Vysoká škola ekonomická v Praze
Fakulta národohospodářská
Hlavní specializace: Hospodářská politika
Regulace na trhu nájemního bydlení v České republice
diplomová práce
Autor: Bohuslava Průchová
Vedoucí práce: Ing. Pavel Štěpánek, CSc.
Rok: 2007
Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.
Bohuslava Průchová
V Praze, dne 10. 5. 2007
Děkuji vedoucímu své práce Ing. Pavlu Štěpánkovi, CSc.
Obsah
ÚVOD ... 5
1 ÚLOHA STÁTU V OBLASTI BYDLENÍ ... 7
1.1 PRÁVO NA BYDLENÍ... 7
1.2 TYPY BYTOVÉ POLITIKY... 8
1.3 NÁSTROJE BYTOVÉ POLITIKY... 9
1.4 REGULACE VÝŠE NÁJEMNÉHO... 11
2 BYDLENÍ JAKO SPECIFICKÝ STATEK... 13
2.1 SPECIFICKÝ STATEK PODLE JANE RADIN... 13
2.2 SPECIFICKÝ STATEK PODLE MARTINA LUXE... 14
3 ZÁJMOVÉ SKUPINY... 18
3.1 TEORIE VEŘEJNÉ VOLBY... 18
3.2 TEORIE HER... 21
3.3 LOBBYING... 21
4 VÝVOJ REGULACE NÁJEMNÉHO NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY ... 23
4.1 VZNIK BYTOVÉ POLITIKY... 23
4.2 REGULACE NÁJEMNÉHO DO ROKU 1948 ... 24
4.3 REGULACE NÁJEMNÉHO VLETECH 1948-1989 ... 25
5 PRÁVNÍ RÁMEC REGULACE ... 26
5.1 REGULACE NÁJEMNÍCH VZTAHŮ... 26
5.2 REGULACE NÁJEMNÉHO... 28
5.3 RENTA NA TRHU BYDLENÍ... 31
6 POSTAVENÍ ZÁJMOVÝCH SKUPIN ... 33
6.1 SDRUŽENÍ NÁJEMNÍKŮ ČESKÉ REPUBLIKY... 33
6.2 OBČANSKÉ SDRUŽENÍ MAJITELŮ DOMŮ, BYTŮ A DALŠÍCH NEMOVITOSTÍ V ČESKÉ REPUBLICE... 36
6.3 HNUTÍ NA OBRANU MAJITELŮ REALIT... 37
6.4 OSTATNÍ ZÁJMOVÉ SKUPINY... 39
6.5 VLÁDA A BYROKRACIE... 41
6.6 RENT SEEKING... 42
7 SITUACE NA TRHU BYDLENÍ ... 44
7.1 DEFORMACE TRHU... 44
7.2 REGIONÁLNÍ DOPAD REGULACE... 46
7.3 DEREGULACE NÁJEMNÉHO... 49
8 REGULACE NÁJEMNÉHO V ZAHRANIČÍ ... 54
8.1 VYBRANÉ ZAHRANIČNÍ MODELY... 54
8.2 DOPAD SCÉNÁŘŮ NA RENTY JEDNOTLIVÝCH SKUPIN... 56
9 DEREGULACE JAKO POLITICKÝ PROBLÉM ... 58
10 NÁVRH VLASTNÍHO ŘEŠENÍ ... 62
ZÁVĚR ... 65
LITERATURA ... 68
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ ... 70
PŘÍLOHY ... 71
Úvod
V poslední době se často diskutuje otázka regulace nájemního bydlení. Názory na toto téma se mnohdy značně liší a zainteresované subjekty mají tendenci postupovat při vysvětlování problému schematicky. Navíc se při rozhodování o regulaci střetává ekonomické, právnické a politické hledisko.
Obecně se různými formami regulací zabývá kniha Murray N. Rothbarda
„Ekonomie státních zásahů“. Liberálně orientovaný autor dokazuje, že z ekonomického hlediska regulaci nelze obhájit, a že se jedná o čistě politickou záležitost. V případě trhu s byty však narazíme i na mnoho teorií, které státní intervence v této oblasti obhajují.
Předním českým odborníkem, který se zabývá analyzováním různých koncepcí bytové politiky, je Martin Lux.
Ve své práci srovnám jednotlivé teoretické přístupy k problematice bydlení a pokusím se odpovědět na otázku, proč se ekonomicky efektivní koncepty řešení problémů neprosazují v praxi. Na příkladu České republiky ukážu hlavní problémy regulace nájemného. Komu současná situace přináší dodatečné náklady a komu rentu? Kdo má vliv na rozhodování politiků při přijímání zákonů a proč právní normy někdy nebývají v souladu s ústavním pořádkem České republiky? Cílem práce je podívat se na vyhrocený stav na trhu s nájemními byty skrze přístup zájmových skupin, zjistit kolik jich zde působí, jakými prostředky a do jaké míry ovlivňují chování politiků a dokázat, že hrají významnou roli při tvorbě bytové politiky.
Při analýze budu vycházet z myšlenky F. A. Hayeka, že ekonomie úzce souvisí s právem a přístupy těchto dvou disciplín by neměly být nazírány separátně. Pro další teoretická východiska považuji za klíčovou knihu Roberta Holmana „Dějiny ekonomického myšlení“. Konkrétní informace o zájmových skupinách budu čerpat z jejich webových stránek.
Nejprve stručně nastíním, jakou úlohu dnes zastávají státy na poli bytové politiky.
Vlády jí věnují pozornost především proto, že Všeobecná deklarace lidských práv zaručuje právo na bydlení. V závislosti na specifických podmínkách jednotlivých států se formovaly různé typy bytové politiky, které užívají různých nástrojů k dosažení svých cílů. Dále se zaměřím jen na jeden z nich a to na regulaci nájemného a teoreticky popíšu její dopady na ekonomiku.
V další kapitole shrnu argumenty, ze kterých vyplývá nutnost státních zásahů do trhů s bydlením. Většinou jde o výčet nejrůznějších tržních selhání plynoucích
z podstaty statku, kterým je byt. Zaměřím se hlavně na to, zda jsou popisovaná selhání nevyhnutelná, a zda by se jimi měl stát vůbec zabývat.
Třetí kapitola bude o fungování politického systému. Charakterizuji subjekty, které zde vystupují, jejich vzájemné vztahy a motivace, přičemž hlavní pozornost věnuji zájmovým skupinám jako fenoménu vstupujícímu do rozhodování o hospodářské politice.
Vysvětlím rozdíl mezi trhem a politickým trhem a důležité aspekty, kterými jsou dobývání renty, lobování apod. Tím budou postihnuta teoretická východiska mojí práce.
Následuje aplikace provedená na datech České republiky. Nejprve se ohlédnu, jakým vývojem prošla bytová politika na území Česka a především si budu všímat právních norem o regulaci nájemného.
V páté kapitole shrnu vývoj právních předpisů upravujících nájemní smlouvy v období transformace české ekonomiky a to jak z hlediska regulace nájemního vztahu, tak z hlediska regulace samotného nájemného. Platné právní předpisy vytváří podmínky pro obohacování se na úkor ostatních. Konkrétní případy budou uvedeny.
V další kapitole podrobně představím zájmové skupiny, které operují na trhu bydlení v České republice. Rozeberu jejich cíle a nástroje, kterými ovlivňují politiku ve svůj prospěch. Ukážu, jakých výsledků mohou dosáhnout početné skupiny s dlouhou tradicí a dlouhodobými cíli, jako jsou Sdružení nájemníků České republiky a Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí v České republice. Uvedu také, kdo nese náklady fungování zmíněných zainteresovaných skupin.
Následující kapitola bude pojednávat o deformacích na trhu bydlení. Zaměřím se především na situaci v jednotlivých regionech a potřeby a zájmy tamních obyvatel.
Nastíněny jsou i dopady případné deregulace trhu.
V osmé kapitole bude zařazeno pojednání o regulaci nájemného v zahraničí.
Provedu analýzu vybraných modelů regulace druhé generace s vyjádřením vlivu na renty jednotlivých zájmových skupin.
V předposlední kapitole se zamyslím nad alternativními scénáři dalšího vývoje v oblasti bydlení. Především nad politickou průchodností deregulace a možnostmi, které se otevírají zájmovým skupinám.
Poslední kapitola je věnována mému názoru na problematiku nájemního bydlení v České republice. Předkládám zde vlastní návrh řešení stávající situace.
1 Úloha státu v oblasti bydlení
1.1 Právo na bydlení
Bydlení je svou povahou beze sporu základní potřeba, která se týká každého jedince. Proto bylo bydlení zařazeno mezi tzv. sociální práva1. Nejedná se však o objektivní právo, tedy o soubor pravidel chování vytvořený státem a státem vynutitelný.
Sociální práva chápeme jako právo ve smyslu subjektivním, „které představuje míru a způsob možného chování osob, tj. zda takové osobě je objektivním právem dovoleno či nedovoleno se určitým způsobem chovat.“2 Z definice je zřejmé, že stát není povinen zajišťovat bydlení pro občany, ale pouze dohlíží na to, aby nikomu nebylo v uspokojování této potřeby bráněno např. zřizováním ghett apod. Právo na bydlení nepředstavuje nárok na byt.
Přesto se postupem času vytvářely tlaky na aktivní účast státu v této sféře a tím vzrostl vliv bytové politiky opírající se o principy sociální spravedlnosti a solidarity. Tyto pojmy jsou jen stěží definovatelné a tudíž celkem snadno zneužitelné. Nevymezují jasně mantinely, ve kterých se bytová politika realizuje. Co všechno pak může spadnout do kompetencí bytové politiky lze vypozorovat z praktické zkušenosti.
Klíčovou úlohu pro nárůst angažovanosti státu v oblasti bydlení v západoevropských zemích sehrál vývoj po druhé světové válce, kdy ve společnosti převážil názor, že soukromý sektor není schopen během krátké doby zajistit přiměřené bydlení pro všechny obyvatele. Úkol uspokojit převis poptávky byl postupně přesouván na stát. Široká škála programů státní podpory bydlení se stala samozřejmostí a masivní financování této oblasti dosáhlo svého extrému v sedmdesátých letech v souvislosti se státy blahobytu. Avšak ani komunistické státy nepřekročily svým počínáním význam pojmů spravedlnost a solidarita. Naprosté „dokonalosti“ v tomto ohledu dosáhl Sovětský svaz, který „spravedlivě“ poskytoval všem svým občanům byty zdarma. V tomto případě však právo ve smyslu fundamentálního ochránce jedince bylo transformováno na soubor sociálních nároků.
Bytová politika se rozvíjela v každé zemi jinak, ale vždy dostála principu spravedlnosti a solidarity, jelikož výklad těchto pojmů je silně závislý na interpretaci a politik ho může zařadit do libovolného kontextu na základě své hodnotové orientace.
1 čl. 25 Všeobecné deklarace lidských práv, 1948
2 Spirit (2003), s. 9
„Sociální spravedlnost jako předem daná entita prakticky neexistuje. Existují pouze naše soudy o ní.“3 Z historického vývoje také jasně vyplývá, že sociální politiky, bytovou nevyjímaje, vždy balancovaly na hranici obecného zájmu společnosti a práv svobodného jedince.
1.2 Typy bytové politiky
Z hlediska míry státních zásahů do trhu s bydlením lze politiku rozdělit na komplexní a doplňkovou.4 Pro komplexní bytovou politiku jsou typické výrazné zásahy do trhu s byty, které mají dopad na široké skupiny obyvatel. Doplňková politika se více spoléhá na tržní mechanismus a svou aktivitu směřuje především k nízkopříjmovým skupinám obyvatel.
V Evropě se vyvinuly čtyři druhy bytové politiky v závislosti na tom, v jakém typu sociálního státu vznikaly.5
V sociálně demokratickém modelu, který charakterizuje vysoká míra zdanění a značné přerozdělování, proudí přes veřejné rozpočty i většina prostředků souvisejících s bydlením. Stát se snaží finančně přispět zejména na nájemní či družstevní bydlení a to všem občanům.
Korporativistický typ bytové politiky dává větší prostor k participaci jedince při řešení jeho bytové situace. Přitom se však snaží podporovat různé skupiny obyvatel například s nízkými příjmy či v určité fázi života, aniž by záměrně protěžoval určitou formu bydlení.
Liberální model sociálního státu ideově čerpá ze svobody jedince a suverenity spotřebitele. Intervenování do trhu je omezeno na minimum a i bytová politika nastupuje až v případě, kdy si domácnost není schopna pořídit bydlení z vlastních zdrojů. Státní pomoc je poskytována výhradně adresně, přičemž je kladen důraz na testování příjmů a majetku příjemce. Veřejné rozpočty nepřerozdělují tak velký objem finančních prostředků jako v předchozích modelech a počítají především s podporou rozvoje vlastnického sektoru bydlení.
Nejmenší pole působnosti dostává bytová politika v rudimentárním typu sociálního státu. Jde o země s převážně agrární ekonomikou, ve kterých většina populace žije na venkově, kde je bydlení tradičně spjato s půdou. Rodiny jsou zvyklé si potřebu bydlení
3 Žižková (2002), s. 22
4 Poláková (2006), s. 28
5 Tamtéž, s. 28, 29
uspokojovat samy a nevytváří tlaky na účast státu v bytové politice. To ovšem neznamená, že by tyto státy koncepčně zastávaly liberální a konzervativní politické směry. Jen kladou důraz na jiné oblasti hospodářské politiky, většinou štědře dotují rostlinnou a živočišnou výrobu či export zemědělských produktů apod.
Každý z předešlých druhů bytové politiky lze označit za sociálně spravedlivý a každý svým způsobem sleduje základní cíl, který si tvůrci politiky kladou tzn. „dosažení uspokojivé úrovně bydlení jednotlivých občanů dané země“6. V ideálním případě vláda cíle konkretizuje a teprve na základě nadefinovaných cílů rozhoduje o užití jednotlivých nástrojů bytové politiky, kterými bude na trhu intervenovat.
Státní intervence však výrazně ovlivňuje ekonomiku. “V ekonomické oblasti čin, zvyk, instituce, právní norma nevyvolá pouze jeden následek, ale řadu následků. První z nich je bezprostřední a objeví se současně s příčinnou; je vidět. Ostatní dopady vyjdou najevo později; nejsou vidět; jsme šťastni, když je předpovíme.”7 Francouzský ekonom Frédéric Bastiat ve své eseji “What Is Seen and What Is Not Seen” vysvětluje tyto efekty na zavedení daní, subvencování divadel, výtvarného umění, financování veřejných staveb, protekcionismu, právu na zaměstnání, právu na zisk, tedy především na příkladech státních zásahů. Podívejme se také na nástroje bytové politiky skrze jejich dopady na ekonomiku.
1.3 Nástroje bytové politiky
Základními skupinami nástrojů jsou regulace, podpora výzkumu a poskytování informací, posilování konkurence a subvencování. Jejich konkrétní formy se používají buď ke stimulaci nabídky nebo poptávky. Nelze však předpokládat, že aplikace nástrojů bude mít na ekonomiku výhradně pozitivní dopady. A to ani v situaci, kdy pomocí zvoleného nástroje dosáhneme anticipovaného stavu. Vždy totiž dochází k intervenci, která má prokazatelně negativní dopady. Stát zde vystupuje v pozici hegemona neboli útočníka, který je schopen „vynutit násilnou směnu mezi jedincem a jím samotným nebo si od daného jedince vynutit dar pro sebe samotného“8. Takové chování označujeme jako binární intervenci a jejím příkladem je subvencování. Když „útočník přiměje dvojici lidí uskutečnit směnu, nebo jim v jejím uskutečnění brání“9 jedná se o triangulární intervenci.
Do této skupiny státních zásahů spadá regulace.
6 Tamtéž, s. 30
7 Bastiat (1848)
8 Rothbard (2005), s. 86
9 Tamtéž, s. 103
Tab. č. 1: Nástroje bytové politiky
Nástroj Forma
placená výše nájemného zisk pronajímatele
administrativní přidělováním bytů Regulace
tvorba stavebních standardů výzkum úrovně bydlení
vzdělávání pro oblast rozvoje lidských sídel
shromažďování a šíření informací o situaci na trhu s byty Podpora výzkumu
a poskytování informací
participace lidí na tvorbě bytové politiky poskytování obecních pozemků
investice do infrastruktury Posilování konkurence
obecní byty s nižším než tržním nájemným fiskální
nefiskální přímé nepřímé Subvencování
všeobecné (na cihlu) individuální (na hlavu) Zdroj: Poláková (2006), s. 39-48, vlastní zpracování
Regulovat lze cenu bydlení, a to jak přímo, tzn. ceny domů, bytů, nájemného, tak nepřímo, např. regulací cen stavebních materiálů a stavebních prací, zisku pronajímatelů apod. Teoreticky je možné regulovat i nabízené množství například stanovením kvót na výstavbu. V praxi se k tomu ale nepřistupuje, jelikož snahou politiků je bydlení zlevnit a zisky investorů snížit. Stanovení kvót by mělo účinek přesně opačný. Zvyšování nabídky bydlení je tak praktikováno skrze finanční podporu investorů nebo výstavbu bytů z veřejných zdrojů, což spadá do kategorie subvencování. Extrémní formu regulace množství představuje administrativní přidělování bytů, které se spolu s regulací ceny v západní Evropě objevovalo nejčastěji v období válek či bezprostředně po nich.
Za regulaci však můžeme označit i legislativní rámec, resp. stavební standardy a urbanistické plánování.
1.4 Regulace výše nájemného
Aby byla regulace nájemného účinná, musí být regulovaná cena stanovena na nižší úrovni než je cena tržní. Viditelným efektem takové regulace je nižší nájemné, což znamená nižší náklady na bydlení pro obyvatele nájemních domů. Peníze, které na nájemném ušetří použijí na spotřebu nebo úspory. V obou případech to znamená růst životní úrovně nájemníků. Dopady, které vyjdou najevo později můžeme nejlépe předpovědět při pohledu na graf č. 1, znázorňující trh s nájemními byty.
Graf č. 1: maximální výše nájemného (cenový strop)
Rovnováhu na trhu představuje bod E, ve kterém se střetává nabídka a poptávka při rovnovážné výši nájemného a rovnovážném množství nájemních bytů. Regulace nájemného je triangulární intervence se všemi negativními důsledky, jak je ve své knize
„Ekonomie státních zásahů“ popisuje Murray N. Rothbard. V našem konkrétním případě regulované nájemné, které je stanoveno na úrovni ceny P, neodpovídá požadavkům na vyčištění trhu a vzniká převis poptávky po nájemních bytech o velikosti B–A. Ten je na jedné straně způsoben pocitem nedostatku (B–C) spotřebitelů, kteří by nájemní byt při rovnovážné ceně nepoptávali, ale regulovaný nájem je přiláká na trh. Na druhé straně je dán poklesem nabídky bytů (C–A), protože z trhu odcházejí pronajímatelé, kterým nižší vybrané nájemné nepokryje náklady obětované příležitosti. Pokud je tedy cílem politiky zajistit nájemní bydlení většímu počtu obyvatel, bude její výsledek přesně opačný.
Potenciální nájemníci nenajdou odpovídající nabídku a někteří stávající nájemníci se z bytů budou muset vystěhovat.
V této situaci navíc hrozí reálné riziko, že si regulace nájemného vynutí další intervence. „Potenciální nájemníci mají problém najít byt, stát by tedy měl byty postavit.
Pokud se vyskytne nedostatek tesařů, nabízí se řešení v podobě státem subvencované rekvalifikace. Když se pak výstavba zdá příliš drahá, pravděpodobnou reakcí je vládní půjčka na výdaje na bydlení.“10 Je zřejmé, že na trhu nájemního bydlení dojde k neefektivnostem, které se stát snaží řešit, čímž vyvolává další neefektivnosti atd.
Na základě rozdílu mezi regulovanou a tržní cenou rozlišuje Hans Lind regulaci prvního řádu či první generace a regulaci druhého řádu či druhé generace. Regulace prvního řádu dle něj nastává ve třech případech. Prvním je nominální zmražení nájemného.
Druhým takový vývoj nominálního nájemného, který vede k poklesu reálného nájemného (po započítání inflace). A v posledním případě jde o vývoj nominálního nájemného, který vede k poklesu reálného nájemného, nebo kdy zůstává nominální nájemné hluboko pod úrovní tržního nájemného. Regulaci druhého řádu pak vymezuje negativně, tedy jako jakoukoli regulaci, která nesplňuje definici regulace prvního řádu.11
Aplikuje-li vláda vybrané regulační opatření na všechny byty na území státu, hovoříme o regulaci plošné. Jestliže jsou některé byty z regulace vyňaty nebo se opatření vztahuje jen na byty s určitými charakteristikami, jde o regulaci selektivní.
10 Callahan (2003)
11 Lind (2001), s. 42, 43
2 Bydlení jako specifický statek
Z ekonomické teorie vyplývá, že nic nefunguje efektivněji, než ničím nerušený tržní mechanismus a to by mělo platit i pro trh s byty. Přesto však narazíme na řadu argumentů, které se snaží intervence v rámci bytové politiky teoreticky obhájit. Podívejme se na některé z nich blíže.
2.1 Specifický statek podle Jane Radin
Zastánkyní regulace nájemného je např. Margaret Jane Radin. Vychází z toho, že bydlení je základní životní potřeba a každý má nárok na svůj domov. Již od počátku tedy do své analýzy vnáší hodnotový soud a i její argumentace má především morální charakter.
Kritizuje fakt, že ekonomové ignorují určité nepeněžní „náklady“ stěhování. Uvádí, že klesá životní úroveň nájemníků tím, že jsou nuceni opustit své domovy, přerušit kontakt s místní komunitou, jsou frustrováni a rozrušeni a nesou tedy nejen peněžní náklady stěhování. Liberální ekonom Walter Block tyto argumenty vyvrací tím, že celou situaci převede na trh automobilů. „Lidé, kteří se rozhodnou výdaje na auto omezit jsou vyloučeni z trhu aut značky Rolls Royce. Musí se spokojit s Fordem či Hondou. Otázkou je, zda jim tímto neúnosně klesá životní úroveň a jsou sociálně frustrováni.“12 Trh s nájemními byty zkrátka funguje jako každý jiný. Člověk si na základě svých preferencí a rozpočtových možností vybere odpovídající byt. To, že bydlení je základní životní potřeba neznamená, že se zde subjekty chovají nějak nestandardně a trh selhává. Radin navíc odmítá pohlížet na pronajímatele jako na podnikatele: “Myslím si, že většina z nás cítí, že zájem nájemníka setrvat v bytě, který se stal jeho domovem se zdá jaksi silnější, než obchodní zájem pronajímatele ponechat si stejný rozsah svobody ve volbě o podmínkách nájemní smlouvy a udržení vysokého zisku.”13 V obecné rovině vlastně Radin tvrdí, že růst užitku nájemníka díky regulaci by byl vyšší, než pokles užitku, který by zaznamenal pronajímatel.
Z ekonomické teorie však vyplývá, že užitek nelze interpersonálně srovnávat a proto není taková argumentace z ekonomického hlediska přijatelná.
12 Block (2002), s. 77
13 Radin (1986), s. 359
2.2 Specifický statek podle Martina Luxe
Konkrétnější a z ekonomického hlediska sofistikovanější obhajobu regulace nájemného najdeme ve studii Standardy bydlení 2003/04, kterou vypracoval Sociologický ústav Akademie věd České republiky. Autoři nezastávají přímo zmíněnou regulaci formou stanovení maximální ceny, nýbrž její modifikaci tzv. regulaci druhé generace. V principu to však nevadí, protože si stejně kladou otázku, zda potřebujeme nějaký systém regulace nájemného. Odpověď zní, že bydlení je „specifickým zbožím“, a právě podstata statku neumožní jeho efektivní alokaci.
Rozeberu tedy uvedené charakteristiky bydlení jako specifického zboží. Na prvním místě stojí, že bydlení je „heterogenní, komplexní a multi-dimenzionální“. Tím se však bydlení od ostatních statků zásadně neliší, protože diversifikace produktu je s výjimkou komoditních burz prakticky všudypřítomná a nelze objektivně tvrdit, že je nějakým způsobem škodlivá, že snižuje užitek spotřebitelů apod. Určitě bychom našli i trhy, na kterých široká škála produktů působí spotřebitelům větší problémy v orientaci a vyšší náklady na získávání informací, přičemž by nikoho ani nenapadlo takový trh regulovat.
Zůstaňme ale na trhu bydlení. V historii najdeme i případy, kdy trh s bydlením z různých důvodů tendoval k homogennímu produktu. Například ve Spojených státech v padesátých letech, kdy byla vysoká poptávka po bydlení, vyrostly tzv. Levittowny. Šlo o jakási sídliště z malých samostatně stojících rodinných domků. Mezi lidmi byly velice populární především pro svou nízkou cenu a možnost koupi na splátky. Podobný příklad homogenizace produktu, tentokrát z centrálně plánované ekonomiky, můžeme najít v Československé socialistické republice v sedmdesátých letech, kdy se ve velkém měřítku stavěla panelová sídliště. Avšak ať se jednalo o podnikatelský záměr nebo o rozhodnutí vlády, nikdy se trend k homogennímu produktu dlouhodobě ani plošně neprosadil.
Ve Spojených státech časem lidé tento typ bydlení přestali poptávat, byty začali stavět i další investoři a mezera na trhu, kterou Bill Levitt objevil se zaplnila. Problémem panelových sídlišť zase byla vynucená substituce. Lidé se na sídliště stěhovali, protože neexistovala lepší alternativa. To se ukazuje nyní, kdy jsou vlády nuceny panelové domy dotovat jako u nás, nebo rozebírat, jako v Berlíně. Je tedy i empiricky podloženo, že
„heterogenní“ jsou i spotřebitelé, že mají rozdílné preference a na trhu, kde existuje diversifikovaný produkt, mohou lépe uspokojit své potřeby.
Dále je bydlení specifické, protože se jedná o „dlouhodobě trvanlivé zboží“. To se týká především vlastnického bydlení. Jde o to, že člověk vstupuje na trh jako spotřebitel a
investor zároveň. Trh vlastnického bydlení ale nebývá regulován stanovením cen. Stát většinou podporuje spotřebitele-investory dotacemi nebo daňovými úlevami, proto nelze považovat tento argument za relevantní ve vztahu k regulaci nájemného.
Podobně je to i s „vysokými náklady případných stěhování“. Jde o peněžní i nepeněžní náklady související s prodejem starého a hledáním nového bytu, které se mohou pohybovat mezi 5 až 10 procenty ceny vlastnického bydlení. Opět je to argument, který ani sami autoři neaplikovali na trhu nájemního bydlení.
Další charakteristikou bydlení je „jeho fixace v prostoru“. Při výběru bytu si člověk volí jeho kvalitu a polohu, přičemž byt stejné kvality v blízkosti center zaměstnanosti bude dražší než stejný byt vzdálenější tohoto centra. Tento fakt však těžko můžeme prohlásit za selhání trhu a důvod k regulaci. U mnoha statků spotřebitelé rozhodují o jednotlivých parametrech. U aut je to rychlost a bezpečnost, u bankovních produktů rizikovost a výnosnost a když vezmeme v potaz, že spotřebitel je omezen rozpočtem, nelze prakticky dosáhnout optimální kombinace všech parametrů celého spotřebního koše. Navíc by se v rámci konzistentnosti této filozofie musely regulovat i ceny nebytových prostor a pozemků.
Následujícím aspektem je „nemožnost perfektní znalosti situace na trhu“14. Z ekonomické teorie však vyplývá, že získání informace znamená náklady, a proto je racionální zůstat nedokonale informován. Homogenní produkt a dokonalá informovanost jsou sice předpoklady dokonalé konkurence, ta ale nepředstavuje ideál, ke kterému bychom měli směřovat, jak by se mohlo na první pohled zdát. Je zajímavé, že zmíněný neoklasický model je při obhajobě regulace nájemného užíván poměrně často. Najdeme ho například i u ekonoma Richarda Arnotta. Ten je také zastáncem druhogenerační regulace.
Regulované nájemné většinou zahrnuje inflaci a je vypočítáváno z různých zrcadel nájemného či jako přirážka k nákladům. Takových regulací však můžeme vymyslet neomezené množství a podle Arnotta by se měly posuzovat jednotlivě. Důvod, že některý z modelů by mohl zvýšit užitek vidí právě v tom, že trh s byty neodpovídá modelu dokonalé konkurence. „Kdyby byla ekonomika dokonale konkurenční, žádné omezení regulací by nezvýšilo společenský užitek … Ale předpoklady dokonalé konkurence jsou nesmírně tvrdé.“15 Arnott konkrétně uvádí jako důvod vysoké náklady na hledání bytu, heterogenitu statku apod. Jenže na dokonale konkurenčním trhu nájemního bydlení by byl jako homogenní produkt nabízen pouze např. byt ve druhém patře cihlového domu
14 Na s. 34 je dokonce chybně uvedeno, že ekonomie předpokládá dokonalé informace.
15 Arnott (2002), s. 106
o velikosti 68 m2 s třemi pokoji a okny na jih. Velké množství nabízejících by se střetávalo na burze s potenciálními nájemníky, kde by se v prostředí dokonalých informací ustálila tržní cena. Je zřejmé, že nájemníci mají vyšší užitek na trhu, kde si s právě tolika informacemi, kolik jich chtějí, vybírají z množství bytů s různými parametry.
Pronajímatelé jsou zase díky konkurenci motivováni přizpůsobovat byty potřebám nájemníků.
Trh bydlení také charakterizuje „velké množství pozitivních i negativních externalit“. Tento argument je značně diskutabilní už proto, že nelze objektivně určit, zda má určité jednání externalitu a ani to jestli je kladná nebo záporná. Tak například, když se majitel domu rozhodne vykácet višňový sad u domu a místo něj postavit garáž, může to soused považovat za negativní externalitu, protože místo výhledu do zeleně bude koukat na plechovou střechu. Sousedka alergická na pyl a včelí žihadla bude zase vnímat jako pozitivní externalitu, že na jaře a v létě může bezstarostně otevřít okno nebo to, že bude mít víc místa na parkování před svým domem. Autoři také uvádí, že kvůli externalitám vzniklo i urbanistické plánování. Jenže to nijak nedokazuje, že externality existují.
Urbanistické plánování je stejně jako regulace nájemného politickým rozhodnutím.
Koncept externalit není ekonomy všeobecně uznáván, a i když připustíme jejich existenci, je problém jejich řešení příliš široký, než aby se dal použít jako jednoznačné kritérium pro státní zásahy.16
Dalším důvodem podporujícím regulaci je „nízká elasticita nabídky bydlení“.
Autoři uvádí, že je to mj. způsobeno urbanistickým plánováním. To je pěkná ukázka toho, že státní zásahy se časem multiplikují. Urbanistické plánování, které mělo vyřešit externality, zbrzdilo rychlost vyčišťování trhu, a proto je třeba zavést regulaci nájemného, což vyvolá další neefektivnosti. Vraťme se ale k neelastické nabídce. Princip utváření rovnováhy na trhu s bydlením podrobně popsán také v knize Mikroekonomie bydlení17. Přijmeme tedy značně nerealistický předpoklad, že nabídka bytů je (třeba i v dlouhém období) perfektně neelastická a podívejme se, co to konkrétně znamená ve vztahu k regulaci nájemného.
16 Coaseho teorém
17 Lux (2003)
Graf č. 2: Cenový strop a neelastická nabídka
V modelové situaci (graf č. 2) sice nedochází k absolutnímu úbytku bytů jako v grafu č. 1, ale nedostatek, daný zvýšenou poptávkou po bydlení vznikne stejně. A spolu s ním vzniká i prostor pro korupci a klientelismus, protože neexistuje metoda, která by spotřebitele „přefiltrovala“ na ty, kteří mají nárok bydlet a ty, kteří nájemní byt poptávat nesmí.
Jako poslední specifikum se ve studii uvádí „vysoká míra vměšování státu na trhu s bydlením“. Regulace nájemného je tedy zdůvodněna státními zásahy, což je definice kruhem.
Charakteristika bydlení jako specifického zboží tedy částečně vychází ze špatné interpretace modelu dokonalé konkurence (požadavek homogenního statku, nulových nákladů na změnu pronajímatele, dokonalých informací) a částečně staví na argumentech, které nelze z ekonomického hlediska bez výhrad přijmout, protože jsou spíše morálního charakteru. Přesto autoři považují výše uvedená specifika bydlení za „dostatečně přesvědčivá a transparentní, aby užitek ze zavedení systému regulace nájemného druhé generace prokázala“. Dle mého názoru je však smysl regulace, který staví na předpokladech „specifického statku“ přinejmenším diskutabilní, protože bydlení nevykazuje tak jedinečné vlastnosti, které by ho od běžných statků zásadně odlišovaly.
3 Zájmové skupiny
Jak jsem ukázala, bydlení není statek s nějakou zvláštní vnitřní vlastností, která by vyvolávala regulaci. Otázkou je, proč politikové přijímají opatření, které deformuje trh a způsobuje alokační neefektivnost. Není paradoxem, že účastníci směny, kterým se v důsledku regulace sníží užitek, jsou z pohledu politika voliči? Odpověď najdeme v teorii veřejné volby.
3.1 Teorie veřejné volby
Regulace nájemného je příklad parciálního zájmu. „O parciálním zájmu se hovoří, když má nějaké opatření velký prospěch pro členy zájmové skupiny, tj. omezené skupiny voličů, přičemž náklady tohoto opatření dopadají na všechny voliče. Zatímco omezený počet jednotlivců má vysoký výnos, rozptýlení nákladů na velký počet lidí znamená, že se každému z nich zvýší náklady jen nepatrně."18 Problémem zájmové skupiny je, že neexistuje její obecně přijímaná definice. Nejednotnost je dána odlišnými pohledy různých společenských disciplín (ekonomie, politologie, sociologie). Pro potřeby této práce definuji zájmovou skupinu z ekonomického hlediska. „Zájmová skupina je omezená skupina voličů, která vzniká s cílem zvyšovat prospěch svých členů zákonnými prostředky.
Zájmové skupiny jsou dobyvatelé renty, tzn. využívají politického procesu k obohacení se na úkor jiných, přičemž jsou ochotni nést čisté náklady na dobývání renty až do výše renty.“19 Zájmovou skupinu mohou tvořit jednotlivci, firmy i jiná sdružení, tedy např. i
„politické strany, které tvoří zvláštní případ zájmových skupin lišící se od těchto zejména tím, že jsou-li zvoleny, vykonávají přímou moc“20. Předností zájmových skupin je, že jejich členové postupují společně a jsou jednostranně orientovaní na konkrétní cíl. Obecně jim jde o maximalizaci výnosu pro skupinu a minimalizaci majetkových rozdílů mezi svými členy. Při prosazování svých zájmů jsou akceschopnější a úspěšnější, než neorganizovaný zbytek společnosti. Střetávají se s ním, ale ne v klasickém konkurenčním boji, který upřednostňuje subjekty efektivně alokující zdroje. Zájmové skupiny operují na politickém trhu a výdaje na jejich činnost nejsou investicí, která by zvyšovala bohatství společnosti, nýbrž slouží k přerozdělení toho, co vyrobili ostatní. Takové chování označujeme jako dobývání renty, což je odvozeno z anglického pojmu rent-seeking, který
18 Holman (2001), s. 491
19 Tamtéž, s. 493
20 Šaroch (2002), s. 135
poprvé systematicky vysvětlil v roce 1967 Gordon Tullock.21 Zisk zájmové skupiny je důsledkem vzácnosti, a proto ho označujeme jako rentu. Zbytek společnosti nese náklady ve formě dodatečné ztráty. Společný ekonomický koláč se tedy zmenší o rentu, a dále o náklady, které byly vynaloženy na její dobytí. Především v dlouhém období narůstá i ztráta související s deformací trhů, protože vzácné zdroje se přesouvají do odvětví, kde je možné získat rentu a za účelem dobytí renty se další zdroje ze sféry výrobní přesunou do sféry politické.
Specifickým typem zájmové skupiny je byrokracie. Ve vztahu k vládě totiž zaujímá jinou pozici, než skupiny zastupující zaměstnance, spotřebitele, firmy, církve atd. Teorie veřejné volby demonstruje odlišné postavení byrokratů na původně mikroekonomickém modelu principal – agent, který ilustruje problém oddělení vlastnictví a řízení podniku.
V původním příkladu jde o to, že majitel firmy (principal) deleguje rozhodování na manažera (agenta). Ten se pak o efekty plynoucí z jeho práce dělí s vlastníkem. Při aplikaci modelu na vztahy vlády k jiným subjektům se upravuje terminologie, aby vyhovovala makroekonomickému pohledu. Často však bývají opomíjeny podstatné faktické změny při převodu konceptu z tržního do netržního prostředí. Voliči (principal) jsou v podobném vztahu k vládě (agent), které dají mandát, aby za ně rozhodovala. Rozdíl je však v tom, že ve státní sféře nemá principal možnost agenta vůbec nenajmout. Vlastník firmy může manažera propustit a rozhodovat sám nebo podnik prodat. Naproti tomu občan, i když se nezúčastní voleb, není zbaven daňové povinnosti, a tedy musí i nadále nechat politika spravovat „svůj“ majetek. Problém zastupování zde nemá alternativu. Nicméně ve statické podobě zde určitá analogie ke vztahu principal – agent existuje. Za povšimnutí stojí především asymetrie informací, která umožňuje manažerovi (politikovi) jednat ve vlastním zájmu na úkor vlastníka (voliče). Zatímco majitel firmy může manažera v případě nespokojenosti propustit, v netržním prostředí tento tlak na vládu vytvořen není.
Zneužití informací ze strany vlády je tak více pravděpodobné, protože politici nenesou přímo následky svých činů. Sama vláda zase postupuje riziko neúplných a zkreslených informací ve vztahu k byrokracii. Byrokrat spravuje majetek pro politika, jemuž ho
„svěřili“ daňoví plátci. Tímto dvojnásobným delegováním pravomocí jsou značně oslabeny motivace byrokratů k efektivnímu nakládání s prostředky. Neexistuje totiž mechanismus, kterým by byl daňový poplatník schopen sankcionovat úředníka v případě nespokojenosti s jeho prací. V dynamickém modelu je informační asymetrie značná, jelikož vláda se každé
21 Holman (2001), s. 492
čtyři roky obměňuje, zatímco úředník svou funkci může zastávat prakticky neomezeně dlouho. Při vyjednávání o rozpočtu je potom byrokrat schopen vyargumentovat nutnost rozšíření svých kompetencí nebo záměrně zkreslit cenu poskytovaných služeb apod. Jde o případ morálního hazardu, který znázorňuje graf č. 3.
Graf č. 3: Morální hazard
Na ose Q je vyznačen objem veřejných statků a služeb úředníky poskytovaných statků a služeb. Škola veřejné volby definuje veřejný statek jako jakýkoli statek poskytovaný státem. Není tedy teoreticky vymezeno, co do kategorie veřejného statku spadá a co nikoli. Bod A je pak standardně označován jako optimální množství poskytovaného veřejného statku. Je však problematické najít optimum veřejného statku, když není vůbec zřejmé, jestli by veřejným statkem měl být. Proto považujme množství statku A ne za optimální, ale za doposud poskytovaný objem služeb. Při vyjednávání o rozpočtu úřadu byrokrat využije informační převahu a přesvědčí politika o nutnosti rozšíření služeb tzn. posune jeho poptávkovou křivku D do polohy D’. Výsledkem je nárůst byrokratického aparátu. Tento proces se snadno stane dlouhodobým trendem, protože politik není motivován ke zvyšování vlastní informovanosti o chodu úřadu. Prostředky, které byrokratovi poskytuje, nejsou jeho soukromou investicí, a nenese tak přímé riziko související se ztrátovým hospodařením úřadu. Byrokracie je tedy specifickou zájmovou skupinou s apriori výhodnějším postavením pro vyjednávání s vládou.
3.2 Teorie her
Fakt, že politikové nejsou motivováni k přijímání obecně prospěšných opatření, ale spíše podlehnou tlaku ze strany zájmové skupiny, lze vysvětlit pomocí teorie her resp.
vězňova dilematu. V realitě vláda není benevolentní, předpokladem modelu je proto částečná benevolence vlády a tedy pro užitek politika platí: x > y > y/2 > 0 .
Tab. č. 2: Politikovo dilema
Politika pro veřejné blaho Politika pro zájmové skupiny
Politika pro veřejné blaho (x, x) (0, y)
Politika pro zájmové skupiny (y, 0) (y/2, y/2)
Nashova rovnováha se nachází v pravém dolním rohu. V případě dvou politiků by politika prospívající celé společnosti přicházela v úvahu pouze při opakované hře a vzájemné důvěře. Při přijímání zákonů však do hry vstupuje více subjektů a je tedy zřejmé, že budou působit ve prospěch zájmových skupin.
3.3 Lobbying
K získání politika na svou stranu využívá zájmová skupina lobbying. Termín je odvozen od anglického slova lobby, což znamená kuloár. Původní význam slova tedy vystihoval to, co dnes označujeme jako přímý lobbying. V praxi funguje tak, že zájmová skupina najme nebo ze svých řad vybere lobbyistu, jež je vybaven přesnými relevantními informacemi k dané problematice a dlouhodobě a neustále hájí zájmy skupiny. Tuto funkci může vykonávat i při svém zaměstnání, zvláště v případě, že se pohybuje v nomenklaturních kruzích. Podstatné je být v osobním kontaktu se členy parlamentu, vládními úředníky, politiky a skrze konexe ovlivňovat jejich rozhodování ve prospěch zájmové skupiny.
Mezi nepřímé prostředky lobování se řadí informační a vzdělávací kampaně, jejichž cílem je získat podporu veřejnosti, nové členy apod. K vlastní prezentaci slouží např. reklamy a inzeráty v médiích, organizovaná setkání s veřejnými činiteli, sponzorování výzkumu či bezplatné poradenství. Nepřímým nástrojem je také celoplošné lobování resp. lobování od kořenů (z anglického grassroots), kdy je hlavním cílem zapojit do akce, co možná nejvíce lidí. Přívrženci jsou pak schopni zorganizovat i razantnější formy protestu, kterým média věnují zpravidla větší pozornost, čímž přispějí k poměrně rychlému a snadnému šíření informací. Členové a sympatizanti většinou uspořádají
demonstrace nebo drží hladovku. Tyto stimuly však mají jen krátkodobý efekt, pokud jde o vliv na odpovědné činitele. Podobně působí i dopisní a telefonické kampaně, které sice mohou mít očekávaný dopad v jednom konkrétním případě, ale nevytvoří potřebné klima pro rozhodování v budoucnu.
4 Vývoj regulace nájemného na území České republiky
Míra s jakou se stát angažuje v oblasti bydlení a charakter státních zásahů jsou úzce spjaty se specifiky společnosti. Odráží se v nich historický vývoj, aktuální společenské klima, stabilita politického a ekonomického systému, vliv zainteresovaných skupin, lobbyingu. I bytová politika na území České republiky měla mnoho podob, které souvisely se situací v zemi. Pro lepší pochopení problému je tedy vhodné znát i historické souvislosti, které k regulaci nájemného vedly.
4.1 Vznik bytové politiky
Bytová politika vznikala v rámci sociálního zákonodárství, které bylo státy přijímáno jako reakce na průmyslovou revoluci resp. na její průvodní jevy. Nejinak tomu bylo i na území dnešního Česka v tzv. Gründerském období (1848 – 1880), kdy byly položeny základy moderního průmyslu. Díky hospodářskému liberalismu vznikly tisíce podniků (nezřídka akciových společností), které nabízely pracovní příležitosti.
Následovalo stěhování obyvatel za prací podpořené zrušením roboty. Migrace lidí z vesnice do měst byla navíc provázena rozpadem vícegeneračních rodin a vznikem většího počtu menších domácností. Na trhu se vytvořil převis poptávky po levných nebo nájemních bytech pro dělníky, řemeslníky a nejnižší úředníky. První nájemní domy se objevovaly už od konce 18. století. Nejčastěji šlo o domy pavlačové postavené v nových obytných čtvrtích za hradbami měst. Obecně však zůstávalo stavění bytů pro chudší vrstvy obyvatel rizikovou a málo výnosnou investicí.
V té době v souvislosti s bydlením existovala jediná norma, kterou byl Všeobecný občanský zákoník pro veškeré dědičné země rakouské monarchie, který platil od 1.1.1812.
Definoval nájemní a pachtovní smlouvu, avšak nestanovoval žádné konkrétní investiční pobídky či jiné formy regulace související s bydlením. Když však města získala z hlediska urbanizace nový charakter a vznikly na první pohled viditelné rozdíly v životní úrovni mezi obyvateli vilových čtvrtí, činžovních domů a dělnických kolonií, začal se stát zabývat otázkou sociálního zabezpečení. Radikalizace dělníků, vznik sociální demokracie a jiných dělnických stran totiž ohrožoval podstatu monarchie. V roce 1852 byl v Říšském zákoníku vydán zákon22 umožňující vznik bytových družstev. Aktivní role státu na trhu s bydlením
22 Zákon č. 253/1852 ř. z., o spolcích
se však poprvé projevila až v roce 1892 (dva roky po berlínské Mezinárodní konferenci o ochraně práce), kdy byly uzákoněny23 úlevy na daních pro výstavbu dělnických bytů tzn.
bytů nepřesahujících 75 m2. Díky této podpoře postavily některé firmy služební byty pro své zaměstnance. Z hlediska množství postavených bytů to sice nebylo opatření významné a lidé byli nadále zvyklí zajišťovat si bydlení z vlastních zdrojů, avšak z hlediska přístupu státu k bytové politice šlo opatření, které stálo na počátku dlouhého řetězce zákonů více či méně regulujících trh s byty. Stát se začal v této sféře angažovat a už nikdy se své funkce nevzdal.
4.2 Regulace nájemného do roku 1948
Poprvé byla legislativně upravena24 výše nájemného v roce 1902. Šlo o regulaci formou omezení ročního výnosu z investovaného kapitálu při stavbě dělnických bytů tzn.
bytů nepřesahujících 80 m2. V Čechách a na Moravě nesmělo nájemné zahrnovat výnos větší než 5 %, v jednotlivých oblastech Slezska pak 4,75 – 5,25 %. Za účelem podpory stavby těchto bytů zůstalo v platnosti osvobození od domovní daně na 20 let.
V době první světové války klesala výstavba a v důsledku toho rostla výše nájemného a počet nájemníků, kteří dostali výpověď z bytu. Stát se snažil tento trend zastavit zavedením přísnější regulace nájemného25. Nejednalo se o překvapivé rozhodnutí, neboť za války je vždy posílena role státu a ekonomika spěje k centralizaci.
V období první republiky byla regulace nájemného uzákoněna26 na podobném principu jako dnes. Vztahovala se na byty, které dostaly stavební povolení před 27. lednem 1917. Na trhu tak vznikly dva segmenty. První tvořily starší byty s regulovaným nájemným, druhý segment zahrnoval nové byty, jejichž nájemné bylo na trhu uzavíráno volně. Stát stanovoval různé postupy pro zvyšování regulovaného nájemného. Při výpočtu bylo zohledňováno mnoho parametrů. Výdaje na správu domu, náklady na rekonstrukci bytu i zdanitelný příjem nájemníka. V bytech postavených se státními zárukami byl stanoven cenový strop. Dále existoval i zákon o ochraně nájemníků, ke kterému postupně přibývaly novelizace zahrnující výjimky na základě velikosti bytu, obce, typu vlastníka, jmění nájemníka apod. Bytový fond spravovaly i obce, které dohlížely na slučování bytů a přeměnu bytů na nebytové prostory, schvalovaly stěhování nájemníků a pronajímaly byty státním zaměstnancům. Přestože regulace nájemného doznala mnoha modifikací, dopad
23 Zákon č. 37/1892 ř. z., o zvýhodnění nájemních domů s dělnickými byty
24 Zákon č. 144/1902 ř. z., o zvýhodnění stavby se zdravými a levnými dělnickými byty
25 Nařízení vlády č. 34/1917 ř. z., o ochraně nájemníků
26 Zákon č. 592/1919 Sb.
na trh se v zásadě nelišil. Nájemníci v regulovaných bytech měli v průměru nižší nájemné, než ti, kteří platili smluvní činže.
4.3 Regulace nájemného v letech 1948 - 1989
V roce 1948 se od základu změnil pohled na soukromé vlastnictví. Bylo prohlášeno za příčinu vykořisťování a hlavním dlouhodobým politickým cílem se stalo jeho odstranění. Této filozofii se musela přizpůsobit i bytová politika. Zcela se změnila její koncepce. Problém představoval vztah mezi nájemníkem a pronajímatelem. Byl považován za nemorální, protože vycházel z institutu soukromého vlastnictví. Nový režim musel s tímto tradičním vztahem skoncovat v teoretické i praktické rovině.
Většina bytového fondu byla zestátněna a stát na sebe zároveň převzal i odpovědnost za zajištění bydlení pro občany. V komunistických zemích bylo běžnou praxí administrativní přidělování bytů a ani Československo se nestalo výjimkou. Avšak v systému založeném na pořadnících a úsudku státního úředníka byly rozhodujícími faktory při přidělování bytu resp. dekretu na byt klientelismus a korupce. Alokace bytů byla značně neefektivní, což dokazuje i fakt, že na konci padesátých let stát povolil fungování bytových družstev, přestože to bylo v rozporu s marxistickou doktrínou. Objem prostředků, které tímto ušetřil byl důležitější než státní ideologie. V právnické terminologii se slovo nájem přestalo užívat po novelizaci Občanského zákoníku v roce 1964, kdy byl zaveden termín „osobní užívání bytu“. Lidé postupně začali chápat nájemní byt jako statek, na který mají nárok, a který se po přidělení v podstatě stává jejich majetkem. Bylo to dáno i tím, že poplatek za osobní užívání bytu se pohyboval v jiných relacích než nájemné. Podíl výdajů na bydlení představoval pouze 3-5 % veškerých výdajů domácností. Na druhé straně si však uživatelé bytu prováděli údržbu a rekonstrukci na vlastní náklady, protože stát neměl na takové investice prostředky. Občanský zákoník dále v jistém smyslu zaručoval i dědické nároky na státní byt. Vztah mezi státem a občany bydlícími v jeho bytech připomínal spíše vztah vyplývající z pachtovní smlouvy uzavřené na dobu neurčitou. Kvazivlastnický postoj k bytu byl tedy u uživatelů naprosto pochopitelný.
5 Právní rámec regulace
Cílem transformace sféry nájemního bydlení po roce 1989 bylo vytvořit fungující trh, na kterém by se ustálilo rovnovážné nájemné. To vyžadovalo změnu všech právních předpisů, které se nájemního bydlení týkaly. Bylo zřejmé, že nahrazení dřívějšího systému tržním prostředím ze dne na den vyvolá značné výkyvy v cenách bytů a v situaci, kdy se šoky očekávaly prakticky na všech trzích, bylo politicky žádoucí rozložit náklady transformace a poskytnout subjektům čas na přizpůsobení. A právě v oblasti bydlení měl návrat k trhu probíhat postupně v horizontu několika let.
Prvním krokem byla reforma Občanského zákoníku na počátku devadesátých let.
Ačkoli zákoník od té doby obsahuje obecná ustanovení o nájemní smlouvě27 a k dispozici je i zákon o cenách28, nelze je na trhu nájemního bydlení uplatnit, protože existují speciální paragrafy upravující vztahy v nájemním bydlení29.
5.1 Regulace nájemních vztahů
V ustanoveních o nájemních vztazích se opět začalo užívat termínu pronajímatel, nájemce a nájemné. Z hlediska obsahu však práva a povinnosti účastníků příliš změn nedoznaly. V době socialismu byla významně posílena právní ochrana nájemníků, která zůstala v platnosti dodnes.
Jedním z práv nájemníků je přechod nájmu30. Umožňuje přechody nájmů mezi osobami žijícími ve společné domácnosti. A protože regulovaných bytů je na trhu nedostatek, stalo se nekonečné „dědění“ dekretů v České republice běžnou praxí.
Přechod nájmu ale není jedinou výhodou, která nájemníkovi ze zákona plyne.
Dalším příkladem je výměna bytů31. Nájemci si mohou byty vzájemně libovolně vyměňovat. Z pohledu majitelů bytů však jde o výměnu nájemníků, kterou musí akceptovat. Pronajímatel tedy v podstatě nemůže nijak zásadně ovlivnit, kdo a jak dlouho bude jeho byt užívat.
Až do konce března 2006 nastávaly komplikace i v případě, kdy se majitel rozhodnul pronajímání ukončit, protože potřeboval byt užívat sám. Narazil na velmi silnou
27 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, § 663 - § 684
28 Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách
29 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, § 685 - § 716
30 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 706, § 707, § 708
31 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 715
ochranu nájemce32. Nájem bytu bylo možno vypovědět jen s přivolením soudu a ten stanovil datum, ke kterému nájemní poměr skončí. Dále musel pronajímatel zajistit nájemci náhradní byt, jinak nebyl nájemce povinen se z bytu vystěhovat. Soud mohl také uložit pronajímateli povinnost nahradit nájemci stěhovací náklady. Pronajímatel pak musel byt užít k účelu, pro který soud k výpovědi přivolil, jinak by byl nucen hradit nájemci další náklady vzniklé přestěhováním. Zarážející je ovšem to, že na problém bytových náhrad majitel narážel i v případě, že nájemník neplatil nájemné nebo hrubě porušoval dobré mravy v domě33.
V praxi to znamenalo, že přimět nájemníka, aby vyklidil byt bylo velmi zdlouhavou a hlavně nákladnou záležitostí. Nájemníkům zůstala zachována jakási kvazi vlastnická práva, která jim byla přisouzena v době socialismu. Majitelé nájemních
„regulovaných“ bytů byli vlastně povinni suplovat stát v sociální oblasti. Pronajímatel byl nucen se o své nájemníky na své náklady starat tzn. hledat jim nové odpovídající bydlení popř. hradit stěhovací náklady.
Prvním, kdo na nerovné postavení pronajímatelů upozornil, byl Ústavní soud34. Zabýval stížností proti usnesení krajského soudu ve věci poskytnutí bytové náhrady. Podle usnesení se pronajímateli nepodařilo najít přiměřený náhradní byt, který by byl zásadně rovnocenný bytu vyklizovanému. Rovnocenný byt charakterizuje stejný počet místností, podobné vybavení, trvání nájmu na dobu neurčitou a stejná výše nájemného a poplatků za služby s bydlením spojené. Najít odpovídající byt nebylo pro pronajímatele nikdy jednoduché. I když se na trhu podařilo najít kvalitativně podobný byt, nebyl rovnocenný z hlediska výše nájemného. Na volném trhu se platilo vždy vyšší nájemné než v regulovaných bytech a časem se rozdíl zvětšoval. Rovnocenný byt tedy představoval jedině byt s regulovaným nájmem a takový nebylo možné na trhu získat, jelikož se jedná o vzácný statek, na který je v určitém smyslu ze zákona dědická sukcese. Ústavní soud uznal, že pronajímatel nemá možnost získat legální cestou jako bytovou náhradu byt s regulovaným nájemným. Dále konstatoval, že za adekvátní bytovou náhradu z hlediska výše nájemného lze považovat byt, ve kterém výše nájmu odpovídá obvyklé ceně nájmu v daném místě a čase.
Další problém, který přímo vyplýval ze znění občanského zákoníku, bylo zatížení soudů. Každá, jakkoli zdůvodněná výpověď z bytu, byla kauzou, kterou se soud musel
32 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 711, ve znění předpisů do 31.3.2006
33 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 712, ve znění předpisů do 31.3.2006
34 IV. ÚS 524/03
zabývat. Agenda související s výpověďmi z bytu zahlcovala už tak pomalé české soudnictví.
V březnu 2006 byla přijata změna občanského zákona, podle které se nájem v taxativně uvedených případech může vypovědět i bez přivolení soudu35. Důvodem k výpovědi je hrubé porušování dobrých mravů v domě, neplacení nájemného nebo neužívání bytu bez vážných důvodů. Dále situace, kdy má nájemce dva a více bytů a nelze na něm spravedlivě požadovat, aby užíval jen jeden byt. V těchto případech také pronajímateli odpadla povinnost hledat nájemci náhradní byt. Stačí, když mu poskytne přístřeší.36 V bytech zvláštního určení pak lze dát výpověď nájemci, který není zdravotně postižená osoba. Ve zbylých případech lze nájem stále vypovědět pouze s přivolením soudu.
Nájem bytu zůstal tedy i nadále dostatečně chráněn a vzhledem k tomu, že v platnosti zůstal přechod nájmu, není prakticky možné přimět nájemníka, aby byt vyklidil.
Soudy i nadále řeší velké množství výpovědí, protože většina jich spadá do kategorie, kde je přivolení soudu nutné a u zbylých případů se nájemník může odvolat a u soudu dokazuje, že výpověď dostal neprávem.
5.2 Regulace nájemného
V otázce výše nájemného se občanský zákoník odvolává na zvláštní právní předpis.
Norma, která způsob výpočtu nájemného stanovuje je tedy přijímána do značné míry nezávisle na jiných právních předpisech. Tato norma však získává na významu především v prostředí, kde je zaručena vysoká ochrana nájemníka. Výše ceny je pak klíčový aspekt rozhodující o účinnosti a dopadech regulace.
V roce 1964 byla vyhláškou sjednocena výše nájemného ve všech nájemních bytech (s výjimkou družstevních bytů a rodinných domků). Od té doby výše nájmu závisela pouze na dvou parametrech, velikosti bytu a kvalitativní kategorii dané základním provozním zařízením bytu. Došlo k zanedbání tak důležitých faktorů jakými jsou velikost obce, občanská vybavenost, dopravní obslužnost apod.
Když pomineme vlnu restituce a privatizace, přinesla první změnu vyhláška Federálního ministerstva financí, podle které se plošné nájemné zvýšilo 1. července 1992 o 100 %37. Zároveň byly z nájemného vyčleněny služby spojené s užíváním bytu.
35 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 711
36 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník § 712
37 Tzv. čisté (vlastní) nájemné, tzv. hrubé nájemné (včetně cen služeb) stouplo o 160 %.
Poté regulace již probíhala na základě nového cenově prováděcího předpisu, kterým byla vyhláška ministerstva financí a její následné čtyři novelizace. Tato vyhláška umožnila jednostranné zvyšování nájemného dle stanovených koeficientů. Zavedla jedinou maximální cenu za čtvereční metr odstupňovanou dle kategorií38 a obce dostaly možnost upravit nájem podle polohy domu. Z cenové regulace byly vyňaty nově vzniklé nájemní smlouvy. Na základě této vyhlášky rostly každoročně ceny nájemného podle koeficientu Ministerstva financí, míry inflace a počtu obyvatel obce.39
21. července 2000 prohlásilo plénum Ústavního soudu vyhlášku za protiústavní a s účinností ke dni 31. prosince 2001 byla ukončena její platnost.
Následovaly pokusy zrušenou vyhlášku nahradit. 4. března 2002 byl vydán cenový výměr, který měl zajistit růst nájemného od 1. července 2002. Protože reguloval nájemné shodným způsobem jako zrušená vyhláška, podal na něj stížnost u Ústavního soudu Veřejný ochránce práv a o měsíc později i skupina osmnácti senátorů. Jednání Ústavního soudu bylo nařízeno na 20. listopadu 2002. Pět dnů před uvedeným jednáním, tedy 15.
listopadu 2002, vydalo Ministerstvo financí nový výměr a zároveň zrušilo časti předchozího napadeného výměru týkající se maximální ceny nájemného. Ústavní soud vyhověl navrhovatelům stížnosti a rozšířil jednání o tento nejnovější cenový výměr. Oba svým nálezem následně zrušil. Další normou, která upravovala výši nájemného, bylo nařízení vlády z 19. prosince 2002. Vláda uvalila moratorium na ceny nájemného na dobu tří měsíců. 19. března 2003 Ústavní soud i toto moratorium zrušil.
Nájemné bylo regulováno pomocí maximální ceny do konce roku 2002 a od té doby bylo de facto „zmrazené“. Jedinou možností, jak změnit výši nájemného byla totiž dohoda mezi nájemcem a pronajímatelem, ke které docházelo jen v ojedinělých případech.
Náhodně vznikl cenový strop daný výší nájmu v roce 2002, o který se růst nájemného logicky okamžitě zastavil. Nebyly možné ani úpravy o inflaci. Vzniklo právní vakuum, které mělo na trh nájemního bydlení prakticky stejné dopady jako regulace ceny.
Nový zákon začal platit až v březnu 2006 a umožňuje jednostranné zvyšování nájemného v dalších čtyřech letech vždy k l. lednu. Tato regulace tedy skončí 31. prosince 2010 přičemž o dalším vývoji právních předpisů nebylo rozhodnuto.
38 Byly zrušeny nadměrné metry.
39 = pevné regulační pravidlo MF stanovené 8. 2. 1995 na základě vyhlášky č. 176/1993 Sb.
Tab. č. 3: Přehled právních předpisů týkajících se regulace nájemného
Právní normy Charakteristika
Vyhláška č. 60/1964 Sb.
sjednocena výše nájemného
• pevná sazba za 1 m2 podlahové plochy bytu
• základní provozní zařazení bytu podle 4 kvalitativních kategorií
Vyhláška Federálního MF, MF ČR a MF SR č.
15/1992 Sb.
změna a doplnění vyhlášky č. 60/1964 Sb.
• zrušeny slevy na nezaopatřené děti
• vyčlenění úhrady za služby z nájemného
• plošné zvýšení základního nájemného o 100 %
Vyhláška MF č. 176/1993 Sb.
• každoroční jednostranné zvyšování nájemného podle stanovených koeficientů
• vynětí části bytů z cenové regulace (nové nájemní smlouvy)
Nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb.
zrušena vyhláška č. 176/1993 Sb.
• dosavadní způsob regulace znemožňuje pokrytí oprávněných nákladů
• nájemné lze regulovat pouze normou vyšší právní síly, tedy zákonem
Cenové výměry MF č.
01/2002 a č. 06/2002 v určitém rozsahu kopírovaly obsah zrušené vyhlášky Nález Ústavního soudu
č. 528/2002 Sb.
zrušeny předpisy č. 01/2002 a č. 06/2002 ze stejných důvodů jako vyhláška
Nařízení vlády č.
567/2002 Sb.
uvaleno moratorium na ceny nájemného po dobu 3 měsíců ve snaze uklidnit situaci na trhu s byty (někteří majitelé radikálně zvýšili nájemné)
Nález Ústavního soudu č. 84/2003 Sb.
zrušeno nařízení vlády č. 567/2002 Sb.
• zakázáno vládě ČR vydávat vlastní právní předpisy v oblasti cen nájemného z bytu
Zákon č. 107/2006 Sb. stanovuje maximální růst výše nájemného do roku 2010
Dopad přijatých právních předpisů na výši nájemného demonstruje graf č. 4.
Do roku 2002 bylo nájemné vypočítáváno podle koeficientů, které zohledňovaly počet obyvatel v obci. Vycházelo se z předpokladu, že poptávka po bydlení je přímo úměrná velikosti obce. Výše nájemného se tak v jednotlivých lokalitách diferencovala. Od roku 2002 do roku 2007 potom stagnovala.
