoby, alebo na základe vlastnej dozornej činnosti.²⁸

Dôleţitým znakom činnosti prokurátora je jeho povinnosť podať protest ak zistí, ţe bol porušený zákon a to na orgán, ktorý nezákonné rozhodnutie vydal. V proteste prokurátor navrhuje predmetné nezákonné rozhodnutie zrušiť alebo nahradiť rozhodnutím zodpovedajúcim zákonu, čo ostáva v kompetencii orgánu verejnej správy. Orgán verejnej správy môţe protestu vyhovieť, vyhovieť len čiastočne alebo vôbec. Ak orgán verejnej správy protestu vyhovie v celom rozsahu, je moţné napadnuté rozhodnutie zrušiť alebo nahradiť novým. Novým rozhodnutím začína plynúť 30 dňová lehota, počas ktorej je orgán, ktorý nové rozhodnutie vydal, povinný napraviť a obnoviť porušené práva. Naopak, ak orgán verejnej správy nevyhovie protestu prokurátora, a teda nesúhlasí s navrhovaným stanoviskom, predloţí spisový materiál nadriadenému orgánu, a to buď v lehote určenej v proteste prokurátora, alebo do 30 dní od doručenia protestu.

Nadriadený orgán môţe opätovne rozhodnúť, či protestu vyhovie alebo nevyhovie, a voči takému rozhodnutiu môţe podať prokurátor protest opätovne. Celá vec tak postupne môţe prechádzať na inštančne vyššiu a vyššiu úroveň. Ak protestu nie je vyhovené ani na najvyššej úrovni, môže prokurátor podať návrh na začatie súdneho konania. V prípade

27 Ustanovenie čl. 149 zákona č. 460/1992 Z.z. Ústava Slovenskej republiky: „Prokuratúra Slovenskej republiky chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu.“

28 Ustanovenie §30 zákona č. 153/2007 Z.z o prokuratúre