Hlavní práce74922_vara00.pdf, 1.1 MB Stáhnout

(1)

V YSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V P RAZE Fakulta financí a účetnictví

katedra finančního účetnictví a auditingu

DIPLOMOVÁ PRÁCE

2021 Angelika Vargová

(2)

V YSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V P RAZE Fakulta financí a účetnictví

katedra finančního účetnictví a auditingu studijní obor: Účetnictví a finanční řízení podniku

Dostupnost dat pro ověření solventnosti českých obcí bankami

Autor diplomové práce: Angelika Vargová

Vedoucí diplomové práce: Ing. Michal Svoboda, Ph.D.

Rok obhajoby: 2021

(3)

Čestné prohlášení

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Dostupnost dat pro ověření solventnosti českých obcí bankami“ vypracovala samostatně a veškerou použitou literaturu a další prameny jsem řádně označila a uvedla v přiloženém seznamu.

V Praze dne ...

...

Angelika Vargová

(4)

Poděkování

Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu mé diplomové práce panu Ing. Michalu Svobodovi, Ph.D. za vedení, ochotu, odborné rady a připomínky, díky kterým tato práce mohla vzniknout. V neposlední řadě děkuji svým blízkým, kteří mě v mých studiích podporovali.

(5)

Abstrakt

Diplomová práce se zabývá dostupností dat, se kterými pracují komerční banky při ověřování solventnosti českých obcí. Cílem práce je zjistit, jestli jsou tato data o municipalitách nejen veřejně dostupná, ale zároveň i validní. První část práce vymezuje veřejný sektor jako takový a je zaměřena i na výkaznictví obcí v České republice. Popisuje bankovní produkty a finanční analýzu municipalit z pohledu komerčních bank a identifikuje její odlišnosti od soukromého sektoru. Další část se věnuje konstrukci ukazatelů pro hodnocení obcí a přibližuje bankovní scoring.

Praktická část analyzuje dostupnost a validitu dat o obcích s rozšířenou působností a klade důraz na data, z nichž jsou sestaveny ukazatele hodnotící municipality.

Analýza je podložena i na výstupech z dotazníkového průzkumu, jehož respondenty jsou pracovníci komerčních bank, kteří se zabývají segmentem veřejného sektoru.

Klíčová slova

Finanční analýza municipalit, veřejný sektor, solventnost, zadluženost obcí, ukazatele finanční analýzy.

(6)

Abstract

This diploma thesis deals with availability of data used by commercial banks in verifying the solvency of Czech municipalities. The objective of this thesis is to find out whether these data about municipalities are not only publicly available, but also valid. The first part of the thesis defines the public sector as such and is focused on the reporting of municipalities in the Czech Republic. It describes banking products and financial analysis of municipalities from the perspective of commercial banks and identifies its differences from the private sector. The next part deals with the construction of indicators for the evaluation of municipalities and approaches bank scoring. The practical part analyses the availability and validity of data on municipalities with extended powers and emphasizes the data from which the indicators evaluating municipalities are compiled. The analysis is also based on the results of a questionnaire survey, whose respondents are the employees of commercial banks who deal with the public sector.

Key words

Financial analysis of municipalities, public sector, solvency, municipal indebtedness, financial analysis indicators.

(7)

Použité zkratky

CRÚ Centrální registr úvěrů

CSÚIS Centrální systém účetních informací státu ČNB Česká národní banka

ČR Česká republika

ČSÚ Český statistický úřad ČÚS České účetní standardy DSO Dobrovolné svazky obcí

IISSP Integrovaný informační systém státní pokladny MČ HMP Městské části hlavního města Prahy

MFČR Ministerstvo financí České republiky MVČR Ministerstvo vnitra České republiky ORP Obecní úřad obce s rozšířenou působností POÚ Pověřený obecní úřad

ÚJ Účetní jednotka

VÚC Vyšší územní celek

ÚSC Územní samosprávní celek

ZOÚ Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví

(8)

Obsah

Úvod ... 10

1 Veřejný sektor v České republice, role obcí a jejich financování ... 12

1.1 Vymezení veřejného sektoru ... 12

1.1.1 Postavení veřejného sektoru z hlediska národního hospodářství... 13

1.1.2 Funkce a cíle veřejného sektoru ... 15

1.1.3 Veřejné statky ... 16

1.1.4 Veřejná správa a její struktura v ČR ... 17

1.1.5 Role obcí ... 20

1.2 Obce s rozšířenou působností ... 21

1.3 Financování obcí... 23

2 Ekonomické výkaznictví obcí v ČR ... 26

2.1 Právní předpisy týkající se obcí ... 26

2.2 Účetní výkazy a jejich ověřování ... 28

2.2.1 Rozvaha ... 28

2.2.2 Výkaz zisku a ztráty ... 30

2.2.3 Příloha ... 30

2.2.4 Přehled o peněžních tocích ... 30

2.2.5 Přehled o změnách vlastního kapitálu ... 31

2.3 Rozpočtové výkazy a jejich ověřování ... 32

2.3.1 Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu (FIN 2-12 M)... 32

2.3.2 Střednědobý výhled rozpočtu obce ... 33

2.3.3 Rozpočet ... 33

2.4 Monitoring hospodaření ÚSC ... 34

2.4.1 Přezkoumání hospodaření ÚSC a DSO ... 35

(9)

3 Produkty komerčních bank pro municipální organizace a řízení rizik .. 37

3.1 Bankovní produkty zaměřené na municipality ... 37

3.2 Rizika a jejich řízení ... 40

3.2.1 Úvěrové riziko ... 40

4 Finanční analýza municipalit z pohledu komerčních bank ... 43

4.1 Vymezení a metody finanční analýzy obecně ... 43

4.1.1 Identifikace uživatelů finanční analýzy ... 43

4.1.2 Metody finanční analýzy ... 45

4.1.3 Odlišnosti finanční analýzy obcí a podnikatelských subjektů ... 47

4.2 Rešerše zdrojů k oblasti finanční analýzy municipalit ... 48

4.2.1 Přístupy k hodnocení obcí v ČR ... 49

4.2.2 Ukazatele v rámci monitoringu ÚSC ... 53

5 Indikátory a výkazy municipalit z pohledu komerčních bank a bankovní scoring ... 55

5.1 Ukazatele relevantní pro banky ... 55

5.1.1 Ukazatele hodnotící rozpočtové hospodaření ... 55

5.1.2 Ukazatele zadluženosti ... 57

5.1.3 Ukazatele likvidity ... 59

5.2 Výkazy vhodné pro banky ... 63

5.2.1 Účetní výkazy ... 63

5.2.2 Rozpočtové výkazy ... 65

5.3 Bankovní scoring ... 67

5.3.1 Scoring vs. Rating ... 68

5.3.2 Úvěrové registry ... 69

6 Praktická část – analýza reálné dostupnosti nezávisle ověřovaných ekonomických dat u českých obcí s rozšířenou působností ... 71

(10)

Závěr ... 79

Seznam použité literatury a pramenů ... 82

Seznam obrázků, tabulek a grafů ... 90

Seznam příloh ... 93

(11)

10

Úvod

Sledování a vyhodnocování finanční situace nejen podniků, ale i municipálních organizací hraje významnou roli. Je důležité poznat obchodní stránku podniků, ale také i tu finanční, která o nich hodně napoví. Ekonomická data jsou proto důležitá pro různé subjekty, například pro daňové poplatníky čili občany. Hlavním důvodem je, že obce poskytují veřejné statky pro nás, občany, a zhoršení této finanční situace by mělo za následek omezení veřejných služeb, což by pocítili všichni. Kromě občanů jsou ale tyto informace důležité také pro komerční banky, které poskytují municipalitám různé bankovní produkty, zejména úvěry a ověřují jejich solventnost.

Cílem práce je zaměřit se na tyto data a jejich dostupnost. Komerční banky, aby snížily všechna rizika, která jsou s poskytováním úvěrů spojena, musí primárně dbát na důvěryhodný zdroj těchto dat. Jedná se o různá finanční a nefinanční data o obcích, kterých solventnost je ověřována. V rámci diplomové práce jsem si stanovila hypotézu, která zní: Data pro ověření solventnosti českých obcí bankami jsou nezávisle ověřována a veřejně dostupná. Pomocí získaných znalostí z teoretické části a výsledků dotazníkového průzkumu je hlavním cílem analyzovat, jestli jsou data potřebná pro banky při ověření solventnosti veřejně dostupná nebo si je musí ve větší míře vyžádat a jestli jsou tyto data nezávisle ověřována.

Struktura práce

Tato diplomová práce je rozdělena do 6 základních kapitol s cílem pokrýt základní oblast dané problematiky. Prvních pět kapitol je zaměřeno na teoretické znalosti a poté následuje praktická část, která ověřuje stanovenou hypotézu a sumarizuje zjištěné informace.

První kapitola se týká vymezení pojmu veřejný sektor, tedy oblasti, kterou tato práce primárně zkoumá. Dále definuje funkce a cíle veřejného sektoru a přibližuje tuto problematiku v prostředí České republiky. V krátkosti pojednává také o veřejných statcích a v druhé části popisuje typy a role obcí, s důrazem na obce s rozšířenou působností a jejich financování.

Druhá kapitola se zabývá ekonomickým výkaznictvím obcí v České republice.

Kromě právních předpisů jsou představeny také účetní a rozpočtové výkazy a způsoby jejich ověřování.

(12)

11

Aby bylo možné přiblížit důvody finanční analýzy z pohledu komerčních bank, následující kapitola popisuje bankovní služby poskytované municipalitám a primárně se zaměřuje na úvěrové produkty. Banky se při poskytování služeb vystavují různým rizikům a ty jsou popsány v druhé části této kapitoly.

Čtvrtá kapitola se již věnuje samotní finanční analýze. V úvodu je na obecné úrovni vysvětlena finanční analýza s identifikací její uživatelů a porovnáním finanční analýzy u obcí a podnikatelskými subjekty. Druhá část se věnuje rešerši zdrojů k oblasti finanční analýzy municipalit. Je zaměřena na pohled domácích autorů a pak jsou přiblíženy ukazatele využívané státem při monitoringu hospodaření územních samosprávných celků.

Těžiště této práce je v její páté kapitole, ve které jsou zdůrazněny ukazatele a výkazy relevantní pro municipality a bankovní scoring. Tato data jsou rozšířena také o údaje získané anonymně z dotazníkového průzkumu, na kterém se participovali zaměstnanci komerčních bank, jejichž náplní práce je poskytování bankovních služeb municipalitám. V kapitole jsou popsány i úvěrové registry jako možný zdroj dat pro ověření solventnosti českých obcí.

Praktická část je obsažena v poslední páté kapitole, ve které je na základě údajů získaných v dotazníkovém průzkumu a teoretické části provedena analýza veřejné dostupnosti těchto dat a zkoumá, jestli jsou nezávisle ověřována. Na konci jsou uvedeny závěry plynoucí z ověření již zmíněné hypotézy.

(13)

12

1 Veřejný sektor v České republice, role obcí a jejich financování

Ekonomiky většiny státu světa můžeme označit za smíšené, ale v každém z nich je vliv státu na chod ekonomiky rozdílný. Smíšená ekonomika je ekonomický systém s prvky tržní i plánované ekonomiky, co v praxi znamená, že stát stanovuje meze pro tržní systém. Tento ekonomický systém tvoří jakýsi „kompromis“ či „symbiózu“

mezi soukromým a veřejným sektorem. Na těchto trzích dochází k selháním (vládním i tržním), které díky vzájemnému doplňování podmiňují jejich další rozvoj.¹ Veřejný sektor tvoří nepochybně významnou část ekonomiky a společnosti a také základnu mé diplomové práce, a proto je tato kapitola věnována vymezení pojmu veřejný sektor, veřejná správa a její organizační struktuře, konkrétněji obcím s rozšířenou působností a financování obcí.

1.1 Vymezení veřejného sektoru

Jak již bylo zmíněno, veřejný sektor je spolu se soukromým součásti národního hospodářství, ve kterém má nenahraditelnou roli. Cílem je poskytování veřejných služeb, avšak nikoli za účelem maximalizace zisku, ale maximalizace užitku.

Veřejný sektor je vymezen v několika legislativních aktech, a najdeme o něm také celou řadu definic v odborné literatuře, ale z důvodu obtížné uchopitelnosti a široké rozmanitosti není nikde explicitně vymezený, a to se netýká pouze České republiky.

Osobně se přikláním k vymezení veřejného sektoru v publikaci od Rektoříka, Šelešovského a kol., kteří se ztotožňují s touto definicí:

„Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, ve které jsou ve veřejném zájmu uspokojovány potřeby společnosti a občanů formou statků prostřednictvím veřejných služeb, je financována převážně z veřejných rozpočtů, je řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní převážně s využitím veřejné volby a podléhá veřejné kontrole. A ještě dodatek: tenduje k neefektivnosti.“²

1 PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3., přeprac.

vyd. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5, s. 29.

2 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru.

1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. ISBN 978-80-86119-72-4, s. 11.

(14)

13

Tato definice je komplexní a obsahuje mnoho nových výrazů, které jsou postupně popsány a vysvětleny v následujících podkapitolách.

1.1.1 Postavení veřejného sektoru z hlediska národního hospodářství

Podle Rektoříka je veřejný sektor z ekonomického hlediska součástí národního hospodářství. Národní hospodářství je složeno z různých subjektů a vazeb mezi nimi, které se neustále rozvíjí s cílem produkovat statky a uspokojovat potřeby zákazníků.

Existuje několik kritérií členění, ale každý autor se přiklání k jinému hledisku. Jedním z kritérií je způsob financování a spotřeby statků, z kterého také vychází Rektořík.³ Z tohoto hlediska se národní hospodářství dělí na ziskový (tržní) a neziskový (netržní) sektor, a pod ten neziskový dále spadá právě veřejný sektor spolu se soukromým sektorem a sektorem domácností. Jak již vyplývá z názvu, cílem ziskového sektoru je maximalizace zisku, na druhé straně neziskový sektor se primárně snaží dosahovat užitek v podobě veřejné služby.⁴ Toto členění je zobrazeno na následujícím obrázku.

Obrázek 1: Členění národního hospodářství podle kritéria způsobu financování

Zdroj: TETŘEVOVÁ, L. Veřejná ekonomie. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2008. ISBN 978- 80-86946-79-5, s. 25-27, vlastní zpracování.

Významným aspektem při členění národního hospodářství, ve kterém figuruje pojem veřejný sektor je také kritérium vlastnictví. Podle tohoto kritéria rozlišujeme soukromý a veřejný sektor, které vychází z dvou typů vlastnictví, a to veřejného a soukromého.

3 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru. Základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha:

Ekopress, 2001. ISBN 978-80-86929-54-5, s. 13-14.

4 TETŘEVOVÁ, L. Veřejná ekonomie. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2008. ISBN 978- 80-86946-79-5, s. 25-27.

Národní hospodářství ziskový (tržní) sektor neziskový (netržní) sektor

veřejný sektor soukromý sektor sektor domácností

(15)

14

Veřejný sektor, založen na veřejném vlastnictví, je pak tvořen státním a samosprávním sektorem. I zde platí prolínání jednotlivých sektorů, takže se může v praxi stát, že v akciové společnosti bude najednou držet akcie stát, ale i soukromá osoba apod.⁵

Obrázek 2: Členění národního hospodářství podle kritéria vlastnictví

Zdroj: TETŘEVOVÁ, L. Veřejná ekonomie. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2008. ISBN 978- 80-86946-79-5, s. 25-27, vlastní zpracování.

Podobné, ale detailnější členění národního hospodářství můžeme vidět u švédského ekonoma Victora A. Pestoffa. Svou představu rozdělení národního hospodářství zobrazuje v jednoduchém trojúhelníku se třemi řezy představujícími hlediska členění, kterými jsou:

- formální a neformální sektor, - veřejný a soukromý sektor a - ziskové a neziskové organizace.

Když se na trojúhelník podíváme, vidíme znázornění čtyř sektorů a je zřejmé, že neziskový veřejný sektor, zobrazený v horní části, je formální, což znamená, že subjekty, které v sektoru působí jsou právnické osoby, jejichž činnost je upravena zejména zákony. Dále je veřejný, co značí charakter veřejného vlastnictví a neziskový, čemu odpovídá, že primárním účelem není dosahování zisku.⁶

5 TETŘEVOVÁ, ref. 4, s. 25.

6 PESTOFF, V. A. Third sector and co-operative services — An alternative to privatization. Journal of Consum Policy, 1992, vol. 15. [online]. [cit. 2020-11-28]. Dostupné z:

https://doi.org/10.1007/BF01016352, s. 24-25.

Národní hospodářství soukromý sektor

veřejný sektor státní sektor samosprávný sektor

(16)

15

Obrázek 3: Členění národního hospodářství dle V. A. Pestoffa

Zdroj: PESTOFF, V. A. Third sector and co-operative services — An alternative to privatization.

Journal of Consum Policy, 1992, vol. 15. [online]. [cit. 2020-11-28]. Dostupné z:

https://doi.org/10.1007/BF01016352, s. 25, vlastní zpracování.

Jak dále vidíme na obrázku, určitá část vymezená kružnicí, která představuje soukromý neziskový sektor, zasahuje do oblasti veřejného sektoru. Není to náhoda, protože tato oblast značí existenci ekonomických subjektů, které mají obdobné charakteristické znaky pro dva nebo více sektory, které jsou označovány jako tzv. smíšené (např. soukromá střední škola).

1.1.2 Funkce a cíle veřejného sektoru

Tak jak to bylo při vymezení veřejného sektoru, tak ani samotné definování funkcí není jednotné. J. Peková připisuje veřejnému sektoru tři hlavní funkce, a to ekonomickou, sociální a politickou. Právě první, ekonomická funkce, v sobě nese také poslání veřejného sektoru, kterým je zajištění potřebného množství veřejných statků pro společnost a nutnost státu snažit se odstraňovat negativní externality v důsledku tržních selhání. Ty jsou chápany jako určité problémy na trhu, které trh není schopen vyřešit sám, a v důsledku toho stát reguluje ekonomiku a snaží se zefektivnit jeho fungování⁷.

7 TETŘEVOVÁ, ref. 4, s. 57-58.

veřejný sektor

soukromý neziskový

sektor veřejný

sektor

sektor domácnosti

soukromý sektor

soukromý sektor formální

sektor neformální

sektor

neziskové organizace

ziskové organizace

(17)

16

Úkolem ekonomické funkce je tedy odstraňovat následky těchto selhání a zabezpečit schopnost dosahovat efektivních výstupů, či vytvářet pracovní příležitosti. Sociální funkce představuje jakýsi závazek státu vůči občanům a rozumí se pod ní zabezpečování služeb pro sociálně slabší členy společnosti a zvýšení kvality života. Třetí, politická funkce, má za cíl využit veřejný sektor v procesu veřejné volby a vytvořit stav sociálního smíru.⁸ Kromě tří vyjmenovaných funkcí přidává R. Duben veřejnému sektoru i etickou funkci, jejímž úkolem je vytvářet takové prostředí, které navede podnikatelské subjekty k dodržování etických zásad.⁹

Funkcím veřejného sektoru se věnuje také autor Pospíšil¹⁰ ve své knize z roku 2013, ve které uvádí, že veřejný sektor má pět funkcí, a to alokační, distribuční, stabilizační, stimulační a kontrolní. I autoři František Ochrana, Milan Jan Půček a David Špaček tyto funkce velmi detailně popisují a poukazují především na to, že jelikož pod veřejný sektor spadá veřejná správa, která je dále složena ze státní správy a samosprávy, není vhodné tyto funkce slučovat i když jejich cíle jsou si z důvodu, že se doplňují, blízké.¹¹

Jak ale vyplývá z textu výše, všichni autoři připisují veřejnému sektoru jiné funkce, které vycházejí z jejich osobního pochopení a vymezení veřejného sektoru jako takového.

1.1.3 Veřejné statky

Uvedená definice veřejného sektoru v kapitole 1.1 dále říká, že jsou zajištěny potřeby občanů v podobě výroby a prodeje statků. Co ale pojem veřejný statek znamená? Podle původu se jedná o statek ekonomický (obecně jde o vyrobený produkt), a rozumíme pod ním souhrn zboží a služeb, které jsou distribuovány lidem na uspokojení jejich potřeb. Kategorizace veřejných statků podle ekonomického hlediska je zásadní, protože je úzce spojena s existencí veřejného sektoru.

8 PEKOVÁ, PILNÝ, JETMAR, ref. 1, s. 30-31.

9 DUBEN, R. Veřejný sektor I. (charakteristika a teoretická východiska). 1. vyd. Praha:

Oeconomica, 2003. ISBN 978-80-245-0588-6, s. 71.

10 POSPÍŠIL, R. Veřejná ekonomika: současnost a perspektiva. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2013. ISBN 978-80-7431-112-3, s. 23.

11 OCHRANA, F., PŮČEK, M. J., ŠPAČEK, D. Veřejná správa. Brno: ESF, 2015. [online]. [cit.

2020-11-28]. Dostupné z:

https://is.muni.cz/el/1456/jaro2017/MKV_VES2/um/68159517/VEREJNA.SPRAVA.OCHRANA.PU CEK.SPACEK.pdf, s. 40-44.

(18)

17

Veřejné statky rozlišujeme čisté a smíšené. U čistých veřejných statků je spotřeba automatická, a kromě jiných je jejich klíčovou vlastností nevylučitelnost ze spotřeby, což znamená, že nikomu nelze zamezit možnost užívání daného statku. V této oblasti se setkáváme s pojmem tzv. černý pasažér. Toto označení se používá pro osoby, které nelze vyloučit ze spotřeby, i když za využívání statků neplatí.¹² Tento problém snižuje zájem soukromého sektoru zajišťovat tyto statky, a proto jsou jejich prvotními poskytovateli neziskové organizace. Systém veřejných statků a jejich klasifikace je rozsáhlým tématem, avšak statky nejsou základem této diplomové práce, a proto nebudou popsány detailněji.

Ve veřejném sektoru se používá pojem veřejná volba, nebo jinak řečeno kolektivní rozhodování. Je založeno na demokratické zásadě rozhodování a je představováno hlasy voličů. Prostřednictvím těchto hlasů se rozhoduje o činnostech státu, jako např. o konkrétních nástrojích státních zásahů.¹³ Související pojem je veřejná kontrola, pod kterou se rozumí právo a povinnost společnosti kontrolovat toto kolektivní rozhodování a jeho důsledky. Kontrola může probíhat přímo, nebo prostřednictvím zástupců.¹⁴

1.1.4 Veřejná správa a její struktura v ČR

Důležitým pojmem je veřejná správa, která poskytuje veřejné služby a jejíž orgány řídí veřejný sektor. Podle pojetí k ní najdeme také mnoho různých definic.

J. Peková považuje veřejnou správu za: „souhrn záměrných činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím ani vládou, kterými se realizují rozhodnutí volených orgánů, uvádějí se do praxe ustanovení zákonů a podzákonných předpisů, zabezpečují se úkoly ve veřejném zájmu, a to na úrovni státu i územní samosprávy.“¹⁵

Toto pojetí se označuje za funkční, což znamená, že řízení probíhá na základě zákonem vymezených kompetencí a odpovědnost nenese pouze stát, ale například i jednotlivé úrovně územní samosprávy a ostatní subjekty veřejné správy.

Jednoduše řečeno, veřejná správa je představována výkonem státní správy a samosprávy, je považována za čistý veřejný statek a také za resort veřejného sektoru.

12 TETŘEVOVÁ, ref. 4, s. 69.

13 Ibid, s. 117.

14 PEKOVÁ, PILNÝ, JETMAR, ref. 1, s. 88.

15 Ibid, s. 85.

(19)

18

Je chápána i jako souhrn institucí, které tuto činnost vykonávají. Čistým veřejným statkem je tedy veřejná služba poskytovaná občanům, jejímž účelem je dosáhnout veřejného zájmu. Mezi prvořadé cíle patří také spokojenost občanů s ohledem na výkonnost a sledování účelu.¹⁶

Veřejná správa vykonává různé činnosti a funkce, které na ní deleguje stát. Tyto činností vykonávají odpovídající orgány a instituce, a díky tomu je veřejná správa častokrát pojímána jako institucionální. Jednotlivým organizacím jsou přiděleny kompetence zakotvené v ústavě či jiných zákonech (např. zákon o veřejné správě, kompetenční zákon apod.). Mezi tyto instituce patří například Parlament České republiky (nejvyšší zákonodárný orgán ČR), vláda ČR, ústřední orgány, zejména ministerstva či Nejvyšší kontrolní úřad.¹⁷

Podle subjektů je veřejná správa v ČR tvořena státní správou a samosprávou, které zahrnují širokou škálu institucí. Mezi tyto subjekty patří vybrané účetní jednotky (ÚJ) a jiné organizace. Vybrané ÚJ jsou vyjmenovány v § 1 odst. 3 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, a jsou jimi:

• organizační složky státu,

• státní fondy podle rozpočtových pravidel,

• územní samosprávné celky,

• dobrovolné svazky obcí,

• Regionální rady regionů soudržnosti,

• příspěvkové organizace a

• zdravotní pojišťovny.

Zařazení těchto institucí může být ovšem i jiné, vše závisí od kritéria členění.

16 PEKOVÁ, PILNÝ, JETMAR, ref. 1, s. 85, 93.

17 Ibid, s. 87-88.

(20)

19

Obrázek 4: Rozdělení veřejné správy v rámci institucionálního pojetí

Zdroj: PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3., přeprac.

vyd. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5, s. 94-97, vlastní zpracování.

Zájmovou samosprávu představují například profesní komory, svazy, asociace nebo veřejné vysoké školy. Územní samosprávu tvoří obce a kraje a jelikož téma této práce je úzce spojena s obcemi, je jim věnována následující podkapitola.

V České republice má systém územní samosprávy dva stupně. Toto členění je popsáno v Hlavě č. 7 Ústavy ČR, která v čl. 99 říká, že základním územním samosprávným celkem jsou obce a vyšší územní samosprávné celky (VÚC) představují kraje (včetně hlavního města Praha, které má speciální status a vlastní zákon). Obce jsou pak začleněny do správního obvodu okresu a do územního obvodu kraje. Územní samospráva je specifická tím, že zde platí princip decentralizace a neexistuje vztah nadřízenosti a podřízenosti, což v praxi znamená, že každý územní samosprávní celek (ÚSC) má svou vlastní pravomoci, do které ostatní ÚSC nemají právo zasahovat.

Je ale důležité poznamenat, že kromě výkonu samosprávy (samostatné působnosti) jsou obce a kraje pověřeny úkony státní správy. Uplatňuje se princip dekoncentrace, což znamená, že jsou tyto funkce plněné v rámci tzv. přenesené působnosti, a tudíž zde již platí princip podřízenosti. Tenhle výkon činností je kontrolován orgány státní správy v ČR a komplexní systém se označuje pojmem tzv. „spojený model veřejné správy“. Výkony činností jsou rozděleny následovně:

pokud jde o přenesenou působnost, zodpovědnou osobou je tajemník obecního Veřejná správa

státní správa

organizační složky státu příspěvkové organizace

státní fondy

samospráva

územní samospráva zájmová samospráva

(21)

20

úřadu¹⁸. Samosprávou se zabývá zastupitelstvo a rada obce, a starosta je osobou, která zastupuje obec navenek.¹⁹

1.1.5 Role obcí

Ústava nedefinuje pojem obec, ale uvádí význam územního samosprávního celku, který je charakterizován v Hlavě sedmé, čl. 100 Ústavy ČR jako: „územní společenství občanů, která mají právo na samosprávu“ a označuje jich za veřejnoprávní korporace s nárokem na vlastní majetek a možnost hospodařit podle vlastního rozpočtu. Dále je v Ústavě uvedeno, že obec vždy spadá pod VÚC, který je možné vytvořit nebo zrušit pouze ústavním zákonem.

Obce jsou základním článkem územní samosprávy, vymezeny hranicí území obce, které se dále člení na jedno nebo více katastrálních území. Řídí se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích a podle § 7 odst. 1 tohoto zákona: „obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen "samostatná působnost"). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem.“ Mezi tři klíčové prvky obce patří území, občané a samospráva veřejných záležitostí v hranicích obce čili působnost.

Oblasti veřejné správy, ve které může obec samostatně rozhodovat, je mnoho a jsou rozděleny mezi jednotlivé orgány obcí. Ty jsou stanoveny v zákoně o obcích v § 5. Prvním orgánem je zastupitelstvo obce, které obec samostatně spravuje. Mezi jeho kompetence, které definuje zmíněný zákon v § 84, patří například schvalování programu rozvoje či rozpočet obce a závěrečný účet (přiblížen v kapitole 2.4.1 Přezkoumání hospodaření ÚSC a DSO) za předcházející období. Má na starosti také přijetí úvěru, poskytnutí půjčky, řeší smlouvy o poskytnutí dotace, schvaluje výši odměn pro starostu a ostatní členy zastupitelstva apod. V rámci samostatné působnosti může zakládat nebo rušit své organizační složky a s tím spojené náležitosti. Rozhoduje o vstupu obce do svazku obcí, či zájmových sdružení právnických osob, a je mu také svěřena pravomoc rozhodování o majetku a nakládání s ním.

18 Tajemník je povinně jmenován v obcích tzv. II. (obce s pověřeným obecním úřadem) a III. typu (obce s rozšířenou působností).

19 MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. Veřejná správa v České republice. Praha:

Tiskárna Ministerstva vnitra ČR. [online]. [cit. 2020-11-30]. Dostupné z:

https://www.mvcr.cz/soubor/verejna-sprava-v-ceske-republice.aspx, s. 6-7.

(22)

21

Dalším orgánem obce, konkrétně výkonným, je rada obce, která se skládá ze starosty, místostarosty a ze zvolených členů zastupitelstva. Rada obce se nevolí, pokud zastupitelstvo obce nepřesáhne 15 členů. V tomto případě její činnost přebírá starosta obce. Tento výkonný orgán odpovídá zastupitelstvu, pro které připravuje návrhy pro jednání. Pravomoci rady obce jsou vydávání nařízení, řešení návrhů a připomínek zastupitelstva, schvalování organizačního řádu a další. Seznam všech pravomocí je uveden v § 102 odst. 2 a 3 zákona o obcích.

Již zmíněný starosta je reprezentativním článkem obce. Vykonává činnosti uvedené v § 103 odst. 4 zákona o obcích, např. figuruje jako „zaměstnavatel“, stanovuje mzdu zaměstnancům obce a může s nimi ukončit pracovní poměr.

Je zodpovědný za poskytování informací obyvatelům obce, plní úkoly, které na něj deleguje rada apod.

1.2 Obce s rozšířenou působností

Jak bylo uvedeno výše, přenesena působnost znamená, že stát deleguje pravomoci na obce či kraje, a s tím souvisí i rozdělení typů obcí. Podle rozsahu výkonu státní správy v přenesené působnosti rozlišujeme:

• obce s rozšířenou působností – obce III. typu (ORP),

• obec s pověřeným obecním úřadem – obce II. typu (POÚ) a

• obec se základním rozsahem přenesené působnosti.

Všechny tři typy jsou definovány v zákoně o obcích a obce s POÚ a ORP jsou stanoveny zvláštním zákonem. Seznam všech obcí s pověřeným obecním úřadem lze nalézt v příloze č. 1 k zákonu č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a v příloze č. 2 téhož zákona najdeme seznam obcí s rozšířenou působností. Jednotlivé obce jsou v seznamu seřazeny podle krajů, kterých je 13 plus Hlavní město Praha.

Kategorie obce se základním rozsahem přenesené působnosti tvoří všechny obce v ČR. Kromě těchto tří typů vede Ministerstvo vnitra ČR (MVČR) statistiky i pro další dvě kategorie obcí pro výkon přenesené působnosti v širším rozsahu.²⁰

https://www.mvcr.cz/clanek/prispevek-na-vykon-statni-spravy-pro-obce-prehledne-v-nove- aplikaci.aspx, s. 5.

(23)

22

Následující tabulka obsahuje výčet těchto kategorií včetně počtu obcí, které je tvoří.

Tabulka 1: Kategorie obcí podle úrovně přenesené působnosti a jejich počet v roce 2020

Typ obce Počet obcí

Obce se základním rozsahem přenesené působnosti 6 254

Obce s pověřeným obecním úřadem 183

Obce s rozšířenou působností 205

Obce s matričním úřadem 1 229

Obce se stavebním úřadem 696

Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/prispevek-na-vykon-statni-spravy-pro-obce- prehledne-v-nove-aplikaci.aspx, s. 5, vlastní zpracování.

Výkon státní správy provádí obce ve svém správním obvodu. U všech druhů obcí se výkon samosprávy neliší a rozdíl nastává až v rozmezí přenesené působnosti a pokud zákon nevymezí, o jakou působnost se jedná, vždy platí, že jde o samostatnou působnost.²¹

Obce II. a III. typu se od ostatních liší tím, že vykonávají státní správu v širším rozsahu, a to i pro další obce ve svém správním obvodu. Správní obvod obce s rozšířenou působností je vymezen v § 3 zákona o územně správním členění státu

„výčtem území obcí a vojenských újezdů“.²²

ORP představují nejvyšší úroveň obce, vykonávají zpravidla právně a věcně náročnější agendy a jsou všeobecně považovány za nejdůležitější pilíř výkonu státní správy v území. Kompletní katalog činnosti ORP najdeme na stránkách MVČR²³ a některé z nich jsou například:

• evidence a správa registru vozidel dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích,

• projednání prostupků, omezení držby řidičského oprávnění či prevence v oblasti bezpečnosti provozu dle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích,

21 Působnost matričního a stavebního úřadu vykonávají obce POÚ a ORP automaticky.

22 ČESKO. Zákon č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů.

[online]. [cit. 2020-12-02] Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/dostupnost-verejne- spravy.aspx?q=Y2hudW09Ng%3d%3d.

(24)

23

• vydávání registraci k provozování autoškoly dle zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel,

• přenesená správu živnostenského úřadu dle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání,

• výdej OP dle zákona č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech,

• výdej cestovních dokladů dle zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech.

1.3 Financování obcí

Rozpočtové hospodaření patří do samostatné působnosti obcí a krajů, což v praxi znamená, že každé zastupitelství se rozhoduje nezávisle, jak bude rozpočet pro danou samosprávu koncipován. Příjmy a výdaje jsou klasifikovány na základě rozpočtové skladby, která se řídí Vyhláškou Ministerstva financí ČR č. 577/2020 Sb., o rozpočtové skladbě, a to z hlediska odpovědnostního, druhového, odvětvového a konsolidačního.

Mezi hlavní zdroje financování obcí patří příjmy daňové, nedaňové, kapitálové a transfery. V hospodaření obcí jsou prioritní příjmy daňové, které tvoří daň z přidané hodnoty, z příjmů právnických osob, z příjmů fyzických osob, z nemovitých věcí, daň z hazardu a různé typy poplatků (např. místní poplatky). Ty lze členit i na daně svěřené, ze kterých celkový výnos plyne do obecních rozpočtů a sdílené, ze kterých se vybrané prostředky dělí mezi obce, kraje a státní rozpočet.²⁴

Příjmy je možné členit i z ekonomického hlediska, a to na vlastní a běžné.

Do skupiny vlastních příjmů patří příjmy daňové, nedaňové a kapitálové, do běžných příjmů se řadí příjmy daňové, nedaňové a běžně přijaté transfery.

Detailní strukturu příjmů rozpočtů obcí a dobrovolných svazků obcí (DSO) každoročně zveřejňuje MFČR v dokumentu Státní závěreční účet. Následující tabulka obsahuje údaje pro roky 2017 až 2019. Jak uvádí také statistika vedená MVČR, v roce 2019 měly největší podíl na příjmech obcí daň z přidané hodnoty a přijaté transfery.²⁵

24 MODERNÍ OBEC, 2013 PROFI PRESS S. R. O. Rozpočtové určení daní: Základní východiska a principy. [online]. [cit. 2021-05-10] Dostupné z: https://www.moderniobec.cz/rozpoctove-urceni- dani-zakladni-vychodiska-a-principy/.

25 MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY, © 2021. Veřejná správa v České republice 2019. [online]. [cit. 2020-04-11] Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/vystupy-strategickeho- ramce-rozvoje-verejne-spravy.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D, s. 66.

(25)

24

Graf 1: Struktura příjmů rozpočtů obcí a DSO

Zdroj: MINISTERSTVO FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. Státní závěrečný účet, 2019. [online].

[cit. 2020-12-10] Dostupné z: https://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/statni-rozpocet/plneni-statniho- rozpoctu/2019/statni-zaverecny-ucet-za-rok-2019-39631, vlastní zpracování.

Rozpočtová skladba rozděluje z ekonomického hlediska výdaje obecních rozpočtů na běžné a kapitálové. Mezi běžné výdaje patří například výdaje na platy zaměstnanců či neinvestiční nákupy. Kapitálové výdaje slouží k financování investičních potřeb, které časově přesahují rozpočtové období.

Každoročně dostávají obce ze státního rozpočtu také příspěvek na výkon státní správy. Obdržení příspěvku ukládá zákon o obcích v § 62 a příspěvek má pomoct obcím částečně uhradit jejich výdaje, jako např. mzdové a provozní výdaje pro zaměstnance vykonávající agendu v přenesené působnosti. Způsob čerpání příspěvku není sledován.

Doposud bylo možné zjistit výši příspěvků v excelovské tabulce, kterou vydávalo MVČR, ale od roku 2020 funguje velmi užitečná webová aplikace, dostupná na stránce https://www.prispevekobce.cz/, která zobrazuje výši těchto příspěvků pro daný rok.

Díky ní si mohou nejen zastupitelé obcí, ale i občané jednoduše prohlédnout složky příspěvků, které je možné vidět nejen celkově za stát, ale také konkrétně pro danou obec. Přiblížením k dané části grafu se zobrazí procentuální i absolutní výše příspěvku.

0 30 60 90 120 150 180 210 240

Daňové příjmy Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy Přijaté transfery

mld. Kč

Bilance příjmů obcí a DSO

rok 2017 rok 2018 rok 2019

(26)

25

Částka příspěvku pro obce a Prahu se v roce 2020 vyšplhala na úroveň 10,85 mld. Kč a jedná se o největší příspěvek za poslední dekádu.²⁶ Rozdělení této částky mezi jednotlivé oblasti zobrazuje následující obrázek.

Graf 2: Příspěvek na výkon státní správy pro obce v roku 2020

Aktuální pandemie Covid-19 však ohrožuje i příjmy obcí. Z důvodu nepříznivého vývoje ekonomické situace dochází k poklesu daňových výnosů a příjmy obcí jsou nejisté.²⁷

[online]. [cit. 2020-12-04] Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6801782.

(27)

26

2 Ekonomické výkaznictví obcí v ČR

Územní samosprávné celky jako veřejnoprávní korporace mohou podle čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR hospodařit dle vlastního rozpočtu a vlastnit majetek. Jejich povinností je sestavovat ke konci účetního období účetní závěrku. Kromě účetních výkazů, které jsou základem v soukromém sektoru, mají povinnost sestavit a zveřejnit i rozpočtové výkazy. Všechny výkazy tvoří jakousi základní informační základnu pro získávání kumulovaných a agregovaných informací. Předtím, než budou vysvětleny jednotlivé výkazy, je třeba si přiblížit nejdůležitější právní předpisy, na kterém stojí účetnictví a hospodaření obcí. Obce jsou podle ZOÚ v § 1 odst. 3 zařazeny do kategorie vybraných účetních jednotek, a proto jsou uvedeny jenom odpovídající předpisy a normy.

2.1 Právní předpisy týkající se obcí

Stěžejním zákonem, který se zabývá regulací hospodaření obcí je Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, a to konkrétně v § 38 až 41. Tento zákon v § 38 uvádí, že se obec při vedení účetnictví bude řídit zákonem č. 563/1991 Sb., o účetnictví (ZOÚ), a vymezuje podmínky pro nakládání a spravování majetku. Zákon dále říká, že odpovědnost za hospodaření a závazky je v rukou obcí, pokud převzetí majetku státem není podložené smlouvou.

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se zabývá tvorbou, postavením, obsahem a funkcemi rozpočtů jednotlivých obcí a krajů. Dále vymezuje podmínky zřizování a zakládání příspěvkových organizací územních samosprávních celků. Definuje také oblast příjmů, výdajů, dotací či jiných finančních výpomocí. V § 17 je uvedeno, že údaje o hospodaření za kalendářní rok je třeba zpracovat do tzv. závěrečného účtu. Ten obsahuje zejména údaje o plnění rozpočtu, tvorbě peněžních fondů či vyúčtování finančních vztahů k různým subjektům.

Údaje v závěrečném účtu by měly být dostatečně podrobně zpracovány, aby jich bylo možné zhodnotit a k tomu se vztahuje i další klíčový předpis, kterým je zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávních celků a dobrovolných svazku obcí. Povinností všech ÚSC a svazků obcí je přezkoumání hospodaření za předešlý kalendářní rok a výsledkem této kontroly je zpráva o výsledku

(28)

27

přezkoumání hospodaření, která se přikládá k závěrečnému účtu. Všechny náležitosti zprávy jsou uvedeny v § 10 tohoto zákona, a to např. zda nebyly zjištěny chyby.

ÚSC mají dvě možnosti, a to přezkoumání kontrolorem nebo auditorem. Pokud si zvolí přezkoumání kontrolorem, kontrolu provádí dostatečně kvalifikovaný státní zaměstnanec, kterého může vybrat Ministerstvo financí ČR (MFČR) nebo jiný oprávněný orgán. V přenesené působnosti provádí přezkoumání hospodaření obcí a svazku obcí také krajský úřad. Následně pak orgány ÚSC společně s kontrolorem tyto dokumenty projednají, a vyjádří souhlas bez výhrad nebo s výhradami. Druhou možností je zvolení auditora a v tomto případě zákon stanovuje povinnost uzavřít s auditorem smlouvu a oznámit to příslušnému úřadu do 30. června daného roku.

Podle § 20 stejného zákona kontrola vykonána auditorem podléhá dozoru státu, který má na starosti MFČR. Po vykonání dozoru zašle MFČR zprávu o výsledcích Komoře auditorů ČR, se kterou je pak nakládáno podle zákona upravujícího auditorskou činnost.

Jelikož i veřejná správa je oblastí, kde je třeba provádět finanční kontrolu, Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě definuje uspořádání a rozsah této kontroly mezi a uvnitř orgánů veřejné správy a napříč subjekty, kteří žádají nebo přijímají veřejnou finanční podporu. Cílem je prověřit, jestli subjekty dodržují právní předpisy. Tento zákon pověřuje obce k vytvoření vlastního kontrolního systému, který přezkoumává nejen vlastní hospodaření ale i hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací, které zřídí.

V oblasti regulace účetnictví je základem zákon o účetnictví, a na něho navazující vyhlášky související s vybranými ÚJ. Mezi ně patří zejména:

• vyhláška č. 410/2009 Sb., která se zabývá způsobem sestavování účetní závěrky,

• vyhláška č. 383/2009 Sb., která pojednává o pravidlech souvisejících s účetními záznamy v technické formě,

• konsolidační vyhláška č. 434/2010 Sb. (mění vyhlášku č. 383/2009 Sb.), která obsahuje informace o předávání účetních záznamů do centrálního systému účetních informací státu (CSÚIS) a o požadavcích na formy účetních záznamů,

(29)

28

• vyhláška č. 270/2010 Sb., která vybraným účetním jednotkám stanovuje způsob vykonání inventarizace majetku a závazků a přibližuje podmínky inventarizace i pro jiné aktiva a pasiva.

Neopomenutelným souhrnem norem jsou i České účetní standardy (ČÚS), které obsahují informace o účetních metodách a postupech účtování. K vybraným ÚJ se vztahují ČÚS č. 701 až 710.

Dále je třeba zmínit, že významným orgánem, který shromažďuje účetní záznamy pro státní potřeby a stará se o CSÚIS, je Ministerstvo financí ČR. Shromažďování těchto účetních záznamů ukládá od vybraných účetních jednotek a také ostatních subjektů ZOÚ.

2.2 Účetní výkazy a jejich ověřování

Jak bylo zmíněno, obce jsou zařazeny do kategorie vybraných účetních jednotek, a tak jako i ostatní účetní jednotky, jsou povinné na pravidelné bázi sestavovat účetní závěrku, která podle § 18 odst. 1 ZOÚ představuje nedílný celek obsahující výkazy:

• rozvaha,

• výkaz zisku a ztráty a

• příloha.

Dalšími dvěma výkazy jsou přehled o peněžních tocích a přehled o změnách vlastního kapitálu, které se sestavují pouze v určitých případech. Pro vybrané účetní jednotky ZOÚ uvádí, že pokud k rozvahovému dni a za bezprostředně předcházející účetní období přesáhnou hodnotu aktiv ve výši 40 000 000 Kč a roční úhrn čistého obratu ve výši 80 000 000 Kč, jsou povinné sestavit i tyto dva výkazy. Od roku 2013 musí být účetní závěrka společně s rozpočtovými výkazy schválena zastupitelstvem obce.

2.2.1 Rozvaha

Je to nejdůležitější výkaz finančního účetnictví, ve kterém najdeme přehled majetku, závazků a jiných aktiv a pasiv k určitému okamžiku (např. ke konci rozvahového dne). Majetek je zachycen ze dvou stran, a to ze strany aktiv a pasiv.

Aktiva nejsou v českých předpisech explicitně vymezena, ale § 1d odst. 1 ZOÚ uvádí, že: „aktivy celkem se pro účely tohoto zákona rozumí úhrn aktiv zjištěný z rozvahy“.

(30)

29

Na straně aktiv najdeme souhrn majetku²⁸, který je uspořádán podle druhu nebo složení, a jiná aktiva. Na straně pasiv je zobrazen majetek podle zdrojů jeho financování (zdroje krytí aktiv). Dvojí zobrazení majetku odpovídá základní charakteristice, a to bilančnímu principu, podle kterého se součet aktiv musí rovnat součtu pasiv. Rozvaha může být sestavená k třem okamžikům, a to k okamžiku založení účetní jednotky (zahajovací), k počátku účetního období (počáteční) a ke konci účetního období (konečná). Pokud by řízení podniku potřebovalo informace z rozvahy i v jiný okamžik, může být sestavena i k jiném datu.²⁹

Na levé straně rozvahy najdeme aktiva a k ní čtyři sloupce. První sloupec obsahuje částky k okamžiku sestavení závěrky bez úprav, tzv. brutto hodnoty. Druhý sloupec se nazývá korekce, který slouží na zobrazení informací o výši oprávek a opravných položek. Ve třetím sloupci „netto“ se uvádí informace o stavu dané položky, ale již sníženém o korekce, a čtvrtý sloupec slouží pro porovnání s minulým obdobím a obsahuje částky k rozvahovému dni bezprostředně předcházejícího účetního období (netto hodnoty). Majetek, kterým účetní jednotka disponuje, je klasifikován jako stálé nebo oběžné aktivum. V stálých aktivech nalezneme např.

dlouhodobý nehmotný, hmotný a finanční majetek. Oběžná aktiva tvoří např. zásoby či krátkodobý finanční majetek tvořený bankovními účty, pokladnou a ceninami.

Zdroje financování majetku najdeme na pravé straně rozvahy a jsou rozděleny na vlastní kapitál a cizí zdroje. Položka vlastního kapitálu se v porovnání s výkazy soukromého sektoru výrazně liší z důvodu rozlišného financování. Ve vlastním kapitále nalezneme jmění ÚJ a upravující položky a je charakterizován jako: „vlastní kapitál tvořený vlastními zdroji financování, a to externími (vklady) a interními (výsledky činnosti v podobě zisku). Jedná se o jmění účetní jednotky, dotace na pořízení dlouhodobého majetku, kurzové rozdíly, oceňovací rozdíly a opravy chyb minulých let.“³⁰ Dalšími položkami vlastního kapitálu jsou fondy ÚJ, výsledek hospodaření a příjmový a výdajový účet rozpočtového hospodaření.³¹

28 Za majetek se podle § 495 Občanského zákoníku považuje souhrn všeho, co osobě patří.

29 UCTOVANI.NET, 2010–2020. Účetnictví krok za krokem, 6. díl – Rozvaha – aktiva, pasiva.

[online]. [cit. 2020-12-08] Dostupné z: https://www.uctovani.net/clanek.php?t=Ucetnictvi-krok-za- krokem-6-dil-Rozvaha-aktiva-pasiva&idc=311.

30 MÁČE, M. Účetnictví pro územní samosprávné celky, příspěvkové organizace a organizační složky státu. Praha: Grada Publishing a.s., 2012. ISBN 978-80-247-3637-2, s. 309.

31 Tento účet sice není využíván pro ÚSC, ale je důležitý pro organizační složky státu.

(31)

30

2.2.2 Výkaz zisku a ztráty

Podstatou tohoto výkazu je podrobněji rozvést položku rozvahy – výsledek hospodaření, a tudíž vysvětlit efektivnost a výkonnost účetní jednotky. Výkaz již není sestaven k určitému okamžiku, ale za celé účetní období a zobrazuje kumulované výnosy a náklady. Důležité je využít tzv. realizační princip neboli zásadu stanovení okamžiku realizace, která říká, že výnosy a náklady mají být zaúčtovány v okamžiku vzniku, nikoli v okamžiku zaznamenání pohybu peněz. Výsledek hospodaření je kalkulován jako rozdíl výnosů a nákladů a jeho hodnota (zisk nebo ztráta) po dani je pak přenesena do rozvahy.³²

2.2.3 Příloha

Příloha je důležitým dokumentem, který je také součástí účetní závěrky. Účelem sestavení přílohy je popsat, vysvětlit a popřípadě doplnit informace uvedené v ostatních částech účetní závěrky. Údaje a komentáře, které jsou obsaženy v příloze, mají sloužit zejména pro posouzení finanční, majetkové situace a také výsledku hospodaření. Aby byli uživatelé schopni porozumět údajům, důležitá je forma. Příloha může být sestavena buď v tabulkové formě nebo jiným popisným způsobem, který zajistí přehlednost předkládaných informací.³³ Závazná forma je stanovena v příloze č. 5 prováděcí vyhlášky č. 410/2009 Sb., k ZOÚ.

2.2.4 Přehled o peněžních tocích

Tento dokument je znám také pod anglickým výrazem výkaz Cash flow. Cílem tohoto výkazu je poskytnout informace o stavu peněžních prostředků na začátku a konci účetního období, a také z něho můžeme vyčíst informace, v jaké míře přispívaly jednotlivé činnosti k přítoku (či odlivu) peněžních prostředků. Analýza vývoje peněžních toků a peněžních ekvivalentů (např. krátkodobé cenné papíry) může být využita při odhadu, jestli je ÚJ schopna i v budoucnu tvořit peněžní prostředky a ekvivalenty s ohledem na jejich potřebu, a je východiskem pro řízení likvidity.

32 MÁČE, ref. 30, s. 312-314.

https://www.altaxo.cz/provoz-firmy/ucetnictvi-a-dane/danova-evidence/priloha-k-ucetni-zaverce.

(32)

31

Výkaz je strukturován na tří části, a to na provozní, investiční a finanční činnost.

Peněžní toky z provozní činnosti představují tok peněz týkající se hlavní výdělečné činnosti. Pod investiční činnost spadá pořízení a prodej dlouhodobého majetku a jiné činnosti jako poskytování úvěrů a půjček, které nejsou zařazeny do provozní činnosti.

Třetí část, a to finanční činnost, obsahuje peněžní toky, které vyústí ve změny ve velikosti a složení vlastního kapitálu a závazků. Výkaz může být konstruován přímou nebo nepřímou metodou. Nepřímá metoda je postavena na úpravě hospodářského výsledku o nepeněžní operace (např. odpisy), či příjmy a výdaje spojené s investiční a finanční činností. V praxi ne příliš oblíbená, přímá metoda, sleduje peněžní toky na účtech.³⁴

Právě sestavení výkazu přímou metodou je postaveno na rozpočtové skladbě u některých ÚJ, konkrétně u územně samosprávných celků. Označuje se názvem

„Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu“³⁵ a je popsán detailněji v následující podkapitole. Závazný vzor pro vybrané ÚJ je uveden v příloze č. 3 k prováděcí vyhlášce č. 410/2009 Sb., k ZOÚ. Výkaz je také vhodný při posuzování zásady neomezeného trvání účetní jednotky.

2.2.5 Přehled o změnách vlastního kapitálu

Jak již vyplývá z názvu, výkaz obsahuje podrobné změny týkající se vlastního kapitálu mezi dvěma rozvahovými dny. Ve výkazu můžeme vidět, jestli se jednotlivé složky vlastního kapitálu zvyšovaly nebo snižovaly během účetního období. Celkový přehled obsahuje změny vyplývající z operací s vlastníky³⁶, pod kterými se rozumí např. vklady do jmění ÚJ, dotace a oceňovací rozdíly. Dále v přehledu najdeme změny v důsledku hospodářského výsledku, kurzových rozdílů, oprav předchozího období, transferů na pořízení majetku a změny z operací, které ovlivňují položky fondů ÚJ.

Výkaz obsahuje čtyři sloupce, a to částku za minulé období, zvýšení stavu, snížení stavu a výsledný stav jednotlivých položek vlastního kapitálu v běžném období. Z výkazu je tedy přímo vidět příčiny změn mezi počátečním a konečným

[online]. [cit. 2020-12-10]. Dostupné z: https://www.uad.sk/33/prehled-o-peneznich-tocich-cash-flow- uniqueidmRRWSbk196FPkyDafLfWADcz6ZA3xypVdYIxz3spggedYwWcw3QGqQ/.

35 MÁČE, ref. 30, s. 317.

36 Vlastníkem majetku obce je samotná obec a při nakládání s jejím majetkem jsou na ni kladeny specifické zákonné požadavky.

(33)

32

stavem.³⁷ Tento výkaz je propojen s rozvahou a součet položek přehledu o změnách vlastního kapitálu se musí rovnat položce rozvahy „vlastní kapitál“.

2.3 Rozpočtové výkazy a jejich ověřování

Aby bylo možné posoudit plnění, ať již státního rozpočtu nebo rozpočtů územních samosprávních celků, je potřebné, aby byly tyto údaje předkládány ve stejných termínech či rozsahu. Stěžejním právním dokumentem je vyhláška č. 5/2014 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, územních samosprávných celků, dobrovolných svazků obcí a rozpočtů Regionálních rad regionů soudržnosti.

Ve vyhlášce najdeme seznam finančních výkazů s konkrétním názvem pro každý typ účetní jednotky, formu a doplňující informace k jednotlivým částem výkazu.

2.3.1 Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu (FIN 2-12 M)

Zmíněná vyhláška v § 4 odst. 1 písm. b) uvádí, že finanční výkaz, který jsou ÚSC povinné předkládat do CSÚIS, je výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu (tzv. FIN 2-12 M). Obce musí tento výkaz předávat do centrálního systému na měsíční bázi. Úplnost a správnost výkazů je kontrolována krajskými úřady a v případě nesprávně vyplněných výkazů požaduje krajský úřad provedení oprav. Úřady rovněž stanoví termíny odevzdání výkazů podle vlastního uvážení, aby měly dostatek prostoru pro jejich kontrolu. Termín předání správného a úplného výkazu je pro obce uveden v příloze č. 2 dané vyhlášky.

Výkaz obsahuje informace aktuálně schváleného rozpočtu (tzn. o příjmech, výdajích a financování) a rozpočtu po změnách (pokud došlo k rozpočtovým opatřením), které musí být členěny podle platné rozpočtové skladby. Důležitou částí je také konsolidace a příloha č. 6 k vyhlášce č. 5/2014 Sb. uvádí způsob provedení konsolidace a kompletní informace vztažené k jednotlivým vybraným ÚJ.

37 MÁČE, ref. 30, s. 315.

(34)

33

2.3.2 Střednědobý výhled rozpočtu obce

Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje v § 3 sestavení střednědobého výhledu rozpočtu, ve kterém si obce naplánují rozvoj hospodářství v horizontu 2-5 let.

Vychází z již uzavřených smluv, a kromě finančních údajů by měl zahrnovat požadavky a zdroje jejich dlouhodobě uskutečněných záměrů.

2.3.3 Rozpočet

Základním finančním plánem hospodaření obce a nástrojem veřejné politiky je rozpočet. Sestavuje se každoročně pro příslušný rozpočtový rok. Veřejné statky jsou právě prostřednictvím rozpočtu zajišťovány obcemi. Rozpočet vychází ze střednědobého výhledu rozpočtu obce a jeho obsah by měl odpovídat na otázky, jakými zdroji bude obec v daném roce disponovat. Obec by na základě § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti měla hospodařit tak: „aby výše jeho dluhu nepřekročila k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky.“ V případě nesplnění tohoto pravidla, v následujícím kalendářním roce musí obec snížit dluh o 5 %, a pokud k tomu nedojde, MFČR pozastaví převod výnosu z daní.

Rozpočet tvoří příjmy, výdaje, tvorba a použití peněžních fondů a jiné finanční operace. Základem kvalitního rozpočtu jsou dostatečné informace o výši dotací na následující rok, o vazbách ke státnímu rozpočtu, o očekávaném ekonomickém vývoji či změně daňových předpisů. Jeho sestavení má na starosti obecní úřad a zastupitelstvo obce.³⁸

Návrh střednědobého výhledu rozpočtu obce a rozpočtu musí být zveřejněn 15 dnů před jejich projednáním na úřední desce obce a na internetových stránkách, aby občané mohli návrhy připomínkovat. Na projednávání se podílí rada obce a zastupitelstvo. Po schválení samotným zastupitelstvem musí být dokumenty do 30 dnů zpřístupněné na internetových stránkách a na úřední desce. Tuto povinnost ukládá zákon o rozpočtové odpovědnosti a zákon o rozpočtových pravidlech.

38 INSTITUT PRO VEŘEJNOU SPRÁVU PRAHA, 2018. Rozpočtové hospodaření pro zastupitele obcí. [online]. [cit. 2020-12-13] Dostupné z: https://www.mvcr.cz/soubor/rozpoctove-hospodareni-pro- zastupitele-obci.aspx, s. 7-12.

(35)

34

O ověření neboli kontrolu rozpočtu se starají odpovědné orgány obce, které ve výkazu FIN 2-12 M zhodnotí dosavadní plnění rozpočtu. Provádějí se tři typy kontrol, a to předběžná, průběžná a následná. Na základě předběžné kontroly se zjišťuje, jestli bude mít obec dostatek financí na pokrytí plánovaného výdaje.

Průběžná kontrola se zaměřuje na aktuální podmínky, postupy či vyúčtování operací.

Následná kontrola prověřuje, zda byly dodrženy všechny zásady účtování, právní předpisy, smluvní podmínky atd. Všechny kontroly jsou stanoveny v § 26 a 27 zákona o finanční kontrole ve veřejné správě.

2.4 Monitoring hospodaření ÚSC

Aby bylo možné řídit komplexní systém veřejných zdrojů a kontrolovat tok financí v ČR, využívá se tzv. Státní pokladna. Je to systém, který se zabývá např.

centralizací příjmů, řízením aktiv, výdajů, likvidity a také účetnictvím a výkaznictvím jako takovým. Do Integrovaného informačního systému státní pokladny (IISSP) se zasílají také účetní a finanční výkazy, ze kterých jsou kalkulovány důležité ukazatele pro monitoring. Je jich osmnáct a jsou označovány jako tzv. Soustava informativních a monitorujících ukazatelů (SIMU). Jak již vyplývá z názvu, ukazatele jsou rozděleny do dvou skupin a MFČR využívá pro jejich výpočet dva zdroje dat.

Je to výkaz FIN 2-12 M (popsán v kapitole 2.3 Rozpočtové výkazy a jejich ověřování) a rozvahu ke konci příslušného roku z CSÚIS. Jedním z ukazatelů je např. celková likvidita, jejíž výpočet udává, jestli je obec schopna splácet své závazky a může poukázat na existující riziko finančních problémů obcí. Od roku 2017 v návaznosti na úpravy v zákoně o pravidlech rozpočtové odpovědnosti byl dřívější Monitoring hospodaření obcí nahrazen Monitoringem hospodaření ÚSC. Získaná data jsou veřejně přístupná na webové stránce https://monitor.statnipokladna.cz/.³⁹ Ukázka rozhraní tohoto portálu je zobrazena v Příloze A.

39 MINISTERSTVO FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. Monitoring hospodaření územních samosprávných celků, 2018. [online]. [cit. 2020-12-14] Dostupné z: https://www.mfcr.cz/cs/verejny- sektor/uzemni-rozpocty/hospodareni-obci/monitoring-hospodareni-uzemnich-samospra.