Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta financí a účetnictví
Katedra veřejných financí Studijní obor: Finance
Zavedení daňové asignace ve prospěch neziskových organizací v ČR
Autor diplomové práce: Lukáš Teklý
Vedoucí diplomové práce: Ing. Barbora Slintáková, Ph.D.
Rok obhajoby: 2006
Prohlašuji, že diplomovou práci na téma „Zavedení daňové asignace ve prospěch neziskových organizací v ČR“ jsem vypracoval samostatně. Použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v přiloženém seznamu literatury.
V Praze dne 24. srpna 2006 Lukáš Teklý
Anotace:
Tato práce pojednává o možnostech zavedení daňových asignací v České republice.
Nejdříve jsou obecně definovány daňové asignace a představeny hlavní argumenty pro a proti asignacím. Dále jsou představeny některé zahraniční zkušenosti s asignacemi.
V práci je přiblížen vývoj diskusí o asignacích v ČR a představeny hlavní iniciativy pro zavedení asignací. Autor v práci navrhuje a popisuje model fungování asignací v ČR a nakonec analyzuje dopad zavedení asignací na vybrané subjekty v ČR. V závěru autor vyjadřuje souhlas se zavedením asignací v postkomunistických zemích. Asignace mohou pomoci aktivovat neziskový sektor a občanskou společnost.
Obsah:
Úvod... 5
1 Daňové asignace - argumenty pro a proti ... 7
1.1 Definice daňové asignace ... 7
1.2 Argumenty proti daňovým asignacím... 8
1.3 Argumenty pro daňové asignace... 17
1.4 Principy správného zavedení asignací ... 21
2 Příklady využití asignací v zahraničí ... 26
2.1 Církevní daně ...26
2.2 Církevní asignace ... 28
2.3 Daňové asignace pro neziskový sektor ... 31
2.4 Slovensko ... 35
3 Vývoj diskusí o zavedení asignací v ČR... 39
3.1 Vývoj do roku 1997 – návrhy na zavedení církevních asignací ... 39
3.2 První poslanecký návrh na zavedení asignací v roce 2001 ... 43
3.3 Iniciativa pro 1% ... 49
3.4 Druhý poslanecký návrh v roce 2005... 54
3.5 Volby do poslanecké sněmovny 2006 ... 57
4 Návrh legislativní změny zavedení možnosti daňové asignace ve prospěch neziskového sektor u v ČR ... 59
4.1 Optimální model fungování daňové asignace v ČR... 59
4.2 Nutné legislativní změny pro zavedení asignací... 72
5 Odhad dopadu zavedení asignací v ČR ... 77
5.1 Změna chování státní správy ... 77
5.2 Změna chování dárců – veřejnosti ... 79
5.3 Změna chování v neziskovém sektoru ... 85
5.4 Kalkulace finančních dopadů na státní správu... 90
Závěr ... 94
Seznam literatury a použitých informačních zdrojů ... 95 Přílohy
Úvod
Ve své diplomové práci se zabývám tématem daňových asignací. Daňové asignace jsou často skloňovány ve spojitosti s obnovou občanské společnosti v postkomunistických zemích střední a východní Evropy. Daňové asignace jsou v těchto zemích zaváděny na konci 90tých let a počátkem nového tisíciletí. Neziskové organizace si od asignací slibují zejména možnost získat další finanční prostředky a možnost navázat vztah s veřejností.
Cílem práce je definice modelu fungování asignací a analýza dopadu zavedení asignací na jednotlivé subjekty. Pro možnost srovnání a hledání analogií jsou popsány některé fungující modely systémy v zahraničí. Hodnocení daňových asignací bývá občas černobílé, práce měla dokázat složitost problému asignací.
V první kapitole je definován pojem daňové asignace a představeny hlavní názory na tento nástroj veřejných financí. Následně je vedena polemika s jednotlivými názory pro a proti asignacím, tak aby mohli být definovány základní obecné předpoklady pro správné zavedení systému asignací.
Ve druhé kapitole jsou představeny některé zahraniční zkušenosti s financováním neziskového sektoru. Vzhledem k tomu, že asignace se vyvinuly jako alternativa
financování církví, uvádím v této kapitole i příklady církevních daní. Dál popisuji modely církevních asignací a modely asignací pro celý neziskový sektor, tak jak fungují
v postkomunistických zemích.
Ve třetí kapitole práce představuji hlavní etapy snah o zavedení asignací v ČR od počátku 90tých let do současnosti, od myšlenek na zavedení církevních asignací až po návrh věcného návrhu zákona o asignací, který společně prosazují neziskové organizace s některými politiky. Jednotlivé etapy popisuji s ohledem na politickou situace v daném období.
Čtvrtá kapitola obsahuje návrh modelu fungování asignací v ČR. Návrh je zpracován na základě definovaných předpokladů z první kapitoly, zohledňuje zahraniční zkušenosti popsané ve druhé kapitole a zohledňuje politickou vůli k prosazení sporných opatření na základě informací z kapitoly třetí. Návrh samotného modelu je doplněn návrhem změny dalších zákonů.
V páté kapitole práce naznačuji možnou změnu v chování státu, neziskových organizací a veřejnosti,v případě zavedení asignací. V této části hojně používám analogii
s vývojem na Slovensku a Maďarsku. V závěru kapitoly se pokouším některé dopady kalkulovat.
V práci jsou často používány citace mnoha autorů. Jedná se zejména o citace
z novinových článků, zpráv z internetových serverů a podobně. Téma daňových asignací není žádným vědeckým týmem v ČR komplexně zpracováno. Při psaní práce jsem tak často čerpal ze zahraničních zdrojů a materiálů, které mi byly poskytnuty pracovníky Fóra dárců.
V práci používám pro zjednodušení textu některá označení, která by mohla být bez další definice zavádějící. Označení neziskový sektor nebo nezisková organizace používám většinou místo označení nevládní neziskový sektor, nepodnikatelské subjekty a podobně. Mezi tyto organizace počítám občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti, nadace a nadační fondy a církve a náboženské společnosti a církevní právnické osoby. V případě, že je třeba jednotlivé subjekty odlišit, definuji přesněji.
Dále často používám pouze označení asignace. Pokud jinak nevyplívá z textu mám namysli daňovou asignaci ve prospěch neziskového sektoru. V případě církevní asignace používám obou slovné označení.
V textu některé termíny blíže nedefinuji, protože jsem při psaní práce předpokládal určitou znalost daňové legislativy, neziskového sektoru a způsobů jeho financování.
Filantropie v ČR je pole mezinárodních srovnání na uspokojivé úrovni. Neziskové organizace se začínají učit fungovat v tržních podmínkách, začínají zvládat fundraising, komunikovat s politiky a státní zprávou. Přesto se domnívám, že se neziskovému sektoru nedaří konsolidovat, obhájit svoje postavení ve společnosti. Hlavní problém vidím v neochotě naslouchat zpětné vazbě a komunikovat s veřejností. Věřím, že daňové asignace mohou motivovat neziskové organizace k větší aktivitě a následně k většímu zapojení veřejnosti v tématech, které neziskový sektor přináší. Tato práce by měla dokázat, že je možné s klidným svědomím podobné hypotézy formulovat.
1 Daňové asignace - argumenty pro a proti
V této kapitole budou nejdříve obecně definovány daňové asignace, tak aby bylo možné dále v textu polemizovat s názory nejrůznějších autorů; daňových teoretiků, ekonomů, zástupců neziskového sektoru a politiků. V první části polemizuji s názory odpůrců asignací zejména z hlediska daňové teorie, v části druhé rozebírám argumenty pro zavedení asignací. Na závěr kapitoly navrhnu teoretické předpoklady zavedení asignací do daňového a legislativního systému.
1 . 1 D e f i n i c e d a ň o v é a s i g n a c e
V ekonomické teorii lze nalézt různé definice daňové asignace. Z různých textů a článků, se kterými budu polemizovat v rámci této kapitoly vybírám velmi obecnou definici Jiřího Kinkory:
„Daňová asignace je možnost daňového poplatníka rozhodnout o směřování části své daňové povinnosti (tj. určitého podílu daně) jinému příjemci než státu, přičemž okruh těchto jiných příjemců stát vymezuje.“1
Tato definice je natolik obecná, takže popisuje většinu možných alternativy, které existují v současných daňových systémech. Nedefinuje totiž přesně daň, ke které je asignace vztažena, stejně tak nedefinuje ani okruh příjemců. Naproti tomu definice, kterou v návrhu věcného záměru o asignacích uvádí Iniciativa pro 1%, uvádí jako poplatníka fyzickou osobu.
„Daňová asignace je finanční podpora, kterou daňový poplatník - fyzická osoba poskytuje na základě svého rozhodnutí o směřování části své zaplacené daňové povinnosti.“2
V pozměňovacím návrhu k zákonu o dani z příjmu poslance Zdeňka Kořistky se objevuje definice daně a bližší vymezení příjemce asignace.
„Poplatník uvedený v § 2 může určit právnickou osobu se sídlem na území České
republiky, která není založena nebo zřízena za účelem podnikání jako příjemce 1% daně z příjmů fyzických osob.“3
1 Kinkor, J.: Daňová asignace popírá smysl daní, Ekonom. 35/1994
2 Návrh věcného záměru zákona o daňových asignacích vypracovaný skupinou při Fóru dárců, poslední aktualizace: 11.1.2005, zveřejněn na www.rozhodni.cz
Na daňovou asignaci lze pohlížet jako na dotaci. Dotace je poskytována z veřejných prostředků, ale o distribuci dotace mezi vybrané subjekty rozhoduje poplatník vybrané určité daně. Osobně preferuji právě takovou definici asignace:
Daňová asignace je možnost daňového poplatníka rozhodnout o směřování části výnosu daně vymezenému okruhu příjemců.
Daňovou asignaci lze lépe pochopit na vysvětlení rozdílu mezi daní a darem. Dar je poskytnutí části svých prostředků někomu jinému. Je to tedy dobrovolně postupovaná újma na vlastních prostředcích. Naproti tomu asignace je poskytnutí části povinně zaplacených prostředků někomu jinému. Újma vzniká v momentě zaplacení daní, samotnou asignací již újma nevzniká. Asignace je poskytování cizích (veřejných) zdrojů někomu jinému. Asignace poplatníka nic nestojí.
příkladu rozdílu Daňové asignace lze definovat velmi obecně nebo velmi konkrétně.
Konkrétní definice daňových asignací, tak jak jsou zavedeny v některých zemích obsahuje druhá kapitola této práce. Obecné definice uvedené v této kapitole považuji za dostatečné, abychom mohli přistoupit k analýze dopadů asignace na daňový systém a vhodnosti využití nástroje daňových asignací v následujícím textu.
1 . 2 A r g u m e n t y p r o t i d a ň o v ý m a s i g n a c í m
Problém daňových asignací není v ekonomické teorii hlouběji řešen. Většina
ekonomických názorů daňové asignace omítá. Během přípravy diplomové práce jsem nenašel jediný názor ekonoma odborníka, který by daňové asignace podporoval.
Většina odborných názorů asignace odmítá, s tím, že asignace nabourávají základní smysl a principy daní, a to hned z několika důvodů:
daň má být neúčelová
daň je neekvivalentní, je prostředkem pro kolektivního rozhodování daňová asignace není spravedlivá, nabourává horizontální i vertikální
spravedlnost daní
daň slouží k financování statků na základě kolektivního rozhodování S těmito názory povedu v této kapitole polemiku. V následující kapitole pak závěry polemiky shrnu a pokusím se formulovat důvody, proč a za jakých podmínek může být vhodné daňovou asignaci zavést.
3 Stenografický zápis 49. schůze, 25. října a 1. listopadu 2005 Poslanecké sněmovny parlamentu České republiky 2002-2006
1 . 2 . 1 D e f i n i c e d a n ě , z á kl a d n í d a ň o v é p r i n c i p y Květa Kubátová definuje ve své knize Daňová teorie a politika:
„Daň je definovaná povinná, nenávratná, zákonem určená platba do veřejného
rozpočtu. Je to platba neúčelová a neekvivalentní. Daň se zpravidla pravidelně opakuje v časových intervalech ..., nebo je nepravidelná a platí se za určitých okolností.“4 Daň je tedy z této definice:
povinná nenávratná zákonem určená neúčelová neekvivalentní
Charakter daně jako povinné, nenávratné, pravidelné a zákonem určené částky
zavedení asignací nenarušuje. Ačkoli poplatník nemá uloženu povinnost odvést asignaci na charakteru daně to nic nemění. Například odpisy nemusí fyzická osoba uplatňovat v základu daně a nebo je může uplatňovat nepravidelně. To není důvod zpochybnit daň jako takovou. Také odborníci, kteří jsou proti zavedení asignace, se zabývají otázkou zpochybnění neúčelovosti a neekvivalentnosti daně zavedením asignací.
Jednotlivé charakteristiky nejsou blíže popisovány. V následujícím textu nejprve vymezuji danou charakteristiku daně a následně polemizuji nad obecnou platností charakteristiky a diskutuji dopad zavedení asignací na danou charakteristiku.
1 . 2 . 2 D a ň m á b ý t n e ú č e l o v á5
Neúčelovost daní je chápana dvěma způsoby. První pohled zdůrazňuje fakt, že daň uvalená na určitý objekt daně nesouvisí s financováním oblasti, která s objektem nějak souvisí. Výnos z daně jde spolu s výnosy ostatních daní do společného rozpočtu, o kterém se pak rozhoduje, bez ohledu na zdroj příjmů rozpočtu. První pohled
zdůrazňuje, že o státních výdajích se rozhoduje v podstatě nezávisle na zdrojích příjmů.
4 Kubátová, K.: Daňová teorie a politika, EUROLEX BOHEMIA, s.r.o., 2000
5 Osobně se nedomnívám, že by daň musela být neúčelová. Přesto se pokusím asignace a jejich vliv na neúčelovost daní rozebrat.
Takto chápanou podmínku neúčelovosti některé daně v určitém smyslu nesplňují.
Například výnos daně z nemovitosti směřuje do rozpočtu obcí, do jejichž katastrálním území nemovitost spadá. Obec prostředky používá na aktivity v rámci obce. Tyto
aktivity by měli zvyšovat kvalitu života obce, které se pak promítá do ceny nemovitostí.
V tomto smyslu je daň z nemovitosti účelová.6 Dalšími případy by mohlo být například zdravotní pojištění nebo sociální pojištění.7
Druhý pohled na neúčelovost daní zdůrazňuje fakt, že poplatníkovi není umožněno vybrat si oblast, která bude z jeho daní financovaná. Poplatník nemůže zvolit jeden ze státních fondů, které by byly zřízeny k nějakému účelu, ale platí do jednoho společného fondu, do státního rozpočtu. Zaplacení daně nezakládá právo na určení jejího použití.
Podle odpůrců daně zavedení asignací by bylo zásadně v rozporu s neúčelovostí
z pohledu jmenovaného jako druhý. Například Jiří Kinkor uvádí: Daň není daní jen tím, že ji poplatník musí odvést jako povinnou, státem stanovenou dávku, ale také tím, že ji musí odvést státu, který – bez ohledu na individuální preference poplatníků – kolektivně rozhoduje o jejím použití.“8
Jiří Kinkor říká, že stát kolektivně rozhoduje o použití daně. Jiří Kinkor ale blíže nedefinuje, co je stát ani formu kolektivního rozhodování. Obci o dvou stech obyvatelích s tří členným zastupitelstvem, které bylo zvoleno padesáti ze sta
oprávněných voličů, můžeme z hlediska daňové teorie považovat za stát. Kolektivní rozhodování o rozpočtu obce realizují tři zastupitelé na základě mandátu od padesáti občanů. Nakolik se bude využití rozpočtu ovlivněno individuálními preferencemi poplatníků. Co, když starosta obce v pátek v místním hostinci nechá hlasovat o tom, jestli mají být obecní peníze využity na nákup nových stříkaček pro dobrovolné hasiče nebo nových dresů pro místní fotbalový klub? Bude tím kolektivní rozhodování nějak zpochybněno?
Citace Jiřího Kinkory ukazuje, že téma asignací neřeší ani tak z pohledu daní, jako spíš z pohledu veřejné volby a vhodnosti způsobu jejího uplatňování ve společnosti. Problém veřejné volby je rozebrán dále. Nicméně z hlediska daňové teorie lze souhlasit s tím, že daňové asignace jsou v rozporu s podmínku neúčelovosti daní.
6 Zároveň by mohla být vnímána i jako ekvivalentní – viz dále.
7 Podle klasifikace OECD se jedná o daně.
8 Kinkor, J.: Daňová asignace popírá smysl daní, Ekonom. 35/1994
1 . 2 . 3 D a ň j e n e e k v i v a l e n t n í
Neekvivalentnost daní je vykládána tak, že proti individuálnímu finančnímu plnění směrem ke státu není státem poskytován adekvátní objem statků a služeb. Pokud poplatník zaplatí 100.000,- Kč státu na daních neznamená to, že by stát měl
poplatníkovi povinnost poskytnout statky a služby odpovídající hodnotě 100.000,- Kč.
Zavedení daňových asignací by mohlo v daňovém systému umožňovat určitou míru ekvivalence. Můžeme si představit situaci, kdy daňový poplatník asignuje na soubor divadelních ochotníků, kterého je sám členem. Ochotníci za asignované prostředky od svých členů nakoupí nové kostýmy. Užíváním kostýmů by pak mohlo být považováno o protiplnění zaplacených daní. Takto by ale bylo možné i pojmout jakékoli užívání veřejných statků. Část svých daní totiž spotřebovává každý poplatník. V případě asignace například 1% daně z příjmu fyzických osob, by se jednalo o část zhruba 0,25%9 odvedených daní poplatníkem, tedy dle mého názoru velmi malou část daní.
Zpochybnit lze i argument protiplnění. Kdo zaručí členům souboru, kteří odvedli na daních víc, tedy víc asignovali, že budou mít o to lepší kostým, než ti, kteří asignovali méně nebo na někoho jiného nebo neasignovali vůbec? Kostýmy souboru ochotníků nejsou pracovní montéry pracovníky, které „spotřebovává“ pouze on. Spotřebovávají nové kostýmy víc ochotníci nebo jejich publikum?
Dále je důležité si uvědomit, že zdaleka ne všichni poplatníci asignují na subjekty, jejichž služby využívají, v ČR například na pomoc obětem tsunami.
Zavedení daňových asignací by mohlo v daňovém systému umožňovat určitou míru ekvivalence. Pokud je umožněno asignovat pouze malé procento daně a pouze na veřejně prospěšné organizace je možná ekvivalence daně omezena na minimum.
1 . 2 . 4 D a ň o vá a s i g n a c e n e n í s p r a ve d l i v á
Květa Kubátová o spravedlnosti ve své knize Daňová teorie a politika k tématu spravedlnosti mimo jiné píše:
9 V případě, že složená daňová kvóta v ČR je okolo 40% a podíl osobních daní asi 25%, potom jedno procento z ¼ zaplacených daní je asi 0,25% celkových daní. Číslo je vypočítáno pouze řádově, aby mohlo být využito pouze pro ilustraci. Nejedná se o jakoukoli sofistikovanou kalkulaci.
„Ekonomická věda pojem „spravedlnost“ nevysvětluje; a tudíž otázky typu: co je a není spravedlivé, jak má vypadat spravedlivá daňová redistribuce apod., musí být řešeny vně ekonomie.“ 10
Tuto citaci zde uvádím proto, že je velmi určit, co je spravedlivé obtížné určit.
Jednotlivý autoři, kteří jsou v textu uvedeni, chápou pojem spravedlnost a daňová spravedlnost odlišně. Při každé polemice se proto pokusím definovat spravedlnost pro daný příklad nebo se alespoň pokusím zformulovat otázku pro autora, na které
předvedu relativitu jeho chápání spravedlnosti.
V elektronickém slovníku na serveru sagit.cz se u definice asignace také píše o spravedlnosti.
„Kromě toho (asignace – poznámka autora) není příliš spravedlivá, protože ve skutečnosti na daný účel přispívají nepřímo i ti, kteří daňové asignace nevyužili.“11 Na to odpovídá Petr Balažík: „V této souvislosti užívaná námitka, že ateisté budou nadále nepřímo financovat církve, je zcela lichá, protože daňovou asignací se sice zmenší zdroje k úhradě ostatních zdrojů, ale současně se zmenší potřeba těchto úhrad právě o problematiku, kterou řeší daňové asignace.“12
Tato argumentace je založena na předpokladech, že jsou asignacemi hrazeny statky, které by byli jinak hrazeny státem tak jako tak, a že o asignovanou částku stát sníží poskytované dotace a to právě na ty aktivity, na které byli asignace poskytnuty. Pokud by stát měl zavést asignace na statky, které musí v dané struktuře zajistit tak jako tak, jsou podle mého názoru asignace zbytečné, respektive ubývá důvodů pro jejich
zavedení. Vždyť jeden z hlavních důvodů je možnost státu požádat poplatníka o pomoc při distribuci veřejných prostředků na aktivity, u nichž si nejsme jisti, v jaké výši a struktuře bychom je měli hradit. 13
Na stejný problém, pouze z jiného pohledu, nahlíží Ladislav Jakl. Upozorňuje, že poplatníci, kteří asignovat nebudou, budou platit do rozpočtu i za ty, kteří se
10 Kubátová, K.: Daňová teorie a politika, EUROLEX BOHEMIA, s.r.o., 2000
11 Daňový poradce, heslo daňová asignace, www.sagit.cz
12 Balažík, P.: Realita a otazníky daňové asignace, In: Hospodářské noviny, 13.IX.1994
13 Více viz kapitolu Argumenty pro asigance.
asignováním části své daně například církvi nebudou už tolik podílet na financování ostatních veřejných statků.14
Podrobněji řeší problém Jiří Kinkor. Uvádí zde, že „Zavedení daňové asignace by
znamenalo, že částka, kterou poplatník odevzdává ke kolektivnímu použití, se může lišit od částky, kterou ke kolektivnímu použití odvádí někdo jiný, příjmově stejně situovaný poplatník. A to i přestože daňová povinnost je u obou stejná.“15
Případ takové nespravedlnosti se již v našem daňovém systému velmi často objevuje.
Například u daně z příjmu, pokud jsou dva „příjmově stejně situovaní poplatníci“, poplatník, který uplatňuje odpočet na vyživovanou osobu a poplatník, který odpočet neuplatňuje, mají různou daňovou povinnost. Co když oba dva darují 1000Kč podle §15 daně z příjmu a jeden se rozhodne o hodnotu daru ze základu daně odečíst a druhý nikoli?
Argument, že daňová povinnost potom u poplatníků nebude stejná, nemusí být relevantní. Vždyť daňová povinnost je dána základem daně. Základ daně do značné míry tvoří poplatník, nikoli pouze jeho příjem. Poplatník se rozhoduje, jestli chce mít děti, jestli chce uplatňovat odpočty darů, penzijního připojištění a podobně. Dva stejně příjmově situovaní poplatníci tedy nemusí na základě dobrovolného rozhodnutí mít stejnou daňovou povinnost. To by mohlo odporovat horizontální spravedlnosti, jak ji vnímá Květa Kubátová: „Spravedlnost horizontální znamená, že dva jedinci, kteří jsou na tom v relevantních aspektech stejně, by měli platit stejnou daň.“16 Problémem samozřejmě zůstává určit relevantní aspekty.
V ČR většina poplatníků neplatí pouze jednu daň, ale platí více daní. Daňový mix
pravděpodobně nikdy nebude sto procentně spravedlivý. Zavedení daňových asignací ke zvýšení daňové spravedlnosti pravděpodobně nepřispěje, ale otázkou jak moc ji zvětší.
Respektive nakolik ta velmi malá částka celkově zaplacených daní způsobí nespravedlnost v porovnání s případným benefitem ze zavedení asignací pro společnost.
Ke spravedlnosti se váže i další námitka Jiřího Kinkory, který píše: „Nespravedlnost spočívá i v tom, že tomu daňovému poplatníku, který asignuje, se nijak nezmenšuje
14 Převzato z Hoplíčková, P., Daňová asignace. Pro a proti jejich využití jako nástroje daňové politiky, diplomová práce, Masarykova universita Brno, 2000
15 Kinkor, J.: Daňová asignace popírá smysl daní, Ekonom. 35/1994
16 Kubátová, K.: Daňová teorie a politika, EUROLEX BOHEMIA, s.r.o., 2000
přístup ke statkům, které stát financuje, i když na ně přispívá méně než neasignující poplatníci.“17
Možnost asignovat je poskytnuta všem poplatníkům. Rozhodnutí o tom, jestli poplatník asignuje nebo neasignuje je dobrovolné. V případě, že se poplatník rozhodne rozdělovat veřejné prostředky jinou než kolektivní volbou, tak, že je odvede státu, ale přímo
asignuje na nějaký subjekt, nelze mu přeci omezovat přístup k veřejným statkům poskytovaných státem.
Státem poskytovaný statek, ať už veřejný nebo soukromý, přeci není poskytován poplatníkům na základě sumy, kterou odvedou na daních. A v rámci daňového mixu různí poplatníci přeci přispívají do veřejných rozpočtů různou sumu. Vyrovná se suma, o kterou tělesně postižení mají sníženou daňovou povinnost, omezení, které mají při spotřebě státem poskytovaných statků? Jaký je důvod pro zavedení možnosti odpočtů na vyživovanou osobu u daně z příjmu? Spotřebovávají rodiny s dětmi státem
poskytované statky méně?
Asignovaná částka, v případě jednoprocentní asignace daně z příjmu fyzických osob by za současných podmínek byla asi 0,25% celkově odvedených daní poplatníka. Podle mého názoru jsou rozdíly, dané jinými omezeními spotřeby státem poskytovaných statků konkrétním poplatníkem, větší než právě 0,25%. Důkaz takového tvrzení ale přesahuje možnosti ekonomie. Příklady uvedené v předchozím odstavci tuto myšlenku spíše potvrzují.
V případě zavedení asignací více se obávám jiné nespravedlnosti. Je možné poskytnout možnost rozhodovat o distribuci veřejných prostředků pouze plátcům nějaké daně? Je možné určit možnost rozhodovat o veřejných prostředcích na základě velikosti placené daně? Daně přeci neplatí všichni a určitě všichni neplatí daně ve stejné výši. Otázkou, ke které dani asignaci vztáhnout, se zabývám v textu níže. Podle mého názoru daňové asignace do daňového systému nespravedlnost zavádějí. Otázkou stále ale zůstává jak velká je nespravedlnost v porovnáním s ostatními nespravedlnostmi systému a zejména v porovnání s případnými přínosy zavedení asignací.
17 Kinkor, J.: Daňová asignace popírá smysl daní, Ekonom. 35/1994
1 . 2 . 5 D a ň s l o u ž í k fi n a n c o v á n í s t a t k ů n a zá k l a d ě ko l e k t i vn í h o r o z h o d o v á n í
Podle Ladislava Minčiče18 jdou asignace zcela proti logice daní a kolektivního
rozhodování. Právě kolektivní rozhodování o využití daní je jejich hlavním principem.
Veřejné statky jako soudnictví, vnitřní a vnější bezpečnosti musí být financovány z daní.
Pokud mají být financovány i další statky děje se tak na základě politického rozhodnutí.
Politický konsensus může vést k tomu, že z veřejných prostředků jsou financovány i statky soukromé povahy jako školství, zdravotnictví nebo dálniční síť. Pak lze připustit financování i veřejně prospěšných aktivit.19 Legitimní cestou je ale průhledné
financování prostřednictvím rozpočtových výdajů.
S názorem Ladislava Minčiče naprosto souhlasím. Oproti ostatním autorům se nezaměřuje pouze na daňovou politiku, ale vnímá veřejné finance jako celek, chápe souvislost příjmů a výdajů.
Občan volič se přeci nerozhoduje pouze o veřejných výdajích nebo pouze o výši daně. A konstrukce daně přeci ovlivňuje nejen velikost daňového výnosu, ale i strukturu výdajů (veřejných i soukromých). Například v případě zavedení možnosti odpočtu úroků z hypotéky, lze předpokládat zvýšení zájmu o tuto formu financování bydlení. V rámci tohoto opatření lze předpokládat i zvýšení poptávky po stavebním spoření a zvýšení výdajů veřejných rozpočtů na státní příspěvek na stavební spoření.
Stát realizuje výdaje na statky, které nutně nemusí zabezpečovat. Považuji ale za legitimní, pokud se občané – voliči na tom shodli. Považuji pak ale za legitimní, i pokud se stát na základě politického konsensu, rozhodne část svých výdajů realizovat
s pomocí rozhodnutí jednotlivých daňových poplatníků o příjemci asignace.
Otázkou zůstává, jestli daňové asignace jsou tou správnou cestou, jak nechat občany rozhodovat o části rozpočtu. Za problematické zde totiž vidím, že v případě umožnění asignace u nějaké daně, mohou rozhodovat o veřejných prostředcích pouze poplatníci daně a pravděpodobně by síla hlasu v rozhodování byla odvozena od daňové povinnosti poplatníka.
Jedním ze základních znaků kolektivního rozhodování je, že minoritní názor nezvítězí.
Kdyby 49% občanů a teoreticky pak 49% volených zástupců bylo pro financování boje proti kuřákům, ale 51% by bylo proti, boj proti kuřákům by financován nebyl prosazen vůbec. Zavedení prvku asignací by ale znamenalo, že by boj proti kuřákům byl
18 Minčič, L.: Asignace a logika daní, In: Lidové noviny, 20.V.1995
19 Ladislav Minčič uvádí příklad financování církví.
financován poměrně v poměru 49 ku 51. Nicméně majorita se může shodnout na podpoře minoritních názorů, zvláště pokud se jedná o oblast veřejného prospěchu.
Zároveň je třeba znovu připomenou, že pokud se bavíme o asignacích, bavíme se o velmi malém procentu celkových veřejných prostředků.
Jiří Kinkor20 se dál ptá, proč by měla by měli být zvýhodněn pouze jeden účel, proč by neměli být zavedeny například asignace na podporu soudnictví. Soudnictví je typicky veřejný statek a jakýkoli stát má v definici povinnost takový statek zajišťovat. A panuje všeobecný konsensus, že by tento statek měl být financován. Stát asignacemi
zvýhodňuje jeden z těch účelů, které v podstatě být financovány nemusí, které stojí mimo minimální stát. Dokonce ani neexistuje konsensus, že je třeba veřejně prospěšné aktivity podporovat vůbec.
Soudnictví je v ČR centralizované, zajišťované a garantované státem. Veřejně prospěšné aktivity jsou charakteristické právě tím, že mohou být velmi různorodé, proměnlivé a výrazně decentralizované a proto ani nemohou být plně garantované státem.
Pokud se Jiří Kinkora domnívá, že asignace na veřejně prospěšné aktivity jsou
asignacemi na jeden účel, tak se podle mě mílí. Veřejně prospěšné můžou být aktivity divadelních ochotníků, organizace boje proti rakovině, ale i organizace podporující efektivní soudnictví. Důvodem pro zavedení asignací může pak být například možnost zpětné vazby pro stát, v podstatě veřejný výzkum na ohromném vzorku občanů s velikou motivací pro správnou odpověď. Zavedení asignací by mohlo pomoci státu – politikům jak správně prostředky distribuovat. (V případě, že si politici nemyslí, že oni vědí lépe, kam prostředky správně směřovat.)
Hlavní problém považuji s objem a strukturou statků, který stát zajišťuje. Stát neziskový sektor a veřejně prospěšné aktivity podporuje, a tuto podporu nepovažuji dlouhodobě za nutnou. Pokud ale stát veřejně prospěšné aktivity podporuje a chce podporovat, považuji za legitimní zeptat se občanů, které veřejně prospěšné aktivity by podporovat měl.
V této souvislosti ještě uvedu argument poslance Kocourka z rozpravy v poslanecké sněmovně k návrhu zákona o asignacích z roku 2002, se kterým naprosto souhlasím.
„...svým návrhem předkladatelé chtějí dát příležitost občanům, aby rozhodovali o části svých daní sami. Já bych se toho pokusil chytit, protože navrhovatelé dávají občanům možnost rozhodovat o části svých daních, ale jenom jedním směrem, a to vůči
20 Kinkor, J.: Daňová asignace popírá smysl daní, Ekonom. 35/1994
neziskovým organizacím. Ptám se, proč by občané nemohli rozhodovat o svých daních sami pro sebe? A tomu se říká snížení daní. Myslím, že toto je jediná cesta, jak dát možnost všem, aby rozhodovali o svých penězích zcela odpovědně a také zcela odpovědně řekli, zda si je chtějí nechat, co s nimi chtějí udělat nebo zda je chtějí dát někomu jinému. Ale to se jmenuje "snížení daní", a nikoliv daňová asignace.“21
Podobně argumentuje Ladislav Minčič: „Skutečně racionální a přitom realizovatelné řešení však leží úplně jinde. V soustavném celoplošném snižování daňového zatížení při respektování jeho neutrality a v souběžném postupném omezování rozsahu institucí financovaných státem. Nízké, pouze nezbytně nutné daně znamenají svobodné a bohaté občany.“22
S názorem Ladislava Minčiče naprosto souhlasím. Na jeho názoru si dovolím zdůraznit, že mluví postupném omezování institucí financovaných státem, tedy i postupném snižování daňového zatížení a postupné „osvobozování“ občanů. Podpora veřejně prospěšných aktivit (filantropie) by měla být otázkou svobodného rozhodnutí občanů a měla by spíše nabývat formy dárcovství a dobrovolnictví. Je ale otázkou jestli
k takovému jednání je člověk přirozeně nadán nebo spíše vychován společností a tradicí. Pokud kontinuita filantropie byla přetrhána, ale filantropie je přesto vnímána jako správná, měl by stát své občany filantropii vychovat. Zavedení asignace na určitou dobu pak může být vhodný nástroj pro takovou výchovu.23
1 . 3 A r g u m e n t y p r o d a ň o v é a s i g n a c e
Argumenty pro zavedení formulují převážně zástupci neziskových organizací a jejich podporovatelů. Už i proto lze argumenty pro zavedení asignací označit za zvětší části neekonomické. Argumentů pro zavedení je celá řada, některé více jiné méně relevantní.
V následujícím textu se ale budu zabývat pouze těmi nejčastěji zmiňovanými.
Hlavní zmiňované argumenty vnímají asignace jako:
Finanční zajištění neziskového sektoru Nástroj decentralizace státní podpory
Způsob aktivace a motivace neziskového sektoru Způsob vychování občanů k filantropii
21 Stenografický zápis 46. schůze, 5. února 2002 Poslanecké sněmovny parlamentu České republiky 1998- 2002
22 Minčič, L.: Daně, stát a svoboda občanů, In: Lidové noviny, 23.I.1997
23 Více v následující kapitole.
1 . 3 . 1 F i n a n č n í z a j i š tě n í n e z i s k o vé h o se k t o r u
Potřeba vyřešení financování části neziskového sektoru – církví – byla na počátku procesu zavedení asignací v Itálii a ve Španělsku. Lze prohlásit, že v Itálii systém asignací funguje a financování církví tím byl vyřešen. Ve Španělsku lze systém funguje, zcela problém financování církve vyřešen nebyl, respektive stát je stále nucen používat i jiné formy dotace než pouze asignace.24
Myšlenka, že by asignace mohli finančně zajistit neziskový sektor se objevuje u nás objevuje v 90tých letech v ČR, a to opět zejména v souvislosti s financování jedné části neziskového sektoru – církví. Podle odhadu ministerstva kultury z roku 1997 by výše asignace u daně z příjmu fyzických osob musela být minimálně 8%. To vzhledem k možným negativním dopadům asignací na spravedlnost daní považuji za příliš vysoké procento. Kromě toho, je takové procento politicky neprůchodné (jak ukázala i
historie).25
Vztáhnout asignace na celý neziskový sektor, respektive veřejně prospěšné aktivity, chtěl poslanec poslanecké sněmovny ve svém návrhu zákona o asignacích. V něm navrhoval 7% asignaci z daně z příjmu fyzických osob. Ani tento návrh sněmovnou neprošel. V případě 7% asignace byl odhad celkové asignované částky 3-4mld. Ani tato částka by nemohla komplexně zabezpečit neziskový sektor.
Zavedením 7% asignace by ale docházelo ke všem negativům zmiňovaným v předchozí kapitole. Asignace ve výši 7% by umožňovala poplatníkům rozhodovat o zhruba třech procentech své daňové povinnosti, což považuji za větší než malou částku. Při tak vysoké asignaci pak dochází k výraznému porušení principů neúčelnosti, neekvivalence a daňové spravedlnosti, jak již bylo zmíněno.
Neziskový sektor může být financován nejrůznějšími způsoby od soukromých darů jednotlivců a firemního dárcovství přes nadace a nadační fondy, veřejné rozpočty až k zadávání státních zakázek neziskovému sektoru. Nedomnívám se, že by hlavním důvodem pro zavedení asignací mělo být finanční zajištění neziskového sektoru.
Považuji za vhodné využívat celou škálu možností financování. Asignace považuji za zajímavý doplněk k současným formám financování, který může být vhodné za určitých podmínek použít.
24 Podrobně ve druhé kapitole.
25 Podrobně ve třetí kapitole.
1 . 3 . 2 N á s t r o j d e c e n t r a l i z a c e s t á t n í p o d p o r y
Decentralizaci státní podpory neziskovým organizacím lze chápat dvojím způsobem, decentralizaci z hlediska rozložení zdrojů v rámci sektoru mezi jednotlivými
organizacemi a z hlediska rozložení v rámci regionů.
Například Fórům dárců v důvodové zprávě k pozměňovacímu návrhu zákona uvádí, že by asignace měli vést k většímu počtu příjemců finanční podpory včetně malých organizací a za druhé k rovnoměrnějšímu rozdělení finančních prostředků organizacím působících v regionech.26
Poslanec Zdeněk Kořistka v argumentaci pro zavedení asignací v roce 2005 uvádí: „Malé procento plyne do neziskového sektoru prostřednictvím regionálních a místních orgánů.
Zbytek je distribuován centrálními orgány v Praze. Tím se dostávají do značné
nevýhody organizace, které nemají možnost v centru lobovat...“ Poslanec se vyjadřuje se v tom smyslu, že právě díky zavedení asignací, by mohla být státní podpora více decentralizovaná, neboť občan „může rozhodnout o pomoci tam, kde stát nedohlédne.“
V rámci státní dotační politiky bylo roce 2003 rozděleno celkem 5,409 mld. Kč.
Ministerstva poskytla 3,318 mld. Kč, z krajských rozpočtů šlo 634 mil. Kč a z obecních 956 mil. Kč. Je tedy fakt, že víc než 61% veškerých dotací je rozdělováno z centra.
Nesouhlasím ale s tím, že potřeba decentralizovat poskytované zdroje je jednoznačným argumentem pro zavedení asignací. Zdroje lze decentralizovat i jednoduše tak, že přesuneme odpovědnost a prostředky za některé oblasti na kraje a obce. Pak by pole mého názoru došlo i ke zvýšení počtu příjemců dotací i o malé regionální organizace.
Problém rozhodování o dotacích z centra a neochoty ministerstev vzdát se své agendy považuji za zásadní. Pokud by bylo politicky schůdnější decentralizovat zdroje pomocí asignací, považoval bych to za dostatečný důvod pro jejich zavedení.
1 . 3 . 3 Z p ů s o b a k t i v a c e a m o t i v a c e n e z i s k o v é h o se k t o r u
Jiří Bárta ve svém článku uvádí: „Příklad Slovenska ukazuje, že nevládní organizace začaly díky asignacím výrazněji komunikovat (rozuměj žádat daňové poplatníky o asignační příspěvek) s veřejností.“ Je bezesporu, že možnost získat určité prostředky, stimuluje organizace k nějakému činnosti. Otázkou je, k jakým činnostem a nakolik jsou prospěšné.
26 Návrh věcného záměru zákona o daňových asignacích vypracovaný skupinou při Fóru dárců, poslední aktualizace: 11.1.2005, zveřejněn na www.rozhodni.cz
Podle mého názoru Jiří Bárta problém zjednodušuje. Nemyslím si, že organizace, které bude pouze žádat o asigační příspěvek, může být dlouhodobě úspěšná. Jeden z principů asignací a vůbec fungování neziskového sektoru je transparentnost. Organizace
poplatníky nejenom žádá o příspěvek, ale ukazuje, jak prostředky z minulých asignací použila, informuje o svých akcích a vyjadřuje se k aktuálním tématům z oblasti
působnosti v médiích nebo pořádá promo večírky. Tak by měla vypadat komunikace neziskové organizace a jedině s uplatněním marketingového přístupu může být organizace dlouhodobě úspěšná.
V menším měřítku, ale v podstatě to samé, bude muset podstoupit i menší regionální organizace. Řekněme, že žádost o asignační příspěvek na ochotnický spolek bude formulována v místním hostinci. Přesto i zde bude muset žadatel vysvětlit poplatníkovi, proč o jeho příspěvek stojí, vysvětlit mu, na co příspěvek použije a zpětně to i doložit.
V případě, že jeden rok podcenil svou kampaň, mohli by poplatníka přetáhnout dobrovolní hasiči nebo nějaká celostátní organizace.
Určitě si lze představit kampaně, které používají agresivní způsob oslovení (obrázky týraných dětí a podobně) a které by mohli být krátkodobě úspěšné. Dlouhodobě může být úspěšná ale pouze organizace, která s poplatníkem komunikuje, nutí ho skutečně racionálně rozhodovat se pro ní. Asignace pak nutí organizace o zvýšení
transparentnosti v oblasti poskytování svých služeb a využívání prostředků.
1 . 3 . 4 Z p ů s o b v y c h o v á n í o b č a n ů k f i l a n t r o p i i
Možnost, kterou dává poplatníkovi asignace, podpořit aktivitu podle osobního výběru aniž by tato podpora něco stál přímo poplatníka je lákavá a lze předpokládat, že pak poplatník bude ochoten strávit nějaký čas výběrem příjemce asignace. To ale neřeší jestli zavedení asignací může vychovat občany filantropii.
Novotný k tomu říká: „Mezi dvaceti korunami darovanými z čistého příjmu a dvaceti miliony odepsanými z daní je stejný rozdíl jako mezi dobrým skutkem a taktickým manévrem. ... Když dávám peníze, které by jinak skončili stejně ve státním rozpočtu, není hřejivý pocit na místě.“27
Tématem se také zabývá Jiří Bárta.28 Varuje před směšováním termínu daru a asignace.
Tvrdí, že pokud nezisková organizace osloví veřejnost s žádostí „darujte nám 1%“,
27 Novotný, P.: Daně nejsou jen mé, In: MF Dnes, 13.IX.1996
28 Bárta, J.: Daňové asignace – přínos či riziko?, In: Občanské noviny, příloha Literárních novin č.
22/2004, 9.VI.2004
(přičemž myslí asignujte nám 1%) podkopává si tak možnost oslovit veřejnost znovu, tentokrát s žádostí o skutečný dar. Zároveň upozorňuje na problém obtížného navázání vztahu s dárci, s ohledem na anonymitu asignací.
Osobně považuji asignace za určitou formu filantropie. Pokud se poplatník rozhodne asignovat, musí obětovat část svého času a intelektu, aby rozhodnul. Poplatník vyjadřuje podpor určitým aktivitám, svým rozhodnutím říká, že jsou pro něj takové aktivity důležité. Ve státech, de byli asignace zavedeny, asignovalo většinou okolo 30- 40 % poplatníků, tedy zdaleka ne všichni, ačkoli vždy výrazná většina osob o možnosti asignovat věděla.
Riziko podkopání si možnosti žádat o skutečný dar nevnímám za tak významné o Jiří Bárta. Za důležité vnímám, že organizace dokázala přesvědčit poplatníka k asignaci. To jestli si poplatníka udrží je už na ní. S tím souvisí i další obava Jiří Bárty ohledně
obtížného navázání vztahu s dárci. Je pravda, že na vztahu s dárcem, kterého organizace zná, může mnohem lépe pracovat než v případě vztahu a „asignující veřejností“. Otázkou ale je, kolik takových organizací, které zná své dárce existuje a jaký je počet těch dárců. Motivace poplatníků asignovat je mnohem větší než motivace darovat, a proto je potenciální cílová skupina dárců-podporovatelů mnohem větší.
Asignace nutí potenciální příjemce komunikovat s veřejností a prezentovat svou práci.
Navázání vztahu s dárcem-podporovatelem je čistě na organizaci a způsobu její
komunikace. Pokud organizace dokáže dlouhodobě přesvědčovat o prospěšnosti svých aktivit, dokáže upozorňovat na řešenou oblast, pak se domnívám přesvědčí poplatníky i v případě zrušení možnosti asignace.
Mezi poskytnutím daru a asignací spatřuji významný a klíčový rozdíl. Přesto si
nemyslím, že je nutné tento rozdíl činit i ve vztahu k veřejnosti a už vůbec si nedovolím definovat kdy u člověka je nebo není na místě hřejivý pocit. Asignaci vnímám jako jednu z forem vyjádření podpory určitým aktivitám. Pro občana – poplatníka tato forma může být přitažlivá, protože ho vlastně nic nestojí. Tím, že je ale nucen znovu a znovu rozhodovat o příjemci asignace, je vlastně vtahován do aktivit problémů příjemců. Proto jsem přesvědčen, že zavedení asignací může být vhodným nástrojem podporujícím občanskou filantropii.
1 . 4 P r i n c i p y s p r á v n é h o z a v e d e n í a s i g n a c í
V následujícím textu navrhnu teoretické předpoklady zavedení asignací do daňového a legislativního systému. Při formulací podmínek vycházím z předcházejícího zhodnocení argumentů pro a proti asignacím a již zmíněných dílčích doporučení. Následující text lze považovat za shrnutí polemik předchozího textu. Některé principy správného zavedení asignací rozebírám podrobněji dále.
Principy správného zavedení asignací jsou:
a) Asignace je zavedena u daně z příjmu fyzických osob b) Asignace se pohybuje mezi 1-2% daňové povinnosti
c) Příjemci asignace jsou organizace, které vykonávají veřejně prospěšné aktivity d) Asignace jsou co nejméně administrativně náročné a co nejméně „obtěžují“
poplatníka daně
e) Je povinností organizací publikovat způsob naložení s asignovanými prostředky f) Organizace podléhají kontrole ze strany státu
1 . 4 . 1 K j a k é d a n i v z t á h n o u t a s i g n a c i ?
Otázka k jaké dani vztáhnout asignaci je zcela zásadní, protože vlastně odpovídá na otázku kdo bude moci rozhodovat o veřejných prostředcích (pokud se na asignaci pohlíží jako na dotaci z veřejných prostředků).
Místo daňových asignací se nabízí i jiné mechanismy. Stát by například mohl tvořit určitý fond a každý občan starší 18 let by mohl jednou ročně vybrat jednoho příjemce alikvotní části fondu. Neziskové organizace by vlastně soutěžili každý rok v určitých volbách. Takový mechanismus by splňoval kriteria spravedlnosti a nediskriminoval by neplátce určité daně.
Otázka je, jaká účast ve volbách by mohla být předpokládána. Osobně se nedomnívám, že by účast mohla být vyšší než těch 30-40% poplatníků, kteří v zahraničí asignují.29 Ve zmíněném mechanismu bychom nutili občana „jít volit“. Občan, který by porovnával přínos z volby příjemce prostředků a újmy, kterou volba zabere (rozhodování, cesta do volební místnosti, cesta zpět domů), by pravděpodobně volit nešel.
Kromě toho, by neexistovala tak silná vazba mezi rozdělovanými prostředky a občanem, Občan by totiž rozhodoval o veřejných prostředcích, ke který nemá žádný speciální vztah. Otázkou pak zůstává, jakou námahu by volič vynaložil na rozhodnutí koho volit.
V případě asignací, poplatník rozhoduje, komu dá své daně. Právě vztah k finančním
29 Navržený mechanismus by umožňoval rozhodovat absolutně více občanům než asignace, které umožňují rozhodovat pouze poplatníkům daně. Přesto bych předpokládal, že účast u daně bude i v absolutním vyšší.
prostředkům, které odvádí poplatník „ze svého“ v případě asignací, považuji za silný motivační faktor pro nejlepší rozhodnutí.
Dalším argumentem proti zavedení takového mechanismu by byla jeho finanční náročnost uspořádaných voleb a „volebních“ kampaní, ale i fakt, že takový mechanismus prostě nikde jinde neexistuje.
Pokud bychom se vrátili k daním, jako nejspravedlivější je pak jeví asignace z paušální daní. Takový mechanismus by byl poměrně spravedlivý a z různých daní nejméně daňově distorzní. Významným argumentem proti je skutečnost, že paušální daň ve většině daňových systémů není zavedena. Zavedení nové daně pouze proto, aby mohli být zavedeny asignace, nepovažuji za rozumné nebo vhodné.
Lze si ale představit zavedení nové paušální daně, u které by bylo možné asignovat celých 100% daňové povinnosti. Systém by se částečně podobal mechanismu, který byl popsán výše, s tím rozdílem, že by občan zaplatit daň musel. Pouze by se rozhodoval, jestli daň zaplatí jím vybranému příjemci nebo do veřejného rozpočtu (například místní samosprávě). Takový systém bych považoval za zajímavý. Nicméně by takový systém byl v rozporu s principem berní způsobilosti, a jeho prosazení tedy i politicky
neprůchodné.
Další daň, která by byla vhodná z hlediska daňové spravedlnosti, je daň z přidané hodnoty. U této daně je ale problém, že v současných systémech poplatník, kolik přesně na této dani odvedl. Poplatník daň neodvádí a tedy vztáhnutí asignací k této dani je nemožné.
Vztáhnout asignace k majetkovým daním jako daň z nemovitosti, darovací nebo silniční daň, považuji za nevhodné vzhledem k malému počtu poplatníků.
Další přímou daní je daň z příjmu fyzických osob. Tuto daň platí poměrně vysoké
procento poplatníků – občanů voličů, obvykle okolo 50% obyvatel státu, takže by mohla být alespoň částečně omezena nespravedlnost. Nicméně určitá nespravedlnost zůstává.
Kromě jednotlivých poplatníků, kteří neplatí daň z důvodu nedostatečného daňového základu, by v případě zavedení asignací u dani z příjmu byli diskriminovány určité skupiny obyvatel. Je třeba si uvědomit, že neplátcem daně z příjmu fyzických osob jsou totiž hlavně studenti a důchodci.
Kromě vysokého procenta poplatníků je to ale i fakt, že u daně z příjmu fyzických osob každý poplatník přiznává svou daňovou povinnost finančnímu úřadu (ať přiznává sám nebo za něj zaměstnavatel). Úkon přiznání daňové povinnosti pak lze jednoduše spojit i rozhodnutím o asignaci.
Zavedení asignací na dani z příjmu fyzických osob se i ze zahraničních zkušeností jeví jako nejlepší varianta. S odvoláním na zahraniční zkušenost je i politicky prosaditelná.
Otázkou je, jestli by měla být asignace vyjádřená v absolutní částce nebo vztažena k daňové povinnosti jako její procento. V případě vyjádření v absolutní částky, by byla omezena nespravedlnost volby. V případě vztažení asignace k daňové povinnosti, dovolujeme, aby váhy hlasů jednotlivých poplatníků ve veřejné volbě o distribuci veřejných prostředků byly rozdílné. Je správné, aby poplatník s větší daňovou
povinností rozhodoval o veřejných prostředcích víc? Určitě to správné není. Nicméně pokud daňová povinnost není u všech poplatníků stejná, tzn. pokud se nejedná o paušální daň, nelze určit absolutní částku asignace, neboť někteří poplatníci by prostě neměli ani tak vysokou daňovou povinnost.
Nabízí se omezit asignaci horním limitem. U takového nástroje lze očekávat politickou náročnost nalezení konsensu ohledně výše limitu. Problematická by byla i potřeba valorizace limitů. Hlavně ale z hlediska jednoduchosti pochopení systému asignací bych takový nástroj nedoporučoval. Jednodušší systém doprovázejí i nižší administrativní náklady. Jednodušší systém může snižovat daňové distorze a být nakonec
spravedlivější.
Z těchto důvodů se mi jako nejlepší jeví zavedení asignací u daně z příjmu fyzických osob. Asignace by měla být vyjádřena jako procentuální část daňové povinnosti poplatníka.
Za nevhodné považuji zavedení asignací na korporátních daní, například na dani z příjmu právnických osob. Pokud byli nalezeny důvody, proč by mohl občan sám rozhodovat o části veřejných prostředků pomocí asignací. Právnické osoby nemají ústavou danou možnost účastnit se veřejné volby. Neví důvod dávat jim takové právo zavedením asignací. Kromě toho, právnické osoby by asignovali i relativně velké částky, o kterých by se mohlo rozhodovat i na základě jiných motivů, které mohou být
vytvořeny korupčním jednáním neziskové organizace.
Argument, že asignace by pomohli firmy „vychovat“, naučit je hodnotit veřejně prospěšné aktivity a jednat s neziskovými organizacemi není na místě. Firemní dárcovství je součástí marketingu, případně public relations. Způsob jednání
s neziskovými organizacemi a rozhodování o formě podpory je pak založen na jiných principech.
1 . 4 . 2 J a k v y s o k á m á a s i g n a c e b ý t ?
Odpovědět na tuto otázku lze pouze v případě jasného stanovení účelu, pro který mají být asignace zavedeny.
Pokud účel asignací má být finanční zajištění neziskového sektoru, potom by bylo třeba stanovit procento asignace na základě potřeb tohoto sektoru. Takové procento by bylo pravděpodobně velmi vysoké. Vysoké procento by způsobovalo významné daňové distorse. Jak již bylo uvedeno, účel finančního zajištění neziskového sektoru nepovažuji za správný. Kromě toho, že tak vysoké procento není reálně politicky prosaditelné.
Pokud účel zavedení daňových asignací má být aktivace neziskového sektoru a výchova občanů k filantropii, potom může být procento poměrně nízké. To zejména s ohledem na daňovou spravedlnost. Nicméně asignovaná částka musí být poplatníkem vnímána jako podstatná, jako částka, která může organizaci skutečně pomoci. Nakonec výše asignace by měla být i politicky průchodná.
Asignace v ČR by se měla pohybovat mezi 1 – 2 %. Procento vyšší než 2% nepovažuji za správné. Asignace, tedy rozhodování o veřejných prostředcích je umožněna pouze plátcům daně z příjmu fyzických osob a nikoli všem občanům státu, a pak by mohlo docházet k nabourání základních principů fungování státu a principů kolektivního rozhodování a veřejné volby (jak bylo výše podrobně rozebráno).
2 Příklady využití asignací v zahraničí
V této kapitole uvádím příklady využití nástroje asignací v zahraničí. V první části nezmiňuji přímo asignace, ale církevní daně. Církevní daně bývají totiž někdy
považovány za předchůdce církevních asignací a následně asignací pro celý neziskový sektor.
V první části kapitoly tedy představuji církevní daně, tak, jak fungují v Německu a Rakousku. Při jejich hodnocení se pokouším je srovnat s asignacemi. V části druhé se zabývám církevními asignacemi, které byli zavedeny v Itálii a Španělsku. V poslední části vybírám dvě země, Maďarsko a Slovensko, a představuji jejich systém asignací.
2 . 1 C í r k e v n í d a n ě
Církevními daněmi v dalším textu chápeme zvláštní platby, které charakterem připomínají daně. Jedná se o pravidelné platby, které ale neplynou do veřejných rozpočtů. Platby jsou neekvivalentní, neboť přínos církve jednotlivci pravděpodobně neodpovídá placené dani. Platby můžeme považovat i za neúčelové, v tom smyslu, že poplatník nemůže přesně určit, co bude v rámci „fiskální politiky církve" z jeho platby hrazeno.30 Církevní daně jsou pro některé občany státu, členy církve, ze zákona povinné, tedy vymahatelné (ať už státem nebo samotnou církví).31 Církevní daně ale narozdíl od asignací nesnižují (nebo jen nepřímo snižují) daňovou povinnost poplatníka.
Církevní daně na tomto místě uvádím proto, že téma daňových asignací je původně spojováno s financováním církví, a že se v podstatě vyvinulo z církevních daní. Právě systémové řešení financování církví, které by probíhalo jinak než na výdajové straně veřejných rozpočtů, bylo hlavním tématem při diskuzích o zavedení asignací
v postkomunistické Evropě. Myšlenka daňových asignací pro širší neziskový sektor se pak v podstatě vyvinula z diskusí o financování církví.
2 . 1 . 1 N ě m e c k o
Německé daňové zákony umožňují církvím vybírat tzv. církevní daně. Právo vybírat daně církev nemusí využít. Zaplacením daně je poplatník povinen státu, nikoli církvi.
30 Církve se, narozdíl od ostatních NGO, obvykle věnují širokému okruhu činností. Kromě duchovní činnosti je to školství, zdravotnictví, péče o seniory, chudé a podobně.
31 Například daň z nemovitosti je povinná také pouze pro ty občany, kteří jsou vlastníky nemovitostí. Pro ty, kteří nejsou „členy“ skupiny občanů vlastnících nemovitosti, daň z nemovitosti povinná není.
Poplatníkem daně je pouze registrovaný člen církve. V Německu jsou členové církví registrování státem.32
Technicky je církevní daň přirážkou k dani z příjmu fyzických osob. Přirážka je stanovena církví ve výši obvykle 8-9% celkové daňové povinnosti. Církevní daň je u zaměstnanců vyměřována a odváděna zaměstnavatelem, stejně jako daň z příjmu.
Církevní daň je odváděna příslušné diecézi dle sídla zaměstnavatele. V případě, že zaměstnanec bydlí v jiné diecézi než pracuje, dochází k vyrovnání v rámci církve.
Církevní daň v Německu můžeme chápat jako platbu člena církve za „církevní veřejné statky“. Registrace členů církve státem se nemusí jevit jako nejsprávnější řešení, na druhou stranu pravděpodobně i díky tomu je výběr církevní daně poměrně
efektivní.33 Placení daně je povinností poplatníka vůči státu a z tohoto důvodu je tedy registrace poplatníků nutná. Státní náklady na vybírání daně se odhadují na 3-4 % z celkových příjmů.
Vzhledem k tomu, že církevní daň je přirážkou, tedy platbou navíc, je tento nástroj využíván pro pohodlí členů církve, kteří by na církev chtěli přispívat tak jako tak.
I neregistrovaný „člen“ církve by přece mohl církevní daň církvi platit (například formou daru34). Zároveň je třeba si uvědomit, že v případě vystoupení z církve, může poplatník spotřebovávat „církevní statky“ i nadále. Těžko si představíme kněze, který před
vstupem do kostela kontroluje daňové přiznání.
Pokud je členství v církvi je dobrovolné, dospějeme k tomu, že církevní daň je z hlediska občana vlastně platbou dobrovolnou. Z hlediska člena církve je ale, i z morálních důvodů, platbou povinnou. Vystoupení z církve kvůli povinnosti platit církevní daň by možná šlo přirovnat k přestěhování se občana jednoho státu do druhého z důvodu nižšího daňového zatížení.
I přesto, že se tedy jedná o platbu v zásadě dobrovolnou (z hlediska dobrovolného členství v církvi), církevní daň není filantropie. Dobrovolně členem církve poplatník povinně platí za „církevní veřejné statky“.
32 Fakt, že seznamy jsou vedeny státní institucí by mohl být vnímán jako negativní hned z několika hledisek. U některých církví by mohlo docházet k utajování členství, třeba u členů židovských obcí
v souvislosti s událostmi 2. světové války. Další otázkou je, jestli je správné, aby státní úředníci, kteří jsou placeni všemi občany, vedli seznamy pro pouze pro některé občany – členy církví.
33 Například ve srovnání s rakouským systémem. Viz dále.
34 Například částku poskytnutého daru na dobročinné účely může poplatník odečíst od daňového základu.
Poskytnutí daru pak může být i daňové výhodnější, než placení církevní daně.
2 . 1 . 2 R a k o u s k o
Církevní daň v Rakousku je spíše uzákoněným příspěvkem církvi, nikoli státem vymahatelná platba. O vybírání církevní daně se stará sama církev. Církev vede i oficiální registry svých členů. V případě, že poplatník daně daň neplatí, může církev platbu vymáhat formou veřejnoprávního sporu.
Poplatníkem církevní daně jsou všichni plnoletí registrovaní členové církve. Základem daně je daňový základ daně z příjmů fyzických osob, u soukromých zemědělců hodnota usedlosti. Zaplacenou církevní daň lze do určité výše odečíst od daňového základu daně z příjmu.
Rakouský model církevní daně není nejefektivnější (náklady na výběr činí asi 10-15 % z celkových příjmů a církve kvůli nedokonalé evidenci dokáží vybrat pouze asi 2/3 plateb). Na druhou stranu administrativa spojená s financováním církví nezatěžuje státní správu, takže nečlenové církví neplatí za církevní statky členům církví35. Církve, jako specifické neziskové organizace, jsou díky zavedení církevních daní na státu finančně nezávislé.
V kontextu daní je ale třeba upozornit, že rakouské církevní daně jsou z hlediska dobrovolného členství v církvi v podstatě dobrovolné, neboť člen církve může z církve vystoupit, ale může dál využívat církevní statky. Ani v tomto případě se ale nejedná o filantropii. Člen církve vlastně dobrovolně platí za „církevní veřejné statky“.
2 . 2 C í r k e v n í a s i g n a c e
Církevní asignací je na nazývána možnost poplatníka směřovat určitou částku své daňové povinnosti na církevní organizaci. Zároveň je tak nazývána i samotná směřovaná částka.
Hlavním rozdílem mezi církevní daní a asignací je, že asignace není pro poplatníka
„platba navíc“, ale pouze rozhodnutí o směřování části „povinně placeného“. Samotná asignace není povinná, povinná je pouze vyměřená daňová povinnost. Církevní asignace není povinné ani pro členy církve, naopak je rozšířena na všechny daňové poplatníky.
Odpadá tak nutnost jakkoli registrovat členy církve. Z pohledu, že asignovat na církev mohou i nečlenové, jedná se o platbu neekvivalentní.
Debaty o financování církví pomocí asignací byli na počátku dnešních systémů daňových asignací v postkomunistických státech. Vybrání pouze jednoho typu organizace z celého
35 Narozdíl od situace v Německu, kde administrativu zajišťuji daňové úřady.
neziskového sektoru nebylo v postkomunistických státech vnímáno jako přípustné. Není divu, že církevní asignace jsou zavedeny ve státech s tradičně silným postavením církví, zejména církve katolické, jako jsou Itálie a Španělsko. V Maďarsku byly církevní
asignace zavedeny až poté, co byli zavedeny asignace pro ostatní neziskový sektor.
Zavedení asignací pouze pro církve vnímám jako pokus o systémové financování církví.
V případě vnímání asignace jako státní dotaci se zvláštním mechanismem distribuce, pak občan-poplatník tak může částečně ovlivnit výši a strukturu církevních dotací.
Za přínos zavedení církevních asignací může být vnímána určité zrovnoprávnění různých církví navzájem a transparentnost státní podpory těmto organizacím. Otázkou zůstává, proč právě církve mají být podporovány jiným způsobem než ostatní organizace
neziskového sektoru. Jsou služby, které církve poskytují, natolik odlišné ve srovnání se službami poskytovanými zbytkem neziskového sektoru?
V následujícím textu budou představeny církevní asignace v Itálii, Španělsku a
Maďarsku. Kromě popsání fungování systémů bude stručně zmíněna historie zavádění církevních asignací a krátce zhodnocena úspěšnost zavedení církevních asignací.
2 . 2 . 1 I t á l i e
Itálii bychom mohli charakterizovat jako zemi s tradičním výrazným vlivem církve, proto není divu, že právě zde byl poprvé v praxi zaveden systém církevních asignací. Do roku 1989 přispíval italský stát na finanční zabezpečení kléru formou dotací. Do roku 1989 přispíval ale pouze katolické církvi a tento základní rozpor rozpoutal debatu o změně financování církví obecně. Výsledkem debat bylo, že od roku 1990 stát církve nedotuje, ale v platnost vstoupil nový systém podpory církví založený hlavně na rozhodnutí občanů poplatníků daní, o tom kolik jaké církvi má být přiděleno prostředků.
Od 1.1. 1990 vyšel v platnost zákon č. 222, podle kterého každý italský občan, který je plátcem daně z příjmu fyzických osob, může rozhodnout jak bude použito 0.8% jeho daně. Tuto část daně z příjmu, kterou by musel poplatník odvézt státu tak jako tak, může asignovat ve prospěch církví, které mají smluvně upraven vztah s italským státem.36 Procento daně, které je možno asignovat, se nově stanovuje každé tři roky.37
36 Mezi církve, které mají podepsanou smlouvu s italským státem patří i baptisté a luteráni. Baptisté ale systém odmítají a asignace odmítají. Luteráni asignace přijímají, ale věnují je na charitativní účely. Provoz těchto církví je hrazen z dobrovolných příspěvků členů.
37 Procento stanovuje paritní komise složená ze členů vlády a Italské biskupské konference.
Asignovat může každý poplatník, bez ohledu na to, zda je člen církve nebo ne. Tím odpadá nutnost registrace členů církve. Ti poplatníci, kteří se nerozhodnou jaké církvi asignovat, přesto církve podporují. Částka 0.8% jejich daně je totiž státem rozdělena mezi církve v tom poměru, ve kterém se rozdělily prostředky občanů, kteří asignovali.
Stát má tedy v podstatě danou výši dotace církvím jako 0,8% výnosu daně z příjmu.
Poplatníci rozhodují pouze o struktuře dotací. Katolická církev získává pravidelně okolo 82% přímých asignací, ostatní církve okolo 2% přímých asignací. Zbylých asi 16%
přerozděluje znovu stát mezi církve.38
Ačkoli možnost asignovat využívá pouze asi 50% poplatníků. Přesto systém církevních asignací v Itálii můžeme hodnotit z určitého hlediska jako úspěšný. Financování církví bylo vyřešeno systémově, stát jinak finančně provoz církve nepodporuje. Tím, že
distribuci dotace ve výši 0,8% výnosu daně z příjmu svěřil do rukou poplatníků daně, se stát zbavil povinnosti rozhodovat o výši dotace sám a církve se staly mezi sebou
navzájem rovnoprávné.
2 . 2 . 2 Š p a n ě l s k o
V roce 1988 byly ve Španělsku zavedeny církevní asignace. Poplatník z daně příjmu fyzických osob může rozhodnout, jestli 0,5239% z celkové daňové povinnosti bude směrováno církvi. Pokud poplatník neasignuje, jsou prostředky směřovány na účely sociální, kulturní nebo výchovné povahy.
Do roku 1987 stát přímo finančně podporoval církvi. Zavedením asignací chtěl stát vyřešit financování církví systémově. Stát se ale zavázal, že církvi bude doplácet rozdíl mezi příjmem z asignací a finanční podporou poskytovanou do roku 1987. V roce 1988 církve z asignací získaly pouze 1/3 původních prostředků a tak stát musel přispívat 2/3.
2 . 2 . 3 M a ď a r s k o
Od roku 1998 byly zavedeny církevní asignace i v Maďarsku. Poplatník daně z příjmu může asignovat až 1%. Církevní asignace byly v Maďarsku zavedeny jako součást systému daňových asignací, který je podrobně popsán v následující kapitole. Zavedení církevní asignace v Maďarsku je z hlediska vzájemného zrovnoprávnění církví a
z hlediska nulové závislosti na dalších státních dotací považováno za úspěšné.
38 Vypočítáno jako prostý průměr údajů z let 1990 – 1994.
