Hlavní práce3625_xklip09.pdf, 525 kB Stáhnout

1

V

P

F

katedra financí a účetnictví

Hlavní specializace: Účetnictví a finanční řízení podniku

Petra Klimešová

APLIKACE AUDITU VE VE Ř EJNÉM SEKTORU

Vedoucí diplomové práce: Ing. Jaroslava Marhounová, Ph.D.

2006

2

Prohlášení

„Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci zpracovala samostatn ě a veškerá použitá literatura a další prameny jsou uvedeny v seznamu.“

……….

V Kn ě žmost ě , 21. 8. 2006

3

Obsah

Úvod ... 3

1. PODSTATA, CÍLE A VÝZNAM AUDITU... 5

1.1 Audit – jeho význam a cíle... 5

1.2 Druhy auditu a jejich klasifikace ... 6

1.2.1 Finanční audit ... 9

1.2.2 Interní audit ... 11

1.2.3 Porovnání interního a externího auditu ... 14

2. KONTROLA V EKONOMICKÝCH SUBJEKTECH VEŘEJNÉHO SEKTORU ... 16

2.1 Vymezení veřejného sektoru ... 16

2.2 Pojetí kontroly ... 17

2.3 Kontrola ve veřejném sektoru... 18

2.4 Finanční kontrola ve veřejné správě... 20

2.4.1 Veřejnosprávní kontrola ... 21

2.4.2 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv ... 23

2.4.3 Vnitřní kontrolní systém... 23

2.4.3.1 Řídící kontrola ... 24

2.4.3.2 Interní audit ... 25

2.5 Roční zprávy o výsledcích finančních kontrol ... 27

3. PŘEZKOUMÁVÁNÍ HOSPODAŘENÍ ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ A DSO... 28

3.1 Přezkoumávání hospodaření ... 29

3.1.1 Postup při přezkoumání hospodaření ... 30

3.1.2 Pravidla přezkoumání hospodaření ... 32

3.2 Auditorská směrnice č. 52... 36

3.2.1 Přezkoumání hospodaření podle auditorské směrnice ... 37

3.2.2 Audit účetní závěrky ... 38

4. SPECIFIKA OBCÍ ... 40

4.1 Základní charakteristika obce ... 40

4.1.1 Působnost obce ... 41

4.1.2 Orgány obce ... 42

4.2 Rozpočet obce ... 43

4.2.1 Rozpočtový proces ... 46

4.3 Rozpočtová skladba... 48

4.4 Daně obcí ... 50

4.4.1 Obec jako příjemce daní... 50

4.4.2 Obec jako daňový subjekt ... 53

4.4.3 Obec jako orgán daňotvorný ... 56

5. PRAKTICKÁ ČÁST – MĚSTO MNICHOVO HRADIŠTĚ... 60

5.1 Minulost a současnost Mnichova Hradiště... 60

5.1.1 Městský úřad Mnichovo Hradiště... 61

5.2 Přezkoumání hospodaření Města za rok 2003... 61

5.2.1 Předmět přezkoumání hospodaření ... 61

5.2.2 Výsledek přezkoumání ... 64

5.3 Rozpočet Mnichova Hradiště na rok 2005 ... 65

5.4 Závěrečný účet Města Mnichova Hradiště... 67

5.4.1 Plnění rozpočtu... 68

5.4.1.1 Financování... 69

5.4.2 Plnění rozpočtu fondů... 71

4 5.4.3 Fin. vypořádání dotací ze státního rozpočtu a rozpočtu kraje73

5.4.4 Dluhová služba ... 74

5.4.5 Přezkoumání hospodaření Města za rok 2005... 76

5.5 Srovnání práce nezávislého auditora a Krajského úřadu ... 79

Závěr... 81

Seznam tabulek... 84

Seznam grafů a schémat ... 85

Seznam literatury a pramenů... 86

Seznam příloh ... 88

Přílohy ... 89

5

Úvod

Veškeré činnosti lidského života podléhají kontrole. Smyslem kontroly je získání informací o kontrolovaných jevech, jejich kritické hodnocení a návrhy opatření. Taková kontrola všeobecně představuje snahu ovlivnit kontrolovaný systém tak, aby dosahoval lepších výsledků.

Specifickým druhem kontroly je kontrola ve veřejném sektoru. Tato kontrola je velmi důležitá, protože veřejný sektoru tenduje k neefektivnosti. Je to dáno jednak tím, že produkce statků ve veřejném sektoru není provázena tržními mechanismy, které efektivnost procesu produkce statků zaručují. A dále tím, že veřejný sektor jako takový je řízen a spravován veřejnou správou, která sama o sobě svým byrokratickým založením nevytváří prostor pro efektivní chování subjektů zabezpečujících veřejné služby.

Důležitým znakem veřejného sektoru je financování z veřejných zdrojů, což je dalším důvodem pro kontrolu, v tomto případě finanční. Tento typ kontroly je upraven zákonem o finanční kontrole ve veřejné správě. Z tohoto zákona vyplývá například povinnost implementovat útvar interního auditu do všech orgánů a organizací veřejné správy (v případě obcí je tato povinnost stanovena pro města nad 15 tisíc obyvatel). Specifickým kontrolním procesem a mechanismem systému finanční kontroly je audit.

Audit je zvlášť upraven pro aplikaci ve veřejném a zvlášť v soukromém sektoru. Ve veřejném sektoru je audit označován pojmem přezkoumání hospodaření, které je upraveno zákonem o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Naopak audit v soukromém sektoru je prováděn členy Komory auditorů a vychází zejména ze zákona o auditorech a Komoře auditorů. V obou případech má však audit významnou funkci při zvyšování úrovně efektivnosti řízení subjektu auditu. Realizace auditu v soukromém sektoru má v našich podmínkách poměrně dlouhou tradici. Naopak aplikace auditu ve veřejném sektoru ČR je poměrně mladou disciplinou. Jistá mladost této discipliny je dána také novou legislativou, neboť zákon o přezkoumání hospodaření ÚSC¹ a DSO² nabyl účinnosti teprve 1. 8. 2004.

Vzhledem k tomu je auditu ve veřejném sektoru věnována v poslední době stále

1 ÚSC = územní samosprávné celky

2 DSO = dobrovolné svazky obcí

6 větší pozornost. Právě tato skutečnost byla důvodem, proč jsem si jako téma mé diplomové práce vybrala audit ve veřejném sektoru.

Cílem práce je proto charakterizovat audit a definovat jeho dvě podoby, které se ve veřejném sektoru aplikují, a to interní audit a finanční audit jako forma externího auditu. Dále práce vymezí pojem finanční kontroly ve veřejném sektoru.

Nemalou pozornost budu věnovat realizaci přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí podle platné legislativy.

Protože se v závěru práce zaměřím na to, jak vypadá přezkoumání hospodaření obce v praxi, zařazuji také kapitolu nazvanou specifika obcí.

7

1. Podstata, cíle a význam auditu

1.1 Audit – jeho význam a cíle

„Audit v obecném smyslu slova je prostředek, jímž jedna osoba ujišťuje druhou o kvalitě, podmínkách či stavu skutečnosti, kterou první osoba prozkoumala. Potřeba takového auditu vyplývá z nejistoty nebo pochybností druhé osoby o kvalitě, podmínkách či stavu předmětné skutečnosti a z nemožnosti tuto nejistotu nebo pochybnost odstranit vlastními silami.“³

Přes určitý význam, který tato definice pro pochopení podstaty auditu má, bude jistě nezbytné ji upřesnit ve smyslu konkretizace „určité předmětné skutečnosti“. Při auditu tak, jak je obecně chápán (finanční audit), se „předmětnou skutečností“ rozumí účetní závěrka, dále účetnictví jakožto její materiální základ a výroční zpráva jakožto její derivát.

„Auditing je proces, pomocí něhož kompetentní a nezávislá osoba shromažďuje a vyhodnocuje poznatky o kvalifikovaných informacích, týkajících se určité ekonomické entity za účelem stanovení a sdělení stupně souhlasnosti mezi kvantifikovatelnými informacemi a stanovenými kritérii.“⁴

„Audit je v podstatě kritická analýza, která umožňuje ověřovat informace dodané podnikem a hodnotit operativní činnosti a systémy používané při jejich předávání.“⁵

Z výše uvedených definic jednoznačně vyplývá i základní cíl auditu, kterým je zvýšení věrohodnosti účetních informací těch společností, které povinně zveřejňují účetní závěrky a výroční zprávy.

Za druhotný neboli odvozený cíl auditu je často považováno jeho morální a preventivní působení proti vzniku chyb a podvodů. Mnozí autoři zdůrazňují i jeho poradenskou a výchovnou funkci.

3 LEE, T. Copany Auditing, KRÁLÍČEK, V. Auditing. 1. vydání. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1997, s. 8.

4 ARENS, A. A.; LOEBBECKE, J. K. Auditing, an integrated approach. KRÁLÍČEK, V.

Auditing. 1. vydání. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1997, s. 9

5 SAWYER, L. B. Interní audit. DVOŘÁČEK, J. Interní audit a kontrola 2. vydání. Praha : C. H.

Beck, 2003, s. 1.

8 Velmi často dochází k základním nedorozuměním, co je a co není funkcí auditu. Je nejen nutné vymezit funkci auditu, což vyplývá ze škály uvedených definic, ale i explicitně vyjmenovat, co funkcí auditu není.

Funkcí auditu není především:

a) potvrzovat správnost účetnictví (což je pro laickou a mnohdy i odbornou veřejnost „zcela nepochopitelné“),

b) potvrzovat dodržování veškerých právních norem účetní jednotkou, c) zjišťovat podvody,

d) potvrzovat správnost daňového přiznání.

Význam auditu spočívá v tom, že je jedním ze základních kamenůřízení podniku. Řízení je zde odděleno od vlastnictví, a proto audit poskytuje externí a objektivní kontrolu způsobu sestavování a prezentování výkazů. Je tedy součástí nezbytného kontrolního mechanizmu. Audity jsou zároveň ujištěním pro všechny, kteří mají určité zájmy v podniku. Nejpříjemnější metodou, jak zajistit, aby podniky odpovídaly za svoji činnost, je otevřené informování ze strany jejich zástupců a prostřednictvím auditů prováděných podle přísných účetních standardů.

1.2 Druhy auditu a jejich klasifikace

Základní klasifikace auditu rozlišuje audit externí a interní.

Další klasifikace auditu vymezuje audit z hlediska časového pohledu a z aspektu šíře či hloubky záběru (viz. schéma č. 1).

Podle vlastního předmětu ověřování je možné třídit audit do velké podmnožiny různých typů auditů odpovídajících pestrosti a škále různých činností a organizací (viz. schéma č. 2).

9 Schéma č. 1: Klasifikace auditu z různých hledisek⁶

6 REKTOŘÍK, J.a kol.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vydání. Praha : Ekopress, 2003, s. 124.

Z hlediska funkčnosti a určenosti adresátům

vnitřní vnější

Z hlediska času

průběžný

roční ex post

ex ante

Z hlediska šíře a hloubky

komplexní selektivní

Z hlediska ověřovacího subjektu

třetího sektoru tržního

sektoru

veřejného sektoru

10 Schéma č. 2: Klasifikace auditu podle předmětu ověřování⁷

Inspekční (dodržovací) audit zohledňuje nejen kontrolu finančních výkazů, ale také soulad činnosti organizace se zákony. Na přísné dodržování soustavy příslušných zákonů a vyhlášek (legislativní rámec) se orientuje také právní audit. Audit poslání organizace ověřuje naplňování poslání organizace dané zřizovací či zakladatelskou listinou, statutem organizace apod. Programový audit zkoumá uspořádání organizace z hlediska dosahování užitků, neboli kompatibilitu mezi organizační strukturou a plnění cílů. Koresponduje s organizačním auditem, který prověřuje adekvátnost organizační struktury, organizačních principů a schémat společnosti. S organizačním auditem úzce souvisí manažerský audit, který hodnotí celkovou profesionální způsobilost řídícího týmu organizace, a to zpravidla na základě určitého mezinárodního standardu.

Strategický audit se vztahuje na hodnocení strategie společnosti, přičemž vedení předem definuje auditorské či poradenské firmě cíle strategického auditu.

Obvykle se jedná o plánování, organizační struktury, vnitřní informační systém, vnitřní kulturu společnosti atd.

Provozní (operační) audit spočívá v ověřování efektivnosti fungování a hospodaření organizace včetně nakládání s majetkem a ověřování rozsahu a zákonnosti doplňkové či vedlejší hospodářské činnosti. Je třeba připomenout

7 REKTOŘÍK, J. aj. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vydání. Praha : Ekopres, 2003, s. 127.

programový operační

audit

manažerský strategický

organizační

ekologický marketingový forenzní

daňový právní finanční

inspekční

technický energetický

11 také kvalitativní nebo výkonnostní audit, jehož cílem je porovnání vybraných ukazatelů proti standardu.

Marketingový audit představuje analýzu způsobu, jakým organizace uskutečňuje marketingový výzkum, marketingovou strategii a marketingové cíle.

Užší charakter má daňový audit, ověřující správnost zdaňování organizace včetně uplatňování daňových úlev a osvobození. Energetický audit vyhodnocuje účelnost spotřeby energie a paliv v organizaci. Na rozsáhlé technologické systémy se zaměřuje technický audit, který ovšem nehodnotí pouze technickou stránku věci, ale také ekonomické souvislosti a parametry. Ekologický audit se zabývá dopady různých druhů technologií na životní prostředí.

V kontextu s financováním politických stran se také akcentuje forenzní audit, který byl definován jako ověřování financování stran v souladu s platnými zákony a vnitřními stranickými předpisy, přezkoumání evidence sponzorů v účetnictví stran, evidence finančních zdrojů a jejich použití.

Je nezbytné se zmínit také o mezinárodním auditu, který se dotýká zejména filiálek nadnárodních korporací fungujících v ČR. Rozdíly mezi statutárním auditem ČR a mezinárodním auditem vyplývají z odlišnosti českých právních předpisů od mezinárodních účetních standardů. Mezinárodní audit se může vztahovat také na subjekty veřejného sektoru, např. na velká města vstupující na mezinárodní finanční a kapitálový trh.

1.2.1 Finan č ní audit

Audit je „nezávislé ověření a vyjádření názoru na účetní závěrku podniku jmenovaným auditorem na základě tohoto jmenování a ve shodě s příslušnými zákonnými předpisy.“ Tak to uvádí britská definice dle Auditing Practices Committee (Výbor pro auditorskou praxi Velké Británie).⁸

„Audit je systematický proces objektivního získávání a vyhodnocování důkazů, týkajících se informací o ekonomických činnostech a událostech, s cílem zjistit míru souladu mezi těmito informacemi a stanovenými kritérii a sdělit výsledky zainteresovaným zájemcům.“ Uvádí to výbor pro základní zásady auditu

„Stanovení základních principů auditu“.

8 DUNN, J.; GRAY, I.; WALTERS, D. Auditing. In KRÁLÍČEK, V. Auditing. 1. vydání. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1997, s. 8.

12 Audit je svým původem kritická analýza informací účetního charakteru, prováděná nezávislým znalcem, s cílem vyjádřit opodstatněný názor na finanční výkazy.

„ Posláním a smyslem auditu je vyjádřit názor nezávislé, kvalifikované osoby na věrohodnost účetních výkazů zveřejněných vedením účetní jednotky.

Auditor ověřuje, zda údaje v účetních výkazech věrně zobrazují stav majetku a závazků, finanční situaci a výsledek hospodaření společnosti v souladu s pravidly předepsanými českými nebo jinými účetními předpisy, často s Mezinárodními účetními standardy.“⁹

Z výše uvedených definic lze podstatu finančního auditu shrnout následovně. Subjektem finančního auditu je nezávislá kompetentní osoba, odborně vzdělaná s patřičnou kvalifikací. Tento subjekt provádí analýzu účetních výkazů (rozvahy a výsledovky), zkoumá informace poskytnuté podnikem o jeho ekonomických aktivitách a to vše za účelem porovnání výsledků se zákonnými předpisy či mezinárodními standardy.

Význam finančního auditu závisí na charakteru ekonomického, resp.

investorského prostředí. Obecně se uvádějí dva modely tohoto prostředí, považované za krajní varianty.

Prvním je anglosaský model. Tento model je založený na rozptýleném vlastnictví kapitálu, které vede k pasivní úloze investorů při správě a řízení společností, kdy investoři nejsou zastoupeni v řídících orgánech společnosti.

V tomto případě se musí při hodnocení výsledků společnosti a tím pádem i výsledků práce managementu do značné míry spoléhat na údaje z účetnictví.

Účetní výkazy jsou však zpracovány opět managementem. Zde je pak nezastupitelné místo pro nezávislý subjekt (auditora), který podpoří věrohodnost takových výkazů. Navíc financování společností je zajišťováno prostřednictvím kapitálových trhů, které rovněž potřebují spolehlivé informace o společnostech.

V rámci tohoto přístupu se klade velký důraz na finanční výkaznictví a audit, které zajišťují informace a jejich spolehlivost pro investory a kapitálové trhy.

určitým nedostatkem tohoto přístupu je hodnocení managementu v závislosti na různých oceněních společnosti na kapitálových trzích. To zpravidla vede

9 Komora auditorůČeské republiky : KAČR (on-line). (cit. 2004-12-13). Dostupné na WWW:

http://www.kacr.cz/audit.htm.

13 management k preferování krátkodobých hledisek při řízení, která se mohou bezprostředně promítnout do ocenění společnosti kapitálovým trhem.

Druhým modelem je model kontinentální, reprezentovaný především Německem, částečně i Francií. Zde jsou společnosti financovány především finančními institucemi, které jako rozhodující vlastníci jsou zastoupeny v řídících orgánech společnosti a mají tak přístup k interním informacím. Úloha kapitálového trhu při financování společností není velká. Vlastníci, resp.

poskytovatelé kapitálu se tudíž nemusí spoléhat na údaje z finančního účetnictví.

Účetnictví je koncipováno do značné míry pro daňové účely. Následně i audit se soustřeďuje spíše na formální a právní aspekty účetnictví.

1.2.2 Interní audit

„Interní audit je nezávislá, objektivní, ujišťovací a konzultační činnost zaměřená na přidanou hodnotu a zlepšení provozu organizace. Pomáhá organizaci dosáhnout její cíle tím, že zavádí systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšení efektivnosti řízení rizik, řídících a kontrolních procesů.“ Tuto definici schválila rada Institutu interních auditorů v červnu 1999 na základě celosvětové diskuse.¹⁰

Z textu definice je zřejmé, že funkce interního auditu nemusí být zřizována přímo v organizaci. Interní audit může být pro organizaci zabezpečován z vnějších zdrojů (tzv. outsourcingem).

Rozbor definice interního auditu by vypadal následovně:¹¹

Ujištění →→→→ Interní auditor je profesionál. Managementu předkládá názor na obecnou či specifickou složku řízeného systému. Na základě tohoto názoru management organizace:

chápe riziková ohrožení;

provádí přiměřené řízení rizika;

přiměřeně vykazuje riziko a kontrolu – strategie kontroly je úměrná strategii řízení rizika;

efektivně se přizpůsobuje změně.

Ujištění (zabezpečení jistoty) je charakterizováno třemi stranami – interní auditor předkládá zprávy představenstvu a dozorčí radě o řízených systémech.

10 DVOŘÁČEK, J. Interní audit a kontrola. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 5.

11 DVOŘÁČEK, J. Interní audit a kontrola. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 5.

14 Konzultační (poradenská) činnost →→→→ Interní auditor poskytuje poradenské služby organizaci ohledně identifikace rizika a o činnostech nasazených k řízení přidružených hrozeb. Poradenská služba je charakterizována dvěma stranami – interní auditor předkládá zprávy managementu.

Přidaná hodnota →→ Organizace existují proto, aby vytvá→→ řely hodnotu nebo užitek jejím vlastníkům, ostatním zainteresovaným stranám, zákazníkům a klientům. Toto pojetí zakládá účel jejich existence. V procesu shromažďování informací pro pochopení a zhodnocení rizika interní auditoři významně pronikají do podstaty operací a příležitostí pro zdokonalení, která mohou být užitečná pro jejich organizaci. Tyto cenné informace mohou být ve formě konzultace, doporučení, auditorské zprávy nebo v jiných produktech poskytnuty příslušnému managementu nebo provoznímu vedení.

Pomáhá organizaci →→ Interní audit se zam→→ ěřuje na veškeré organizační záměry a na způsoby, jimiž jsou tyto záměry dosahovány na provozních úrovních.

Řízení rizika, řízení a kontrola a procesy správy vlastnictví →→→→ Procesy řízení rizika jsou zavedeny managementem k identifikaci a hodnocení potencionálních rizik a jejich reakci na potenciální rizika, která mohou ovlivnit dosahování záměrů organizace. Řídící a kontrolní procesy jsou zásady, postupy a činnosti, které jsou součástí řídícího a kontrolního systému, který má zajišťovat, aby rizika byla v toleranci procesu řízení rizika. Procesy správy se týkají postupů používaných reprezentanty zainteresovaných stran organizace (akcionáři atd.), které mají umožnit dohled na rizikovými a řídícími a kontrolními procesy.

Interní audit je pravidelná revize prostředků, jimiž disponuje vedení ke kontrole a řízení podniku. Tuto činnost zajišťuje oddělení spadající pod vedení podniku a nezávislé na jiných odděleních. Hlavním úkolem interních auditorů je tedy v rámci této pravidelné revize prověřovat, zda informace jsou pravdivé, operace regulérní, účinné, struktury jasné a aktuální.

„Interní audit se zaměřuje na hodnocení vnitřního kontrolního systému v organizaci tím, že orgánům společností a vrcholovému managementu poskytuje informace, hodnocení, analýzy, doporučení a konzultace pro efektivní plnění jejich úkolů. Současně s nejnovějšími světovými trendy pak interní audit

15 poskytuje ujištění o tom, že společnost si je vědoma rizik, kterým je vystavena, a zvládá je.“¹²

Současný obsah pojmu interní audit se liší od představy, která byla přijímána tradičně, tedy že interní audit je pouze revizí ostatních kontrol v podniku. Moderní interní audit je v současnosti poradním orgánem vedení podniku, které hledá způsob, jak dosáhnout vyšší efektivnosti, což mimo jiné znamená lepší organizaci a řízení, a to prostřednictvím neustálého zdokonalování uplatňované strategie, používaných metod, systémů a postupů v podniku.

Schéma č. 3: Měnící se role interního auditora¹³

Role interního auditora

Tradiční Moderní

Policajt Poradce

Autorita Formální Neformální

Zdroj autority Podnikové Osobní schopnosti,

předpisy zkušenosti

Zaměření (hledisko) Auditní Podnikatelské

Založená Na činnostech Na procesech

Usiluje o Víceleté pokrytí Kontinuální

auditorem pokrytí rizika

Metodologie Politiky, činnosti Cíle, strategie

a jednání v souladu a procesy řízení rizika

Převažuje Hledisko Zákaznické

finančního účetnictví hledisko Osobní perspektiva Kariérní auditor Možnost pro zastávání

manažerských pozic

Opatření k nápravě Nátlak Doporučení

12 Český institut interních auditorů : ČIIA (on-line). (Dostupné na http://www.interniaudit.cz/index.php?pagekod=0_010100.

13 DVOŘÁČEK, J. Interní audit a kontrola. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 8.

16 Služby poskytované interním auditem nabývají v současné době například těchto podob: finanční audit; prevence a odhalování podvodu; vnitřní účetní kontrola; audit kontraktů (investoři, dodavatelé, odběratelé); audit souladu (harmonie) podnikové politiky a postupů se zákony, vyhláškami a nejrůznějšími nařízeními; audit operací, audit produktivity; audit managementu; audit jakosti;

audit ekologický; audit personálního rozvoje; audit vnějších podnikových vztahů atd.

1.2.3 Porovnání interního a externího auditu

Interní audit se uskutečňuje prostřednictvím vlastních pracovníků společnosti zatímco externí audit vyžaduje, jako základní podmínku své existence a důvěryhodnosti, aby odborníci, jež jej provádějí, nebyli zaměstnanci auditované společnosti. To znamená, aby byli zcela nezávislí na dané společnosti a jeho vedoucích pracovnících.

Cílem externí auditorské společnosti je vyjádřit názor na finanční stav auditované společnosti a to v určitém daném období. Cíle interního auditu jsou však početnější a rozmanitější a neomezují se pouze na oblast ekonomickou a finanční, protože interní auditorská činnost zahrnuje celou oblast operací a aktivit dané společnosti.

Externí audit se provádí v souladu s normami a postupy, jež byly mezinárodně homologovány a nelze je podstatně měnit ani upravovat, zatímco provádění interního auditu je mnohem pružnější a závisí vždy na společnosti, na vedení společností a na pracovnících, kteří útvar interního auditu řídí.

Vztah interního a externího auditu se vyznačuje následujícími charakteristikami:¹⁴

Koexistence

oddělené poslání obou auditů, jedná se o oddělené a různé aktivity;

analýzy rizika, plánování auditu a realizace plánu jsou zabezpečovány odděleně interním a externím auditem.

Koordinace

oba audity se rozvíjejí nezávisle, ale vyměňují si informace z analýzy rizik;

14 DVOŘÁČEK, J. Interní audit a kontrola. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 22.

17 jsou přijímána určitá opatření na koordinaci plánů;

jestliže je realizován společný audit, rozhodující slovo má externí auditor.

Integrace

společný model rizika plánů auditu;

extenzivní společný audit.

Partnerství

interní a externí audit společně definují potřeby organizace z hlediska auditu a reagují na ně společně integrovaným úsilím;

domlouvá se, kdo co bude dělat v jednotlivých oblastech souvisejících s posláním organizace.

18

2. Kontrola v ekonomických subjektech ve ř ejného sektoru

2.1 Vymezení ve ř ejného sektoru

Pro vymezení veřejného sektoru je zcela rozhodující skutečnost, že je financován z veřejných financí, z čehož pak vyplývají další významné vlastnosti veřejného sektoru. A to, že je řízen a spravován veřejnou správou, rozhoduje se v něm veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole.

Veřejná správa je představována výkonem samosprávy a státní správy.

Protože veřejný sektor je financován z veřejných financí a veřejné finance jsou tvořeny ze zdrojů od obyvatelstva, není zde k řízení vveřejného sektoru žádný jiný subjekt k dispozici než právě veřejná správa.

Veřejná kontrola je pojem, kterým se označuje kolektivní rozhodování buď všemi, kterých se důsledek rozhodnutí dotýká, nebo těmi, kteří byli „těmito všemi“ zvoleni jako jejich zástupci.

Veřejná kontrola je pojem, který označuje právo i povinnosti veřejnosti (tedy všech občanů) buď přímo nebo prostřednictvím svých zástupců kontrolovat veřejnou volbu a důsledky jejího rozhodnutí.

„Veřejným sektorem rozumíme tu oblast společenské reality, resp.

podsystém jednotlivých sfér společenského život (vycházíme z toho, že společnost je systémem, v němž lze vymezit ekonomickou, sociální, politickou a duchovní společenskou sféru), která se nachází ve veřejném vlastnictví, v níž se z politického hlediska rozhoduje veřejnou volbou a uplatňuje se v ní veřejná kontrola, přičemž účelem fungování veřejného sektoru je naplňování veřejného zájmu a správa věcí veřejných. Veřejný sektor je produktem veřejné politiky státu.

Rozhodovací činnost ve veřejném sektoru sleduje dvě určující kritéria – kritérium efektivnosti a kritérium spravedlnosti.“¹⁵

„Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, ve které jsou ve veřejném zájmu uspokojovány potřeby společnosti a občanů formou statků prostřednictvím veřejných služeb, je financována převážně z veřejných rozpočtů, je řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní převážně s využitím

15 OCHRANA, F. Veřejný sektor a efektivnost rozhodování. 1. vydání. Praha : Management Press, 2001, s. 11

19 veřejné volby a podléhá veřejné kontrole. A ještě dodatek: tenduje k neefektivnosti.“¹⁶

Z výše uvedených definic vyplývají následující znaky veřejného sektoru.

Je financován z veřejných financí, řízen a spravován veřejnou správou, rozhoduje veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole.

2.2 Pojetí kontroly

Kontrola byla v minulosti nejčastěji chápána jako činitel rovnováhy mezi stavem žádoucím a skutečným. Pojem kontroly nebyl dosud jednoznačně definován a odborníci většinou tento pojem hledají a definují na základě kontrolní funkce v procesu řízení. To znamená, že kontrolní funkce v procesu řízení se řídí podle dávno platného hesla: „Kdo řídí, kontroluje“. Kontrolu lze tedy chápat jako rozdíl mezi žádoucím stavem a skutečným stavem a navíc jako snahu o zlepšení kvality řízení orgánu veřejné správy a funkce kontroly samotné.

Obecně se v teorii uvádí šest základních pojetí kontroly: informační, regulační, institucionální, represivní, motivační a výchovné.¹⁷

Informační pojetí v sobě zahrnuje:

zjištěné skutečnosti o kontrolovaném objektu, konfrontace skutečnosti s očekáváním,

objevení odchylek a jejich zápis, případné zjišťování odchylek.

Regulační pojetí obsahuje totéž co pojetí informační, navíc však ještě případné odstranění nežádoucích odchylek. Jde o kontrolu a zpětnou vazbu.

Institucionální pojetí je jako pojetí regulační, ale je popisováno ve vztahu k instituci, která kontrolu realizuje, například Nejvyšší kontrolní úřad, Česká obchodní inspekce, Úřad pro jadernou bezpečnost, Česká školní inspekce, Státní zastupitelství ve vztahu k vězeňství, Veřejný ochránce práv, některé nevládní neziskové organizace (především s ekologickým posláním a posláním ochránce lidských práv), auditorské a účetní firmy, ale i kontroly finančních úřadů, živnostenských úřadůči úřadů práce apod.

16 REKTOŘÍK, J. aj.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektor, 1. vydání, Ekoporess, Praha 2003, s. 11

17 REKTOŘÍK, J. aj.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektor, 1. vydání, Ekoporess, Praha 2003, s. 24

20 Regresní (negační) pojetí taktéž zahrnuje pojetí regulační, ale navíc vyvozuje různé regresivní důsledky. Příkladně důsledky z kontrol bank a kampeliček a následné odvolání a případné obžalování managementu. Vychází se z předpokladu, že rozhodnutí (normy, plány, příkazy, apod.) jsou správné.

Odchylky od nich jsou proto nežádoucí, je zapotřebí je odstranit a současně vyvodit důsledky za jejich vznik.

Motivační pojetí je stejné jako regulační a opačné než negační pojetí.Vychází z principu, že kontrola má nejenom postihovat viníky neplnění norem, ale také a především, zhodnotit dobře vykonanou práci, dobrý výkon svěřené funkce u voleného i jmenovaného funkcionáře veřejné správy, a tím pozitivně motivovat pracovníky, aby permanentně zvyšovali jak kvalitu, tak efektivnost výkonu funkce.

Výchovné pojetí spočívá v tom, že subjekt kontroly působí na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel a ve smyslu právních norem vychovává k přesnosti, čestnosti a odpovědnosti pří výkonu práce. Svým způsobem se jedná i o výchovu proti korupci. Toto pojetí kontroly spočívá v tom, že se musí současně zabezpečovat metodické usměrňování kontrolovaného objektu, což znamená poskytování konkrétní metodické pomoci podle možností a potřeb kontrolního subjektu.

U všech pojetí je důležité vybudování zpětné vazby, případně i vazby dopředné (preventivní), potřebné pro dosažení dynamické rovnováhy mezi skutečným a žádoucím stavem.

2.3 Kontrola ve ve ř ejném sektoru

V každém demokratickém státním uspořádání existuje ze zákona centrální kontrolní systém a regionální a lokální systémy kontrol státní správy a samosprávy, specifické pro dané uspořádání státu, případně i kontrolní systémy integračních seskupení států (např. Evropská unie a NATO) a kontrolní systémy globálního charakteru (např. OSN). Česká republika toto uspořádání kontrolních systémů realizuje v plném rozsahu, tzn. že se podrobuje kontrolním systémům Evropské unie, NATO i OSN a má legislativně zakotveny kontrolní systémy státní, krajské (regionální) i obecní (lokální). Konkrétně se jedná na státní úrovni o zákony: č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, č. 21/1997 Sb., o kontrole vývozu

21 a dovozu zboží a technologií podléhajících mezinárodním kontrolním režimům, č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek (vždy v platném znění). Kontrolní systém krajů a obcí vychází jednak z výše uvedených zákonů centrálního charakteru a jednak ze specifických zákonů č. 129/2000 Sb., o krajích a č. 128/2000 Sb., o obcích (vždy v platném znění).

Státní kontrolu podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole ve znění pozdějších předpisů, vykonávají ministerstva a jiné státní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, místními orgány státní správy a územní samosprávy (pokud vykonávají státní správu) a ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů. Státní kontrolou se rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených výše, zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR a na plnění povinností z obecně závazných právních předpisů.

Audity představují specifické kontrolní procesy a mechanismy, které mají zajistit, aby hospodaření, rozpočtování a využívání zdrojů ve veřejném sektoru:

odpovídalo legislativě;

sledovalo cíle stanovené zákonodárným sborem a vládou, resp.

příslušnými zastupitelstvy a radami územních samosprávných celků;

mělo návaznost na realizaci priorit veřejných politik.

Pokud tyto mechanismy absentují, vzniká vážné riziko, že:

opatření exekutivy budou vycházet z nesprávných informací;

se zdroje budou neefektivně využívat;

organizace veřejného sektoru budou obcházet zákony, ignorovat stanovenou politiku vlády, případně úkoly určené zastupitelstvy či radami územních samosprávných celků.

Audit ve veřejném sektoru plní důležitou funkci tím, že poskytuje:

vládě, parlamentu, radám a zastupitelům územních samosprávných celků a institucím, které mají v rukou konečná rozhodnutí;

občanům;

pravidelnou informaci o kvalitě hospodaření, resp. o tom, jak se využívají veřejné prostředky, tj. peníze daňových poplatníků.

22

2.4 Finan č ní kontrola ve ve ř ejné správ ě

Pojem finanční kontrola je vymezen v zákoněč. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Zákon definuje systém finančních kontrol, které jsou územní samosprávné celky povinny zajišťovat. Tento systém se týká nejen jejich hospodaření, ale i hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací v jejich působnosti. Současně zajistí prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelné, alespoň roční hodnocení jeho účinnosti a přijímání opatření k jeho zkvalitňování.

Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat:

a) dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů;

b) zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností;

c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly;

d) hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

Systém finančních kontrol tvoří:

veřejnosprávní kontrola,

finanční kontrola podle mezinárodních smluv, vnitřní kontrolní systém, který obsahuje:

- řídící kontrolu a - interní audit.

23

2.4.1 Ve ř ejnosprávní kontrola

Veřejnosprávní kontrola¹⁸ je definována jako systém, který zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob (jedná se o subjekty, které jsou zároveň samostatnými účetními jednotkami dle zákona o účetnictví), a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití. Je zajišťována odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánů veřejné správy při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací, až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následného prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření.

Finanční kontrolu metodicky řídí a koordinuje Ministerstvo financí ČR¹⁹ jako ústřední správní úřad pro výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Ministerstvo má k dispozici příslušný aparát jako jsou územně finanční orgány.

Ministerstvo a územní finanční orgány vykonávají veřejnosprávní kontrolu u: organizačních složek státu, státních fondů a u ostatních státních organizací.

Dále u poskytovatelů veřejné finanční podpory, s výjimkou územních samosprávných celků a u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců této podpory.

Správce kapitol státního rozpočtu²⁰ je odpovědný za hospodaření s prostředky státního rozpočtu a jinými peněžními prostředky státu ve své kapitole. Každý správce kapitoly státního rozpočtu je proto povinen vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně zajistí prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně, jeho hodnocení.

Územní samosprávné celky²¹ jsou povinny vytvořit systém finanční kontroly, kterým zabezpečují finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své

18 Rektořík J., Šelešovský J a kol.: Jak řídit kraj, město, obec – Finance, rozpočty, účetnictví a veřejná kontrola, 1. vydání, 135 stran, Masarykova univerzita, Brno 2002, ISBN 80-210-2955-5

19 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 7

20 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 8

21 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 9 a § 9a

24 působnosti. Současně prověřují přiměřenost a účinnost tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně ho hodnotí. Územní samosprávné celky vykonávají veřejnosprávní kontrolu také u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují.

Kraje zpracovávají roční zprávy o výsledcích finančních kontrol obcí ve svém územním obvodu. Hlavní město Praha zpracovává roční zprávy o výsledcích finančních kontrol městských částí. Působnost stanovená krajům a hlavnímu městu Praze je výkonem přenesené působnosti.

Při výkonu veřejnoprávní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací prověřují krajské úřady pouze:²²

a) skutečnosti rozhodné pro poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu nebo jiných peněžních prostředků státu, ze státního fondu nebo Národního fondu,

b) soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s prostředky státního rozpočtu, s jinými peněžními prostředky státu nebo s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu, ze státního fondu, ze státních finančních aktiv nebo z Národního fondu,

c) skutečnosti rozhodné pro poskytnutí státní záruky.

Veřejnosprávní kontrola se realizuje jak cestou ověřování a analýzy příslušných dokumentů a písemností, tak i kontrolou na místě. Veřejnoprávní kontrola vykonávaná na místě²³ je zahájena předložením písemného pověření kontrolního orgánu kontrolované osobě. Tato kontrola je ukončena marným uplynutím lhůty pro podání námitek nebo odvolání, nebo dnem doručení rozhodnutí kontrolního orgánu, proti kterému se nelze dále odvolat.

V zájmu odborného posouzení věci při veřejnosprávní kontrole vykonávané na místě mohou být přizvány další osoby²⁴, například znalci a tlumočníci nebo odborní experti.

Kontrolní orgány mohou také uložit kontrolovaným osobám pokutu za maření veřejnosprávní kontroly vykonávané na místě, a to až do výše 1 000 000 Kč. Kontrolní orgány ukládají kontrolovaným osobám opatření

22 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 10

23 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 14 - § 15

24 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 16

25 k nápravě nebo předávají svá kontrolní zjištění orgánům veřejné správy, které jsou oprávněny uložit kontrolovaným osobám opatření k nápravě. O závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol informují kontrolní orgány Ministerstvo financí nejpozději do 1 měsíce od ukončení finanční kontroly.

2.4.2 Finan č ní kontrola podle mezinárodních smluv

Finanční kontrola podle mezinárodních smluv²⁵ je dána vyhlášením mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána (např. EU a NATO), a pak ji mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci pro finanční kontrolu. Mezinárodní organizace jsou oprávněné vyžadovat si u orgánu veřejné správy České republiky spolupráci při finanční kontrole nebo zajištění jejího výkonu. Pokud by to tedy mezinárodní smlouva stanovila, připadalo by v úvahu, že obce a kraje budou zajišťovat finanční kontrolu podle mezinárodních smluv u:

příspěvkových organizací a organizačních složek, jejichž jsou zřizovatelem a jimž byly prostředky poskytnuty prostřednictvím rozpočtu obce či kraje;

ostatním příjemcům (např. když by finanční prostředky ze zahraničí byly poskytnuty fyzickým osobám nebo právnickým osobám prostřednictvím rozpočtu obce, kraje nebo i přímo těmto osobám k plnění úkolů obce);

u vlastních úřadů v případech, kdy pomoc podle těchto mezinárodních smluv je poskytována obcí.

Orgány veřejné správy jsou povinny poskytnout Ministerstvu financí informace o finančních kontrolách a jejich výsledcích, které poskytly mezinárodním organizacím na základě jejich vyžádání.

2.4.3 Vnit ř ní kontrolní systém

Vnitřní kontrolní systém²⁶ vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Je způsobilý včas zajišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy.

25 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 24

26 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; § 25

26 Současně zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných opatřeních k jejich nápravě. Ke splnění uvedených povinností vedoucí orgánu veřejné správy vymezí postavení a působnost organizačních složek státu, organizačních složek územních samosprávných celků, organizačních útvarů, vedoucích a ostatních zaměstnanců tak, aby zajistil fungování řídící kontroly a interního auditu. K tomu stanoví rozsah pravomocí a odpovědnosti vedoucích a ostatních zaměstnanců při nakládání s veřejnými prostředky. Zajistí oddělení pravomocí a odpovědností při přípravě, schvalování, provádění a kontrole operací, zejména ve vztahu k výběrovým řízením, uzavírání smluv, vzniku závazků, platbám a vymáhání pohledávek. Zabezpečí, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a vedena příslušná dokumentace. Přijme veškerá nezbytná opatření k ochraně veřejných prostředků. Zajistí hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků v souladu se zásadami spolehlivého řízení. A také sleduje a zajišťuje plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy k dosažení schválených záměrů a cílů.

Všichni vedoucí zaměstnanci orgánu veřejné správy jsou v rámci vymezených pravomocí a odpovědností povinni zajistit fungování vnitřního kontrolního systému. Současně jsou povinni podávat vedoucímu orgánu veřejné správy včasné a spolehlivé informace o výsledcích dosahovaných při plnění stanovených úkolů, o vzniku významných rizik, o závažných nedostatcích v činnosti orgánu veřejné správy a o přijímaných a plněných opatření k nápravě.

2.4.3.1 Ř ídící kontrola

Řídící kontroly²⁷ poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace, zda provozní a finanční kritéria jsou plněna a zda zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný a reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek. Dále informují, zda dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.

27 Rektořík J., Šelešovský J a kol.: Jak řídit kraj, město, obec – Finance, rozpočty, účetnictví a veřejná kontrola, 1. vydání, 135 stran, Masarykova univerzita, Brno 2002, ISBN 80-210-2955-5

27

2.4.3.2 Interní audit

Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťuje interní audit²⁸ funkčně nezávislý útvar, případně k tomu pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur (dále jen „útvar interního auditu“) .

Interní audit je nezávislé objektivní přezkoumání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda a) právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti

orgánu veřejné správy dodržovány,

b) rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění,

c) řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace,

d) příslušná provozní a finanční kritéria jsou plněna,

e) zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek, f) dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné

správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.

Na základě svých zjištění předkládá útvar interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Současně tento útvar zajišťuje konzultační činnost.

Interní audit zahrnuje: finanční audity, audity systému a audity výkonu.

Útvar interního auditu je přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídících výkonných struktur. Útvar interního auditu nelze pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů.

Obce nebo městské části, které mají méně než 15 000 obyvatel, mohou nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření.

V takovém případě zajišťují průběžné sledování a hodnocení účinnosti těchto opatření a přitom zvažují zavedení útvaru interního auditu. Pokud v návaznosti na

28 Zákon č. 320/ě001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, § 28 - § 31

28 toto hodnocení zjistí, že přijatá opatření nejsou dostatečně účinná, jsou obce povinny bez zbytečného odkladu útvar interního auditu zřídit.

Interní audit se vykonává v orgánu veřejné správy v souladu se střednědobým plánem a ročními plány jednotlivých auditů. Střednědobý plán stanoví priority a odráží potřeby orgánu veřejné správy z hlediska dosavadních výsledků jeho činnosti a předpokládaných záměrů a cílů na víceleté období. Roční plán upřesňuje na základě střednědobého plánu rozsah, věcné zaměření a typ auditů, jejich cíle, časové rozvržení a personální zajištění. Dále obsahuje zejména odbornou přípravu interních auditorů, úkoly v metodické a konzultační činnosti.

Plány interního auditu zpracovává útvar interního auditu na základě objektivního hodnocení rizik, která vyplývají ze stanovených úkolů orgánů veřejné správy, s přihlédnutím k výsledkům veřejnosprávní a jiné kontroly uskutečněné u tohoto orgánu a ke zjištěním vnitřního kontrolního systému.

Vedoucí útvaru interního auditu projednává přípravu plánů s vedoucím orgánu veřejné správy, který tyto plány schvaluje. Přitom bere v úvahu jeho doporučení.

Ve zvláště odůvodněných případech může útvar interního auditu na vyžádání vedoucího orgánu veřejné správy operativně zařadit výkon konkrétního auditu mimo schválený roční plán. Vedoucí orgánu veřejné správy nejméně jednou ročně zajistí prověření účinnosti vnitřního kontrolního systému, který zahrnuje všechny kontrolní činnosti v rámci vnitřního provozního a finančního řízení tohoto orgánu. Tam, kde dosud nebyla zavedena funkce interního auditu, se prověří i potřeba jeho zavedení.

Útvar interního auditu předává zprávy o svých zjištěních z provedených auditů bez zbytečného odkladu vedoucímu orgánu veřejné správy s doporučením k přijetí opatření.

Výsledky interního auditu jsou souhrnně uváděny v roční zprávě předkládané vedoucímu orgánu veřejné správy, která zejména:

a) hodnotí obecnou kvalitu vnitřního kontrolního systému,

b) analyzuje výskyt závažných nedostatků, které nepříznivě ovlivnily činnost orgánu veřejné správy, včetně nedostatků ve fungování vnitřního kontrolního systému, a které bylo důvodem snížení finanční výkonnosti v činnosti orgánu veřejné správy,

29 c) předkládá doporučení ke zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti

orgánu veřejné správy a jeho vnitřního kontrolního systému.

Na základě doporučení interního auditu, uvedených ve zprávě přijímá vedoucí orgánu veřejné správy odpovídající opatření. Zpráva a přijatá opatření jsou podkladem pro vypracování roční zprávy orgánu veřejné správy, která zahrnuje údaje a informace o výsledcích finanční kontroly v tomto orgánu.

2.5 Ro č ní zprávy o výsledcích finan č ních kontrol

Ministerstvo financí předkládá vládě roční zprávu o výsledcích finančních kontrol spolu s návrhem na státní závěrečný účet. Současně předává tuto zprávu také Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. Správci rozpočtových kapitol vykonávající finanční kontrolu a také kraje a hlavní město Praha předkládají ministerstvu financí roční zprávy o výsledcích finančních kontrol. Organizační složky státu a právnické osoby, které hospodaření s veřejnými prostředky, předkládají roční zprávy příslušným správcům rozpočtových kapitol. A obce předkládají tyto zprávy krajům.

Schéma č. 4: Předkládání ročních zpráv²⁹

29 REKTOŘÍK, J. aj.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektor, 212 stran, 1. vydání, Ekoporess, Praha 2003, ISBN 80-86119-72-6, s. 85

Ministerstvo financi ČR

(roční zprávu s návrhem st. závěrečného účtu)

Vláda

NKÚ

Správci kapitol

Kraje a Praha

Právnické osoby

Obce a městské části Prahy Organizační

složky státu

30

3. P ř ezkoumávání hospoda ř ení územních samosprávných celk ů a DSO

Nejrozšířenějším typem auditu jako nástroje finanční kontroly v územní veřejné správě je přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen „DSO“). Přezkoumání hospodaření obcí a krajů je specifickou aplikací či modifikací finančního auditu. Místo a funkce přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků v rozpočtovém procesu obcí a krajů je legislativně vymezeno v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a v zákoně č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (vždy v platném znění).

V zákoně o rozpočtových pravidlech je uzákoněna povinnost územních samosprávných celků a DSO nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok. Zpráva o výsledku přezkoumání je součástí závěrečného účtu při jejich projednávání v orgánech územního samosprávného celku a DSO. Ze zákona dále plyne, že městské části a městské obvody územně členěných statutárních měst mají také povinnost nechat si své hospodaření přezkoumat a to stejným způsobem, jaký platí pro obce.³⁰

V zákoně o obcích je konkrétně stanoveno, že obec, případně svazek obcí požádá o přezkoumání svého hospodaření za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadá přezkoumání auditorovi. Přezkoumání hospodaření obce provádí kraj v přenesené působnosti. Nepožádá-li obec (svazek obcí) o přezkoumání svého hospodaření příslušný krajský úřad, ani nezadá přezkoumání auditorovi, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad. Náklady na přezkoumání hospodaření auditorem uhradí obec (svazek obcí) ze svých rozpočtových prostředků.³¹

Zákon o hlavním městě Praze ukládá povinnost požádat o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok Ministerstvo financí anebo zadat přezkoumání auditorovi. Městská část požádá o přezkoumání hospodaření Magistrát hlavního města Prahy anebo zadá přezkoumání hospodaření auditorovi.

30 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů: § 1 a § 17.

31 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení: § 42 a § 53.

31 Magistrát přezkoumává hospodaření městské části v přenesené působnosti.

Nepožádá-li hlavní město Praha, případně jeho městská část, o přezkoumání svého hospodaření Ministerstvo financí (Magistrát hlavního města Prahy), ani nezadá přezkoumání auditorovi, přezkoumá je Ministerstvo financí (Magistrát hlavního města Prahy). Náklady na přezkoumání svého hospodaření auditorem uhrají hlavní město Praha nebo městská část ze svých rozpočtových prostředků.³²

3.1 Zákon o p ř ezkoumání hospoda ř ení územních

samosprávných celk ů a DSO

Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen „zákon o přezkoumávání hospodaření“), ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti 1. srpna 2004, nahrazuje dosavadní právní úpravu obsaženou ve vyhlášce č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření, která byla vydána k provedení zákona o rozpočtových pravidlech. Tento zákon upravuje přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků, městských částí hlavního města Prahy a DSO a stanoví předmět, hlediska, postup a pravidla přezkoumání.

Předmětem přezkoumání³³ jsou údaje o ročním hospodaření územního samosprávného celku, tvořící součást závěrečného účtu, a to:

a) plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků,

b) finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů, c) náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku, d) peněžní operace, týkající se sdružených prostředků, e) peněžní operace, týkající se cizích zdrojů,

f) hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraniční poskytnutými na základě mezinárodních smluv,

32 Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze: § 8.

33 Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí: § 2