Hlavní práce71810_xurba14.pdf, 1.8 MB Stáhnout

Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta

Hlavní specializace: Hospodářská politika

F INANCOVÁNÍ OBCÍ V ČR PŘI VÝKONU PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI :

N ÁVRH VÝKONOVÉHO FINANCOVÁNÍ VYBRANÝCH ČINNOSTÍ SOCIÁLNÍ AGENDY V

LETECH 2010-2018

diplomová práce

Autor: Bc. Anna Urbanová

Vedoucí práce: doc. Ing. Magdalena Kotýnková, CSc.

Rok: 2020

Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.

Bc. Anna Urbanová

V Praze, dne 19. 8. 2020

Poděkování

Velmi ráda bych poděkovala své vedoucí diplomové práce paní doc. Ing.

Magdaleně Kotýnkové, CSc., za její věcné připomínky a cenné rady.

Rovněž bych ráda poděkovala své rodině a Markovi Pyszkovi za jejich

podporu během celého mého studia.

Abstrakt

Diplomová práce se zabývá financováním sociální agendy, kterou obce vykonávají v přenesené působnosti, a možnosti uplatnění výkonového modelu financování pro tyto činnosti. Cílem práce je ověřit následující hypotézu: Aplikace výkonového modelu financování je vhodná pro financování činností spadajících pod sociální agendu, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají. Významnou část této agendy tvoří agenda sociální práce, jejíž financování je analyzováno v rámci praktické části. Současný systém financování sociální práce na obcích, který je od roku 2015 založen na financování prostřednictvím dotace, se vyznačuje pěti hlavními nedostatky, kterými jsou nesystémový charakter, administrativní náročnost, nízká a nejasná míra krytí, časté a nepředvídatelné změny v konstrukci dotace a existence a zvyšující se role institutu dofinancování.

Všechny tyto nedostatky lze redukovat pomocí navrženého nového modelu financování.

Stanovena hypotéza je ověřena částečně – navržený model není čistě výkonový, ale využívá prvky výkonového financování.

Klíčová slova: sociální práce, přenesená působnost, financování municipalit, státní rozpočet

JEL klasifikace: H50, H71, I38

Abstract

The diploma thesis concerns with the issue of financing of the social agenda, which the municipalities perform in the delegated competence, and the possibilities of applying the performance model of financing for these activities. The main aim of the thesis is to verify the following hypothesis: The application of the performance model of financing is suitable for financing activities performed within the social agenda, which the municipalities in the delegated competence perform. An important part of this agenda is the social work agenda, the financing of which is analyzed in the practical part of the thesis. Since 2015 the social work in municipalities has been financed mainly by a government subsidy. The current financing system is characterized by five main shortcomings: a non-systemic character of the subsidy, high administrative burden, low and unclear coverage of real cost, frequent and unpredictable changes in subsidy structure and the increasing role of the institute of so called co-financing. All these shortcomings can be reduced with the new proposed model of financing. The established hypothesis is verified only partially- the proposed model is not purely based on performance, but uses elements of performance financing.

Key words: social work, delegated competences of local governments, financing of municipalities, state budget

JEL classification: H50, H71, I38

Obsah

ÚVOD ... 9

1. TEORETICKÁ ČÁST ... 12

1.1. VEŘEJNÉ FINANCE A ROZHODOVÁNÍ O NAKLÁDÁNÍ S NIMI... 12

1.2. SOCIÁLNÍ AGENDA, KTEROU OBCE VPŘENESENÉ PŮSOBNOSTI VYKONÁVAJÍ ... 14

1.2.1. SOCIÁLNÍ SPRÁVA ... 14

1.2.2. PŘENESENÁ A SAMOSTATNÁ PŮSOBNOST OBCE ... 14

1.2.3. SOCIÁLNÍ AGENDA OBCÍ ... 15

1.2.3.1. Výkon samostatné působnosti obce v sociální oblasti ... 16

1.2.3.2. Výkon přenesené působnosti obce v sociální oblasti ... 17

1.3. FINANCOVÁNÍ SOCIÁLNÍ AGENDY VPŘENESENÉ PŮSOBNOSTI ... 19

1.3.1. FINANCOVÁNÍ PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI ... 19

1.3.1.1. Příspěvek na přenesenou působnost (příspěvek na výkon státní správy) ... 20

1.3.1.2. Dotace ... 22

1.3.1.3. Daňové příjmy ... 22

1.3.2. OBECNÉ VYHODNOCENÍ SOUČASNÉHO ZPŮSOBU FINANCOVÁNÍ SOCIÁLNÍ AGENDY ... 23

1.4. VÝKONOVÉ FINANCOVÁNÍ ... 25

1.4.1. APLIKACE VÝKONOVÉHO MODELU FINANCOVÁNÍ U KONKRÉTNÍCH AGEND OBCÍ... 26

2. PRAKTICKÁ ČÁST ... 30

2.1. ANALÝZA VYBRANÉ AGENDY VSOCIÁLNÍ OBLASTI A NÁVRH VÝKONOVÉHO MODELU FINANCOVÁNÍ ... 30

2.1.1. ANALÝZA FINANCOVÁNÍ SOCIÁLNÍ PRÁCE VPŘENESENÉ PŮSOBNOSTI VLETECH 2010-2019 ... 31

2.1.1.1. Vývoj financování sociální práce v přenesené působnosti v letech 2010-2019 ... 32

A. Dotace na sociální práci v roce 2015... 36

B. Dotace na sociální práci v roce 2016 ... 37

C. Dotace na sociální práci v roce 2017 ... 39

D. Dotace na sociální práci v roce 2018... 41

E. Dotace na sociální práci v roce 2019 ... 42

F. Shrnutí změn ve financování sociální práce mezi lety 2015 a 2019 ... 44

2.1.1.2. Problémové aspekty současného stavu financování sociální práce obcí v přenesené

působnosti ... 45

2.1.2. NÁVRHMODELUFINANCOVÁNÍSOCIÁLNÍPRÁCEV PŘENESENÉPŮSOBNOSTI ... 50

2.1.2.1. VARIANTA MODELU Č. 1 ... 54

2.1.2.2. VARIANTA MODELU Č. 2 ... 57

2.1.2.3. Shrnutí a porovnání dvou navrhovaných variant modelu financování sociální práce v přenesené působnosti ... 65

2.1.2.4. Zhodnocení potenciálního přínosu a ztráty navrhovaného modelu financování sociální práce 66 2.1.3. Vyhodnocení stanovené hypotézy ... 70

ZÁVĚR ... 71

SEZNAM GRAFŮ ... 75

SEZNAM TABULEK ... 75

ZDROJE ... 77

Seznam zkratek

ČR – Česká republika

MF – Ministerstvo financí České republiky

MPSV – Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky MV – Ministerstvo vnitra České republiky

SRRVS 2014-2020 – Strategický rámec rozvoje veřejné správy pro období 2014 až 2020

Slovníček pojmů

Výkon přenesené působnosti – tj. výkon státní správy, který byl „přenesen“ na územní samosprávy; výkon činností, které musí obec zabezpečit, ale které nespadají do její samostatné působnosti (podrobněji na straně č. 14).

Příspěvek na výkon státní správy – též příspěvek na přenesenou působnost; hlavní instrument, prostřednictvím kterého jsou obcím a krajům ze státního rozpočtu financovány náklady spojené s výkonem státní správy (podrobněji na straně č. 21).

Sociální agenda – v diplomové práci je tímto pojmem označován souhrn činností, které obce na obecních úřadech vykonávají, a které se dotýkají sociální oblasti. V rámci přenesené působnosti mezi tyto činnosti spadá zejména výkon sociální práce, výkon sociálně-právní ochrany dětí a výkon veřejného opatrovnictví (podrobněji v kapitole 1.2.3.1.).

Obec I. typu – též obec se základním rozsahem přenesené působnosti; označení obce s nejmenším rozsahem výkonu státní správy (podrobněji na straně č. 15).

Obec II. typu – též obec s pověřeným obecním úřadem; označení obce, která vykonává státní správu v rozsahu větším, než obec I. typu, avšak v rozsahu menším, než obec III.

typu (podrobněji na straně č. 15).

Obec III. typu – též obec s rozšířenou působností; označení obce, které byl svěřen největší rozsah výkonu státní správy (podrobněji na straně č. 15).

9

ÚVOD

Téma financování sociální agendy se v roce 2019 stalo vysoce diskutovaným, a to zejména poté, kdy vláda České republiky oznámila záměr razantního snížení dotace určené obcím na zabezpečení nákladů spojených s výkonem sociální práce¹. Ve společnosti rovněž dlouhodobě rezonuje téma podfinancování sociálních pracovníků, jejichž mzda dosahuje v současnosti zhruba 70 % průměrné mzdy². Následkem kumulace dlouhodobých problémů pak sílí tlak ze strany zástupců obcí i odborné veřejnosti na vládu, která by měla být schopná nalézt koncepční, předvídatelné a efektivní řešení dlouhodobého podfinancování sociální agendy. Avšak vzhledem k tomu, že není zcela jasné, jak velký objem prostředků ze státního rozpočtu skutečně na tuto agendu plyne³, nelze ani jednoznačně říct, zda je jako celek tato oblast opravdu podfinancovaná, nebo zda jsou v jejím případě peníze pouze rozdělovány neefektivně.

Jedním ze způsobu, jak financování některých agend lze řešit, je model výkonového financování, prostřednictvím kterého lze lépe zohlednit skutečný výkon dané činnosti v území. Výkonový model byl v posledních letech zaveden u několika agend spadajících do přenesené působnosti obcí. Ministerstvo vnitra (MV), jehož odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy má financování přenesené působnosti v gesci, upřelo pozornost k tomuto způsobu zejména po zpracování materiálu Strategický rámec rozvoje veřejné správy pro období 2014 – 2020 (SRRVS 2014-2020), v jehož specifickém cíli 2.4 s názvem Úprava a optimalizace systému financování přeneseného výkonu státní správy byla identifikována potřeba najít nové možnosti financování tak, aby bylo možné vyřešit problémy netransparentnosti a neefektivity, ke kterým dochází při rozdělování finančních prostředků na zajištění výkonu státní správy⁴. Konkrétně je tímto způsobem v současné době financováno pět agend, přičemž v rámci sociální agendy se jedná pouze o výkon veřejného opatrovnictví. Za účelem dalšího zvýšení adresnosti a spravedlnosti při rozdělování příspěvku na výkon státní správy lze uvažovat o jeho postupném uplatnění i

1 Institut pro sociální politiku a výzkum (2019).

2 V listopadu 2019 činila průměrná mzda v České republice téměř 34 tisíc Kč (Český statistický úřad, 2019). Průměrný plat pracovníka v sociálních službách byl pak téměř 24 tisíc Kč (Indeed, 2019).

3 Např. Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (2019a).

4 Ministerstvo vnitra ČR (2015).

10

u jiných agend, které obce v rámci přenesené působnosti vykonávají. Jelikož jsem na výše zmíněném odboru strategického rozvoje a koordinace veřejné správy MV (byť na oddělení, které se financováním přenesené působnosti nezabývá) v současnosti zaměstnána, je mi známo, že MV a Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) o výkonovém modelu financování sociální agendy či jejich částí diskutují. Rozhodla jsem se proto využít data, která mám díky práci na MV k dispozici, a v rámci diplomové práce prověřit možnosti výkonového financování sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají, a posléze navrhnout vlastní model financování výkonu této agendy.

Hlavním cílem této diplomové práce je proto otestovat stanovenou hypotézu: Aplikace výkonového modelu financování je vhodná pro financování činností spadajících pod sociální agendu, kterou obce v přenesené působností vykonávají. Za účelem jejího ověření je provedena analýza současného způsobu financování a následně navrhnut model výkonového financování pro vybrané činnosti sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají.

Teoretická část diplomové práce je složena ze čtyř kapitol. První kapitola se zaměřuje na ekonomické teorie spojené s problematikou veřejných financí. Pro další analýzu v praktické části je velmi důležitá zejména druhá kapitola teoretické části, ve které jsou popsány činnosti, které obce v sociální oblasti v přenesené působnosti vykonávají. Na základě této kapitoly je tak vybrána agenda, pro kterou je v praktické části provedena analýza a vytvořen návrh modelu financování jejího výkonu ze státního rozpočtu. Třetí a čtvrtá kapitola pak poskytuje poznatky o současném stavu financování přenesené působnosti obcí, stejně jako o principech výkonového financování.

Praktická část diplomové práce je tvořena jednou hlavní kapitolou, v rámci které je analyzován současný způsob financování vybrané agendy či činností v sociální oblasti.

Konec analyzovaného období je oproti původnímu zadání diplomové práce rozšířen až do roku 2019. Pro analyzovanou agendu je dále sestrojen nový model financování, který přispívá k řešení identifikovaných problémů v současné podobě financování a zároveň aplikuje principy výkonového financování.

11

Využitou metodou je zejména deskriptivní analýza a syntéza dílčích poznatků získaných při řešení praktické části DP.

Mezi hlavní zdroje poznatků pro zpracování diplomové práce lze řadit odbornou literaturu zabývající se tématy sociální politiky a veřejné správy, platnou legislativu a analytické materiály v této oblasti, které byly dosud zpracované MPSV a MV. Data využita pro praktickou část pochází jak z veřejně dostupných statistik MPSV, tak z MV poskytnutých neveřejných statistik, které jsem získala v rámci mé práce v odboru strategického rozvoje a koordinace veřejné správy na MV.

12

1. TEORETICKÁ ČÁST

V teoretické části diplomové práce jsou obsažena teoretická východiska pro část praktickou, a to ve čtyřech hlavních kapitolách. V rámci kapitol jsou primárně představeny základní ekonomické teorie týkající se veřejných financí, stejně jako je v nich definována sociální agenda, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají, a s tím související základní pojmy. Pro splnění hlavního cíle praktické části, kterým je provedení analýzy a sestrojení nového modelu financování pro vybrané činnosti obcí v sociální oblasti, je v teoretické části rovněž ukotveno financování přenesené působnosti, stejně jako teorie výkonového modelu financování včetně jeho současného využití.

1.1. Veřejné finance a rozhodování o nakládání s nimi

Jedním z hlavních úkolů státní správy je poskytování veřejných služeb a statků veřejným sektorem občanům. Veřejný sektor je označením oblasti národního hospodářství, kterou řídí státní správa a územní samospráva, ve které je o produkci rozhodováno nikoliv tržními mechanismy, nýbrž veřejnou volbou, a ve které je veřejně kontrolována kontrolními orgány i tzv. laickou kontrolou občanů a jejich volených zástupců. Zdrojem (spolu)financování veřejného sektoru je veřejná rozpočtová soustava, respektive zejména veřejné rozpočty, tvořené státním a územními rozpočty, které jsou naplňovaný především daňovými příjmy. Jedním z cílů veřejného sektoru je zajistit občanům daného státu takové statky a služby, které by bez zásahu státu na základě tržních mechanismů nebyly v potřebné kvalitě a rozsahu produkovány. Existence těchto statků, které se označují jako veřejné, je tak jedním z projevů tržního selhání. ⁵

Na základě výše uvedeného vyplývá, že také financování výkonu přenesené působnosti obcí, tedy výkonu státní správy, které je hlavním předmětem výzkumu této diplomové práce, tak spadá do oblasti veřejných financí, a souvisí zejména s jejich alokační funkcí.

Rozhodování o nakládání s veřejnými financemi je zatíženo určitými specifiky, které se významně projevují i v sociální oblasti, která je předmětem výzkumu této práce.

5 Peková (2005).

13

Charakteristickým rysem veřejných statků a služeb v sociální oblasti je to, že je spotřebovává výrazně užší okruh obyvatel, než se podílí na jejich financování. Pro vládu státu, která formuluje veřejné politiky, je tak velmi obtížné stanovit optimální a efektivní alokaci prostředků z veřejných rozpočtů na tyto činnosti. Na základě ekonomické teorie by totiž její členové měli brát v potaz jak hospodárnost a účelnost vynakládání veřejných prostředků, tak občanům generovaný užitek. ⁶

Je však velmi složité tento užitek třeba jen do určité míry přesnosti kvantifikovat, a to v případě jak užitku individuálního, tak společenského. Vzhledem k tomu, že daný jedinec přispívá do veřejných rozpočtů zejména prostřednictvím daní, které mají neúčelový charakter, je jen velmi obtížné změřit, jaké náklady na daný statek jedinec vynaložil a porovnat je s užitkem z jeho spotřeby. Rozhodováním vlády o výdajích se zabývá již zmíněná teorie veřejné volby. V případě nepřímé volby (prostřednictvím zastupitelů občanů), pomocí které se v České republice rozhoduje i o využití veřejných prostředků, je ve většinovém systému volby klíčový tzv. volič medián, který zaujímá zásadní postavení na politickém trhu, který nahrazuje trh ekonomický. Sociální postavení a situace tohoto voliče mediána může mít významný dopad na to, do jaké míry budou veřejné finance směřovat (nejen) do oblasti výkonu státní správy v sociální oblasti.⁷ Určení toho, jaký objem veřejných prostředků by měl do sociální oblasti směřovat, je tak vysoce politické téma. Autorka diplomové práce nemá za cíl normativně posuzovat, do jaké míry je současný objem prostředků dostatečný, a proto při návrhu modelu financování v rámci praktické části počítá se současně stanoveným objemem peněz.

6 Peková (2005).

7 Peková (2005).

14

1.2. Sociální agenda, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají

1.2.1. Sociální správa

Pojem sociální správa označuje všechny organizace, postupy a činnosti, pomocí kterých dochází k sociálně ochraně obyvatelstva na určitém území a které umožňují uspokojení sociálních potřeb obyvatelstva. Tyto organizace mohou mít veřejnoprávní a soukromoprávní charakter, přičemž v evropských zemích dochází k prolínání veřejnoprávního a soukromoprávního přístupu. V kontextu České republiky patří mezi subjekty veřejné sociální správy kromě ústředních orgánů vlády, zájmových veřejnoprávních korporací, krajů a krajských úřadů a poradních orgánů vlády a Parlamentu také obce a obecní úřady. Tyto nižší samosprávné celky svou činnost vykonávají jak v samostatné působnosti, tak v působnosti přenesené. ⁸

1.2.2. Přenesená a samostatná působnost obce

V kontextu české veřejné správy lze rozlišovat dva druhy působností obcí jakožto základních územních samosprávných celků:

a. Přenesená působnost obce je definována v zákoně č. 128/2000 Sb. o obcích (obecním zřízení), v §7 odst. 2 tak, že „státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán jako svou přenesenou působnost“.

b. Podle §8 téhož zákona pak musí zákon výslovně stanovit, zda je určitá činnost vykonávaná v přenesené působnosti, jinak se jedná o samostatnou působnost, tj. o vlastní výkon samosprávy, jež obec vykonává v zájmu obce a svých občanů.

Oba druhy působnosti podléhají různým pravidlům, přičemž za jeden z nejvýznamnějších rozdílů lze považovat to, že státní orgány a orgány vyšších samospráv mohou do samostatné působnosti obcí zasahovat pouze tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen

8 Tomeš (2009).

15

způsobem, který zákon stanoví, přičemž větší míru zásahu lze sledovat u těch agend, které má obec povinnost vykonávat⁹. Ze své podstaty pak lze výkon přenesené působnosti označit jako méně nezávislý – stát může v jejím případě kontrolovat jak soulad činností obcí se zákonem, tak soulad s interními normativními akty (v podobě směrnic publikovaným ve Věštníku vlády pro orgány a orgány obcí) a rovněž věcnou správnost.

Podle Ústavy České republiky se také na činnost obce v přenesené působnosti vztahují pravidla platná pro výkonnou moc státu, namísto pravidel platných pro samosprávy.

Zatímco všem obcím je dána stejná samostatná působnost, v souvislosti s přenesenou působností lze rozlišovat tři typy obcí s rozdílným rozsahem působnosti, jež jim stát svěřil. Jedná se o obce s rozšířenou působností (také označeny jako obce III. typu), obce s pověřeným obecním úřadem (obce II. typu) a obce s běžným úřadem (obce I. typu).

Obcí I. typu se základním rozsahem přenesené působnosti je každá obce v České republice. Celkem 388 obcí II. typu a 205 obcí III. typu je pak ustanoveno zvláštním zákonem č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Kromě tímto zákonem vymezených obcí existují taktéž obce se stavením úřadem (696) a obce s matričním úřadem (1229). Přenesenou působnost tyto obce vykonávají i pro jiné obce, a to na základě správního obvodu, který jim byl stanoven. Jak již bylo řečeno, každá obec je obcí I. typu; obec III. typu je pak zároveň také obcí II. typu (avšak liší se vymezeným správním obvodem).

1.2.3. Sociální agenda obcí

Pro potřeby této práce je dále nezbytné definovat dva základní pojmy, se kterými se lze ve vztahu se sociální agendou obcí setkat:

Sociální službu vymezuje zákon č. 108/2006 Sb. o sociálních službách, jako činnost nebo soubor činností podle téhož zákona zajištujících pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení. Podle Ministerstva práce a sociálních věcí ČR¹⁰ (dále MPSV) je pak cílem sociálních služeb pomáhat osobám k zajištění psychické i fyzické soběstačnosti za účelem co možná největšího zapojení se do běžného života, přičemž není-li toto z hlediska jejich stavu možné, je cílem zajištění

9 V souvislosti se sociální agendou se jedná např. o sociální zabezpečení.

10 Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (2018a).

16

důstojného zacházení a prostředí. Podle §32 téhož zákona sociální služby zahrnují sociální poradenství, služby sociální péče a služby sociální prevence.

Sociální práce je podle MPSV¹¹ „profesionální aktivita zaměřená na pomoc jednotlivcům, skupinám či komunitám s cílem zlepšit nebo obnovit jejich schopnost sociálního fungování v jejich přirozeném prostředí, respektive předcházet sociálnímu vyloučení a podpořit sociální začleňování osob, skupin i komunity. Sociální práce se dále zaměřuje na tvorbu příznivých společenských podmínek a to tak, aby bylo uvedeného cíle dosaženo.“ V porovnání se sociálními službami se tak podle MPSV jedná o širší pojem, který zastřešuje nejen činnost poskytovatelů sociálních služeb, ale rovněž např. činnost obecních úřadů v oblasti sociální ochrany nebo činnost vykonávanou sociálními pracovníky na různých pracovištích, jako například v nemocnicích či ve vězeních.

Sociální agendu, kterou obce vykonávají, pak lze rozčlenit na činnosti vykonávané v rámci přenesené a samostatné působnosti.

1.2.3.1. Výkon samostatné působnosti obce v sociální oblasti

Činnost obce v samostatné působnosti lze najít např. v §94 zákona č. 108/2006 Sb. o sociálních službách, ve kterém je uvedeno, že obec má na svém území zjišťovat potřeby poskytování sociálních služeb a zajišťovat dostupnost informací o možnostech a způsobech poskytování sociálních služeb, zprostředkovávat kontakt mezi osobou a poskytovatelem sociální služby či spolupracovat s jinými orgány činnými v oblasti sociálních služeb. V samostatné působnosti pak obec také tvoří střednědobé plány (tzv.

komunitní plánování) pro poskytování sociálních služeb a rovněž vytváří podmínky pro poskytování těchto služeb¹². Dále obce zřizují terénní služby, a to zejména pečovatelskou službu. ¹³ Na základě zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, pak obce v samostatné působnosti vytvářejí předpoklady pro kulturní, sportovní, jinou zájmovou a vzdělávací činnost dětí.

11 Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (2018a).

12 Podle §35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

13 Tomeš (2009).

17

1.2.3.2. Výkon přenesené působnosti obce v sociální oblasti

Rozsah činností vykonávaných v rámci přenesené působnosti, který je předmětem dalšího zkoumání této diplomové práce, je pak ze své podstaty rozlišován v závislosti na rozsahu výkonu státní správy, jež byl obci státem svěřen:

V souvislosti se sociální agendou se činnosti obce I. typu týká zejména §471 zákona č.

89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve kterém je uvedeno, že je obec či k tomuto účelu jí zřízená právnická osoba způsobilá k tomu, aby ji soud jmenoval veřejným opatrovníkem osoby, která má na jejím území bydliště. Z uvedeného tedy vyplývá, že obec může v přenesené působnosti vykonávat agendu veřejného opatrovnictví. Obec I. typu, respektive obecní úřad rovněž na základě §10 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, rozhoduje o ustanovení zvláštního příjemce dávky důchodového pojištění a kontroluje, zda tento zvláštní příjemce (ne)plní své povinnosti.

Obec II. typu a obce III. typu, respektive pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, plní podle §7 zákona č. 111/2006 Sb. o hmotné nouzi, v přenesené působnosti rovněž některé úkoly pomoci v hmotné nouzi. Tyto úkoly lze nalézt v §63-65a téhož zákona, přičemž se jedná např. o provádění sociálního šetření v obydlích žadatelů o dávku či vykonávání sociální práce v obydlích osob v hmotné nouzi. Pracovníci úřadu musí osobám ve stavu hmotné nouzi pomáhat v řešení jejich špatné životní situace, chránit jejich právo a zájmy a zpracovávat a analyzovat informace o nich. Mezi další úkoly patří taktéž aktivní vyhledáváni osob, které se ve stavu hmotné nouze nachází či mohou být hmotnou nouzi ohrožené.

Obec III. typu, respektive její obecní úřad, podle §92 zákona č. 108/2006 Sb. o sociálních službách, v přenesené působnosti:

„a) zajišťuje osobě, které není poskytována sociální služba, a je v takové situaci, kdy neposkytnutí okamžité pomoci by ohrozilo její život nebo zdraví, poskytnutí sociální služby nebo jiné formy pomoci, a to v nezbytném rozsahu;

b) koordinuje poskytování sociálních služeb a poskytuje odborné sociální poradenství osobám ohroženým sociálním vyloučením z důvodu předchozí ústavní nebo ochranné

18

výchovy nebo výkonu trestu, osobám, jejichž práva a zájmy jsou ohroženy trestnou činností jiné osoby, a osobám, jejichž způsob života může vést ke konfliktu se společností;

c) na základě oznámení poskytovatele zdravotních služeb zjišťuje, zda je nezbytné poskytnout osobě umístěné ve zdravotnickém zařízení služby sociální péče a zprostředkovává možnost jejich poskytnutí;

d) na území svého správního obvodu koordinuje poskytování sociálních služeb a realizuje činnosti sociální práce vedoucí k řešení nepříznivé sociální situace a k sociálnímu začleňování osob.“

Činnosti ustanovené ve výše zmíněných paragrafech, tj. v §92 – 93a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a v §63 - 65a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, pak lze souhrnně označit jako výkon sociální práce na obecních úřadech.

Obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obecní a újezdní úřady rovněž plní na základě zákona č. 359/1999 Sb. o sociálně-právní ochraně dětí, svou roli orgánu sociálně- právní ochrany. V této souvislosti se na obecní a újezdní úřad vztahují činnosti uvedené v §10 odst. 1 písm. a-g, tedy se jedná např. o vyhledávání ohrožených dětí¹⁴, projednávání stavu ohrožených dětí s rodiči dítěte či o spolupráci v této věci s příslušným úřadem obce s rozšířenou působností.

Zásadní roli v sociálně-právní ochraně dětí pak zaujímá úřad obce s rozšířenou působností, který má zejména sledovat a omezovat nepříznivé vlivy působící na dítě či na základě pravidelného vyhodnocení situace dítěte i jeho rodiny vypracovávat individuální plán ochrany dítěte (§10 odst. 3 téhož zákona). Dále tento úřad např.

vykonává poradenskou činnost (§11), může rodičům dítěte uložit povinnost využít odborně poradenskou pomoc (§12) či stanovit dítěti výchovná opatření (§13), vydává opatření na ochranu dítěte (§14), zajišťuje dítěti péči (např. §15) a v krajních případech vykonává funkci opatrovníka a poručníka dítěte (§17).

14 Jako ohrožené jsou pro potřeby této práce označené děti, na které se vztahuje některá ze situací dle §6 zákona č. 359/1999 Sb. o sociálně-právní ochraně dětí.

19

Uvedený výčet právních předpisů a činností z nich plynoucích nelze považovat za úplný¹⁵, lze však konstatovat, že tyto činnosti tvoří valnou část sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají. V této souvislosti je také nutné zmínit tzv. sociální reformu z let 2011-2012, v rámci které došlo k přesunu agendy nepojistných dávek¹⁶ sociální ochrany z obecních úřadů na Úřady práce ČR a tedy ke zmenšení rozsahu činností spadajících do sociální oblasti vykonávané obcemi a obecními úřady.

1.3. Financování sociální agendy v přenesené působnosti

Obce obecně svou činnost financují několika způsoby. Jejich příjmy lze rozdělit na daňové příjmy, nedaňové a kapitálové příjmy a transfery. Z hlediska této diplomové práce je pro další analýzu nutné zabývat se příjmy, jimiž obce financují výkon přenesené působnosti.

1.3.1. Financování přenesené působnosti

Výkon státní správy neboli výkon přenesené působnosti není obcím pokryt v plné míře.

Podle zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, má obec na výkon státní správy využít i jiné finance než k tomuto přímo určené (tj. mimo příspěvky na přenesenou působnost či dotace). Lze tedy obecně rozlišovat dva (respektive tři) typy prostředků plynoucí ze státního rozpočtu, kterými obec může výkon státní správy pokrývat, a to daňovými příjmy a transfery ze státního rozpočtu. Transfery pak mohou mít podobu dotace či příspěvku na přenesenou působnost. S výjimkou dotací, které jsou zúčtovatelné (tj. musí být vykázáno, k jakému účelu byly využity), však nelze tvrdit, že právě tyto prostředky byly využity na výkon přenesené působnosti, stejně jako nelze vyloučit využití jiných zdrojů financování. Obdobně pak bude uvažováno i financování sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají.

15 Činností obcí v sociální oblasti, respektive jejich obecních úřadů, se dotýká řada dalších právních předpisů, např. č. 117/2001 Sb., o veřejných sbírkách či zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin apod.

16 Před provedením reformy patřila do působnosti Úřadu práce ČR pouze agenda dávek státní sociální podpory. Od 1. 1. 2012 došlo k převedení agend dávky v hmotné nouzi, příspěvku na péči a dávky pro osoby se zdravotním postižením z obcí II. a III. typu na Úřady práce ČR.

20

1.3.1.1. Příspěvek na přenesenou působnost (příspěvek na výkon státní správy)

Činnosti vykonávané v rámci přenesené působnosti, a tedy i část sociální agendy, jsou v současné době obcím ze strany státu hrazeny zejména takzvaným příspěvkem na výkon státní správy (lze nazývat také příspěvkem na přenesenou působnost či příspěvkem na výkon přenesené působnosti), jež spravuje MV. Ten je vyplácen vždy na nadcházející rok, a jeho výše je stanovena na základě dat za předcházející. Postup pro jeho stanovení lze každoročně nalézt v příloze č. 8 zákona o státním rozpočtu.

Příspěvek vychází z výše zmíněné míry přenesené působnosti obce. Pro obce I. a II. typu a obce s matričním či stavebním úřadem je stanoven na základě vzorce:

B

P1 = —————————— x SO A + odmocnina (SO)

kde P1 je výše příspěvku a SO je počet obyvatel ve správním obvodu. A a B jsou koeficienty, jejichž hodnoty se mění v závislosti na rozsahu přenesené působnosti, tj.

existují různé hodnoty koeficientu pro základní působnost, působnost matričního úřadu, působnost stavebního úřadu a působnost pověřeného obecního úřadu (tabulka 1).

V případě, že obec má více těchto působností, výše příspěvku se sčítají.

Tabulka 1. Koeficienty pro určení výše příspěvku na přenesenou působnost

Působnost A B

Základní 29,52309608 6830500,486

Matričního úřadu 293,6217957 15415649,93

Stavebního úřadu 64,48822021 13651966,35

Pověřeného obecního úřadu 252,8424683 27427070,52 Zdroj: Příloha č. 7 zákona č. 355/2019 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2020; vlastní zpracování.

21

Pro obce s rozšířenou působností je příspěvek stanoven na základě dvou vzorců, přičemž první z nich je stejný, jako pro ostatní obce (P1). Druhý vzorec má znění:

SC P2 = C × ( 1 - ( ———— ) × SO

SO

Kde P2 je výše příspěvku, SO je počet obyvatel ve správním obvodu, SC je počet obyvatel ve správním centru, C je koeficient.

Koeficienty jsou pro obce s rozšířenou působností stanoveny následovně:

Tabulka 2. Koeficienty pro určení výše příspěvku na přenesenou působnost – obce III. typu

Působnost A B C

Základní 31,78848076 1495203,631 0

Matričního úřadu 310,1607056 6129265,023 5139,847748 Stavebního úřadu 40,68075943 4782091,854 9503,536255 Pověřeného obecního úřadu 49,89009476 8663660,48 10815,67996 Obec s rozšířenou působností 1,502918243 3950471,562 34503,20351 Zdroj: Příloha č. 7 zákona č. 355/2019 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2020; vlastní zpracování.

Výsledná výše příspěvku je stanovena součtem obou vzorců.

Příspěvek však slouží pouze k částečné úhradě nákladů, které obec musí vynaložit na zabezpečení zaměstnance vykonávajícího státní správu, a předpokládá se tedy existence dalších příjmů, které budou za tímto účelem využity. Další specifikací příspěvku je to, že se jedná o příjem, který není později finančně vypořádán. Tato skutečnost v praxi znamená, že obce nemusí dokládat, jak bylo s danými finančními prostředky nakládáno, a není tedy prokazatelné, zda skutečně sloužily na pokrytí nákladu spojených s výkonem přenesené působnosti. V případě sociální agendy se pak může stát, že obce, jejichž představitelé nepovažují řešení sociálních otázek za důležité, budou mít tendenci sociálně ohrožené případy „vytěsňovat“ a finanční prostředky raději investují do jiných, pro ně atraktivnějších oblastí. Ze strany státu je tak vyvíjena snaha o zvýšení adresnosti a transparentnosti tohoto příspěvku, tak aby byla nejen zvýšena efektivita rozdělování veřejných prostředků, ale aby byl rovněž řešen problém absence znalosti o skutečných

22

nákladech na výkon státní správy¹⁷. Z tohoto důvodu je kromě výše zmíněných částek stanovených na základě vzorce do výsledného příspěvku rovněž započítána výkonová složka, která je podrobněji popsána v kapitole 2.3.

1.3.1.2. Dotace

Obce na zabezpečení výkonu sociální agendy v přenesené působnosti rovněž dostávají dotace, přičemž dotací se podle §3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel.

Charakteristickým rysem dotace je to, že musí být účelová a zúčtovatelná. Z tohoto plyne i výhoda dotací v porovnání s příspěvkem na výkon přenesené působností, a to ta, že je zcela transparentní, na co byly dané finanční prostředky využity. Na druhou stranu je tento způsob financování spojen s výrazně negativním aspektem, kterým jsou časové a finanční náklady spojené s administrativním zatížením, a to nejen na straně státu jakožto poskytovatele dotace, ale rovněž na straně příjemců dotací. Toto zatížení představuje výrazný problém zejména v případě menších obcí, které v mnoha případech nedisponují lidským kapitálem potřebným k zajištění potřebné administrativní činnosti.

Konkrétní příklady využití dotace v rámci sociální agendy obcí pak můžeme hledat u sociální práce, jež z velké části financována právě účelovým dotačním titulem MPSV¹⁸. Dotací je rovněž financována agenda sociálně-právní ochrany dětí vykonávaná na úřadech obcí s rozšířenou působností.

1.3.1.3. Daňové příjmy

Kategorie daňových příjmů tvoří největší část z celkových příjmů obce, a to až 60 %¹⁹. Patří mezi ně jak tzv. svěřené daně, jejichž výnos náleží přímo obcím, v jejichž správním území byl vybrán (daň z nemovitých věcí), tak tzv. sdílené daně, ze kterých obcím náleží určité procento z celostátního hrubého výnosu daně. Tento podíl je určen zákonem č.

243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, přičemž v současné době se jedná o 23,58%

17 Ministerstvo vnitra ČR (2015).

18 Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (2019a).

19 Ministerstvo vnitra ČR (2018a).

23

podíl z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob²⁰, z příjmů právnických osob²¹ a z přidané hodnoty. Tento podíl je dále rozdělen jednotlivým obcím na základě výpočtu, ve kterém je zohledněno katastrální území obce, počet obyvatel, a počet dětí a žáků navštěvujících školy zřizované obcemi. Kromě těchto daňových výnosů do obecních rozpočtů náleží také správní poplatky²², místní poplatky²³ a poplatky za znečišťování životního prostředí²⁴, jež daná obec vybere. Nelze říci, které z těchto výnosu obce konkrétně využívají na financování přenesené působnosti a potažmo sociální agendy. Avšak vzhledem k tomu, že výkon přenesené působnosti není obcím pokryt v plné míře k tomu určenými prostředky (např. v případě sociální práce k tomu určený dotační titul pokrývá průměrně pouze 63 % celkových požadavků²⁵), lze předpokládat, že k tomuto bude sloužit jejich značná část.

1.3.2. Obecné vyhodnocení současného způsobu financování sociální agendy

Jak vyplývá z kapitoly 1.3.1.1., za jeden z hlavních problémů financování přenesené působnosti obcí, a potažmo i sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají, lze považovat velkou míru netransparentnosti celého systému. Tato skutečnost zabraňuje státu zaručit, že s veřejnými prostředky při výkonu veřejné správy nakládá hospodárně, efektivně a účelně²⁶.

Na základě kapitoly 1.2.3.2. lze konstatovat, že největší část sociální agendy obcí v přenesené působnosti tvoří výkon sociální práce. Z rešerše dostupných zdrojů vyplývá, že financování právě této rozsáhlé agendy je shledáno problematickým, a to zejména

20 V případě daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, se jedná o 1,5% podíl.

21 Je-li poplatníkem příslušná obec, plyne do rozpočtu obcí celá daň z příjmu právnických osob, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby.

22 Výčet těchto správních poplatků lze nalézt v rámci sazebníku v příloze zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích.

23 Jedná se o poplatek ze psů, z pobytu, za užívání veřejného prostranství, ze vstupného, za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a části měst, za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace (dle zákona č. 565/1990 Sb., České národní rady o místních poplatcích).

24 Jedná se o poplatek za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, za znečištění ovzduší, za uložení odpadů, za povolené vypouštění odpadních vod do vod povrchových a podzemních a odvod za odnětí půdy ze zemědělského a lesního fondu. Ministerstvo vnitra ČR (2018a).

25 Ministerstvo práce a sociálních věcí (2019a).

26 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

24

samotným resortem MPSV, který má sociální oblast v gesci. MPSV v minulém roce zpracovalo analýzu, která se zabývala právě jejím financováním, a ze které vyplynulo, že tento stávající systém financování není vyhovující. Dle analýzy nejsou žádnému ústřednímu orgánu státní správy, a to ani Ministerstvu financí jakožto ústředním orgánu České republiky pro státní rozpočet) známa data o tom, jak velký objem finančních prostředků je na sociální práci ročně vynakládán.

Samotné MPSV sice disponuje znalostí o výši dotací, které obcím poskytuje, absentují však informace z jiných kanálu, kterými finance obcím ze strany státu plynou (tj. ze strany MV a MF). V případě Ministerstva financí je neznalost způsobená tím, že tato agenda nemá vlastní rozpočtovou kapitolu, tedy není možné kvantifikovat objem peněz z rozpočtového určení daní, který je takto využíván. Vzhledem k tomu, že MV poskytuje finance obcím prostřednictvím nezúčtovatelného a neúčelného příspěvku (více v kapitole 1.2.3.2.), rovněž není schopno dodat potřebná data. Tato netransparentnost pak nutně zamezuje provést posouzení, zda a do jaké míry je agenda sociální práce adekvátně financovaná, stejně jako není možné určit, ve kterých místech případně dochází k největšímu podfinancování.

Z analýzy MPSV tedy plyne, že agenda sociální práce je v současnosti financována netransparentním způsobem, a samotný resort zvažuje změnu v systému jejího financování. Jelikož pod tuto agendu spadá velká část činností, které obce v přenesené působnosti v sociální oblasti vykonávají, jeví se jako vhodné právě tuto agendu dále zkoumat v rámci praktické části diplomové práce.

25

1.4. Výkonové financování

Výkonový model financování umožňuje adresnější a transparentnější financování veřejných služeb. Jeho další výhodou je to, že je-li výkonové financování zároveň doprovázeno rušením místní příslušnosti (tzn. občan není vázán například trvalým bydlištěm, na který z úřadů si může jít danou agendu vyřídit), může tento způsob financování zvyšovat motivaci úřadů ke zlepšování úrovně jejich služeb, tak aby přilákali co nejvíce občanů – zákazníků. Vzhledem k těmto pozitivním aspektům byla v posledních letech vyvíjena ze strany MV snaha v rámci příspěvku na přenesenou působnost obcím výkonově financovat stále větší množství agend. Tyto snahy do velké míry vycházely z cílů stanovených v dokumentu Strategický rámec rozvoje veřejné správy pro období 2014-2020 (SRRVS 2014-2020) ²⁷, který v posledních letech určoval směr vývoje české veřejné správy. Financováním veřejné správy se zabýval konkrétně jeho specifický cíl 2.4, který se zaměřoval na zefektivnění a větší transparentnost financování přeneseného výkonu státní správy v území a odstranění nedostatků současného způsobu financování. Ačkoliv je obvykle zvykem, že strategický rámec obsahuje nejen návrhovou, ale i analytickou část, v SRRVS 2014-2020 tato absentovala. Namísto toho byla při tvorbě jeho cílů využitá několik let stará Analýza aktuálního stavu veřejné správy z roku 2011 (Analýza)²⁸, jejíž kapitola 3 se financování územních samospráv zabývá.

V Analýze bylo navrženo 5 variant úpravy modelu financování, přičemž principy dvou z nich lze využít pro sestavení výkonového modelu v praktické části této diplomové práce. První variantou, kterou lze hodnotit jako vůbec nejtransparentnější a nejefektivnější, bylo financování na základě standardů. Pro každou agendu, kterou územní samosprávy vykonávají, by bylo nutné vytvořit procesní model, jenž by fungoval jako jednotný standard, přičemž samosprávě by byla financována jednotná částka za provedení kompletního procesu. Docházelo by tak nejen k velmi transparentnímu a adresnému financování, ale vedlejším efektem by mohlo být také sjednocení kvality služeb u všech úřadů. Potřeba zpracování procesních modelů a standardů byla rovněž převedena do SRVVS 2014-2020, a to do jeho specifického cíle 1.1 Využívání prvků

27 Ministerstvo vnitra ČR (2015).

28 Ministerstvo vnitra ČR (2011).

26

procesního řízení a zavedení standardů vybraných agend. Vypracovány byly však standardy pouze u tří agend²⁹ (Živnostenské podnikání, Registrace politických stran a hnutí, Registrace agend a orgánu veřejné moci pro výkon agendy), načež bylo od tvorby standardů upuštěno, což limitovalo možnost jejich využití pro tvorbu výkonových modelů financování přenesené působnosti.

Myšlenku této varianty – financování jednotlivého úkonu – lze však částečně dále využít, přičemž je potřeba namísto tvorby jednotných standardů nalézt jiná kritéria, jak stanovit výši částky, jež bude odpovídat provedenému úkonu. Tomuto částečně odpovídá druhá varianta představená v Analýze, ve které je navrhováno stanovení standardu, který však nebude definovat samotný výkon agendy, nýbrž jiné kritérium, jež s danou agendou souvisí, např. počet obyvatel správního obvodu, počet klientů, počet pracovních úvazků potřebných k zabezpečení agendy apod. Využití těchto principů, a to jak samostatně, tak jejich kombinací, lze sledovat i u šesti dosud zavedených modelů výkonového financování agend, jež obce v přenesené působnosti vykonávají.

1.4.1. Aplikace výkonového modelu financování u konkrétních agend obcí

Vzhledem k tomu, že se podařilo zabezpečit financování plnění SRRVS 2014-2020 z prostředků evropských strukturálních a investičních fondů pro programové období 2014-2020, bylo v tomto období umožněno věnovat tématu financování přenesené působnosti větší pozornost, a většina modelu výkonového financování tak vznikla právě během posledních let.

V roce 2017 byl princip platby za úkon uplatněn pro agendu veřejného opatrovnictví³⁰. Jak již bylo zmíněno, jedná se také o jedinou část sociální agendy, která je financována výkonově. Příjemci – obce dostávají paušální částku 29 000 Kč za péči o jednoho opatrovance, přičemž výše této částky byla MV stanovena na základě dotazníkového šetření. Detailnější popis financování této agendy, včetně zhodnocení jeho fungování a návrhu nového systému bude popsán v rámci praktické části této diplomové práce.

29 Ministerstvo vnitra ČR (2018b).

30 Ministerstvo vnitra ČR (2019a).

27

V roce 2018 byla platba za úkon zavedena pro další dvě agendy. První z nich byly občanské průkazy, přičemž bylo určeno, že obec obdrží příspěvek ve výši 115 Kč za každou žádost o vydání občanského průkazu, kterou přijme, a to s výjimkou těch žádostí, za které byl žadatelem uhrazen správní poplatek (např. z důvodu předběžného vyřízení).

Výše částky byla stanovena na základě platu úředníka, který daný úkon vykonává, a času, který je k němu potřebný. Druhou agendou byla jednotná kontaktní místa, která byla zřízena zákonem č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, za účelem poskytování informací podnikatelům na vnitřním trhu Evropské unie. Stejně jako v případě občanských průkazů je státem financován úkon, a to řešený dotaz podnikatele, avšak není stanovena částka za jeden tento řešený dotaz, nýbrž je jejich počet rozřazen do škál, podle kterých se odvíjí konečná suma příspěvku (tabulka 3).

Tabulka 3. Příspěvek na jednotná kontaktní místa

Rozpětí řešených dotazů klientů Výše příspěvku v Kč

0 - 25 69 000

26 - 50 138 000

51 -75 207 000

76 - 100 276 000

101 - 125 345 000

126 - 150 414 000

151 - 175 483 000

176 - 200 552 000

201 - 225 621 000

226 - 250 690 000

251 - 275 759 000

276 - 300 828 000

301 - 325 897 000

326 - 350 967 000

351 - 375 1 036 000

376 - 400 1 105 000

401 - 425 1 174 000

426 - 450 1 243 000

451 - 475 1 312 000

476 - 500 1 381 000

501 - 525 1 450 000

526 - 550 1 519 000

551 - 575 1 588 000

576 - 600 1 657 000

601 - 625 1 726 000

Zdroj: Příloha č. 7, Zákon č. 355/2019 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2020; vlastní zpracování.

28

MV dále iniciovalo implementaci výkonového financování pro agendu Územní plánování, a to s účinností od roku 2019. Obce získávají příspěvek ve výši 2 477 Kč za každé závazné stanovisko, které žadatelům vydají. Výše této částky byla stanovena na základě dotazníkového šetření, v rámci kterého obce vyčíslovali své reálné náklady na tento úkon.

V roce 2020 bylo zahájeno výkonové financování agendy Řidičské průkazy, a to velmi podobným systémem, jako pro agendu Občanské průkazy. Obce rovněž za každou přijatou žádost o vydání řidičského průkazu inkasují od státu příspěvek ve výši 115 Kč, s výjimkou těch žádostí, za které žadatelé uhradili správní poplatky.

Ve stejném roce bylo zavedeno výkonové financování matriční agendy. Tomuto opatření předcházela velká veřejná diskuze, a jeho původní podoba prošla velkými změnami. Na základě Analýzy výkonu matriční agendy v letech 2014-2016³¹ bylo zjištěno, že původní systém financování, který se odvíjel od počtu obyvatel ve správním obvodu dané obce, nelze považovat za efektivní, protože nezohledňuje objem reálně vykonávané činnosti jednotlivých úřadů. Příkladem, který demonstruje tuto neefektivitu, je průměrný příspěvek, který obec dostala na provedení jednoho prvozápisu (tj. zapsání narození, úmrtí nebo vzniku manželství do příslušných knih), který se pohyboval v rozmezí 219 Kč až 113 547 Kč. K největšímu podfinancování docházelo u obcí, které měly ve svém správním obvodu více než 30 000 obyvatel. Z dat vyplývá, že vykonaly 49,01 % všech provzápisů provedených v roce 2016 na území ČR, jejich podíl na celkovém státním příspěvku na činnost matrik na rok 2016 byl však pouze 18,85 %. Za nejvíce přefinancované pak lze považovat obce s velikostí správního obvodu v rozmezí 2001- 5000 obyvatel, které se v tomtéž roce podílely pouze na 6.97 % všech provzápisu, avšak inkasovaly pouze 27,36% podíl státního příspěvku. Vzhledem ke zjištěným nerovnováhám bylo původním záměrem MV³² změnit způsob financování na čistě výkonový, a obcím vyplácet pevnou finanční částku za reálně provedené prvozápisy, přičemž by současně došlo k redukci těch matričních úřadů, které vykonají 20 a méně provzápisů ročně (tj. více než třetina všech matrik). Tento návrh vzbudil vlnu negativních reakci obcí³³, které nesouhlasily jak s explicitním rušením matrik, tak s financováním na

31 Ministerstvo vnitra ČR (2018c).

32 Ministerstvo vnitra ČR (2019b).

33 Sdružení místních samospráv ČR (2018).

29

základě vykonávaných provzápisu, které by ve výsledku vedlo rovněž k redukci z důvodu nedostatečných finančních prostředků. Obce rovněž zpochybňovaly úsporu ve výši 150 mil. Kč, kterou měl nový systém podle analýzy MV přinést. Za účelem dosažení shody byl tak představen nový návrh, který byl zaveden v roce 2020. Příspěvek na výkon matriční agendy je tak rozčleněn na dvě části, přičemž v rámci první obce obdrží finanční prostředky v závislosti na počtu obyvatel v jejich správním obvodu. Druhá část příspěvku je rozdělena výkonově, tedy na základě platby za prvozápis. Obec v současnosti obdrží 690 Kč za zápis provedený v knize narození, 920 Kč za zápis v knize úmrtí, 2760 Kč za zápis v knize partnerství či manželství a 209 Kč za úkon určení otcovství. ³⁴ Tyto částky neodpovídají pouze nákladům na provedení daného úkonů, ale rovněž mají pokrývat i další nezbytné činnosti, které z jejich realizace vyplývají³⁵.

Zkušenost vyplývající ze snah o racionalizaci financování matričního systému nicméně ukazuje, že při jakýchkoliv úpravách systému financování ze strany státu je potřeba mít na paměti vysokou politickou a vyjednávací sílu územních samospráv, a snažit se o takové návrhy změn, které budou v souladu s očekáváním obcí a krajů. Tento princip bude uplatňován i při tvorbě modelů financování v rámci praktické části diplomové práce.

34 Zákon č. 355/2019 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2020. Obce s rozšířenou působností se zvláštním postavením, tj.

Brno, Ostrava, Plzeň a Praha obdrží pouze výkonovou část vzhledem k úsporám z rozsahu, které jim vznikají díky velkému množství prováděných provzápisů.

35 Ministerstvo vnitra ČR (2018d).

30

2. PRAKTICKÁ ČÁST

Cílem praktické části, jakož i hlavním cílem celé diplomové práce, je analyzovat financování vybrané činnosti sociální agendy, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají, a následně pro tuto oblast navrhnout nový model výkonového financování.

Nový model je konstruován za účelem ověření následující hypotézy:

Aplikace výkonového modelu financování je vhodná pro financování činností spadajících pod sociální agendu, kterou obce v přenesené působnosti vykonávají.

Za účelem analýzy i sestrojení návrhu modelu jsou využita data MPSV, a to jak data dostupná na webových stránkách tohoto resortu³⁶, tak data neveřejná, která mi byla poskytnuta díky mé práci na MV. Neveřejná datová sada obsahuje data v rozlišení pro každou obec o počtech neanonymních spisů, počtech příjemců příspěvku na péči a pomoci v hmotné nouzi, počtech dlouhodobě nezaměstnaných osob a počtech obyvatel ve správním obvodě, a to za rok 2019. Použitou metodou je zejména deskriptivní analýza.

2.1. Analýza vybrané agendy v sociální oblasti a návrh výkonového modelu financování

Z rešerše činností, které obce v přenesené působnosti v sociálně agendě vykonávají, provedené v teoretické části této diplomové práce (kapitola 1.2.3.) vyplynulo, že převážnou část činnosti obcí v sociální oblasti lze zařadit pod výkon tzv. sociální práce.

Z toho důvodu byla právě tato agenda vybrána k tomu, aby byl v rámci praktické části analyzován současný způsob jejího financování a následně navrhnut nový model financování.

Dalším důvodem, proč lze výběr sociální práce považovat za vhodný, je to, že potřeba změny ve financování této agendy byla v minulém roce akcentována ze strany MPSV, a to v analýze, která byla již zmíněná v kapitole 1.3.2.

36 Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (2019c).

31

MPSV navrhuje tři varianty změny financování: úpravu současného dotačního titulu doprovázenou zavedením spoluúčasti obcí na financování, změnu působnosti sociální práce na samostatnou působnost doprovázenou financováním prostřednictvím prostředků plynoucích z rozpočtového určení daní, nebo zahrnutí financování sociální práce pod příspěvek na výkon státní správy. První dva uvedené způsoby lze označit za těžko prosaditelné – v prvním případě obce je možné očekávat nevoli ze strany obcí vůči zavedení jejich spoluúčasti, v druhém případě je zase problematická (respektive poměrně radikální) změna působnosti. Nevýhodou převedení sociální práce do samostatné působnosti by bylo také to, že by orgány státní správy nebyly schopny garantovat, že se všem občanům dostane stejné kvality služeb, jelikož do samostatné působnosti nemohou zasahovat.

Těchto omezení si bylo zřejmě vědomo i MPSV, které v roce 2020 započalo diskuzi s odborem strategického rozvoje a koordinace veřejné správy MV o převedení financování sociální práce pod příspěvek na výkon státní správy. Při své práci na odboru strategického rozvoje MV jsem se seznámila s variantami financování, které MV dosud navrhlo, a v rámci diplomové práce předkládám vlastní variantu, která respektuje principy výkonového financování, tak jak byly popsány v rámci teoretické části diplomové práce v kapitole 1.4.

2.1.1. Analýza financování sociální práce v přenesené působnosti v letech 2010-2019

Ačkoliv je záměrem této diplomové práce sledovat financování jednotlivých agend za delší časové období, tj. již od roku 2010, sociální práce v přenesené působnosti v podobě, jako je definována dnes, vznikla dle zákona 366/2011 Sb. ³⁷ až od roku 2012, během kterého došlo k přesunutí agendy nepojistných dávek z obecních úřadů na úřady práce.

Financování této agendy tak lze z hlediska sledovaného intervalu od roku 2010 do roku 2018 rozdělit do tří etap, a to do roku 2012, mezi lety 2012 a 2014 a od roku 2015 (kdy byl zaveden speciální institut v podobě dotace na financování sociální práce) dosud.

37 Stalo se tak na základě zákona 366/2011 Sb. Kromě toho, že agenda nepojistných dávek byla z obecních úřadů přesunuta na úřady práce, zákon dále novelizoval zákony 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi a 108/2006 Sb., sociálních službách v tom smyslu, že pro obecní úřady obcí II. a III. typu nově vznikly povinnosti vztahující se k výkonu sociální práce v podobě, v jaké jsou uvedeny v kapitole 1.1.

32

2.1.1.1. Vývoj financování sociální práce v přenesené působnosti v letech 2010-2019

Co se týče prvních dvou etap financování sociální práce, které probíhaly v období od roku 2010 do roku 2014, prakticky o nich nejsou k dispozici žádná data, jež by se dala podrobit analýze, jelikož nebylo ze strany relevantních resortů (tj. MF, MPSV, MV) nijak zaznamenáváno, kolik prostředků na agendu v daném období plynulo. V této podkapitole tak budou tato období popsána pouze stručně a řádná analýza bude provedena až pro etapu třetí, tj. od roku 2015. Z důvodu posunutí odevzdání termínu této diplomové práce a z něj plynoucí dostupnosti aktuálnějších dat bude rovněž sledované období rozšířeno až do roku 2019, namísto roku 2018, jak je stanoveno v zadání DP.

Etapa 1: rok 2010 a 2011

Podle metodik MV stanovujících postup sestrojení příspěvku před změnou v roce 2012, tedy v letech 2010 a 2011³⁸ nebyl pro financování sociální agendy definován žádný speciální postup, tedy se předpokládalo, že obce využijí zejména peníze z „balíku“ peněz, tj. z celkového objemu financí, který jim byl přidělen v rámci příspěvku na základní působnost. Kromě toho měly obce, stejně jako v případě dalších agend v přenesené působnosti, k financování sociální agendy využít příjmy plynoucí z rozpočtového určení daní.

Etapa 2: rok 2012 až 2014

Jak již bylo zmíněno výše, sociální práce v podobě, jak ji obce vykonávají v posledních letech, vznikla až spolu se sociální reformou, v jejímž důsledku byla obcím odňata velká část sociální agendy, kterou do té doby vykonávali. Z těch zaměstnanců úřadů, kteří nebyli delimitováni na úřady práce, se stali spíše sociální pracovníci než úředníci. Jejich původně náplní práce byl zejména výkon správního řízení v oblasti dávek, nově se však začali zabývat sociální prací v podobě, na kterou do té doby úředníci neměli čas ani finanční prostředky.³⁹

38 Ministerstvo vnitra ČR (2010, 2011).

39 Schlesinger (2011).