Hlavní práce5399_xstep42.pdf, 541.3 kB Stáhnout

(1)

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA MEZINÁRODNÍCH VZTAH Ů

BAKALÁ Ř SKÁ PRÁCE

2007

Petra Št ě pánková

(2)

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE Fakulta mezinárodních vztah ů

Obor: Mezinárodní obchod

P ř edsednictví EU a jeho význam pro č lenské zem ě

Bakalá ř ská práce

Vypracovala: Petra Št ě pánková

Vedoucí bakalá ř ské práce: Ing. Dana Steinmetzová

(3)

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma „Předsednictví EU a jeho význam pro členské země“ vypracovala samostatně. Veškerou použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v přiloženém seznamu literatury.

V Praze dne ………..….. …………...………..

Podpis

(4)

Obsah

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ... 5

ÚVOD ... 6

1 TEORETICKÉ VYMEZENÍ INSTITUTU PŘEDSEDNICTVÍ... 7

1.1 CO JE PŘEDSEDNICTVÍ... 7

1.2 ROTAČNÍ PRINCIP... 9

1.3 FUNKCE PŘEDSEDNICTVÍ... 11

1.4 VZTAH PŘEDSEDNICTVÍ KOSTATNÍM ORGÁNŮM EU ... 17

1.5 REFORMY PŘEDSEDNICTVÍ... 18

2 HISTORICKÝ VÝVOJ A KOMPARACE VYBRANÝCH PŘEDSEDNICTVÍ... 21

2.1 HISTORIE A VÝVOJ PŘEDSEDNICTVÍ... 21

2.2 HODNOCENÍ VÝKONU PŘEDSEDNICTVÍ... 25

2.3 MALÉ VERSUS VELKÉ STÁTY... 27

2.4 KOMPARACE ITALSKÉHO A IRSKÉHO PŘEDSEDNICTVÍ... 28

3 PŘEDSEDNICTVÍ ČR V ROCE 2009 ... 31

3.1 INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ... 31

3.2 PRIORITY ČESKÉHO PŘEDSEDNICTVÍ... 33

3.3 ORGANIZACE PŘEDSEDNICTVÍ... 35

3.4 HISTORICKÁ VÝZVA... 37

ZÁVĚR... 39

SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ... 41

PŘÍLOHY ... 44

(5)

Seznam použitých zkratek

ČR Česká republika EP Evropský parlament

EPS Evropská politická spolupráce ER Evropská rada

ES Evropská společenství EU Evropská unie

JEA Jednotný evropský akt

MZV Ministerstvo zahraničních věcí

SZBP Společná zahraniční a bezpečnostní politika

(6)

Úvod

Od května 2004 je Česká republika členem Evropské unie. Stala se tak součástí celku, který už přes půl století postupně propojuje Evropu a určuje její směřování. Účast na tomto procesu znamená pro členskou zemi přijmout na svá bedra mnoho povinností, zároveň však dává možnost čerpat některé výhody. Předpokladem obojího je dokonalá znalost funkčního a organizačního mechanismu fungování celé instituce.

Pro mnoho občanů je však Evropská unie a její institucionální zajištění nepřehledné a složité.

Naštěstí už v dnešní době existuje řada publikací, které těm, kteří mají zájem, problematiku institucionální struktury Evropské unie vysvětlí. Zajímavým prvkem, který nespadá do výčtu institucí EU, a přesto hraje v institucionální struktuře zásadní roli, je předsednictví EU. Dostupná literatura se o předsednictví samozřejmě zmiňuje, vždy však pouze okrajově – téměř mimochodem – v souvislosti s popisem ostatních institucí EU, zejména pak Rady Evropské unie. Ucelený materiál, který by komplexně rozebíral podstatu, význam a historii předsednictví, dle mých zjištění dosud nebyl zpracován.

Předsednictví EU mi přišlo natolik zajímavým tématem, že jsem se ho rozhodla prozkoumat v rámci své bakalářské práce. Faktorem, který k tomuto rozhodnutí značně přispěl, bylo blížící se předsednictví České republiky Evropské unii v roce 2009. Chtěla jsem zjistit, co pro členský stát znamená a co to obnáší stát v čele tak významné instituce, jakou EU je.

Práci jsem koncipovala do tří hlavních částí, z nichž každá má poněkud jiný charakter i cíl.

Záměrem první kapitoly je představit institut předsednictví tak, jak je v dnešní době vykonáván.

Chtěla bych přiblížit, v čem spočívají hlavní funkce předsednictví a co výkon úřadu pro předsednickou zemi znamená. V druhé části jsem se rozhodla analyzovat minulá předsednictví a některá z nich porovnat. Třetí kapitola je pak věnována nadcházejícímu předsednictví České republiky v roce 2009.

Jedinečnost předsednictví tkví také v tom, že předsednický stát se na půl roku ocitá v centru evropské až světové pozornosti a má možnost se před širokým publikem prezentovat. Proto je nadmíru užitečné umět se v této roli orientovat a nabízející se příležitost adekvátně využít. Předsednictví navíc může fungovat jako prvek, který přibližuje Evropskou unii občanům. Znalost alespoň základních faktů o předsednictví je proto přínosná pro každého z nás. Byla bych ráda, kdyby moje práce alespoň částečně podstatu institutu předsednictví poodhalila a běžnému čtenáři tak orientaci v této otázce usnadnila.

(7)

1 Teoretické vymezení institutu p ř edsednictví

Předsednictví představuje jedinečný prvek, který dotváří celkový obraz institucionální struktury Evropské unie. Ta se může na první pohled zdát složitá, jejím základem je však interakce mezi Radou Evropské unie, Evropské komise a Evropským parlamentem (viz Obrázek 1-1).

Předsednictví tento systém specifickým způsobem zastřešuje a propojuje celý mechanismus fungování EU.

Zatímco ostatní instituce byly jasně definovány a jejich funkce zakotveny už v zakládajících smlouvách, role „abstraktní“ instituce předsednictví se během historie postupně a pomalu vyvíjela a přizpůsobovala konkrétním potřebám integrující se Evropy. Dá se proto říci, že to byla spíše politická praxe, než legislativní inženýrství, co vygenerovalo z předsednictví určitou sumu funkcí a povinností.¹

V této části práce bych se proto chtěla zaměřit na vymezení těchto funkcí, objasnění základních principů, na kterých je předsednictví postaveno, přiblížit vztahy s ostatními institucemi EU a v závěru také uvést některé návrhy změn, které jsou v souvislosti s předsednictvím aktuálně diskutovány.

1.1 Co je p ř edsednictví

Hned v úvodu je dle mého názoru na místě objasnit, co přesně se pod pojmem

„předsednictví“ skrývá, tj. „čemu vlastně kdo předsedá“. Velmi zjednodušeně lze konstatovat, že se každých šest měsíců ujímá jeden ze členských státůřízení chodu Evropské unie. Velmi často se proto setkáváme s pojmem „předsednictví EU“. Toto označení se do povědomí veřejnosti vrylo natolik, že

„bazírování na správném označení se už dnes jeví jako poněkud pedantské.“² Pokud bychom chtěli být naprosto přesní, měli bychom uvádět termín „předsednictví Rady EU“ a „předsedou Rady EU“ by měl být označen ministr zahraničí státu, který aktuálně Radě předsedá (viz Přílohu 1).³

1 Dočkal et al., 2006, str.6

2 Neligan, 1999

3 Hayes-Renshaw, Wallace, 2006, str. 134

(8)

Obrázek 1-1 Institucionální trojúhelník

Iniciuje legislativní návrhy a dohlíží na dodržování smluv Zastupuje zájmy EU

Rada EU

Evropská komise

Evropský parlament

Společně se podílejí na schvalování legislativy a rozpočtu

Zastupuje občany EU Zastupuje

členské státy

Zdroj: Zpracováno dle Institutions of the European Union; http://www.ena.lu?lang=2&doc=7121

Rada Evropské unie je hlavní rozhodovací orgán EU. Zastupuje zájmy členských států, protože je složena z ministrů jednotlivých států a má jak zákonodárnou funkci, kterou vykonává spolu s Evropským parlamentem, tak i funkci výkonnou, kterou sdílí s Evropskou komisí. Zasedání Rady se konají několikrát v měsíci a účastní se jich různé skupiny ministrů v závislosti na projednávaném tématu (vnější vztahy, hospodářské a finanční věci, doprava, energetika, zemědělství atd.).⁴

Rada zasedá na nejvyšší úrovni jako Evropská rada, ve které jsou členské státy zastoupeny na úrovni hlav států a předsedů vlád (prezidenti a/nebo předsedové vlád). Tyto „vrcholné schůzky“, které se konají obvykle čtyřikrát do roka, určují obecnou politiku EU a řeší problémy, které vyvstaly na nižších úrovních.

Předsednictví systém rad zastřešuje. Ve Smlouvě o EU se hovoří o tzv. single presidency (jediném předsednictví), což znamená, že předsedající stát má ve svých rukou veškeré spektrum aktivit (otázky týkající se Společenství, společná zahraniční a bezpečnostní politika, spolupráce v oblasti justice a vnitřních záležitostí), a to na všech jmenovaných úrovních Rady.⁵ Znamená to, že

4 Převzato z Europa – Portál Evropské unie, http://europa.eu/pol/inst/overview_cs.htm

5 Council Guide - I. The Presidency Handbook, str. 4

(9)

předsedající stát se musí postarat o vedení agendy vycházející od nejvrcholnějších struktur až po zvládnutí každodenní „mravenčí“ práce na úrovni pracovních skupin. Rada je totiž neuvěřitelně komplikovaným a rozvrstveným aparátem, v němž „viditelná“ setkání Evropské rady a Rady na ministerské úrovni tvoří jen pomyslnou špičku ledovce (viz Obrázek 1-2).

Obrázek 1-2 Schéma instituciální pyramidy rad v EU

Zdroj: Dočkal et al., 2006, str. 188

Institut předsednictví proto působí jako spojující článek všech úrovní rozhodování a provádění aktivit Radou EU a Evropskou radou. Předsedající stát tak musí během svého šestiměsíčního mandátu schopně koordinovat procesy probíhající na různých úrovních a významně tak usměrňovat dění v rámci celé EU.

1.2 Rota č ní princip

Jeden z mála principů předsednictví, který byl přímo ukotven už v zakládajících Římských smlouvách, je rotační princip, který zaručuje střídání jednotlivých členských států ve výkonu úřadu po půl roce. Byl zaveden jako projev rovnosti mezi členskými státy Unie. Každý stát bez ohledu na velikost či ekonomickou vyspělost měl dostat šanci na půl roku se postavit do čela řízení EU.

(10)

Kompetence předsednictví se však v důsledku prohlubující se integrace a od sedmdesátých let také rostoucího významu Evropské rady neustále prohlubovaly a agenda, kterou předsednictví muselo zvládnout, se rozrůstala. Do EU navíc začaly přistupovat nové země a začaly vznikat pochybnosti, zda je nastavený model rotace ideální.

Během historie jsme se proto mohli setkat s několika změnami rotačního systému. V počátku nastavený abecední systém byl upravován, jednak z důvodu „nespravedlivého“ důsledku sudého počtu států, jehož vinou připadala na členský stát vždy táž část roku (přičemž druhá polovina roku byla

„zatížena“ letními prázdninami), jednak přistoupivšími státy, které pořádek „narušovaly“. Tím bylo například zakládající Nizozemsko odsunuto a nově vstoupivší Dánsko se stalo v roce 1973 předsedajícím státem několik měsíců po přijetí do Společenství.⁶

Jako součást páté vlny rozšíření byl přijat na summitu Evropské rady v roce 1993 nový systém, který stanovil harmonogram předsednictví do roku 2003 a vycházel při tom z několika zásad. Zaprvé mělo být ošetřeno, aby se nově přistupující stát nemusel chopit předsednictví brzy po přistoupení.⁷ Dalšími principy bylo přibližné střídání menších a větších států, dále států „starých“ a „nových“ a nakonec států neutrálních a naopak zahraničně-politicky aktivních. Tyto principy měly zaručit, aby si EU zachovala určitou kontinuitu v zahraničně politických otázkách a nemohlo v této oblasti docházet k výraznějším výkyvům. Součástí rozhodnutí Evropské rady byla rovněž možnost, že pokud členský stát požádá a Rada jeho návrh jednomyslně schválí, může předsednictví vykonávat v jiné než ve schválené periodě (článek 1 rozhodnutí ER z 1.1. 1995).

V současnosti je v platnosti rozhodnutí z prosince 2004, které s účinností od ledna 2007 rozdělilo státy do skupinek po třech, které sice budou nadále vést Unii každý šest měsíců, avšak jejich spolupráce by měla být hlubší než doposud a společně by tak měly nést zodpovědnost za celých osmnáct měsíců (viz Přílohu 2).

Vedle rotačního principu se často uvádí i tzv. princip nestrannosti. Měl by zaručovat, že předsednictví bude vykonáváno ku prospěchu celého Společenství (Unie) a nikoli pouze předsedajícího státu.⁸ Tento princip však není zakotven v žádných smlouvách a jedná se tak spíše o zbožné přání než uplatňovanou praxi. V zásadě by však mělo platit, že předsedající stát dokáže

6 Pitrová, Kaniok, 2005, str. 10

7 Přestože např. Dánsko či Řecko zvládly výkon funkce krátce po přistoupení do ES, rozhodla Unie o tom, že první z nových členů – Rakousko – bude EU předsedat až tři roky po přistoupení.

8 Elgström, 2003, str. 38

(11)

identifikovat a ošetřit evropská témata, brát v úvahu připomínky a návrhy ostatních členů a spolupracovat při výkonu předsednictví s ostatními unijními institucemi.⁹

1.3 Funkce p ř edsednictví

Bylo již konstatováno, že vymezení institutu předsednictví a jeho role je poněkud vágní.

Nikoho proto nepřekvapí, že funkce, které dnes předsednictví vykonává, nebyly na počátku jasně definovány a vyvíjely se na základě konkrétních potřeb uvnitř institucionální struktury EU. Obecně lze shrnout, že kompetence a povinnosti předsedajícího státu během let narůstaly. Zvětšující se nároky na organizační chod instituce EU a nutnost hlubšího politického jednání se odrazily nejen v rozsahu, ale i v povaze funkcí, které předsednictví zastává.

V literatuře se setkáme s různým dělením funkcí předsednictví. Rozdíly jsou však většinou pouze v detailnosti, s jakou jsou jednotlivé povinnosti jmenovány, a v jejich různě hodnoceném významu. Obecně se však většina autorů shodne,¹⁰ že za hlavní funkce předsednictví, které se během let vyprofilovaly, lze označit:

1) administraci a řízení práce Rady 2) vytyčení politických priorit 3) vyjednávání

4) reprezentaci Rady.¹¹

Funkce, kterou je dle mého názoru také na místě uvést, je role obhájce národních zájmů (viz Obrázek 1-3). Tato role se neuvádí tak hlasitě jako ty předešlé, a dost možná by o ní neplatil fakt, že se na ní většina autorů shodne. Prezentace národních zájmů a určitá „socializační“ role předsednictví je však podle mne naprosto legitimní součástí palety povinností a pravomocí předsedající země a její význam se pro členskou zemi jeví tím významnější, čím více se blíží datum jejího převzetí kormidla EU.

10 Elgström, 2003; Westlake, 1995, Hayes-Renshaw, Wallace, 2006, Vanhoonacker, Schout, 2003

11 Dočkal et al., 2006, str. 195

(12)

Obrázek 1-3 Schéma funkcí předsednictví

Zdroj: Dočkal et al., 2006, str. 196

Administrace a řízení práce Rady

Schopnost zajistit hladký průběh všech jednání, schůzek a summitů je pro zvládnutí předsednictví klíčová. V počátcích Evropských společenství bylo dokonce zvládnutí této funkce výhradním posláním předsednictví. Dnes má předsednictví nespočet dalších úkolů a jeho celkový vliv na dění v Unii vzrostl. Přesto je to právě organizační stránka, která ve výsledku může rozhodnout, zda bylo předsednictví úspěšné či nikoliv. Pokud je technické zajištění zvládnuto výborně, zůstane většinou nepovšimnuto a pozornost se soustředí na samotné jednání a řešení nastolených otázek.

Nastanou-li však organizační problémy, negativně se to projeví i u jednacího stolu a celková efektivita projednávání se může výrazně zhoršit.

Předsedající stát řídí po dobu svého mandátu práci celé Rady ve všech jejích podobách, včetně pro legislativní proces tak zásadní soustavy výborů (viz Obrázek 1-4). Připravuje program jednání, nezbytné podklady, podílí se na určování harmonogramu a především řídí obsah jednání. Tuto

(13)

komplexní činnost realizuje jak na domácí půdě, tak i v rámci unijních struktur. Vyvrcholením, byť spíše mediálním než politicky významným, je pořádání summitů Evropské rady.¹²

Obrázek 1-4 Personálně organizační struktura Rady EU

Zdroj: http://eu.geograf.cz/eu_s/pdf/instituce.pdf

V oblasti organizačního zajištění je pro předsednický stát důležitá spolupráce s Generálním sekretariátem Rady. V posledních letech se tato spolupráce stala natolik těsnou, že Sekretariát byl často nahlížen jako „sekretariát předsednictví“. Zástupci Sekretariátu by ovšem tuto formulaci zřejmě striktně odmítli.¹³ Kromě logistické podpory asistuje Sekretariát předsednictví tím, že vypracovává časový harmonogram schůzek, svolává schůze, připravuje tiskové konference atd.¹⁴ Mimo to Sekretariát poskytuje cenné informace, týkající se postojů jednotlivých delegací k projednávaným bodům, a tím velmi napomáhá celkové efektivitě jednání.

14 Council Guide - I. The Presidency Handbook, str. 5

(14)

Vytyčení politických priorit

Prohlubující se integrace a rostoucí projednávaná agenda zapříčinily, že vedle role pouhého organizátora stále více nabývala na významu role politického vůdce. Především v posledních letech se stalo určování politických priorit předsednickou zemí jedním z řídících prvků unijního směřování.

Odůvodnění, proč funkce předsednictví v tomto smyslu nabývá na síle, lze nalézt v literatuře několik. Hayes-Renshaw a Wallace například uvádějí, že rostoucí význam předsednického státu jako určovatele směru Evropské unie je důsledkem snahy o nastolení určité protiváhy Komisi, silně obhajující nadnárodní (evropské) zájmy. Chce-li mít Rada silnější hlas vůči Komisi, je to zákonitě předsedající stát, kdo je slyšet nejhlasitěji. Vzhledem k neustále sílící pozici Rady v průběhu zhruba posledních třiceti let se poměrně přirozeně vyvíjela i poptávka po silnější politické iniciativě. Jelikož je předsedající země ve svém křesle nejviditelnější, diskutovaná témata a „zásluhy“ za dobrý či špatný výsledek jednání jsou často spojovávána právě s konkrétním předsedajícím státem.

Stanovení priorit předsednictví není otázkou momentálních nálad či potřeb předsednického státu. Priority jsou vytyčovány s několikaměsíčním (až několikaletým) předstihem a pochopitelně musí být v souladu s dlouhodobými cíly Evropské unie. Stát je navíc při stanovování priorit svého předsednictví limitován nutností spolupráce s tzv. trojkou¹⁵. Nyní je nově (od ledna 2007) tento princip ještě zdůrazněn vytvořením tříčlenných „týmů“ (tří po sobě jdoucích předsednických států), které se musí shodnout a následně vypracovat rámcový program priorit na celých 18 měsíců (více viz kapitolu 2.1).

Stanovení politických priorit proto není pro předsedající zemi tak snadný úkol, jak by se mohlo zdát. Předpokládá důkladnou přípravu, podrobnou znalost postojů jednotlivých členských států, včetně názorů jednotlivých politických frakcí uvnitř členských států. Stát připravující se na předsednictví musí být schopný uvažovat v dlouhodobějších souvislostech a musí umět rozpoznat nastupující trendy. Musí také vycítit, kam až jsou členské státy ochotny při hledání konsenzu zajít a kam je lepší se společnou cestou nepouštět. Triviálněřečeno, musí být schopen rozpoznat, co pro EU prioritou je a co ne.

Vyjednávání

Priority předsednictví ovšem nestačí pouze vytyčit, je také nutné najít cestu, jak je prosadit.

Úkolem předsednické země je přivést jednotlivé členy k jednacímu stolu a co nejvíce usnadnit dosažení konsenzu. To spočívá zejména v umění naslouchat argumentům a námitkám jednotlivých

15 Seskupení tří států - současného, předešlého a nadcházejícího předsednického státu.

(15)

delegací, rozpoznání, kudy by se diskuse měla vyvíjet, aby se dobrala přijatelného stanoviska pro všechny, a v opatrném „nakládání“ s problematickými body diskuse. Předseda by měl vytvořit takovou atmosféru, v které jsou diskutující ochotni otevřeně „vyložit karty na stůl“ a věcně se pokoušet o vzájemnou shodu.

Funkce vyjednavače byla vždy významnou součástí předsednického úřadu, avšak s postupem času byla ještě více zdůrazněna. Za důvod lze označit jednak neustále se zvětšující a heterogennější sestavu států uvnitř EU a tím i rostoucí počet třecích ploch, a jednak neustále se rozšiřující projednávanou agendu. Jako další důvod je uváděn systém rozhodování v Radě kvalifikovanou většinou. Úkolem předsednictví je vést jednání a hledat konsenzus v podobě nezbytné většiny.

V případě hrozícího konfliktu – ať už mezi členy Rady nebo mezi unijními institucemi – je jeho zmírnění a v ideálním případě jeho předcházení jedním z nejdůležitějších poslání předsedající země.¹⁶

Pro hledání kompromisu a prevenci či řešení konfliktů má předseda k dispozici celou řadu formálních i neformálních vyjednávacích nástrojů. Podmínkou efektivního vyjednávání je zjištění úvodních stanovisek členských států. Způsobem, jak názory členů k danému bodu zjistit, je uspořádání tzv. tour de table. V rámci kulatého stolu každá reprezentace deklaruje své stanovisko a tím předsedovi umožní směřovat zasedání k úspěšnému závěrečnému hlasování. Slabinou tohoto systému je jeho časová náročnost a eliminace vyjednávacího prostoru pro členské země. Předseda proto často ke zjištění stanovisek volí raději tzv. indikační hlasování, při němž se ve velmi krátkém čase odkryjí postoje jednotlivých členů, aniž by se tito tímto zavázali pro závěrečné hlasování.¹⁷

Specifickým nástrojem je tzv. zpověď, které předsedající stát použije zvláště ve chvíli, kdy má některý z členských států v diskutované věci výrazně odlišný názor od ostatních. Jedná se o individuální rozpravu se zástupci členské země, při jejímž neformálnějším tónu se předsedovi spíše podaří vyjasnit si přesná stanoviska a dobrat se kompromisního výsledku. Fakt, že je neformálněji laděné setkání často přínosnější než setkání oficiální, jistě nikoho nepřekvapí. Příkladem může být tzv.

procedura Gymnich, která vznikla analýzou efektivity setkání ministrů zahraničních věcí v roce 1974 na stejnojmenném zámečku. Hlavním rysem schůzky byla soukromá povaha jednání a absence veškerých oficiálních závěrů.¹⁸

16 Pitrová, Kaniok, 2005, str.13

17 Pitrová, 1999, str. 35

18 Pitrová, 1999, str. 36

(16)

Reprezentace EU

Součástí práce předsedajícího státu je reprezentovat. V rámci Evropské unie reprezentuje předseda Radu EU a vůči vnějšímu světu reprezentuje celou Evropskou unii, přičemž nároky na obě dvě funkce se neustále zvyšují. Uvnitř Unie s rostoucími či měnícími se kompetencemi jednotlivých orgánů, zvláště pak Evropského parlamentu, roste potřeba reprezentace stanovisek Rady. Náročnost vnějšího zastupování EU se zvyšuje především v souvislosti s realizací Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP).

Na tomto místě je třeba uvést, že v otázce reprezentace EU navenek není předseda Rady jediným, v jehož kompetenci se tato povinnost nachází. Samotné třetí státy často tápají, na koho se v zahraničněpolitických otázkách v rámci EU obrátit. O reprezentaci v zahraniční politice se totiž dělí Rada, Komise a Vysoký představitel pro SZBP (zároveň Generální tajemník Rady – viz kapitolu 1.4), přičemž vymezení jednotlivých sfér se nedá označit za zcela jasné.¹⁹

Ze Smlouvy o EU ve znění z Amsterdamu²⁰ vyplývá, že hlavním úkolem předsedající země je zastupovat EU v záležitostech SZBP. Předseda je rovněž zodpovědný za provádění rozhodnutí přijatých v rámci SZBP a v zásadě zastupuje Unii v mezinárodních organizacích a na mezinárodních konferencích. V politické praxi se tak od předsednictví vyžaduje sjednocování postojůčlenských zemí EU k zahraniční a bezpečnostní politice, plnění funkce zahraničněpolitického mluvčího (konference, fóra, mezinárodní organizace), zastupování EU na mezinárodní oficiální scéně, zajišťování spolupráce Rady s Vysokým představitelem a zajišťování spolupráce Rady s Evropským parlamentem na poli zahraniční politiky.²¹

Obhájce národních zájmů

Na uvádění této funkce předsednictví se zdaleka ne všichni autoři shodnou a mnozí z těch, kteří už její existenci připustí, ji kritizují. Jejich hlavní argumenty se nesou v duchu, že pouze stát, jenž je oproštěn od národních zájmů, může dobře vykonávat roli neutrálního vyjednavače, který se snaží dobrat konsenzu mezi různorodými stanovisky jednotlivých členů. V rukou předsednictví má být směřování ku prospěchu celé Unie a nikoliv jen jediného státu.

Ve skutečnosti se však málokdy setkáme se státem, který by byl ochoten po dobu šesti měsíců ignorovat své domácí zájmy. Možnost ovlivňovat projednávaná témata a půlroční privilegium být

19 Více k tomuto tématu viz např. Bengtsson, 2001

20 Smlouva o EU ve znění Amsterodamské smlouvy, Článek 18, Hlava V

(17)

„první mezi rovnými“ je pro členský stát tak lákavá, že lze jen těžko očekávat, obzvláště pod tlakem domácího veřejného mínění, že by se stát této možnosti zcela vzdal. Než existenci národních zájmů předsednické země tabuizovat, je lepší je přijmout jako fakt a uvědomit si, že neutralita není synonymem pro čestnost a férovost.

Dalším argumentem pro využití předsednictví pro podporu vlastní země je jedinečná příležitost octnout se v pozornosti nejen celé Evropy, ale i světa. Hlavně pro menší státy je tento aspekt poměrně důležitý, protože jim dává možnost mít aspoň po určitou dobu větší vliv než za normálních okolností. Předkládání vlastních témat k diskusi navíc nemusí ani zdaleka znamenat konání proti zájmům Unie. Naopak, sledování vlastních zájmů může ve výsledku přinést lepší výsledek pro všechny zúčastněné.

1.4 Vztah p ř edsednictví k ostatním orgán ů m EU

Nejenom dobré politické vedení a umění najít konsenzus mezi členskými státy může zaručit úspěšnost předsednictví. Neopomenutelné jsou totiž při výkonu předsednictví i vztahy k ostatním orgánům Evropské unie. Rada EU a potažmo i předsednictví jsou jen jednou ze součástí propojeného systému, kde v zájmu celku musí všechny součásti kooperovat. Propojenost a určitá závislost je patrná především v rámci tzv. institucionálního trojúhelníku (viz Obrázek 1-1).

Mezi Radou a Komisí jsou již od prvopočátku zřejmé prvky jistého „konkurenčního boje“, v němž zjednodušeně řečeno Komise hájí zájmy evropské a Rada zájmy národní. Předsednictví pak stojí v poněkud exponovaném místě, kde se konkurenční boj může jevit nejostřeji. Příkladem může být již v předcházející kapitole zmiňovaná otázka SZBP a vnější reprezentace EU. Ačkoliv k tomu žádný dokument nezavazuje, stalo se zvykem, že předsednická země s Komisí diskutuje svůj šestiměsíční program. Jednání se vedou většinou v přítomnosti příslušného ministra z předsednické země, předsedy Komise a relevantních komisařů.

Ve vztahu k Parlamentu nejsou třecí plochy s předsednictvím tak zřejmé jako v případě Komise. Po určitý čas dokonce platilo, že tyto dvě instituce působily spíš vedle sebe něž ve vzájemné součinnosti.²² S postupně se zvětšujícími pravomocemi Parlamentu v posledních letech se však Rada, a tudíž i předsednictví, musí s Parlamentem střetávat čím dál častěji. Podle aktuálního znění smluv se dá říci, že z formálního hlediska je Evropský parlament předsednictví nadřazen. Před nástupem do předsednického křesla musí totiž předsedající stát předkládat Parlamentu svůj program a na konci

22 Pitrová, Kaniok, 2005 str. 12

(18)

podávat zprávu o dosažených výsledcích. Během funkčního období je navíc předsedající stát povinen pravidelně informovat o dosavadním průběhu jednání. Příslušní ministři z předsedající země jsou často přizváni na zasedání Parlamentu či jednání příslušných výborů a reprezentují svými stanovisky postoj Rady.

Úřadem, který se v souvislosti s Radu EU a předsednictvím nesmí opomenout, je Generální sekretariát Rady. Tento úřad byl zřízen, aby asistoval předsednickému státu v organizaci práce Rady na všech úrovních. Smlouva z Amsterdamu transformovala charakter a roli Generálního tajemníka ve Vysokého představitele pro SZBP (odtud časté pojmenování „Mr. CFSP“²³) a označila jeho náměstka za zodpovědného za práci Generálního sekretariátu.²⁴ Touto úpravou byl alespoňčástečně eliminován problém nedostatečné kontinuity v oblasti SZBP, přičemž vedoucí pozice momentálně předsedajícího státu byla zachována. Kromě technické a organizační pomoci plní Generální sekretariát i důležitou funkci poradní a informační.

1.5 Reformy p ř edsednictví

Předsednictví v podobě, jaké ho známe, jistě není ideální. Dalo by se říci, že plně nestačí tempu vývoje evropské integrace. Ostatně jak již bylo naznačeno, s nutností přizpůsobit se novým podmínkám uvnitř EU bylo předsednictví konfrontováno již několikrát v historii. V posledních letech však hlasy o nutnosti reformy sílí. Důvodem je především značný nárůst členských států, který způsobuje, že systém institucí vybudovaný kdysi pro šest států má nyní potíže pojmout států sedmadvacet. Rotační princip předsednictví proto představuje jeden z nejkritičtějších aspektů celé diskuse o potřebě změny nastaveného systému.

Ještě před nástinem některých reformních řešení, bych ve stručnosti uvedla hlavní pozitiva a negativa spojovaná s rotujícím předsednictvím. Kladně hodnoceným rysem předsednictví je především jeho snaha o zachování rovnosti mezi státy. Předsednictví se může chopit jakýkoliv členský stát bez ohledu na svou velikost či ekonomickou vyspělost. Dalším přínosem je jeho „výchovná“ funkce, která zaručí, že si každý stát vyzkouší, co to obnáší řídit celou EU, a lépe tak porozumí, jak celý systém funguje. Při jakýchkoli budoucích jednáních pak bude země spíše ochotna přistoupit ke kompromisům

23 Současným „Mr. CFSP“ je Javier Solana.

24 Jeníček, Drdla, Rais, 2002, str. 36

(19)

a přemýšlet více „celoevropsky“ než národně. V neposlední řadě je důležitý i fakt, že půlroční předsednictví přináší EU „blíže k občanům“.²⁵

Na druhé straně stojí ve výčtu negativních aspektů předsednictví na prvním místě argument, že se stále rotujícím předsedou nelze zajistit dostatečnou kontinuitu politiky EU. Časté změny na místě vůdce znamenají časté výkyvy v názorech i směřování EU. Dalším negativem je poměrně dlouhá doba mezi výkonem předsednictví jedním státem. Domácí politické zastoupení se tak většinou stihne obměnit a ochabuje tak politická paměť a smysl pro pokračování v započatém díle. Tento argument pochopitelně nabral na síle, když se po posledním rozšíření o deset (resp. dvanáct) nových členů tato doba protáhla na třináct a půl let. Jedním z uváděných záporů rotujícího předsednictví je také měnící se kvalita práce na předsednickém postu a nedostatečná záruka, že se předsedající země o co nejkvalitnější vedení Rady EU postará.

Ti, kdo chtějí odbourat či alespoň zmírnit stinné stránky rotujícího modelu předsednictví, přicházejí s řadou reformních návrhů. Obecně však musí předkládaným změnám předcházet diskuze, zodpovídající alespoň tři zásadní otázky. Za prvé, kam až jsou jednotlivé členské státy ochotny dojít v oblasti SZBP. Zadruhé je nutné si vyjasnit vztah Rady a Komise a jejich působní v oblasti druhého a třetího pilíře EU a za třetí, jak skloubit zájmy a ambice jak malých, tak velkých členských států.²⁶

Po několika reformních návrzích uskutečněných (změna systému pořadí rotace, vytvoření postu Vysokého představitele pro SZBP, přesunutí summitů Evropské rady do Bruselu) i neuskutečněných (volené předsednictví, prodloužení délky mandátu, zřízení „direktoria“) přichází nejradikálnější návrh změny v podobě textu Smlouvy o ústavě pro Evropu. Ačkoliv k jeho přijetí dosud nedošlo a jeho osud je nejistý, dá se předpokládat, že vznesené návrhy reformy jen tak nezmizí, a proto je namístě alespoň ty nejdůležitější z nich přiblížit.

Návrh ústavní smlouvy v podstatě boří ideu tzv. single presidency (viz kapitolu 1.1), když vytváří tři formy předsednictví. Do čela ústavou zvláštně vyčleněné Rady ministrů pro zahraniční záležitosti by se měl postavit Ministr zahraničních věcí EU, který by byl volen kvalifikovanou většinou v Evropské radě po souhlasu předsedy Evropské komise.²⁷ Svými pravomocemi by fakticky nahradil pozici nynějšího Vysokého představitele pro SZBP. Do čela Evropské rady by se podle ústavy postavil předseda, který by byl volen na dva a půl roku kvalifikovanou většinou hlav států a vlád. Jeho úkolem by bylo zastupovat EU navenek v oblasti zahraniční politiky a bezpečnosti, usilovat o konsenzus uvnitř Evropské rady, řídit její zasedání a spolupracovat s Komisí a Parlamentem.

26 Hayes-Renshaw , Wallace, 2006, str. 157

27článek I-28 Smlouvy o Ústavě pro Evropu 2004

(20)

V ostatních formátech Rady (Rady pro obecné záležitosti a sektorové Rady), včetně podřízené úrovně COREPER, by zůstal aktivní rotační systém předsednictví.²⁸ Nově je však zaveden model tzv.

týmového předsednictví, v němž by bylo předsednictví vykonáváno skupinou tří členských států po dobu 18 měsíců, přičemž při výběru těchto skupin se „vezme v úvahu jejich rozmanitost a zeměpisná rovnováha v Unii“.²⁹ Každý člen skupiny by předsednictví vykonával po dobu šesti měsíců, přičemž ostatní členové skupiny jsou předsedajícímu nápomocni.

Navrhovaný model se v mnohém snaží odstranit nedostatky modelu stávajícího, avšak zároveň také vykazuje řadu otázek přinejmenším problematických. Rozbor sporných bodů by byl tématem další diskuze. Obecně lze však shrnout, že navrhovaná reforma pokračuje v nastoupeném trendu postupného vzdalování se členských států a jejich národních zájmů od předsednictví a nově rozděluje tradiční funkce předsednictví mezi více aktérů.

29 Prohlášení k článku I-24 Smlouvy o Ústavě pro Evropu 2004

(21)

2 Historický vývoj a komparace vybraných p ř edsednictví

Předtím, než se začne plánovat budoucnost institutu předsednictví, mohlo by být užitečné podívat se do jeho minulosti. Předsednictví Radě EU je staré jako Evropská společenství sama, což je doba dostatečně dlouhá na to, abychom z ní mohli čerpat cenné zkušenosti. Vzniká prostor k tomu, abychom vývoj mohli charakterizovat, vyhodnotit a při formování budoucí podoby předsednictví se z něj poučit.

V první části této kapitoly bych chtěla shrnout a analyzovat historický vývoj předsednického postu s důrazem na jeho měnící se (posilující se) kompetence a povinnosti v průběhu integračního procesu. V dalších částech bych chtěla navázat rozborem vybraných předsednictví z minulosti a jejich ohodnocením a porovnáním.

2.1 Historie a vývoj p ř edsednictví

Na počátku formování toho, co je dnes známé pod názvem Evropská unie, nebylo ani zdaleka předsednictví navrženo a definováno tak, jak je popsáno v první kapitole. Vycházelo se pouze z jednoduchého předpokladu, že Rada bude potřebovat někoho, kdo by jí předsedal a zastupoval ji navenek. Ve snaze zabudovat mezi instituce prvek rovnosti mezi státy vznikla idea rotujícího předsednictví. Zmínka o předsednictví v tzv. Římské smlouvě (Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství z roku 1957) je proto omezena na následující:

Článek 146

Rada se skládá ze zástupcůčlenských států. Každá vláda do ní vysílá jednoho ze svých členů. Předsednictví vykonávají postupně všichni členové Rady; střídají se po šesti měsících v abecedním

pořadí členských států.³⁰

Na základě tohoto ustanovení se 1.1.1958 chopila předsednictví Belgie a historicky prvním předsedou Rady EU se stal Victor Larock, belgický ministr zahraničí. V následujících letech hrálo předsednictví skutečně „pouze“ organizační úlohu, některé události šedesátých a sedmdesátých let

30 Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, 1957

(22)

však předznamenaly, že role předsednictví nabude na významu. Podle M. Westlaka³¹ hrál důležitou roli kupříkladu fakt, že z aktivní politiky postupně odcházeli „otcové zakladatelé“ evropské integrace (Monnet, Schuman, Spaak či Adenauer), kteří do té doby určovali a řídili směřování evropské spolupráce. Dále byl patrný odklon od počátečního supranacionálního nadšení, což může dokládat tzv.

„krize prázdné židle“, kdy se Francie pod vedením tehdejšího prezidenta de Gaulla od června 1965 demonstrativně neúčastnila zasedání Rady. Krize byla ukončena až tzv. Lucemburským kompromisem z roku 1966, v kterém se členské země dohodly, že se v případě pocitu ohrožení zásadních zájmů kteréhokoli členského státu nebude při rozhodování uplatňovat většinové hlasování, nýbrž se bude usilovat o jednomyslnost. Lucemburský kompromis znamenal posun zodpovědnosti ve prospěch národních vlád, a tím i posílení úlohy Rady a předsednictví.

Pro Radu a její řízení byl zlomový vznik Evropské politické spolupráce (EPS) v roce 1970.

Členské státy se rozhodly, že budou rozvíjet spolupráci v oblasti mezinárodní politiky a diplomacie a budou na toto téma vést pravidelné konzultace. „Davignova zpráva“ z října 1970 shrnující záměry EPS přiřkla předsednictví roli iniciátora a pořadatele těchto setkání a zároveň zavedla povinnost předsednictví jednou ročně informovat o pokrocích a koordinaci zahraniční politiky Evropský parlament.³² Na již zmiňovaném neformálním setkání ministrů zahraničí v roce 1974 na zámečku Gymnich se státy dohodly, že předsednictví by mělo EPS reprezentovat v rozhovorech s třetími státy.

Z hlediska funkcí předsednictví byl důležitým momentem vznik Evropské rady v prosinci 1974. Šéfové vlád a hlavy států se sice neformálně scházeli již od padesátých let, avšak teprve v roce 1974 dostaly tyto mítinky pevný rámec a našly si své místo mezi institucemi Evropských společenství.³³ Vznik Evropské rady obohatil předsednictví o možnost formulovat priority na nejvyšší politické úrovni.

Na Pařížském summitu v roce 1974 byl tehdejší belgický premiér Leo Tindenmans pověřen vypracováním zprávy zaměřené na vnímání pojmu „Evropská unie“. Vznikl tak dokument hodnotící dosavadní vývoj Evropských společenství a navrhující některé změny, které by práci Společenství zefektivnily. V páté kapitole se Tindemans zaměřil na instituce a v souvislosti s předsednictvím (již tehdy) poukázal na nedostatečnou kontinuitu mezi jednotlivými předsednictvími. Navrhoval proto, aby se mandát předsedajícího státu prodloužil na jeden rok, čímž by se posílila jeho autorita a bylo by

31 Westlake, 1995, str. 38

32 Davignon Report (Luxembourg, 27 October 1970)

33 Existence Evropské rady byla právně uznána Jednotným evropským aktem (1986), přičemž oficiální status jí byl udělen až Smlouvou o Evropské unii (1992).

(23)

dosaženo souvislejšího dialogu s ostatními orgány ES.³⁴ Tindenmansův návrh byl vzat v potaz, projednán a poté podobně jako ostatní navrhované změny nenaplněn.

Odezvy se naopak dočkal francouzský prezident Valéry Giscard d’Estaign se svým návrhem z roku 1977 přepracovat vnitřní procedury Evropské rady. Nebylo tajemstvím, že základním motivem byla snaha posílit moc předsedajícího státu. Na Londýnské konferenci v červnu 1977 tak bylo předsednictví pověřeno zveřejňováním závěrů summitů Evropské rady a zároveň získalo možnost více se angažovat v procesu přípravy projednávané agendy.³⁵

Institucionální struktura byla již koncem sedmdesátých let považována za poněkud těžkopádnou. Proto byla v roce 1978 vytvořena komise „tří moudrých mužů“³⁶, kteří měli za úkol zanalyzovat fungování institucí ES a navrhnout jejich zkvalitnění. Ve své „Zprávě o evropských institucích“, která je však známá pod názvem „Zpráva tří moudrých mužů“, v souvislosti s předsednictvím podrobně rozebírají jeho kladné i záporné stránky a dávají určitý návod, jak by mělo být „dobré předsednictví“ uchopeno.³⁷ Doporučení navržená třemi moudrými muži byla podobně jako dřívější (a radikálnější) návrhy Lea Tindenmanse vyslyšena, nikoliv však zrealizována. Zpráva tří moudrých mužů je pro předsednictví přesto cenným dokumentem, jelikož zde byly poprvé zformulovány a blíže popsány funkce předsedajícího státu, které více či méně platí dodnes.

S rostoucím významem Evropské politické spolupráce se zvyšovaly nároky na zvládnutí všech organizačních a reprezentativních povinností předsednictví. Mezi většími státy rostla obava, že menší státy nejsou pro roli diplomata dostatečně personálně a materiálně vybaveny. Jako důsledek těchto obav bylo na neformální schůzce ministrů zahraničí v Londýně v prosinci 1981 dohodnuto, že předsedajícímu státu budou při zastupování ES navenek stát ku pomoci i diplomati z předsednického státu předchozího a následujícího. Pro toto opatření se vžil název „trojka“³⁸. Činnost trojky se osvědčila, neboť rozložení zodpovědnosti na více členů přineslo ve výsledku silnější a širší zastoupení ES v zahraničí.

Na počátku osmdesátých let byla stále evidentnější nutnost reformovat stávající funkční mechanismus Evropských společenství. Bylo třeba posílit instituce, zkoordinovat společné politiky a zefektivnit Evropskou politickou spolupráci. Nakročením k budoucím reformám bylo přijetí

34 Report on European Union, 29 December 1975

36 Třemi moudrými muži byli Barend Biesheuvel, Edmund Dell a Robert Marjolin.

37 Report on European Institutions, 1979

38 Název „troika“, který ze zřejmých důvodů do češtiny překládáme jako „trojka“, byl inspirován ruskými třímístnými saněmi.

(24)

„Slavnostní deklarace o Evropské unii“ na stuttgartském summitu konaném v červnu 1983. Pro předsednictví přijetí deklarace znamenalo posílení jeho pozice. Evropské radě bylo uloženo posílat zprávu Evropskému parlamentu po každém zasedání a nikoliv v dosavadní jednoleté frekvenci.

Zároveň měla Evropská rada prostřednictvím předsedajícího státu přednést Parlamentu zprávu o pokroku integrace směrem k Evropské unii. Předsedající země dostala také deklarací za úkol představit Parlamentu svůj program a následně v závěru svého působení zhodnotit, zda byly cíle dosaženy.³⁹

Ještě významnějším krokem na cestě k Evropské unii bylo přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986. Jeho hlavním posláním bylo vytvoření podmínek pro zavedení jednotného trhu do roku 1992. Výsledkem dlouhých jednání byly mimo jiné významné institucionální změny a posílení spolupráce v oblasti zahraniční politiky. Obě tato opatření se bezprostředně týkala předsednictví a podtrhla jeho politickou a reprezentační funkci. Významnou změnou byl návrat ke kvalifikované většině v hlasování Rady, jenž představoval mnohem větší nápor na vyjednávací roli předsedajícího státu. V rámci Evropské politické spolupráce bylo předsedající zemi uloženo iniciovat podněty, řídit spolupráci a organizovat časový rozvrh EPS.⁴⁰

Teprve Smlouva o Evropské unii podepsaná v roce 1992 ve městě Maastricht vytvořila Evropskou unii tak, jak ji známe dnes, a institut předsednictví se zformoval zhruba do podoby, která je popsána v první kapitole. Slovo zhruba je namístě, protože i během devadesátých let se institut předsednictví vyvíjel. Například jen samotné vnímání předsednictví veřejností se zásadně proměnilo.

Předsednictví bylo mnohem více „vidět“, a proto byly v čím dál větší míře zaváděny

„popularizující“ prvky, jakými jsou logo či vlastní internetové stránky, které dokážou předsednictví přiblížit občanům.

Změny zavedené Smlouvou z Amsterdamu (1997) a Nice (2000) neměly na samotné předsednictví tak silný přímý dopad (ve smyslu zavádění nových kompetencí či povinností), avšak nepřímo bylo předsednictví ovlivněno především v souvislosti s poupravenou procedurou hlasování kvalifikovanou většinou v Radě a s posílenou spoluprací v oblasti SZBP (viz kapitolu 1.4).

Viditelnější změny pro předsednictví přinesl summit v Seville v roce 2002, který zavedl vypracovávání jednoletého a víceletého strategického programu pro práci Rady, upevnil počet summitů ER na čtyři ročně s tím, že se předpokládá konání většiny z nich v Bruselu, nikoliv v předsedající zemi. Dále ukotvil možnost země chystající se na předsednictví v následujícím období

39 Solemn Declaration on European Union, 1983

40 Jednotný evropský akt, 1986

(25)

podílet se částečně na řízení práce Rady.⁴¹ Těmito opatřeními bylo nakročeno na cestu týmového předsednictví zavedeného od letošního roku (2007). To bylo v loňském roce definováno jako užší spolupráce tří po sobě jdoucích předsednictví a jejich společné vypracování programu na celých 18 měsíců.⁴²

2.2 Hodnocení výkonu p ř edsednictví

Doposud jsem se v této části práce soustředila na vývoj institutu předsednictví z obecného (až teoretického) hlediska. Přitom jednou z charakteristik předsednictví je, že se jeho podoba utvářela a utváří na základě konkrétních výkonů delegací předsednických států. Jednoduchým výpočtem zjistíme, že současné předsednictví Německa je již stoprvním v řadě. Tím vzniká náramný prostor pro srovnávání, hodnocení a ohlédnutí se za vybranými předsednictvími.

Hned v úvodu je však nutné poznamenat, že ohodnotit předsednictví není zcela snadným úkolem. Vnějšímu pozorovateli je výkon předsednictví prezentován pouze v podobě tiskových prohlášení o plánovaných prioritách na počátku mandátu, mediálním obrazem vrcholných setkání (Evropské) Rady a zveřejněnými závěry předsednictví, které však svou obecnou formulací nejsou příliš relevantním zdrojem informací. Hodnocení zvládnutí řízení Rady a míry splnění základních funkcí předsednictví je pak úkolem spíše pro osoby přímo zapojené do mechanismu fungování Rady.

Dalším faktem, který při hodnocení předsednictví nelze opomenout, je, že jeho výkon nelze odtrhnout od reality vnějšího světa. I sebelépe připravená země s dobře strukturovaným programem může být při realizování svých záměrů zaskočena nepředvídatelnými událostmi doma i v zahraničí.

Kromě vážnějších politických událostí, jakými byly rozpad Sovětského bloku či konflikt v bývalé Jugoslávii, může jako příklad z posledních let sloužit „panika“ kolem nemoci šílených krav či rezignace celé Evropské komise v roce 1999. Právě tato událost – nezávislá na Radě, avšak velmi úzce s ní související – poznamenala agendu Finska, předsedajícího v druhé polovině roku 1999, i následujícího Portugalska, pod jehož vedením Rada využila oslabené pozice Komise a získanou sílu investovala například do zformulování sebevědomé Lisabonské strategie.⁴³

V neposlední řadě je klíčovou otázkou, jaká pro hodnocení úspěšnosti předsednictví použijeme kritéria. Je rozdíl, zda oceňujeme spíše schopnost vyjednávat neutrálně a v souladu

41 Seville European Council (21 and 22 June 2002) Presidency Conclusions

42 Council Decision of 15 September 2006

43 Lisbon European Council: Presidency Conslusions, 2000

(26)

s dlouhodobými celoevropskými zájmy nebo je pro nás důležitá schopnost upozornit na nová témata a umění je prosazovat. Dalším pohledem může být srovnání relace vytyčených priorit a jejich naplnění, stejně jako posuzování posunu v intenzitě integračního procesu. Pro jiné jsou nejzásadnějším kritériem konkrétní viditelné výsledky. Důležitost stanovených kriterií je značná, neboť není výjimkou, že předsednictví úspěšné v jednom ohledu zcela nenaplnilo úlohu jinou.

Tradiční způsob posuzování jednotlivých předsednictví je jejich dělení na „dobrá“ a

„špatná“.⁴⁴ Uvozovky jsou zcela na místě, protože jak uvádí Westlake:⁴⁵ „Lze nalézt mnoho dobrého na „špatných“ předsednictvích a naopak“. Za „dobré“ je předsednictví označováno tehdy, dokáže-li pojmout svou funkci jako řízení zájmů celé Unie. Mělo by být pojato především jako unijní úřad, nikoliv nástroj k prosazování svých národních zájmů. „Dobré“ předsednictví by se proto mělo chovat především jako schopný moderátor, který vytváří podmínky pro dosažení konsenzu napříččlenskými státy.

Z důvodů naznačených již v kapitole 1.3 o prosazování národních zájmů je evidentní, že

„dobré“ předsednictví je spíše vytyčenou metou, ke které se státy snaží (některé více, některé méně) přiblížit, málokterý z nich ji však dosáhne. I proto se mnohem častěji v literatuře a v tisku setkáme s poukazováním na „špatná“ předsednictví, zatímco o „dobrých“ mnoho zmínek nenajdeme.

Často uváděným příkladem „špatného“ předsednictví z posledních let je to francouzské z roku 2000. Na jeho bedra padlo dokončení několikaměsíční mezivládní konference EU řešící institucionální reformu s ohledem na očekávané rozšíření. Vyjednávání před přijmutím konečné podoby nové smlouvy se ukázala jako více než problematická a Francii se ne zcela dařilo jednání posunovat kupředu. Summit v Nice, který měl vyjednávací proces o nové smlouvě završit, se stal doposavad nejdelším v historii.

Největší boj se strhl o váhy hlasů jednotlivých zemí v Radě a o počty poslanců Evropského parlamentu. S kalkulačkou v ruce se každý z vyjednavačů snažil vybojovat co nejlepší podíl na moci pro svou zemi. Francie byla v tomto ohledu kritizována, když z předsednického křesla místo hledání uspokojivého výsledku pro všechny zarputile hájila zájmy velkých členských států.

Z hlediska výkonu předsednictví nebyla dobře zvládnuta role vyjednavače, protože předkládané francouzské návrhy byly většinou velmi vzdáleny od stanoviska přijatelného pro všechny.

Přitom diskuse probíhala dostatečně dlouho na to, aby Francie dokázala znění smlouvy přizpůsobit postojům jednotlivých států, a pole sporných otázek tak mohlo být zúženo ještě před zahájením

44 např. Hayes-Renshaw, Wallace, 2006; Westlake, 1995; Ludlow, 1995

(27)

samotného summitu. Otázkou je, zda se z francouzské strany jednalo o neschopnost či spíše o neochotu ustoupit z vlastních požadavků.

2.3 Malé versus velké státy

Ohlédnutí se za francouzským předsednictvím nás přibližuje k otázce, jak se liší pojmutí předsednického úřadu velkými členskými státy od pojmutí států menších. Trochu paradoxně přetrvává přesvědčení, že některé menší státy by mohly mít problémy se zvládnutím tak náročné funkce, jakou vedení Evropské unie je. Už v sedmdesátých letech se objevovaly výkřiky o „hororu maltského předsednictví“,⁴⁶ protože zkušenost s vedením Unie mocensky slabším státem doposud chyběla. Mezi malé státy se v té doběřadily pouze státy Beneluxu, které však předsednickou roli v rámci zakládající šestky zvládaly bravurně.

Východiskem pro takovéto úvahy byl předpoklad, že větší státy se mohou daleko lépe než ty malé spolehnout na své personální i materiální zdroje. Mohou poskytnout organizační a logistické zázemí a snáze ve svých řadách naleznou dostatečný počet kvalifikovaných odborníků. S bujícím objemem agendy Rady by se mohlo zdát, že tento argument je čím dál tím více oprávněný. Nelze však zapomínat na to, že právě z těchto důvodů byla posílena pozice Generálního sekretariátu Rady, který organizační zajištění předsednictví do velké míry usnadňuje.

Fungující spolupráce předsednictví se Sekretariátem, a také s Komisí, je přitom jedním ze základních předpokladů úspěšného výkonu předsednictví. A právě v tomto ohledu vynikají mnohem více malé státy. Mnohé autory⁴⁷to vede k závěru, že menší státy často odvádějí v předsednickém křesle lepší práci než ty velké. Kvalitnější spolupráci se Sekretariátem a s Komisí lze vysvětlit tím, že menší státy si uvědomují omezenost své administrativy a schopnosti samostatně prosadit své návrhy. Vědomí si vlastní skromnosti a sepětí s unijními institucemi samo o sobě takové předsednictví „evropeizuje“ a stát se neuchyluje k příliš velkému zdůrazňování svých národních zájmů.⁴⁸

Naopak velké státy často potřebu intenzivnější komunikace s orgány EU necítí, protože mají dostatečně kompetentní a rozvinutou administrativu. Následně se také více uchylují k využití předsednictví jako nástroje k prosazení národních představ o směru integrace. Na druhou stranu je nutné uznat, že existují oblasti, pro jejichž vykonávání mají velké státy skutečně lepší předpoklady

46 Asociační dohoda s Maltou byla podepsána v roce 1970.

47 Tallberg, 2001; Hayes-Renshaw, Wallace, 2006; Westlake, 1995; Ludlow, 1995

(28)

než ty malé. Hovoříme především o vnější reprezentaci Evropské unie. Zároveň je však namístě učinit minimálně tři poznámky. Za prvé, malé státy sice mohou mít pro výkon vnější reprezentace EU horší předpoklady, to však ještě nutně neznamená, že tuto funkci nebudou vykonávat kvalitně (viz např. Irsko v roce 2004). Za druhé, jak bylo popsáno v kapitole 1.3, je role vnějšího reprezentanta sdílena spolu s Vysokým představitelem pro SZBP a do budoucna se dá předpokládat, že jeho pozice bude akcentována. Jako třetí poznámku lze uvést, že již výše popsaný nově zavedený prvek – týmové předsednictví – možné potíže menších států v roli vnějšího reprezentanta alespoňčástečně eliminuje.

Je evidentní, že závěry o rozdílnosti předsednictví malých a velkých států nemůžeme přehnaně generalizovat. Brání nám v tom rozdíly mezi jednotlivými členskými státy, jejichž výkony ve funkci se různí, nehledě na to, zda patří do stejné skupiny států. Navíc hranici, či kritérium, které státy ještě řadit do skupiny těch velkých a které už do těch malých, nelze přesně definovat. Přesto je možné usoudit, že existuje určitý vzorec výkonu předsednictví, do nějž jednotlivé státy podle své velikosti a mocenského postavení více či méně zapadají. Následující porovnání předsednického úřadu dvou států – malého a velkého – může tuto domněnku buď potvrdit či vyvrátit.

2.4 Komparace italského a irského p ř edsednictví

Výběr států, jejichž výkon předsednictví bych chtěla porovnat, není zcela náhodný. Itálie a Irsko jsou představiteli velkého a malého státu, držícími předsednictví po sobě a zabývajícími se tudíž stejnou agendou, navíc v době pro EU zcela zásadní. Itálie předsedala Unii v druhé polovině roku 2003 a Irsko na ni navázalo v lednu 2004. Ústředním tématem obou dvou předsednických států byla proto probíhající mezivládní konference a s ní související diskuse o budoucí ústavní smlouvě pro Evropu. Odlišný přístup italské a irské reprezentace k tomuto zásadnímu úkolu je vhodným podnětem pro pokus o srovnání.

Vědomi si velkého zjednodušení, můžeme prostě konstatovat, že Italové ve vedení mezivládní konference neobstáli, Irové ano. Přestože se na závěrečném prosincovém setkání Evropské rady (roku 2003) pod italským vedením podařilo dohodnout na více než osmdesáti sporných bodech, celkové dohody o nové ústavní smlouvě se státy nedobraly. Konfliktním tématem zůstalo opět nastavení váhy hlasů v Radě, kdy proti sobě stály Francie a Německo na jedné straně a Španělsko a Polsko na straně druhé. Dohoda byla dosažena až o šest měsíců později pod vedením Irů. Jako „polehčující okolnost“ pro italskou stranu lze uvést, že na dokončení mezivládní konference měla pouhé tři měsíce, což byl termín pro přijetí tak důležitého dokumentu téměř šibeniční. Italové museli také poprvé koordinovat 25 namísto dřívějších patnácti delegací. (Mezivládní konference se účastnily i státy, které se do EU chystaly vstoupit k 1.5.2004.)

(29)

I přes nezanedbatelný vliv jiných „polehčujících“ i „přitěžujících“ okolností byl na výsledku patrný vliv rozdílných přístupů k funkci předsednictví. Itálie vsadila spíše na neformální styl řízení a než by vytvářela formální koordinační útvary na jednotlivých ministerstvech, svěřila celý balík povinností spojený s vedením předsednictví i mezivládní konference svému ministerstvu zahraničí.

Irsko použilo model osvědčený z předešlých předsednictví, kdy vedení náleželo odboru ministerstva zahraničí v úzké spolupráci s úřadem Taoseicha (irského předsedy vlády) a stálým zastoupením v Bruselu. V porovnání s Itálií využívalo Irsko daleko více spolupráce s úředníky Generálního sekretariátu Rady.⁴⁹

Italskému předsednictví příliš nepomohlo domácí politické zázemí. Středopravá koalice byla zvolena teprve v roce 2001 a nestihla tak zcela přivyknout evropské vyjednávací atmosféře. Irsko bylo v tomto ohledu zkušenější. Rozpory v italské vládě měly navíc negativní dopad na provádění evropské politiky. Před nástupem do předsednického úřadu ji zastiňovaly a v jeho průběhu brzdily.

Naproti tomu Irsko se mohlo pyšnit stabilní vládou – až výjimečně konzistentní v otázkách evropské integrace.

Italská vláda byla už od počátku vnímána spíše euroskepticky a soudě podle tehdejšího tisku, ani se od ní v evropském měřítku příliš neočekávalo. Vztahy s ostatními evropskými velmocemi proto nebyly nejrůžovější, čemuž zrovna nepomohl italský premiér Silvio Berlusconi, když hned na počátku předsednického mandátu při prezentování svého programu před Evropským parlamentem přirovnal jednoho z jeho německých poslanců k „nacistickému dozorci“. Situaci komplikovaly i poněkud napjaté vztahy s Komisí, v jejímž čele stál Romano Prodi – Berlusconiho domácí protivník.

Naopak Irsko si dokázalo vybudovat důvěru všech důležitých „evropských hráčů“. Jakožto malý stát mohlo být jen těžko obviněno z agresivního protlačování své agendy, což ulehčilo vztahy s ostatními menšími státy. Německu a Francii vyšlo Irsko vstříc, když respektovalo jejich zájem na zakomponování tzv. „dvojité většiny“ do smlouvy o ústavě, a dobré vztahy s Velkou Británií byly tuženy už po několik let. Když se pak na rozhodujících summitech mělo Irsko chopit role mediátora, jeho dobré vztahy se všemi zúčastněnými stranami byly pro úspěch klíčové.

Přestože se Itálii nepodařilo dosáhnout vytyčeného cíle a návrh ústavní smlouvy do konce italského mandátu schválit, nedá se říci, že by jednání byla zcela neúspěšná. Dohoda byla dosažena ve většině sporných otázek a ty nedořešené se italská strana do poslední chvíle snažila zachránit navrhovanými kompromisy. Ty svědčily také o tom, že Itálie nešla tvrdohlavě jen za zájmy velkých států, ale měla snahu vykonávat úřad v rámci možností nezaujatě. Tento obraz byl však poněkud pošramocen přehnaně tvrdošíjnými postoji premiéra Berlusconiho. Vzhledem k tomu, že řada

49 Quaglia, Moxon-Browne, 2006, str. 352