Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta mezinárodních vztahů
Středisko mezinárodních studií Jana Masaryka
Názov: Implementácia environmentálnej politiky EÚ: Prípadová štúdia v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov na Slovensku
(Bakalárska práca)
1 Názov: Implementácia environmentálnej politiky EÚ: Prípadová štúdia v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov na Slovensku
(Bakalárska práca)
Autor: Kristína Horná Rok vypracovania: 2020 Vedúci práce: Mgr. Ing. Kateřina Kočí, Ph.D.
Prehlásenie
Čestne prehlasujem, že som bakalársku prácu s názvom „Implementácia environmentálnej politiky EÚ: Prípadová štúdia v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov na Slovensku“
vypracovala samostatne, s použitím literatúry uvedenej v priloženom zozname.
V Prahe, dňa 4. 12. 2020 ...
podpis
Poďakovanie
Moje poďakovanie patrí Mgr. Ing. Kateřině Kočí, Ph.D. za jej pomoc a odborné pripomienky pri písaní tejto bakalárskej práce.
Obsah
Úvod ... 1
1 Environmentálna politika EÚ v systéme multilevel governance ... 3
1.1 Multilevel governance v EÚ ... 4
1.1.1 Aktéri multilevel governance v EÚ ... 5
1.1.2 Právomoci EÚ a členských štátov ... 11
Metóda ... 15
2 Rámec aktuálnej politiky EÚ pre znižovanie emisií skleníkových plynov ... 17
2.1 Medzinárodný režim ochrany klímy ... 17
2.1.1 Parížska dohoda ... 19
2.2 7. Environmentálny akčný program (2013–2020) ... 21
3 Klimaticko-energetický balík EÚ do roku 2020 ... 22
3.1 Emisie skleníkových plynov pokryté systémom EÚ ETS ... 22
3.2 Emisie skleníkových plynov v sektoroch mimo systému EÚ ETS ... 23
4 Rámec politík pre znižovanie emisií skleníkových plynov do roku 2030 a s výhľadom do roku 2050 ... 27
4.1 Rámec politík EÚ v oblasti klímy a energetiky do roku 2030 ... 27
4.2 Európsky ekologický dohovor ... 28
4.3 Strategické dokumenty SR pre znižovanie emisií skleníkových plynov ... 30
4.3.1 Envirostratégia 2030 ... 30
4.3.2 Nízkouhlíková stratégia SR do roku 2030 s výhľadom do roku 2050 ... 31
Záver ... 37
Bibliografia ... 40
Zoznam použitých legislatívnych aktov ... 45
Zoznam použitých skratiek
CDM Mechanizmus čistého rozvoja EAP Environmentálny akčný program EEA Európska environmentálna agentúra
EP Európsky parlament
ESD Rozhodnutie o spoločnom úsilí ESR Nariadenie o spoločnom úsilí
EÚ ETS Systém obchodovania s emisiami v EÚ
EÚ Európska únia
HDP Hrubý domáci produkt
MŽP Ministerstvo životného prostredia NDC Vnútroštátne stanovené príspevky OSN Organizácia spojených národov OZE Obnoviteľné zdroje energie SEA Jednotný európsky akt
SR Slovenská republika
UNFCCC Rámcový dohovor OSN o zmene klímy ZES Zmluva o založení Európskeho spoločenstva
ZEÚ Zmluva o EÚ
ZFEÚ Zmluva o fungovaní EÚ
Zoznam obrázkov
Obr. 1: Kvantifikované emisné limity alebo cieľové hodnoty ich znižovania obsiahnuté v Kjótskom protokole ... 18 Obr. 2: Percentuálna zmena v emisiách skleníkových plynov krajín EÚ oproti roku 1990 .... 25 Obr. 3: Ciele mimo EÚ ETS pre členov EÚ na rok 2020 a 2030 vo vzťahu k roku 2005, v percentách ... 28 Obr. 4: HDP a emisie skleníkových plynov SR, 1992-2016, v konštantných LCU a Mt CO2e ... 32 Obr. 5: Rast emisií a HDP, EÚ a iné, 1995-2016 v percentách ... 32 Obr. 6: Prehľad cieľov a projektovaných dosiahnutých redukcií skleníkových plynov v Nízkouhlíkovej stratégii SR ... 33
1
Úvod
Témou tejto bakalárskej práce je implementácia environmentálnej politiky Európskej únie.
V práci sa autorka zameriava len na jednu z jej oblastí, a to znižovanie emisií skleníkových plynov a pomocou kvalitatívnej metódy prípadovej štúdie je výskum realizovaný na jednom z členských štátov, a to Slovenskej republike. Hlavnou motiváciou pri výbere témy bola pre autorku jej aktuálnosť, no zároveň subjektívny pocit, že aktivita vyvíjaná k ochrane životného prostredia je v politickej sfére jej rodnej krajiny stále nedostatočná a nebyť EÚ a jej ambicióznych politík, nebola by ani na takej úrovni, akej je dnes.
Práca sa zaoberá znižovaním emisií skleníkových plynov, pretože tieto sa považujú za najvýznamnejší faktor spôsobujúci zmenu klímy. Dôsledky zmeny klímy je v určitej miere možné pozorovať už dnes, no predovšetkým je potrebné brať na zreteľ vedecké predpovede, ktoré varujú, že bez ambicióznejších politických riešení sú vyhliadky do budúcnosti veľmi pesimistické a je preto žiaduce neustále zvyšovať ambície v tejto oblasti. V boji proti zmene klímy sa za ideálne považuje kombinovať dva typy opatrení – mitigačné (i.e. vedúce k zníženiu emisií skleníkových plynov) a adaptačné (i.e. prispôsobovanie prírodných a socio- ekonomických systémov zmene klímy), práca sa však zamiera len na opatrenia mitigačné.
EÚ sa všeobecne považuje za globálneho lídra v boji proti zmene klímy. Autorka vychádza z predpokladu, že politiky prijímané touto inštitúciou sú relatívne ambiciózne a Slovensko ich len pasívne preberá na základe záväzkov, ktoré mu vyplývajú z povinnosti implementovať európske právo vnútroštátnymi orgánmi. Cieľom práce je teda potvrdiť či vyvrátiť hypotézu, že Slovensko bolo len pasívnym preberateľom mitigačných záväzkov EÚ pre znižovanie emisií skleníkových plynov v období rokov 2013–2020. K splneniu cieľa práce povedú dva rozdielne, no súvisiace postupy. Tým prvým je analýza plnenia mitigačných cieľov v skúmanom období účinných politík EÚ zo strany SR, a to podľa najaktuálnejších dostupných údajov. Druhým je obsahová analýza strategických dokumentov SR prijatých v skúmanom období, ktorá hodnotí stanovené plánované mitigačné ciele Slovenska vychádzajúce z politík EÚ prijatých v skúmanom období.
Teoretickým východiskom práce je prvá kapitola s názvom „Environmentálna politika EÚ v systéme multilevel governance“. Ako už naznačuje názov, po všeobecnom vymedzení environmentálnej politiky sa kapitola zameriava na charakteristiku viacvrstvového systému vládnutia špecifického pre EÚ, ktorý sa využíva pri tvorbe všetkých politík EÚ, vrátane
2 environmentálnej. Prostredníctvom stručného popisu jednotlivých aktérov tohto systému sa autorka snaží demonštrovať úzke prepojenie medzi inštitúciami EÚ a jej členskými štátmi, ktoré vyplýva zo štruktúr aj interakcií týchto aktérov. Pre adekvátne nastavenie teoretického východiska sú pri jednotlivých aktéroch tiež uvedené základné skutočnosti pre environmentálnu oblasť. Kapitola pokračuje vymedzením rozsahu právomocí EÚ a členských štátov a popisuje spôsob ich vykonávania v súlade s princípom subsidiarity a proporcionality.
Empirickú časť práce uvádza popis použitej metódy skúmania. Tu autorka najskôr definuje použitú kvalitatívnu metódu prípadovej štúdie a podrobne vysvetlí, ako sa v práci postupuje a akým spôsobom sa splní cieľ práce. Tiež sa stanovia kritéria, na základe ktorých bude Slovensko považované za „pasívne“ či „aktívne“ v implementácii mitigačných záväzkov.
Okrem iného sa špecifikuje aj príčina časového obmedzenia skúmania na roky 2013–2020, ktoré bolo primárne zvolené preto, že je to doba platnosti 7. Environmentálneho akčného programu Únie (EAP), no tiež sa vyznačuje prijatím prelomových dokumentov (napr. Parížska dohoda) a v neposlednom rade aj aktuálnosťou.
Východiskovým bodom empirického výskumu je druhá kapitola, ktorá analyzuje aktuálny rámec politiky životného prostredia EÚ so zameraním na mitigačné opatrenia. Ten je významne ovplyvňovaný medzinárodnou, resp. globálnou spoluprácou, najmä medzinárodným režimom pre zmenu klímy. Na neho nadväzuje pod ním prijatá Parížska dohoda, ktorá predstavuje míľnik v boji proti zmene klímy na globálnej úrovni. Kapitolu uzatvára 7. EAP, ktorý vymedzuje prioritné ciele Únie v skúmanom období.
Tretia kapitola sa už venuje Klimaticko-energetickému balíku do roku 2020, ktorý je súčasťou 7. EAP a stanovuje okrem iného mitigačné záväzky, ktoré majú byť splnené do roku 2020.
Tieto sú definované prostredníctvom dvoch kategórií, pod ktoré emisie skleníkových plynov spadajú, a to že buď sú súčasťou systému obchodovania s emisiami alebo ich tento systém nepokrýva a spadajú pod tzv. Rozhodnutie o spoločnom úsilí. Tu bude na základe analýzy dostupných dát vyhodnotené, či SR smeruje alebo nesmeruje k splneniu týchto záväzkov.
Poslednou kapitolou sa vstupuje do politík prijatých v skúmanom období, no s platnosťou pre obdobie nasledujúcej dekády a výhľadovo až do roku 2050. Tu je po stručnom predstavení rámca politík na úrovni EÚ a ich strategických záväzkov realizovaná analýza smerodajných dokumentov SR: Envirostratégie 2030 a Nízkouhlíkovej stratégie SR do roku 2030 s výhľadom do roku 2050, na základe ktorej sa znova vyhodnotí, či je aktivita Slovenska v oblasti mitigácie skleníkových plynov len nevyhnutná odpoveď na aktivitu na úrovni EÚ alebo má Slovensko v pláne tieto ciele prekonať.
3
1 Environmentálna politika EÚ v systéme multilevel governance
Degradácia stavu životného prostredia, ktorá je v posledných desaťročiach zreteľne viditeľná, sa stala znepokojujúca pre širokú verejnosť a tým aj dôležitá pre politikov, vyžadujúc adekvátne riešenia na politickej úrovni (Hoerber, 2012, s. 152). Neustále stúpa dopyt po efektívnom manažmente v tejto oblasti skrz pro-environmentálne opatrenia, ktorých efektivita je značne determinovaná podporou jednotlivých aktérov, na ktorých sa tieto vzťahujú. Jagers, et al. (2017, s. 86) pomenúva environmentálnu politiku ako súbor opatrení na ochranu životného prostredia, ktorých cieľom je vyvolať kolektívnu aktivitu tam, kde nie je pravdepodobné, že nastane takáto činnosť na dobrovoľnej báze. Toto je v súlade s tvrdením, ktoré uvádza Olson (1965, s. 2) vo svojej kultovej knihe The logic of collective action, ktorá má aj viac než 50 rokov vplyv na akademickú literatúru ekonómie či politológie, a to že: „bez nátlaku či iného špecifického nástroja, racionálni a seba zameraní jedinci nebudú dobrovoľne spolupracovať v situáciách vyžadujúcich kolektívnu aktivitu, pokiaľ nie je počet jedincov v danej skupine pomerne malý“.
Aj preto si problémy tak komplexného a globálneho charakteru, akým je aj ochrana životného prostredia, vyžadujú koordináciu na vyššej úrovni, ktorú zvyčajne poskytuje štát (Jagers, et al., 2017, s. 86). Od toho sa očakáva zavedenie opatrení, ktoré by vyvolali činnosť na kolektívnej úrovni – a to napr. znižovaním neistoty, vytváraním zákonitostí správania či určovaním nákladov defektného správania (Mansbridge, 2014, s. 8-10).
Vládami na celom svete bolo za uplynulé roky navrhnuté, vyvinuté a implementované nespočetné množstvo pro-environmentálnych opatrení v snahe zvládnuť a prekonať problémy kolektívnej aktivity, a tým vyvolať pozitívnu zmenu správania aj na úrovni jednotlivca (Jordan
& Adelle, 2013). Rôzne typy opatrení rozdelil Vedung (1998) na základe úrovne nátlaku, ktorý implikujú, na tzv. „palice, mrkvy a kázne“ (ang. sticks, carrots and sermons). Kým prvá kategória naznačuje stratégiu tzv. command-and-control, i.e. nevyžiadané správanie je označené ako nezákonné a stáva sa právne postihnuteľné, posledná zahŕňa opatrenia skôr informatívneho či podnetného charakteru, ktoré cielia na zmenu ako správania tak aj prístupu, napr. environmentálne značky (tzv. eco-labels). Kategória „mrkvy“ využíva finančné stimuly alebo postihy, čím nevyžiadané správanie obmedzuje v menšej miere ako kategória prvá, no výrazne ho limituje naň zvyšujúcimi sa výdavkami. Množinu politických opatrení môžeme ďalej rozdeliť aj na pull a push nástroje (z ang., ťahať a tlačiť) – kým prvé uvedené predstavujú
4 skôr inovatívne a výhodné riešenia, druhé zhoršujú negatívny efekt nevyžiadanej aktivity; či rozlíšiť opatrenia ktoré jedinca ovplyvňujú priamo alebo nepriamo (Jagers, et al., 2017, s. 89).
Environmentálna politika v Európskej únii bola prvýkrát právne ukotvená v Európskych zmluvách až prijatím Jednotného európskeho aktu (SEA) v roku 1987, oficiálnou oblasťou politiky sa stala v roku 1993 prijatím Maastrichtskej zmluvy. Najdôležitejším dôvodom na zavedenie spoločnej environmentálnej politiky bola obava, že by kvôli rôznym environmentálnym normám mohli vzniknúť obchodné bariéry a byť narušená hospodárska súťaž na spoločnom trhu (Jordan & Adelle, 2013, s. 14). Prevalencia ekonomických cieľov však vyplývala z pôvodnej funkcie Európskeho spoločenstva ako čisto ekonomickej komunity.
Okrem ekonomických cieľov hrali úlohu aj ďalšie motívy: povedomie o rastúcom význame environmentálnych problémov; názor, že zdravé životné prostredie je základom prosperity, o ktorú sa Spoločenstvo usiluje; a presvedčenie, že EÚ by mohla byť vhodnou inštitúciou na riešenie rôznych problémov cezhraničného a globálneho znečisťovania životného prostredia (Jordan & Adelle, 2013, s. 13-16).
EÚ má právomoci konať vo všetkých oblastiach environmentálnej politiky, k týmto patria napr.
ochrana biodiverzity a lesné hospodárstvo, ochrana vody a vodné hospodárstvo, znečistenie ovzdušia, efektívnosť využívania zdrojov, udržateľná spotreba a výroba, no tiež oblasť, ktorej sa venuje aj táto práca, a to zmena klímy. Vedecká komunita pripúšťa určitý vplyv prírodných cyklov na zmenu klímy, zároveň ale s pravdepodobnosťou blízkou istote určujú ako hlavný zdroj problémov ekonomický systém výroby a spotreby vytvorený človekom (Lubyová a kol., 2016, s. 180). Prijatím Lisabonskej zmluvy v roku 2009 sa v Článku 191 Zmluvy o fungovaní EÚ stanovil boj proti zmene klímy za výslovný cieľ politiky EÚ v environmentálnej oblasti (Laky, 2019).
1.1 Multilevel governance v EÚ
Európska únia je špecifická medzinárodná organizácia charakteristická svojim viacvrstvovým systémom vládnutia, často pomenovávaného ako systém multilevel governance. Zákonitostiam tohto systému podlieha tvorba aj vykonávanie všetkých politík EÚ, vrátane tej environmentálnej. Kľúčovým prvkom tohto systému je, že problémy sa riešia na viacerých úrovniach súčasne (Jordan & Adelle, 2013, s. 42). Moc je zdieľaná viacerými úrovňami vládnutia v EÚ – nadnárodnou, národnou, subnárodnou a lokálnou, so značnou interakciou medzi sebou (Olsen & McCormick, 2016, s. 22). Pri tvorbe politík v tak špecifickom zoskupení, akým je EÚ, sa teda vynára otázka, ktorej inštitucionálnej úrovni – európskej, národnej alebo
5 regionálnej – by malo pripadať právo rozhodovať, a kde by mala byť lokalizovaná príslušná autorita (Knill & Liefferink, 2007, s. 31).
Piattoni (2009) výstižne charakterizuje základné črty tvorby politík, ktorá je determinovaná inštitucionálnou štruktúrou EÚ a pozíciou vis-à-vis k členským štátom, a teda sa líši od tvorby politiky na národnej úrovni, nasledovne:
1) Tvorba politiky v tej danej oblasti prevažne nie je smerovaná konečným adresátom alebo cieľovým skupinám; skôr sa zameriava na tzv. „sprostredkovateľov“ (v tomto kontexte národné, príp. regionálne alebo lokálne autority, alebo súkromní či nevládni aktéri), aby ich usmernila k následnej regulácii ekonomických procesov a spoločenskej zmene.
2) Vzhľadom k rozsahu svojich kompetencií nie je možné EÚ považovať za suverénnu autoritu. Preto musí tvorba politiky zahŕňať špecifické stratégie a procedúry, ktoré jej umožnia vytvoriť nové, príp. nahradiť alebo obísť limitované kompetencie európskej úrovne.
3) EÚ neriadi priamo národnú vládu ani iných aktérov, preto musí k dosiahnutiu cieľov svojich politík vyvíjať stratégie, ktoré mobilizujú vedenie štátu (alebo iných aktérov) k súčinnosti s inštitúciami EÚ. Navyše sa sústavne potýka s nedostatkom jasne definovaných hierarchických štruktúr, preto musí vzťahy k národným (príp.
regionálnym či lokálnym) autoritám a neštátnym aktérom inštitucionalizovať.
4) Samotná EÚ nemá priame kompetencie implementovať danú politiku priamo, preto je pri jej realizácii závislá na národných (regionálnych, lokálnych) autoritách a čoraz viac aj na súkromných a neštátnych aktéroch v súvislosti s implementáciou, preto už pri tvorbe politík musí zohľadniť ich správanie náležitými stratégiami a postupmi.
1.1.1 Aktéri multilevel governance v EÚ
Pri tvorbe a implementácii každej, teda aj environmentálnej politiky, do procesu vstupuje viacero aktérov a inštitúcií EÚ. Pre správne pochopenie systému multilevel governance v EÚ, je stručne analyzovaný každý z aktérov, jeho úloha v danej štruktúre či spôsob interakcie s ďalšími aktérmi pri tvorbe politík tak, aby bol objasnený vzťah medzi EÚ a členskými štátmi a vysvetlené, ako tvorba takejto politiky prebieha. Napriek tomu, že je podkapitola zameraná všeobecne, pre potrebu adekvátneho nastavenia teoretického východiska sú uvádzané významné skutočnosti z environmentálnej oblasti.
6 Európska Komisia
Európska komisia (ďalej len Komisia) zohráva kľúčovú rolu v inštitucionálnom systéme EÚ vzhľadom k širokému spektru kompetencií, ktoré táto inštitúcia má. Je vedená kolégiom 27 komisárov (jeden za každý členský štát), ktoré pracuje podobne ako kabinet v parlamentnom systéme, teda každý komisár má autoritu v určitej oblasti a má na starosti vlastné portfólio (Olsen & McCormick, 2016). Ako jediná inštitúcia EÚ má právo iniciovať legislatívny proces.
Pri formulácii environmentálnej politiky nastavuje agendu – to zahŕňa plánovanie a vypracovanie návrhov, o ktorých bude neskôr rozhodovať Rada EÚ a Európsky parlament.
Aby sa však predišlo formálnemu monopolu Komisie, ďalšie inštitúcie EÚ, členské štáty, regionálne autority či lobby skupiny môžu tiež požiadať o prerokovanie svojich návrhov Komisiou (Jordan & Adelle, 2013, s. 99). U Komisie je zvykom jednotlivé legislatívne návrhy najskôr konzultovať s vládami členských štátov, keďže sa tým zvýši pravdepodobnosť implementácie danej legislatívy. Európska Komisia formálne rozhoduje na základe väčšiny, no spravidla sa snaží dosiahnuť konsenzus medzi jednotlivými aktérmi a kompromisom vyvážiť protichodné záujmy.
Každodennú činnosť Komisie zabezpečujú jej podriadené útvary – generálne riaditeľstvá a služobné útvary. Konkrétne legislatívne návrhy pre Komisiu vypracovávajú generálne riaditeľstvá. Pre environmentálnu oblasť je to Generálne riaditeľstvo Životné prostredie (GR ENV) a Generálne riaditeľstvo Opatrenia v oblasti klímy (GR Clima), ktoré bolo zriadené v roku 2010 ako odpoveď na zvyšujúcu sa akútnosť zmeny klímy a jej následkov. Jeho úlohou je zabezpečovať to, aby bola oblasť klímy zohľadňovaná vo všetkých politikách EÚ, keďže mnoho environmentálnych problémov pochádza z iných odvetví, ako je napr. energetika, transport atď. GR Clima tiež zastrešuje politiku zmeny klímy, najmä vo vzťahu k emisiám skleníkových plynov a ozónovej vrstve (pokrýva napr. systém EÚ na obchodovanie s emisiami, monitoruje národné emisie a podporuje nízkouhlíkové technológie). Najčastejším právnym prostriedkom Komisie využívaným v environmentálnej politike je smernica, ktorá vyžaduje transpozíciu do právneho systému členského štátu. Pri implementácii politík sa teda Komisia musí spoľahnúť na administratívnu štruktúru členského štátu a ich záväzok uviesť danú legislatívu v platnosť (Jordan & Adelle, 2013, s. 101).
Rada Európskej únie
Rada EÚ, alebo inak Rada ministrov, je jedna z najmocnejších inštitúcií EÚ, tiež nazývaná
„inštitucionálnym srdcom v procese prijímania rozhodnutí v EÚ“ (Jordan & Adelle,
7 2013, s. 75). Z právneho hľadiska je Rada EÚ jednotná inštitúcia, no v skutočnosti má desať rozličných zložení, pretože ministri jednotlivých členských štátov sa v nej stretávajú podľa svojich pôsobností. Funguje na báze šesťmesačného kolujúceho predsedníctva, ktoré predsedajúcemu členskému štátu poskytuje priestor k nastoleniu politických priorít (Olsen &
McCormick, 2016). Rada nemá žiadnych stálych predstaviteľov, no jej konzistentnosť zabezpečuje Rada pre všeobecné záležitosti s podporou Výboru stálych predstaviteľov - COREPER (tzv. „veľvyslancov členských krajín pri EÚ“). Coreper preberá detailnú prácu Rady, snaží sa dosiahnuť dohody na čo najviac návrhov ešte skôr, než sa ministri stretnú a udelia dohode svoj súhlas (Knill & Liefferink, 2007, s. 64). Jeho rola v procese prijímania rozhodnutí je nespochybniteľná. Stáli predstavitelia sú dôležitým spojením medzi inštitúciou EÚ a členskou krajinou, resp. jej vládou. Ich úlohou je chrániť a prezentovať záujmy svojej krajiny, no tiež dosiahnuť kompromis na európskej pôde.
Najdôležitejšou úlohou Rady EÚ je prijímanie legislatívy a rozpočtu EÚ v spolupráci s Európskym parlamentom. Tiež má na starosti koordináciu národných a európskych politík a podpisuje medzinárodné zmluvy v mene EÚ. Pre procedurálne alebo administratívne záležitosti sa často využíva aj voľba jednoduchou väčšinou, pre väčšinu agendy je to však kvalifikovaná väčšina. Voľba kvalifikovanou väčšinou je prostriedkom, ktorý predchádza nadmernému vplyvu väčších štátov, povzbudzuje k tvorbe koalícií a zmierňuje tendencie nacionalizmu. Pri výnimočných témach, ako je napr. postup v zahraničnej politike či členstvo v EÚ sa využíva jednomyseľné schválenie.
Environmentálnymi záležitosťami sa zaoberá Rada pre životné prostredie. Jordan & Adelle (2013, s. 82) uvádzajú, že sa frekvencia jej stretnutí z roka na rok zvyšuje, čo reflektuje jej narastajúce politické postavenie, ale aj pracovnú záťaž. Je síce formálne zodpovedná za rozhodnutia týkajúce sa environmentálnej politiky, ale medzisektorová povaha tejto politiky spôsobuje, že často majú na ňu priamy dopad rozhodnutia iných Rád, ako napr. Rady pre dopravu, telekomunikácie a energetiku. Aby sa dosiahol istý stupeň koordinácie, výnimočne sa niektoré Rady stretnú aj na spoločných rokovaniach (Knill & Liefferink, 2007, s. 63-64). Vo vzťahu k externej environmentálnej politike EÚ zohráva Rada EÚ najdôležitejšiu úlohu, pretože vymedzuje medzinárodnú vyjednávaciu pozíciu EÚ. So vzrastajúcim záujmom o ochranu životného prostredia však vstupuje do tohto procesu čoraz častejšie aj Európska rada so svojimi usmerneniami, či dokonca detailnými inštrukciami (Jordan & Adelle, 2013, s. 81).
8 Európska rada
V Európskej rade sa stretávajú lídri členských štátov a vymedzujú strategické, všeobecné a politické smerovanie EÚ. Stretnutia sa konajú zvyčajne štvrťročne, zúčastňujú sa ich hlavy členských štátov alebo predsedovia vlád, predseda Európskej rady, predseda Komisie a Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Jej hlavnou je určiť strategické smerovanie EÚ. Je to medzivládna inštitúcia, no neignoruje všeobecné európske záujmy. Je hnacím motorom integrácie, nových iniciatív, nových Európskych zmlúv či zahraničnej politiky EÚ. Nezaoberá sa legislatívnou funkciou a každodennú agendu EÚ prenecháva iným inštitúciám, ako je Komisia či Rada EÚ. Diskutuje však o interných ekonomických záležitostiach, politickej integrácii, zahraničnej politike či o potencionálnych nových členoch EÚ. Environmentálna politika dlhú dobu nepatrila medzi priority Európskej rady. Od roku 1990 sa však Európska rada chová proaktívnejšie, čoho dôkazom je napr. v spolupráci s Radou prijatý Klimaticko-energetický balík, ktorý umiestnil EÚ na pozíciu lídra v oblasti medzinárodného boja proti zmenám klímy (Knill & Liefferink, 2007, s. 72-76).
Európsky parlament
Jedinou priamo volenou inštitúciou EÚ je Európsky parlament (ďalej len Parlament). Pozostáva zo 705 poslancov volených na päť rokov, ktorých počet je každému členskému štátu pridelený na základe počtu obyvateľov, platí zásada pomerného zastúpenia. Najdôležitejšia je jeho rola v legislatívnom procese. Spolu s Radou EÚ zdieľa právomoc schvaľovať legislatívu a rozpočet EÚ. Aj keď sám nemôže priamo predstavovať konkrétne legislatívne návrhy, môže o to požiadať Komisiu rovnako ako Rada EÚ. Poslanci sa zoskupujú na základe politickej, nie štátnej príslušnosti do politických skupín. Tieto politické skupiny sú na vnútroštátnej úrovni stále nedostatočne známe a prezentované a nemajú vybudovanú silnú európsku identitu. Pri voľbách do Európskeho parlamentu sa voliči rozhodujú medzi zastupiteľmi domácich, nie európskych politických strán. Táto skutočnosť sa podpisuje na fakte, že voliči svoje rozhodnutie zakladajú skôr na vnútroštátnych než európskych záležitostiach (Olsen & McCormick, 2016, s.
146). Skupina najčastejšie spájaná s environmentálnymi záležitosťami je Skupina zelených - Európska slobodná aliancia.
Poslanci sú v Parlamente rozdelení do dvadsiatich špecializovaných stálych výborov. Každý z výborov vypracúva, prijíma a mení legislatívne návrhy relevantné svojmu zameraniu. Ich činnosť je prakticky smerovaná ku Generálnym riaditeľstvám Komisie (Knill & Liefferink, 2007, s. 65). Environmentálne záležitosti sú podriadené výboru Životné prostredie, verejné
9 zdravie a bezpečnosť potravín (ENVI). Jordan & Adelle (2013, s. 137) považujú tento výbor za ochrancu environmentálnych záujmov v rámci EÚ. Výnimočne vznikajú aj dočasné výbory, akým bol napr. v rokoch 2007–2009 Dočasný výbor pre klimatické zmeny, ktorého hlavnou úlohou bolo zostaviť odporúčania pre budúce smerovanie Európskej klimatickej politiky a pripraviť legislatívu pre Energeticko-klimatický balík, ktorý v roku 2007 vstupoval v platnosť.
Súdny dvor Európskej únie
Súdny dvor EÚ sídli v Luxemburgu a zabezpečuje dodržiavanie právnych predpisov EÚ členskými krajinami a inštitúciami EÚ. Súdny dvor EÚ zohráva svoju úlohu najmä pri vykonávaní jednotlivých politík, a to tým, že dozerá na výklad a uplatňovanie primárneho a sekundárneho únijného práva. Pri výklade právnych predpisov zabezpečuje objasnenie výkladu práva, rovnako ako aj overenie jeho zlučiteľnosti s vnútroštátnym právom v prípade, ak vnútroštátne súdy jednotlivých členských krajín majú o nich pochybnosti. Uplatňovanie právnych predpisov EÚ sa zabezpečuje právnym konaním voči vládam členských štátov pri ich nedodržiavaní. Takéto konanie môže iniciovať Komisia alebo iný členský štát. V prípade porušovanie práva EÚ je členská krajina povinná danú skutočnosť napraviť, inak jej hrozí pokuta (Knill & Liefferink, 2007, s. 67).
Súčasná štruktúra súdneho systému EÚ ešte stále vo veľkej miere uprednostňuje ekonomické pred environmentálnymi záujmami (Jordan & Adelle, 2013, s. 114). Na druhej strane, Súdny dvor EÚ umožnil členským štátom prijať niektoré environmentálne opatrenia, ktoré síce odporujú zásadám voľného trhu (napr. v prípade zákazu dovozu nebezpečného odpadu), ale chránia ich životné prostredie. Aj takýmito riešeniami sa Súdny dvor snaží udržať balans medzi obchodnými a environmentálnymi záujmami (Jordan & Adelle, 2013, s. 123-124). V oblasti ochrany životného prostredia však Súdny dvor neberie v úvahu jej špecifickosť a zaručuje spravodlivosť len v takom rozsahu, ako aj v iných oblastiach (Jordan & Adelle, 2013, s. 128).
Záujmové skupiny a občianska spoločnosť
Činnosť, ktorá sa snaží do značnej miery ovplyvniť tvorbu politík – tzv. lobbying je neodmysliteľnou súčasťou systému multilevel governance v EÚ. Záujmové skupiny v posledných dekádach ešte viac získali na význame a výrazne sa navýšil aj ich počet. Taktiež sa zlepšili podmienky ich interakcie s inštitúciami EÚ. Záujmové skupiny zhromažďujú informácie v jednotlivých oblastiach svojho pôsobenia, združujú záujmy svojich členov a potom ich reprezentujú a presadzujú pred inštitúciami EÚ. Niektoré z nich sú
10 medzisektorové, iné sú orientované výlučne – napr. ekonomické záujmové skupiny, odborové zväzy, právnické firmy, medzinárodné organizácie atď. (Knill & Liefferink, 2007, s. 70).
Takýmto spôsobom môžu aj menšie organizácie a jednotlivci prispieť k tvorbe politík, no vzájomné výhody sledujú aj inštitúcie EÚ, ktoré týmto zvyšujú pravdepodobnosť pozitívneho prijatia svojich návrhov v spoločnosti. Jordan & Adelle (2013, s. 155) uvádzajú, že záujmové skupiny sú významným pojítkom medzi inšitúciami EÚ a jej občanmi.
V princípe môžu svoju aktivitu vyvíjať dvomi spôsobmi – buď sa orientujú na subjekty, ktoré sú im záujmovo naklonené, ako napríklad GR ENV, alebo svoje aktivity smerujú na aktérov s protikladnými názormi, čo však môže byť často príliš obtiažne a nákladné (Jordan & Adelle, 2013, s. 158). Tiež je možné rozlíšiť dve stratégie – tzv. vnútornú a vonkajšiu. Kým pri prvej spomínanej majú záujmové skupiny prístup k inštitúciám EÚ a svoje záujmy presadzujú skôr zvnútra, čo vyžaduje značné ľudské ale aj finančné zdroje, pri druhej stratégií záujmové skupiny využívajú skôr konfrontačný prístup, mobilizujú svojich členov a priťahujú pozornosť médií.
Obvyklým javom je aj vytváranie rôznych koalícií a aliancií medzi jednotlivými skupinami (Jordan & Adelle, 2013, s. 159-161).
V environmentálnej oblasti patrí k najdôležitejším skupinám tá najdlhšie existujúca – Európska environmentálna kancelária (ang. European Environmental Bureau), no tiež medzinárodné združenia ako Svetový fond na ochranu prírody (ang. World Wide Fund for Nature), Greenpeace a mnoho ďalších. Environmentálne záujmové skupiny sú však výrazne prevyšované tými ekonomickými, a to hlavne z hľadiska sily ich vplyvu, ktorá vyplýva či už z ich celkového počtu, ich finančných prostriedkov, ale aj doby ich pôsobenia a vzniku (Knill
& Liefferink, 2007, s. 71).
1.1.1.1 Legislatívny postup
Pri prijímaní legislatívnych aktov v environmentálnej oblasti politiky sa prevažne využíva postup nazývaný spolurozhodovanie (tzv. co-decision procedure), inak nazývaný aj riadny legislatívny postup. Okrem neho existuje ešte postup konzultačný, ktorý sa využíva pri niektorých výnimočných otázkach a oblastiach, napr. prijímanie medzinárodných dohôd či výnimky z pravidiel vnútorného trhu a právo hospodárskej súťaže – tu poskytuje Parlament Rade EÚ len poradnú úlohu. Na základe Lisabonskej zmluvy (2007) sa riadny legislatívny postup stal štandardným legislatívnym postupom a aktuálne pokrýva väčšinu politík EÚ, vrátane oblasti environmentálnej politiky. V tomto procese je Parlament na rovnakej úrovni ako Rada EÚ a vyznačuje sa značnou interakciou medzi týmito dvoma aktérmi. Vytvára sa ním akýsi ,,trojstranný dialóg“ medzi Parlamentom, Radou a Komisiou. Neformálne rokovania
11 a diskusie sú v súčasnosti tiež široko využívaným doplňujúcim prostriedkom, ktorý uľahčuje a urýchľuje následné schválenie legislatívy. Zároveň však vyvoláva obavy o transparentnosť či účasť menších politických skupín alebo environmentálnych nevládnych organizácií na procese (Jordan & Adelle, 2013, s. 145-147).
1.1.2 Právomoci EÚ a členských štátov
V počiatkoch európskej integrácie boli politiky EÚ limitované v rozsahu aj obsahu. So vznikom jednotného trhu a s ním súvisiacimi politikami boli niektoré kompetencie presunuté na európsky level, no gro stále ostávalo v moci jednotlivých členských štátov. Situácia sa rapídne začala meniť v 80. rokoch a dnes už EÚ pokrýva takmer všetky možné oblasti, či už exkluzívne, alebo, a čo je častejší prípad, koordinatívne (Tömmel & Verdun, 2009, s. 1-4). Všeobecným princípom prenesenia právomocí sa stanovuje, že EÚ má právomoc len v takom rozsahu, aký jej bol udelený zmluvami ratifikovanými všetkými jej členskými štátmi – tento rozsah bol však pred prijatím Lisabonskej zmluvy prevažne nejasný a ťažko determinovateľný, rovnako ako bolo zložité určiť, či sú kompetencie v tej danej oblasti exkluzívne alebo zdieľané. Reformný proces týkajúci sa rozsahu právomocí EÚ teda napokon kulminoval prijatím tejto zmluvy (v platnosť vstúpila v roku 2009), ktorou sa, okrem iného, výrazne zjednodušila celková štruktúra EÚ (koniec pilierového systému), reformovali sa ňou vnútorné a vonkajšie politiky či nastalo prehĺbenie demokracie rozhodovania EÚ (Craig, 2016, s. 83-85).
Lisabonská zmluva ďalej premenúva Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva na Zmluvu o fungovaní Európskej únie – ZFEÚ (ZFEÚ, 2012, s. 51-53), v ktorej sa vymedzuje rozsah a spôsob vykonávania jednotlivých právomocí EÚ nasledovne:
a) výlučná právomoc – tú má Únia v oblastiach napr. colnej únie či v oblasti menovej politiky štátov eurozóny atď., v ktorých môže uzákoniť a prijímať právne predpisy len Únia. Úloha členských štátov je v tomto prípade výrazne zúžená prevažne na uplatňovanie unijného práva, ak Únia nestanoví inak, a nemajú žiadnu autonómnu legislatívnu právomoc;
b) spoločná (zdieľaná) právomoc – ide o zdieľanú právomoc iniciovať a prijímať právne predpisy – členské štáty by ju mali uplatňovať za predpokladu, že Únia tú svoje v danej oblasti zatiaľ neuplatnila alebo sa to spraviť ani nechystá. EÚ má na výber viacero spôsobov, ktorými môže v danom odvetví intervenovať – či už jednotnými právnymi predpismi alebo úplnou či minimálnou harmonizáciou právnych predpisov členských štátov. Rozdielna povaha jednotlivých oblastí má za
12 následok, že skutočný rozsah právomocí členských štátov a EÚ je tu možné určiť len na základe detailných ustanovení jednotlivých zmlúv, ktoré ho konkrétne vymedzia (Craig, 2016, s. 85). Článok 4 ZFEÚ vymedzuje zdieľanú právomoc pre oblasti, v ktorých sa neuplatňuje výlučná právomoc (a) alebo právomoc vykonávať činnosti na podporu, koordináciu alebo doplnenie činnosti členských štátov (c). Zoznam oblastí nie je vyčerpávajúci, no zaraďuje sa tu okrem iného vnútorný trh, sociálna politika, hospodárska, sociálna a územná súdržnosť, doprava a pod oblasť zdieľanej právomoci spadá aj environmentálna politika;
c) právomoc vykonávať činnosti na podporu, koordináciu alebo doplnenie činnosti členských štátov – teda vykonávanie týchto činností Úniou bez toho, aby v danej oblasti nahradila kompetenciu jednotlivých členských štátov či vyžadovala harmonizáciu národných právnych predpisov. To sa týka oblastí ako napr. ochrana a zlepšovanie zdravia ľudí či cestovný ruch atď.;
d) osobitná právomoc – zahrňuje oblasť tvorby hospodárskych a sociálnych politík či politík zamestnanosti a vykonávanie spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky – a to z dôvodu, že ich jednoznačné zaradenie do troch vyššie uvedených kategórií by bolo problematické.
Každopádne, v ZFEÚ, čl. č. 254 nájdeme aj takzvanú „doložku flexibility“, ktorá umožňuje Únii za prísnych podmienok konať aj mimo jej zvyčajných kompetencií.
1.1.2.1 Vykonávanie právomocí EÚ
Na vymedzenie a kategorizáciu právomocí EÚ nadväzuje problematika vykonávania týchto právomocí. Tá sa spravuje dvoma zásadami, a to zásadou subsidiarity a proporcionality. Právny základ nachádzajú v Zmluve o EÚ (ďalej len ZEÚ) v článku 5 a ich znenie je nasledovné:
,,3. Podľa zásady subsidiarity koná Únia v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu členské štáty uspokojivo dosiahnuť na ústrednej úrovni alebo na regionálnej a miestnej úrovni, ale z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie.
Inštitúcie Únie uplatňujú zásadu subsidiarity v súlade s Protokolom o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality. Národné parlamenty zabezpečujú dodržiavanie zásady subsidiarity v súlade s postupom ustanoveným v uvedenom protokole.
4. Podľa zásady proporcionality neprekračuje obsah a forma činnosti Únie rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zmlúv.
13 Inštitúcie Únie uplatňujú zásadu proporcionality v súlade s Protokolom o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality.“, (ZEÚ, 2012, C 326/18).
Význam zásady subsidiarity spočíva v snahe priblížiť proces vykonávania právomocí čo najbližšie k občanom, ktorých sa týkajú. V zásade ide o deľbu právomocí medzi viaceré úrovne moci tak, aby bol nižšiemu orgánu zaručený istý stupeň nezávislosti vo vzťahu k orgánu vyššiemu. Adresátmi sú všetky inštitúcie Únie a v praxi sa využíva najmä v rámci legislatívnych postupov (Európsky Parlament, 2020). Konanie inštitúcií Únie pod touto zásadou je teda podľa ZEÚ, článku 5 podmienené troma podmienkami – oblasť činnosti sa neradí k oblastiam s výlučnou právomocou Únie; ciele navrhovaných opatrení nie je možné uspokojivo dosiahnuť na národnej úrovni (tzv. nevyhnutnosť) a pre účinky či rozsah opatrenia je výhodnejšie ho realizovať na úrovni EÚ (tzv. pridaná hodnota) (Európsky Parlament, 2020).
Regionálny rozmer zásady subsidiarity posilňuje úlohu Výboru regiónov, umožňuje účasť regionálnych, legislatívne právomocných parlamentov na mechanizme včasného varovania ex ante a je podľa Matei & Dumitru (2020) pozitívne vnímaný ako ašpirácia skutočne prijímať rozhodnutia čo najbližšie k občanovi.
Už v roku 1987 bol do politiky oblasti životného prostredia Jednotným európskym aktom (SEA) prvý krát zakotvený princíp subsidiarity, aj keď pod rozdielnym názvom. Zásada samotná bola formálne zakotvená až Maastrichtskou zmluvou, ktorá ju zaviedla do Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ďalej len ZES). Členské štáty sa tým snažili zabrániť neoprávnenej centralizácii a dominancii autorít Únie (Matei & Dumitru, 2020, s. 6). Týmto sa stala jednou z fundamentálnych zásad EÚ (v tom čase Európskeho spoločenstva) a jej dodržiavanie sa odvtedy mohlo po prijatí sporného legislatívneho aktu dodatočne preskúmať prostredníctvom opravného prostriedku Súdneho dvora EÚ. Ako uvádzajú Matei &
Dumitru (2020), je pravdepodobné, že výrazne ovplyvnila samotnú existenciu a formu Spoločenstva – Európska Komisia zvažovala skutočnú nevyhnutnosť únijnej aktivity v danej oblasti a ak aj zasiahla, bolo to skôr smernicami než nariadeniami, čo platí dodnes.
Neskôr sa Lisabonskou zmluvou zrušilo ustanovenie ZES a zásada sa začlenila do ZEÚ článku 5 ods. 3 v totožnom znení. Zároveň bol inovovaný Protokol o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality – pôvodne prislúchajúci k Amsterdamskej zmluve – a to najmä v otázke úlohy parlamentov členských štátov pri kontrole dodržiavania zásady subsidiarity (Európsky Parlament, 2020). Za dohľad nad rešpektovaním zásady subsidiarity sú podľa ZEÚ zodpovedné národné parlamenty v súlade s postupom včasného varovania ex ante. Tento postup stanovuje dobu 8 týždňov – počínajúcu postúpením návrhu európskeho legislatívneho aktu – každému
14 národnému parlamentu či každej komore národného parlamentu na to, aby predsedom troch únijných inštitúcií – Komisie, Parlamentu a Rady – zaslali odôvodnené stanovisko spolu s dôvodmi, na základe ktorých sa domnievajú, že daný legislatívny návrh nerešpektuje zásadu subsidiarity. Toto stanovisko potrebuje podporu aspoň 1/3 hlasov pridelených národným parlamentom (pri dvojkomorových parlamentoch je to jeden hlas na komoru, pri jednokomorových sú to dva hlasy), aby bol návrh opätovne preskúmaný. Tento proces sa nazýva tzv. žltá karta a inštitúcia EÚ, ktorej návrh bol ňou takto označený, môže následne rozhodnúť o jeho ponechaní, zmene či úplnom stiahnutí a zároveň odôvodniť svoje rozhodnutie. Ak je spochybnený súlad zo zásadou subsidiarity v rámci riadneho legislatívneho postupu aspoň jednoduchou väčšinou hlasov pridelených národným parlamentom, návrh sa postúpi zákonodarcovi, teda Parlamentu alebo Rade, a ten sa vyjadrí v prvom čítaní. Tzv.
oranžová karta sa udelí, ak má zákonodarca podozrenie, že návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity a zamietne ho – v prípade Európskeho parlamentu väčšinou hlasov alebo v prípade Rady 55 % väčšinou členov Rady. Oranžová karta však doposiaľ využitá nebola (Európsky Parlament, 2020).
V zásade teda nemá národný parlament právomoc vetovať legislatívny návrh priamo, táto kompetencia je prenesená na zákonodarcov EÚ. Je dôležité podotknúť, že zatiaľ čo zásada subsidiarity sa vzťahuje všeobecne na všetky aktivity EÚ v oblastiach bez výlučnej právomoci, vyššie opísaný postup vnútroštátneho parlamentného preskúmania sa týka len legislatívnych návrhov (Matei & Dumitru, 2020, s. 4). Členské štáty EÚ sa však môžu na základe svojho právneho poriadku v mene svojho parlamentu či jeho komory obrátiť na Súdny dvor EÚ so žalobou o neplatnosť legislatívneho aktu pre nedodržanie zásady subsidiarity (Európsky Parlament, 2020).
15
Metóda
Implementácia environmentálnej politiky EÚ je vzhľadom k cieľu, no zároveň aj rozsahu tejto bakalárskej práce skúmaná výskumnou metódou prípadovej štúdie. Táto metóda sa zaraďuje k metódam kvalitatívneho výskumu a jej špecifikom je, že obsahuje opis a intenzívnu analýzu samostatnej jednotky alebo systému ohraničeného časom a priestorom. Rubin & Babbie (2009, s. 390-391) túto metódu definujú ako „ideografické skúmanie jednotlivca, skupiny, organizácie, obce či spoločnosti, ktorého cieľom je hlbšie pochopenie situácií a ich významu pre zainteresované subjekty“. Výhodou prípadovej štúdie je jej schopnosť poskytnúť hĺbkovú analýzu fenoménu v určitom kontexte, no jej vlastnosti nie je možné definitívne vymedziť – jej výsledný charakter sa totiž prispôsobuje charakteru skúmaného objektu (Simons, 2009).
V tejto práci je objektom prípadovej štúdie interakcia EÚ ako jednotnej, špecifickej nadnárodnej autority a Slovenskej republiky, jedného z členských štátov EÚ, pri implementácii jednej z podoblastí environmentálnej politiky EÚ – a to opatrení vedúcich k znižovaniu emisií skleníkových plynov, tzv. mitigačných opatrení. Od momentu vstupu do EÚ musí členský štát implementáciou európskeho práva vnútroštátnymi orgánmi zabezpečiť plnenie záväzkov, ktoré mu vyplývajú z práva EÚ. Správna implementácia právnych aktov EÚ je totiž kľúčovým predpokladom k tomu, aby sa zabezpečila ich plná účinnosť (Michalík, et al., 2014, s. 5).
Ideálnym riešením ako minimalizovať či zamedziť negatívnym dopadom zmeny klímy sa považuje vhodná kombinácia mitigačných (zníženie emisií skleníkových plynov) a adaptačných opatrení (prispôsobovanie prírodných a socio-ekonomických systémov zmene klímy; minimalizovať jej negatívne dôsledky, príp. využiť tie pozitívne), no pre limitovaný rozsah tejto bakalárskej práce sa pri tomto výskume adaptačné opatrenia nateraz zanedbajú.
Časové rozmedzie je stanovené na obdobie rokov 2013–2020, a to nie hneď z niekoľkých dôvodov – toto je doba platnosti 7. Environmentálneho akčného programu EÚ, ktorý vymedzuje hlavné ciele politiky životného prostredia na toto obdobie; do platnosti vstúpilo hneď niekoľko prelomových, významných strategických dokumentov na medzinárodnej (napr.
Parížska dohoda), európskej (napr. Európsky ekologický dohovor) a tiež národnej – slovenskej úrovni (napr. Envirostratégia 2030); a nezanedbateľná je aj aktuálnosť skúmanej problematiky.
Výskum je determinovaný hľadaním odpovede na výskumnú otázku, a to či bola Slovenská republika len pasívnym prijímateľom strategických záväzkov EÚ pre znižovanie emisií skleníkových plynov v období 2013–2020. Odpoveď na túto otázku by mali poskytnúť dva
16 rozdielne, no na seba nadväzujúce postupy – na jednej strane analýza plnenia cieľov aktuálne platných politík EÚ do roku 2020 zo strany Slovenska podľa najaktuálnejších mitigačných výsledkov a prognóz a na strane druhej analýza strategických dokumentov prijatých na národnej úrovni v skúmanom období s výhľadom do roku 2030 a 2050, ktoré sú svojou formou a záväzkami pre SR vcelku zásadné.
Slovenská republika bude z pohľadu autora považovaná za aktívneho aktéra vtedy, ak budú jej mitigačné výsledky a záväzky ambicióznejšie než tie, ktoré vyplynú z jej implementačných povinností, ktoré má voči EÚ, alebo ak sa preukáže, že aktivita SR v tejto oblasti nie je len nevyhnutná odpoveď na aktivitu EÚ. Pasívnym aktérom, alebo teda pasívnym prijímateľom strategických záväzkov EÚ bude SR považovaná vtedy, ak budú jej záväzky len preberať, v horšom prípade dokonca zaostávať za cieľmi EÚ. K správnemu zodpovedaniu výskumnej otázky však nebude stačiť záväzky len porovnať, ale zvážiť aj vplyv iných faktorov, ktoré by mohli skresľovať túto odpoveď. Preto je potrebné v práci zmieniť aj stručnú charakteristiku slovenských emisií skleníkových plynov, najmä ich vývoja v posledných desaťročiach a zvážiť implikácie, ktoré z toho vyplynú. Tiež sa vezme do úvahy časová nadväznosť prijímania nových záväzkov, ktorá môže naznačiť, či je táto oblasť pre SR objektom aktívneho záujmu alebo je pasívne determinovaná aktivitou EÚ.
17
2 Rámec aktuálnej politiky EÚ pre znižovanie emisií skleníkových plynov
Zmena klímy je urgentným celosvetovým problémom, ktorý si vyžaduje proaktívny a koordinovaný prístup na globálnej úrovni. Transformáciou, ktorej naša planéta čelí, bude zasiahnutý každý – teoreticky by mal teda boj proti zmene klímy byť v záujme všetkých národov a krajín. Nanešťastie, koordinovaná odpoveď na žiadanej úrovni je organizačne príliš náročná. Kým sa vyspelé krajiny obávajú ceny, ktorú bude potrebné vynaložiť na prechod k nízkouhlíkovej ekonomike, paradoxne sú oveľa viac znevýhodnené krajiny rozvojové a chudobné – pretože, po prvé, nepriaznivými dôsledkami zmeny klímy budú zasiahnuté najskôr a najťažšie, a po druhé, nesú najmenšiu zodpovednosť za aktuálnu koncentráciu skleníkových plynov v atmosfére. Dôsledkom tejto skutočnosti je nepochybne historická zodpovednosť vyspelých krajín prevziať vedenie pri snahe znižovať tieto emisie (Witthaus, 2012, s. 7-8). Medzinárodnú spoluprácu pre ochranu klímy pomenúva Witthaus (2012, s. 8) ako
„spoločensko-politickú, ekonomickú a etickú výzvu týkajúcu sa všetkých národov, ktoré musia pochopiť, že sú spoločenstvom založeným na princípe vzájomnej solidarity“. Hlavnou platformou pre túto spoluprácu, ktorej účelom je prijímanie opatrení na zmiernenie javu zmeny klímy, je medzinárodný režim ochrany klímy (ang. international climate regime), ktorého aktívnym aktérom je aj EÚ a ktorý významnou mierou ovplyvňuje smerovanie jej politík v tejto oblasti.
2.1 Medzinárodný režim ochrany klímy
Medzinárodný režim je najskôr potrebné odlíšiť od medzinárodnej organizácie – ten, na rozdiel od medzinárodných organizácií, ktorých vplyv pokrýva širokú škálu oblastí, vždy odkazuje len na špecifický problém alebo oblasť medzinárodnej politiky, ako napr. liberalizácia obchodu či problém zmeny klímy (Witthaus, 2012, s. 22). Navyše, zatiaľ čo medzinárodná organizácia môže vystupovať ako kolektívny aktér, medzinárodnému režimu tento atribút chýba. Aktuálny medzinárodný režim ochrany klímy bol ustanovený Rámcovým dohovorom OSN o zmene klímy (ang. United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) na Konferencii OSN o životnom prostredí a rozvoji v Riu de Janeiro v roku 1992, kde ho podpísalo v tom čase ešte Európske spoločenstvo a 153 ďalších štátov a v platnosť vstúpil v marci 1994. (UNFCCC, 2020 b) EÚ ma v tomto režime špecifické postavenie, keďže je jedinou stranou dohody, ktorá nie je štátom, pretože to UNFCCC umožňuje organizáciám
18 regionálnej hospodárskej integrácie, akou je aj EÚ (Štěpánek, 2017, s. 6). UNFCCC je všeobecne akceptovaný ako základ medzinárodnej klimatickej politiky a má dnes 195 signatárskych krajín (Witthaus, 2012, s. 37).
V decembri roku 1997 bol pod týmto Dohovorom prijatý tzv. Kjótsky protokol, ktorý však pre komplexný a zdĺhavý ratifikačný proces vstúpil v platnosť až 16. februára 2005. Kjótsky protokol sa vzťahoval len na ekonomicky vyspelé krajiny – UNFCCC totiž ukotvuje túto zásadu: „Zmluvné strany by mali chrániť klimatický systém (...) na základe rovnosti a v súlade s ich spoločnými, ale rozličnými zodpovednosťami a príslušnými schopnosťami. Podľa toho by mali rozvinuté krajiny zaujať vedúce postavenie v boji proti zmene klímy a jej nepriaznivým účinkom.“, (UNFCCC, 1993). Tento protokol po prvýkrát, aj v súlade s princípom
„znečisťovateľ platí“, zaväzoval ekonomicky vyspelé krajiny – medzi nimi aj EÚ – ku kvantifikovaným cieľom znižovania emisií skleníkových plynov v súlade s odsúhlasenými individuálnymi cieľmi v porovnaní s rokom 1990 na prvé kontrolné obdobie 2008-2012 (viď Obr. 1) (UNFCCC, 2008). Kjótsky protokol tiež zaviedol tzv. flexibilné mechanizmy, akými je napríklad obchodovanie s emisiami, spoločná implementácia či mechanizmus čistého rozvoja.
Tieto mechanizmy síce priamo nevedú k zníženiu množstva celkových emisií, ale skrz tržné nástroje majú znižovať ekonomické náklady obmedzovania emisií či umožniť vyspelým štátom znížiť emisie na území štátu iného (Nováček, 2010, s. 132).
Obr. 1 Kvantifikované emisné limity alebo cieľové hodnoty ich znižovania obsiahnuté v Kjótskom protokole
Zdroj: UNFCCC, 2008, s.13
Napriek tomu, že to bol míľnik v snahách bojovať proti zmene klímy na globálnej úrovni, čelil nespočetnej kritike a musel sa vyrovnať aj s odstúpením USA od procesu ratifikácie, ktoré boli
19 v tom čase najväčším emitorom skleníkových plynov na svete. Najvýraznejšie kritizovaný bol fakt, že štáty ako Čína či India Protokol – považujúc ich za rozvojové krajiny – nezaväzoval k redukcii emisií, čo malo za následok, že Protokol pokrýval celkovo len približne tretinu svetových emisií (Witthaus, 2012, s. 39-44). V konečnom dôsledku celkové emisie skleníkových plynov do roku 2007 u vyspelých krajín klesli v porovnaní s rokom 1990 len mierne, zatiaľ čo celkové globálne emisie v rovnakom období vzrástli oveľa výraznejšie.
Európska únia bola pri jednaniach a ratifikácii Kjótskeho protokolu v špecifickej pozícii. Ako vo svojej štúdii uvádzajú McLean & Stone (2012), členské štáty vtedy ešte Európskeho spoločenstva usilovali o ambicióznejšiu dohodu než boli ochotné prijať štáty ostatné, vyjednávali ako koalícia a ich dohodnuté kvantifikované záväzky znižovania emisií patria medzi najvyššie (až -8%). Keď neskôr došlo k rozširovaniu EÚ, krajiny, ktoré žiadali o členstvo, museli prijať Kjótsky protokol (spolu s mnoho ďalšími záväzkami vyplývajúcimi z medzinárodného práva) s výrazne ambicióznejšími cieľmi v porovnaní s ostatnými krajinami v regióne, ktoré o členstvo záujem nemali. Toto sa týkalo hlavne post-komunistických štátov, ktoré boli v tranzitnom období prechodu na tržné hospodárstvo, medzi ktoré sa zaraďuje aj Slovensko, ktoré sa dokonca pridalo k ambicióznejšej skupine štátov v porovnaní napr. so susedným Maďarskom či Poľskom. Autori štúdie (McLean & Stone, 2012) navyše pozorujú väčšiu ochota k ústupkom zo strany krajín uchádzajúcich sa o členstvo v EÚ než u krajín, ktoré už členmi v tom čase boli.
V závere takmer všetky štáty, ktoré prijali obmedzenia emisií pod Kjótskym protokolom, boli buď členmi EÚ alebo sa nimi v blízkej budúcnosti chceli stať. Z toho vyplýva, že aj keď sa Kjótsky protokol časovo nezaraďuje do prácou skúmaného obdobia a Slovensko v tom čase ešte nebolo členom EÚ – naopak, bolo len necelé desaťročie po páde socialistického režimu – jeho snaha o pro-západné smerovanie a vidina možného budúceho členstva v EÚ mala pozitívny vplyv na jeho ambicióznosť, tak ako aj u ostatných krajín post-komunistického regiónu z Obr. 1 (Bulharsko, Česko, Estónsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Poľsko, Rumunsko, Slovinsko), ktoré sú dnes už všetky plnohodnotnými členskými štátmi EÚ.
2.1.1 Parížska dohoda
Po niekoľkých rokoch neúspešných rokovaní o ustavení nástupníckej dohody Kjótskeho protokolu nakoniec došlo, aj vďaka mimoriadnej diplomatickej ofenzíve hostiteľskej krajiny, k jedným z najväčších globálnych úspechov v tejto oblasti – prvej celosvetovej klimatickej dohode – Parížskej dohode – ktorá bola prijatá v roku 2015 na konferencii strán UNFCCC
20 v Paríži (Štěpánek, 2017, s. 10). Cieľom dohody je, aby sa rast priemernej globálnej teploty v porovnaní s predindustriálnou úrovňou udržal pod úrovňou 2˚C, ideálne 1.5˚C. Jednotlivým štátom ukladá povinnosť aktualizovať svoje akčné plány (tzv. vnútroštátne stanovené príspevky, ang. nationally determined contributions – NDC) každých 5 rokov a transparentne ich oznámiť, aby sa mohol vyhodnotiť globálny pokrok smerom k naplneniu cieľa dohody. Tie by mali odrážať najvyššie možné ambície zmluvnej strany a každý ďalší by mal predstavovať pokrok oproti tomu aktuálnemu. Takýmto konceptom sa podarilo Parížsku zmluvu prijať a k cieľom zaviazať všetky zmluvné strany. Parížska dohoda bola k podpisu otvorená 22. apríla 2016 a v platnosť vstúpila 4. novembra toho istého roku, 30 dní po tom čo bola splnená podmienka ratifikácie najmenej 55 krajinami, ktorých emisie odpovedajú 55% globálnych emisií (UNFCCC, 2020 a).
Ako uvádza Štěpánek (2017, s. 10), dohoda je skôr normatívnej a preskriptívnej povahy, takže namiesto konkrétnych záväzkov a harmonogramov je v kontraste s Kjótskym protokolom priestor ponechaný skôr racionalistickému prístupu zmluvných strán. Tento charakter dohody sa javí ako lepšie východisko pre univerzálne zapojenie štátov, no o to dôležitejšie sú ambície a záväzky na vnútroštátnej úrovni v súlade s princípom spoločných ale rozdielnych zodpovedností a príslušných schopností daného štátu. V zásade rovnaký princíp zdieľanej zodpovednosti sa uplatňuje aj na EÚ – pre splnenie spoločného záväzku prijatého na medzinárodnej úrovni je vyplývajúc z jej štruktúry kľúčová rola členských krajín a ich schopnosť plnenia takéhoto záväzku, preto sú smerodajné najmä vnútroštátne záväzky členských krajín, ako priamo uvádza aj bod 18 článku 4 Parížskej dohody (Parížska dohoda, 2016), a to že „každý členský štát tejto regionálnej ekonomickej integračnej organizácie jednotlivo a spoločne s ňou zodpovedá za úroveň emisií stanovenú v dohode, (...)“.
EÚ a jej členské štáty sa plne zaviazali k Parížskej dohode a jej dlhodobým cieľom a EÚ sústavne vyzýva k zvýšeniu globálnych ambícií vo svetle najnovších dostupných vedeckých poznatkov. EÚ naliehavo žiadala všetky zmluvné strany Parížskej dohody, aby do roku 2020 oznámili sekretariátu UNFCCC svoje dlhodobé stratégie znižovania emisií skleníkových plynov s výhľadom do polovice 21.storočia (Rada EÚ, 2020 a). Sama tak spravila prijatím dlhodobého cieľa stať sa uhlíkovo-neutrálna do roku 2050 po inkluzívnej inštitucionálnej a spoločenskej diskusii (viď kap. 4.2 Európsky ekologický dohovor), no zároveň sú jej členské štáty povinné pripraviť vlastné vnútroštátne stanovené príspevky a postúpiť ich sekretariátu UNFCCC. EÚ navyše už v roku 2014 v príprave na rokovania v Paríži predložila domáci cieľ spočívajúci v znížení emisií skleníkových plynov najmenej o 40 % do roku 2030 v porovnaní s
21 rokom 1990 ako svoj zamýšľaný NDC podľa UNFCCC. Ten bol súčasťou Rámca politík EÚ v oblasti klímy a energetiky do roku 2030, ktorý nadväzuje na Klimaticko-energetický balík 2020 (viď kap. 4.1).
2.2 7. Environmentálny akčný program (2013–2020)
V politike životného prostredia EÚ sa už od roku 1973 vymedzujú prioritné ciele na isté časové obdobie environmentálnymi akčnými programami (EAP). V tejto práci skúmanom období je v platnosti 7. EAP s názvom „Dobrý život v rámci možnosti našej planéty“ s platnosťou v rokoch 2013–2020. V programe sú vymedzené tri tematické priority, a to ochrana prírodného kapitálu, prechod na nízkouhlíkové hospodárstvo efektívne využívajúce zdroje a ochrana ľudského zdravia a blahobytu. Ďalej program predstavuje tzv. „podporný rámec“, ktorý zahŕňa 4 ciele, a to:
• podporovať lepšie vykonávanie existujúcich právnych predpisov;
• zlepšiť spôsob zhromažďovania, spravovania a využitia poznatkov z environmentálnej oblasti a zaistiť prístup k nim pre občanov a tvorcov politík a naďalej túto politiku odvíjať od zásady predbežnej opatrnosti;
• podporovať investície a inovácie do verejných politík, výrobkov a služieb z verejných aj súkromných zdrojov za predpokladu, že trhové signály budú odrážať skutočné náklady na životné prostredie a systematickejšie uplatňovať zásadu znečisťovateľ platí;
• zlepšiť začlenenie environmentálnych otázok do ďalších príslušných oblastí politík, ako napr. poľnohospodárstvo či doprava (Európska Komisia, 2013).
Program je ešte doplnený záväzkom posilňovať udržateľnosť v mestách – a to tak, že sa zabezpečí, aby väčšina miest v EÚ vykonávala politiky udržateľného mestského územného projektovania a plánovania a záväzkom prehlbovať celosvetovú spoluprácu (Európska Komisia, 2013). V rámci EAP sa priamo vyzdvihuje dôležitosť prijímania opatrení predovšetkým na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, v súlade so zásadou subsidiarity a vyzdvihuje sa skutočnosť, že vyššie spomínané ciele a zámery majú tvorcom politík a ostatným zainteresovaným stranám naznačiť smerovanie a načrtnúť predvídateľný rámec aktivít.
22
3 Klimaticko-energetický balík EÚ do roku 2020
EÚ sa v rámci 7. EAP zaväzuje k úplnému splneniu tohto balíka – ten vstúpil v platnosť Smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 a pod cieľom tzv. „20- 20-20“ a do roku 2020 vyzýva k celkovému zníženiu emisií skleníkových plynov v EÚ oproti roku 1990 o 20 %; k zlepšeniu energetickej efektívnosti o 20 % a k podielu energií EÚ z obnoviteľných zdrojov na úrovni 20 %. Pre potreby práce je však ďalej analyzovaná len časť záväzku týkajúca sa znižovania emisií, a to najmä vysvetlením a popisom dvoch kategórií, v ktorých sa tieto mitigačné záväzky stanovujú a sledujú.
3.1 Emisie skleníkových plynov pokryté systémom EÚ ETS
Klimaticko-energetický balík do roku 2020 zásadne reformuje systém EÚ ETS (European Union Emissions Trading System – systém obchodovania s emisiami v EÚ), ktorý pokrýva približne 45% emisií skleníkových plynov Únie a je kľúčovým nástrojom znižovania emisií z energetického, priemyselného a leteckého sektora (Európska Komisia, 2013).
Prevádzkovatelia zariadení s vysokými nárokmi na energie, na ktorých sa EÚ ETS vzťahuje, musia uvoľniť náležitý počet emisných kvót aby pokryli svoje emisie skleníkových plynov.
Tento systém, vychádzajúc zo zásady stropov a obchodovania umožňuje s týmito kvótami obchodovať a tým prijímať menej nákladné opatrenia vedúce k znižovaniu emisií.
Najpodstatnejšou zmenou tohto systému oproti fáze druhej (2008–2012; ktorá bola zároveň totožná s prvým kontrolným obdobím Kjótskeho protokolu) je alokácia spoločného stropu – 21 % v porovnaní s úrovňami roku 2005 pre celú EÚ na tretiu fázu (2013–2020), zatiaľ čo v tej predchádzajúcej sa aplikoval prístup decentralizovaný a stropy sa stanovovali národne (Spencer & Fazekas, 2013). Tiež sa stanovuje, že aspoň polovica výnosov z dražieb emisných kvót musí byť využitých na účely súvisiace s klímou a energetikou (MŽP SR, et al., 2019, s.
21).
Podľa Oberthür & Pallemaerts (2010, s. 101), ďalšia zmena v podobe formálneho zaradenia vyššie vymenovaných sektorov pod EÚ ETS odráža ich väčší nákladovo-efektívny potenciál a toto rozdelenie na odvetvia spadajúce a nespadajúce pod EÚ ETS spolu s centralizáciou EÚ ETS vnieslo do balíka istú úroveň spravodlivosti. Z čisto teoretického ekonomického hľadiska a za predpokladu konkurenčného trhu s uhlíkom by bol každému k dispozícii rovnaký cenový signál a pri nižších nákladoch na mitigáciu by došlo k vyššiemu zníženiu emisií. Táto teoretická analýza je však narušená rozdielnym prístupom na kapitálové trhy a efektami súvisiacimi
23 s bohatstvom (Oberthür & Pallemaerts, 2010, s. 102). Napriek tomu sa na všetkých účastníkov vzťahujú rovnaké pravidlá a na podobné zariadenia sa vzťahujú rovnaké obmedzenia či pravidlá, čím sa predchádza narušeniu hospodárskej súťaže.
Týmto spôsobom EÚ ETS uľahčuje znižovanie emisií a znižuje naň náklady v celej EÚ, čím tiež znižuje celkové zaťaženie členských štátov. Faktom ostáva, že alokovaním spoločného stropu pre celú EÚ strácajú členské štáty priamu kontrolu nad veľkou časťou svojich celkových emisií, keďže ich možnosť priamo ovplyvniť emisie pokryté EÚ ETS je minimálna. Z podstaty multilevel governance systému EÚ však vyplýva, že sa prostredníctvom svojich predstaviteľov na procese tvorby týchto záväzkov zúčastňuje každý členský štát, a že táto forma znižovania emisií skleníkových plynov je v súlade so zásadou subsidiarity, a teda že činnosť na úrovni Únie je efektívnejšia ako na úrovni národnej či lokálnej. V prospech tohto systému tiež hovorí fakt, že EÚ ETS sa vyznačuje vysokou mierou dodržiavania a ročne je prevádzkami pokrytých okolo 99 % vyprodukovaných emisií požadovanými emisnými kvótami (Európska Komisia, 2019, s. 10).
Inak tomu nie je ani v kontexte SR, kde podľa správ vnútroštátneho správcu emisných kvót SR, spoločnosti ICZ Slovakia a.s., drvivá väčšina prevádzok plnila v rokoch 2013–2019 podmienky na hodnotenie A, teda množstvo ich odovzdaných kvót bolo vyššie alebo sa rovnalo množstvu overených emisií (ICZ Slovakia a.s., 2019). Z vyššie uvedených skutočností tak vyplýva, že na Slovensko sa v kontexte systému EÚ ETS nedá nazerať ako na aktívneho či pasívneho aktéra, keďže jeho schopnosť priamo ovplyvniť tieto emisie je minimálna, no skôr je SR súčasťou zabehnutého a dobre fungujúceho systému EÚ ETS, ktorý je efektívne regulovaný politikami EÚ. Kľúčová pre posúdenie vykonávania aktuálne platných politík EÚ na Slovensku bude teda nasledujúca kategória – emisie skleníkových plynov mimo systému EÚ ETS.
3.2 Emisie skleníkových plynov v sektoroch mimo systému EÚ ETS
Pre sektory nepokryté systémom EÚ ETS (napr. výstavba a budovy, odpad, doprava, poľnohospodárstvo atď.) sa členské štáty zaviazali k záväzným ročným cieľom znižovania emisií v období rokov 2013–2020 pod tzv. rozhodnutím o spoločnom úsilí (ang. Effort Sharing Decision – ESD) (Rozhodnutie EP a Rady č. 406/2009), stanovené pre každý členský štát rozdielne na základe ich relatívneho bohatstva meraného ukazovateľom HDP na obyvateľa, no so zámerom dosiahnuť celkový 10% pokles týchto emisií v EÚ do roku 2020. ESD stanovuje celkový mitigačný cieľ emisií mimo EÚ ETS pre každý štát do roku 2020 tak, že definuje ročnú lineárnu trajektóriu emisných limitov. Štáty s relatívne nízkym HDP/obyv., no s výhľadom
24 relatívne vysokých očakávaní rastu HDP, by mali mať povolené kvantitatívne zvýšenie emisií v porovnaní s rokom 2005, no zvyšovanie by mali obmedzovať a tým prispieť k záväzku, kým štáty s relatívne vysokým HDP/obyv. by svoje emisie mali kvantitatívne znížiť. ESD zároveň poskytuje členským štátom značnú flexibilitu, a to tak, že im umožňuje prevádzať až 5 % ročných pridelených emisných kvót z nasledujúceho roku, previesť svoj prebytok emisií do rokov nasledujúcich či prenášať časť svojich kvót na inú členskú krajinu. Navyše, v snahe podporiť trvalo udržateľný rozvoj aj v tretích krajinách (najmä rozvojových) môže Únia uznávať za istých kvantitatívnych a kvalitatívnych podmienok aj kredity z projektových činností znižujúcich emisie v týchto krajinách (mechanizmus čistého rozvoja – CDM) (Európska Komisia, 2020).
Tento prístup predstavuje jednoduchý, flexibilný a relatívne nestranný rámec na určovanie spoločného úsilia medzi štátmi a zakladá sa na zásadách solidarity a spôsobilosti – aj pre tieto vlastnosti získal širokú politickú podporu naprieč celým relatívne rôznorodým spektrom štátov EÚ (Stephenson & Boston, 2010). Vychádzajúc z princípov multilevel governance, ESD prispieva aj k tomu, čo možno považovať za významnú centralizáciu a europeizáciu politiky v oblasti klímy a energetiky aj napriek tomu, že vyníma značnú časť hospodárskych odvetví z priamej kontroly EÚ a ponecháva vývoj politík znižovania emisií zameraných na tieto sektory na členské štáty (Oberthür & Pallemaerts, 2010, s. 112-113). Dosiahnutie mitigačného cieľa klimaticko-energetického balíka znížiť úroveň emisií oproti roku 1990 o 40 % si teda inými slovami vyžaduje koordináciu 28 rôznych stropov v celej EÚ: jeden „strop EÚ ETS“ a 27 národných „stropov spoločného úsilia“.
Jednotlivé emisné kvóty členských štátov pre obdobie 2013–2020 nájdeme na Obr. 3, s. 28.
Slovensku bolo na toto obdobie dovolené zvýšiť svoje emisie mimo EÚ ETS až o 13 % oproti úrovniam roku 2005, čo je 6. najvyššie povolené zvýšenie spomedzi vtedajších 27 členských štátov. To zodpovedá vyššie spomínaným kritériám prideľovania kvót, z ktorého vyplýva, že Slovensko malo v tom čase relatívne nízke HDP/obyv., no výhľad významného hospodárskeho rastu v najbližších rokoch. Aj tieto „kladne“ nastavené kvóty, teda tie umožňujúce kvantifikovaný nárast emisií, sú však doplnené výzvou tento nárast spomaľovať a prispieť k dosiahnutiu cieľov EÚ. Podľa Správy Európskej Komisie o vykonávaní environmentálnych predpisov za rok 2019 toto SR splnila nadmieru dobre, kedže mala každý rok počas tohto obdobia emisie na nižšej úrovni, ako boli naplánované jeho ročnými cieľmi zostavenými pre obdobie rokov 2013–2020 (Európska Komisia, 2019 e). Dokonca už v roku 2017 podľa predbežných údajov znížila SR emisie mimo EÚ ETS v porovnaní s východiskovým rokom
