Hospodaření s veřejnými prostředky města Valašské Klobouky

Hospodaření s veřejnými prostředky města Valašské Klobouky

Bc. Štěpánka Cmajdálková

Diplomová práce

2012

Cílem diplomové práce je analýza hospodaření města Valašské Klobouky s veřejnými pro- středky a navržení metodického předpisu pro výkon interního auditu v tomto orgánu veřej- né správy. Teoretická část definuje veřejné prostředky a obsahuje rešerši literárních prame- nů týkajících se oblasti finanční kontroly. V praktické části je provedena analýza hospoda- ření města Valašské Klobouky za období 2007 – 2011 a popsán stávající systém finanční kontroly ve městě. Následující návrhová část obsahuje návrh metodického předpisu pro výkon interního auditu.

Klíčová slova:

veřejné prostředky, hospodaření města, finanční kontrola, vnitřní kontrolní systém, interní audit

ABSTRACT

The aim of the dissertation is the analysis of the public purse management of the town of Valašské Klobouky as well as the making of the design of methodical regulations on inter- nal audit in this local authority of public administration. Theoretical part of the dissertation defines the term public purse and contains the summary of list of references related to the financial audit in this field. The practical part provides the analysis of the public purse management of the town of Valašské Klobouky for the period from 2007 to 2011 and it describes the current system of financial audit in the authority. The following part contains the design of methodical regulations on internal audit.

Keywords:

public purse, public purse management, financial audit, internal checking system, internal audit

Další poděkování patří mé rodině a přátelům, kteří mě po celou dobu studia podporovali a povzbuzovali do další práce.

Prohlašuji, že odevzdaná verze diplomové práce a verze elektronická nahraná do IS/STAG jsou totožné.

ÚVOD ... 10

I TEORETICKÁ ČÁST ... 12

1 CHARAKTERISTIKA VEŘEJNÉHO SEKTORU ... 13

2 VEŘEJNÉ PROSTŘEDKY ... 14

2.1 PŘÍJMY OBCE ... 14

2.1.1 Daňové příjmy ... 15

2.1.2 Nedaňové příjmy ... 18

2.1.3 Kapitálové příjmy ... 20

2.1.4 Dotace... 20

2.1.5 Ostatní příjmy ... 21

2.2 VÝDAJE OBCE ... 21

2.2.1 Obecné členění výdajů ... 21

2.2.2 Výdaje podle odvětví a druhu ... 22

2.3 ROZPOČET OBCE ... 23

2.3.1 Změny rozpočtu ... 24

2.4 MAJETEK OBCE ... 25

2.5 ROZVAHA ... 26

2.5.1 Dlouhodobý nehmotný majetek ... 27

2.5.2 Dlouhodobý hmotný majetek ... 28

2.5.3 Dlouhodobý finanční majetek ... 28

2.5.4 Oběžná aktiva ... 29

2.5.4.1 Zásoby ... 29

2.5.4.2 Krátkodobé pohledávky ... 29

2.5.4.3 Krátkodobý finanční majetek ... 31

3 FINANČNÍ KONTROLA ... 32

3.1 ÚROVNĚ A CÍLE FINANČNÍ KONTROLY ... 32

3.2 SYSTÉMY FINANČNÍ KONTROLY ... 33

3.2.1 Veřejnosprávní kontrola ... 33

3.2.2 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv ... 35

3.2.3 Vnitřní kontrolní systém ... 35

3.3 NOVELA ZÁKONA O FINANČNÍ KONTROLE ... 40

3.3.1 Vyhodnocení přínosu novely zákona o finanční kontrole ... 43

II PRAKTICKÁ ČÁST ... 44

4 CHARAKTERISTIKA MĚSTA VALAŠSKÉ KLOBOUKY ... 45

5 ANALÝZA HOSPODAŘENÍ MĚSTA ... 47

5.1 PŘÍJMY ... 47

5.1.1 Daňové příjmy ... 47

5.1.2 Nedaňové příjmy ... 52

5.1.3 Kapitálové příjmy ... 57

5.1.4 Dotace... 57

5.1.4.3 Investiční účelové dotace ... 63

5.1.5 Rekapitulace příjmů města Valašské Klobouky za období 2007 - 2011 ... 66

5.2 VÝDAJE MĚSTA ... 67

5.2.1 Výdaje města Valašské Klobouky v členění podle odvětví ... 67

5.2.2 Úspory ve výdajích ... 81

5.3 ROZPOČET MĚSTA VLETECH 2007–2011 ... 82

5.4 MAJETEK MĚSTA ... 84

5.4.1 Fondy města ... 90

5.5 SHRNUTÍ VÝSLEDKU ANALÝZY HOSPODAŘENÍ MĚSTA... 92

6 SOUČASNÝ STAV FINANČNÍ KONTROLY NA MÚ VALAŠSKÉ KLOBOUKY ... 94

6.1 PŮSOBNOST A POSTAVENÍ MĚSTA VSYSTÉMU FINANČNÍ KONTROLY ... 94

6.2 VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM ... 94

6.2.1 Řídící kontrola ... 95

6.2.2 Veřejnosprávní kontrola ... 99

7 NÁVRH NA ZAVEDENÍ INTERNÍHO AUDITU ... 101

7.1 METODIKA PRO VÝKON INTERNÍHO AUDITU ... 102

8 DOPORUČENÍ PRO FINANČNÍ KONTROLU ... 126

9 ZÁVĚR ... 128

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY ... 130

SEZNAM POUŽITÝCH SYMBOLŮ A ZKRATEK ... 134

SEZNAM OBRÁZKŮ ... 137

SEZNAM TABULEK ... 138

SEZNAM PŘÍLOH ... 141

ÚVOD

Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, má obec pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. V samostatné působnosti ve svém územním obvodu pečuje o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspo- kojování potřeb občanů zejména v oblasti bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. V přenesené působnosti plní úkoly, které na ni delegoval stát. K tomu, aby mohla obec svěřené úkoly jak v samostatné, tak v přenesené působnosti plnit, potřebu- je dostatek finančních, resp. veřejných prostředků.

Podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, podléhají veřejné prostředky finanční kontrole, která má zajistit jejich efektivní, hospodárné a účelné využívání. Finanční kontrola je tvořena systémem finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány, systémem finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv a vnitřním kontrolním systémem v orgánech ve- řejné správy. Působnost územních samosprávných celků jako kontrolních orgánů spočívá v kontrole hospodaření s veřejnými prostředky u vlastních příspěvkových organizací a ve veřejnosprávní kontrole u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. V každém orgánu veřejné správy, včetně obcí, musí být zaveden a udržován vnitřní kontrolní systém sestávající z řídící kontroly a interního auditu.

Cílem diplomové práce je nejprve analyzovat, jak s veřejnými prostředky, tzn. s příjmy, výdaji a majetkem, hospodařilo město Valašské Klobouky v letech 2007 – 2011. Jedná se o město s cca 5 tisíci obyvateli, které je obcí s rozšířenou působností. Dalším cílem je na- vrhnout metodiku pro výkon interního auditu na Městském úřadě ve Valašských Klobou- kách a zformulovat další doporučení pro výkon finanční kontroly. Tomuto návrhu předchá- zí popis stávajícího vnitřního kontrolního systému v tomto orgánu veřejné správy, který je tvořen pouze řídící kontrolou. Město Valašské Klobouky má méně než 15 tisíc obyvatel a na základě této skutečnosti nemusí mít podle zákona o finanční kontrole zaveden interní audit.

Teoretická část obsahuje rozdělení veřejných prostředků a prostřednictvím literární rešerše popisuje podstatu finanční kontroly.

V praktické části je provedena analýza hospodaření s veřejnými prostředky města Valašské Klobouky za období 2007 - 2011. Následuje popis stávajícího vnitřního kontrolního sys- tému ve městě a dále je navržena metodika pro výkon interního auditu a formulována další doporučení pro výkon finanční kontroly.

I. TEORETICKÁ ČÁST

1 CHARAKTERISTIKA VEŘEJNÉHO SEKTORU

Veřejný sektor je nejčastěji definován jako ta část národního hospodářství, ve které jsou ve veřejném zájmu uspokojovány potřeby společnosti a občanů formou statků prostřednictvím veřejných služeb. Je převážně financován z veřejných rozpočtů, je řízen a spravován veřej- nou správou, rozhoduje se v něm veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole. Specifickým znakem jsou sklony k neefektivnosti, jelikož ve veřejném sektoru nefungují tržní mecha- nismy, které zaručují efektivnost procesu produkce statků. Taktéž veřejná správa svým byrokratickým založením nevytváří prostor pro efektivní chování subjektů zabezpečujících veřejné služby. K tomu, aby důsledky neefektivnosti institucí veřejného sektoru byly mi- nimalizovány, slouží kontrolní mechanismy uvnitř institucí produkujících veřejné služby a kontrolní mechanismy uplatňované institucemi, které jsou pro takovou činnost zřízeny zá- kony (Rektořík et al., 2003, s. 14).

Veřejná správa, která řídí a spravuje veřejný sektor, je tvořena soustavou institucí a řídících a výkonných činností. V širším pojetí chápeme veřejnou správu jako moc zákonodárnou (parlament), moc výkonnou (prezident, vláda) a moc soudní (soudy obecné, správní, ústav- ní). Můžeme zde zařadit i moc kontrolní (Nejvyšší kontrolní úřad, Česká národní banka apod.). V užším pojetí se veřejná správa člení na státní správu a samosprávu, která se dále dělí na samosprávu územní a zájmovou. Státní správu představuje vláda, ministerstva, jiné správní úřady, veřejné ozbrojené nebo jiné veřejné sbory. Územní samosprávu tvoří obce a kraje.

2 VEŘEJNÉ PROSTŘEDKY

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“), řadí mezi veřejné pro- středky veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu, územnímu samosprávnému celku, městské části hlavního města Prahy, příspěvkové orga- nizaci územního samosprávného celku a jiné právnické osobě, která byla zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem, např. zákonem č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů, nebo právnické osobě zřízené na základě zvláštního právního předpisu, např. zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, která hospodaří s veřejnými prostředky. Veřejné finance jsou tvořeny veřejnými příjmy a veřejnými výdaji. Za veřejné příjmy jsou považovány příjmy státu, stát- ních příspěvkových organizací, státních fondů, územních samosprávných celků, místních částí hlavního města Prahy, příspěvkových organizací územních samosprávných celků a jiných právnických osob zřízených podle zvláštních zákonů. Veřejné výdaje tvoří např.

výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku, ze státních fondů, státních finanč- ních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních, pro- středky poskytnuté z Národního fondu atd.

Ve své diplomové práci se zaměřuji na hospodaření s veřejnými prostředky a finanční kon- trolu na úrovni obcí, konkrétně na město Valašské Klobouky. Z tohoto důvodu se v dalším výkladu podrobněji zabývám veřejnými prostředky, tj. příjmy, výdaji a majetkem obcí.

Provazníková (2007, s. 16) uvádí, že vlastnictví majetku a právo s ním hospodařit, možnost získávání vlastních finančních prostředků a sestavování vlastního rozpočtu a hospodaření podle něho patří k ekonomickým předpokladům fungování územní samosprávy.

2.1 Příjmy obce

Příjmy obce jsou považovány za důležitější stranu obecního rozpočtu, protože jsou určují- cím faktorem pro výši výdajů. Každá obec může utratit pouze tolik peněz, kolik jich má k dispozici. K tomu Pařízková (2008, s. 76–78) dodává, že v úvahách o tom, kolik příjmů má mít obec ke splnění úkolů, které od ní společnost očekává, je důležitá její míra

soběstačnosti navazující na strukturu její příjmové stránky. Soběstačnost obce je ve finanč- ním vyjádření měřítkem schopnosti obce hradit si své potřeby svými vlastními příjmy, aniž by potřebovala dotace z rozpočtu vyšší úrovně. Z tohoto hlediska je žádoucí, aby vlastní příjmovou základnu obce a její co nejvyšší míru finanční soběstačnosti tvořily nejlépe pří- jmy, které jsou

 závislé na aktivitě obce, aby je obec mohla svojí činností pozitivně ovlivňovat,

 rovnoměrně územně rozloženy ve vztahu k potřebám obce,

 důležité je, aby příjmy obce byly předem předvídatelné, takže s jejich reálnou výší může obec počítat při sestavování rozpočtu.

Ve skutečnosti nejsou obce schopné zajistit svoji soběstačnost a jsou ve značné míře závis- lé na příjmech, které získávají z rozpočtů vyšší úrovně.

2.1.1 Daňové příjmy

Daňové příjmy tvoří největší část příjmů obcí a patří mezi ně:

Svěřené daně

Jedná se o výnos z daně z nemovitostí, který je výlučně příjmem obce, ve které se nemovi- tost nachází. Sazba daně je stanovená celostátně jednotně. Obec nemůže rozhodovat o je- jím uložení ani stanovovat její výši. Může však obecně závaznou vyhláškou stanovit koefi- cient podle zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, kterým se základní sazba daně násobí.

Mezi svěřené daně se řadí i daň z příjmů právnických osob placená obcemi nebo kraji, tzn.

že obec podá daňové přiznání k dani z příjmu právnických osob, tuto daň neodvede fi- nančnímu úřadu, ale zaúčtuje ji jako vlastní výdaj a příjem.

Sdílené daně

Podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním sa- mosprávním celkům (dále jen „zákon o rozpočtovém určení daní“), ve znění pozdějších předpisů, náleží obci:

a) podíl na 21,4 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty,

b) podíl na 21,4 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem da- ně podle zákona o daních z příjmů,

c) podíl na 21,4 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,

d) podíl na 21,4 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fy- zických osob sníženého o výnosy uvedené v písmenu b) a c),

e) podíl na 21,4 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob. Do to- hoto výnosu se nepočítá daň z příjmů právnických osob placená obcemi a kraji.

f) 30 % z výnosu záloh na daň z příjmů fyzických osob, tj. osob samostatně výdělečně čin- ných, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnosu daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmu fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje. Do těchto výnosů se nezapočítává daň vybíraná srážkou a daň ze závislé činnosti a funkčních požitků sražená a odváděná plátcem daně.

g) podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem da- ně z příjmů.

V říjnu 2011 předložilo Ministerstvo financí ČR na jednání vlády návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní. Nejpodstatnější změnou, kterou návrh zákona přináší, je návrh změny konstrukce sdílených daní pro obce ČR tak, aby se snížil současný diskriminační rozdíl příjmů na obyvatele mezi obcemi s nejnižším a nejvyšším příjmem na obyvatele a aby to odpovídalo situaci ve vyspělých zemích Evropské unie.

Podíl obcí na sdílených daních by se podle novely zvýšil ze současných 21,4 % na 22,96 % a v souladu s principem snížení diferencí v hodnotách na obyvatele se navrhuje přiměřeněj- ší přerozdělení sdílených daní ve vztahu k počtu obyvatel. Do propočtu počtu obyvatel by se nově k ostatním městům započítávala i tři velká města, a to Plzeň, Ostrava a Brno, čímž by se do systému přerozdělení daní vnesla větší jednotnost a korigovalo by se dosavadní výjimečné postavení těchto měst. U hlavního města Prahy se i nadále navrhuje oddělený propočet, ale i v jejím případě je navrženo částečné snížení daňových příjmů prostřednic-

tvím úpravy jejího přepočítacího koeficientu. Účinnost nové právní úpravy je navrhovaná od roku 2013 (důvodová zpráva k návrhu zákona o rozpočtovém určení daní, 2011).

Místní poplatky

Místní poplatky nejsou automaticky vybírány ve všech obcích. Nejprve je obec musí zavést obecně závaznou vyhláškou a až poté se stávají závaznými stejně jako daně. Podle zákona č. 565/01990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, mohou obce zavést tyto poplatky:

 poplatek ze psů

 poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt

 poplatek za užívání veřejného prostranství

 poplatek ze vstupného

 poplatek z ubytovací kapacity

 poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst

 poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů

 poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vo- dovodu nebo kanalizace.

Správní poplatky

Jedná se o poplatky vybírané obcí za úkony prováděné ve správních řízeních, např. správní poplatek za vydání stavebního povolení, územního rozhodnutí, za zápis vozidla do registru vozidel, za vydání cestovního pasu apod. Tyto poplatky by měly pokrýt náklady obce spo- jené s poskytováním správních úkonů, zajišťovaných v rámci přenesené působnosti. Jejich výše je upravena zákonem č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Orgány obce tudíž nemohou jejich výši ovlivňovat.

2.1.2 Nedaňové příjmy

Mezi nedaňové příjmy obcí patří především:

 příjmy z pronájmu majetku

 příjmy z pokut sankční povahy

 uživatelské poplatky za služby

 příjmy od vlastních neziskových organizací

 příjmy z mimorozpočtových fondů obce

 dividendy z akcií a přijaté úroky Příjmy z pronájmu majetku

Tyto příjmy jsou závislé na tom, jaký majetek obec vlastní. Za nejvýznamnější majetek obcí se v ČR považují pozemky. Pronájem pozemků může obci přinést významný stabilní příjem do jejího rozpočtu, a to z dlouhodobého hlediska. Obce mohou dále pronajímat růz- né budovy ve svém vlastnictví ke komerčním účelům, často jsou pronajímána cizím provo- zovatelům koupaliště, sportoviště a jiná zařízení sloužící občanům obce. Aby se příjem z pronájmu inflačně neznehodnocoval, je nutné uzavírat nájemní smlouvy tak, aby bylo možné v budoucnu valorizovat nájemné s ohledem na míru inflace.

Příjem z pokut

Výše příjmů z pokut je rozdílná u jednotlivých typů obcí. Nejvyšší příjmy z pokut mají obce s rozšířenou působností, které ukládají sankce v nejširším okruhu správních činností vykonávaných v přenesené působnosti. Jedná se zejména o pokuty ukládané za přestupky v oblasti dopravy, životního prostředí, dále pokuty ukládané stavebními úřady a odbory památkové péče atd. Ostatní obce mohou ukládat sankce v přestupkovém řízení v oblasti ochrany veřejného pořádku, pokud mají zřízenu komisi pro ochranu veřejného pořádku, nebo za chování, které je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obce, např. za znečiš- ťování veřejného prostranství.

Uživatelské poplatky

Uživatelské poplatky se využívají u tzv. smíšených veřejných statků. V případě obcí se jedná např. o poplatky za sportovní, kulturní (divadla, knihovny atd.) a rekreační služby (využívání koupališť, saun atd.), za užívání hromadné dopravy, za parkování na placených

parkovištích, za hřbitovní služby, za dodávky pitné vody – vodné, za čistění odpadních vod - stočné apod. Pařízková (2008, s.102) upozorňuje na významný problém, a to zda mají tyto poplatky plně krýt ekonomicky nutné náklady vynaložené na zajištění těchto služeb, případně přinášet zisk, nebo jen část nákladů a zbývající část nákladů bude financována z daňového výnosu, případně z jiných příjmů.

Stejnou diskuzi rozvíjí také Provazníková (2007, s. 97), která uvádí, že růst poplatků může vést ke snížení nároků na určitou službu, což může být příznivé v případě, že poplatky ve- dou ke zvýšení účinnosti ve využití zdrojů jako je voda a energie, jedná se o pozitivní ex- ternalitu. Na druhé straně může mít růst poplatků i negativní důsledky: mohou odrazovat jedince od spotřeby statku, což nemusí být žádoucí, např. zvýšení jízdného v některých velkých městech podpořilo odklon od veřejné ve prospěch soukromé dopravy se značnými dopady na zvýšené znečišťování prostředí. Z těchto důvodů musí obce pozorně zvažovat stanovení výše těchto poplatků.

Uživatelské poplatky nemusí být vždy příjmem obce. Jestliže obec zajišťuje poskytování těchto služeb prostřednictvím svých neziskových podniků nebo prostřednictvím soukromé firmy na základě smluvního vztahu, mohou uživatelé platit poplatek přímo provozovateli služby.

Příjmy od vlastních neziskových organizací

Tyto příjmy jsou závislé na počtu a velikosti obecních podniků, charakteru jejich činnosti a výši poplatku za služby, které zajišťují a poskytují občanům. Většinou tyto organizace hos- podaří na neziskovém principu, proto zisk těchto podniků je jako příjem rozpočtu obce spíše výjimečný a nepravidelný.

Příjmy z mimorozpočtových fondů obce

Obec může vytvářet mimo vlastní rozpočet účelové fondy. V případě hrozícího schodku hospodaření nebo v případech zabezpečování neplánovaných potřeb použije obec na dopl- nění příjmů svého rozpočtu právě finanční prostředky z těchto fondů.

2.1.3 Kapitálové příjmy

Kapitálové příjmy jsou tvořeny příjmy z prodeje movitého i nemovitého dlouhodobého majetku, pozemků, z prodeje akcií a majetkových podílů. Dále to mohou být přijaté inves- tiční úvěry, příjmy z emise komunálních obligací.

2.1.4 Dotace

Dotace, které obce získávají, je možné rozdělit podle několika kritérií. Základní členění dotací je následující:

 běžné – financování provozních potřeb,

 kapitálové – financování investičních výdajů,

 nárokové – obce na ně mají nárok automaticky, nemusí o ně žádat. Jedná se např. o dotaci na výkon přenesené působnosti,

 nenárokové – obec o ně musí požádat, pro jejich přiznání musí splnit zadaná krité- ria,

 účelové – dotace je určena na konkrétní účel,

 neúčelové

V současnosti obce získávají dotace na výkon přenesené působnosti, a to na základě jejich definování a schválení v zákoně o státním rozpočtu na příslušný rok. Obce mají na tyto dotace nárok a jsou jim poskytnuty i v případě neplnění státního rozpočtu. Dále jsou to dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu, kterou spravuje Minister- stvo financí. Konkrétně se jedná např. o dotace na činnosti vykonávané obcemi s rozšířenou působností v oblasti sociálně právní ochrany dětí. Z této kapitoly jsou obcím poskytovány i mimořádné dotace, které mohou mít investiční i neinvestiční charakter, a také návratné finanční výpomoci. Obcím jsou taktéž poskytovány nenárokové dotace z rozpočtových kapitol některých ministerstev (Ministerstvo pro místní rozvoj, Minister- stvo životního prostředí, Ministerstvo dopravy aj). Ty mohou být běžné i kapitálové. Další dotace mohou obce získat ze státních mimorozpočtových fondů. Ve většině případů jde o dotace účelové a kapitálové. Jedná se zejména o dotace poskytované ze Státního fondu životního prostředí, Státního fondu dopravní infrastruktury a bývají podmíněny finanční spoluúčastí obce na financování podporované investice. Obce mohou získat dotace i od

krajů, a to jak v rámci samostatné působnosti kraje (programy vyhlašované jednotlivými kraji, např. na podporu rozvoje cestovního ruchu), tak i přerozdělením některých typů do- tací, jež kraje získaly ze státního rozpočtu – např. na jednotky dobrovolných hasičů, na sociální služby. V neposlední řadě obce získávají dotace z Evropské unie vyplácené ze strukturálních fondů a Kohezního fondu prostřednictvím tematických a regionálních ope- račních programů a programů příhraniční spolupráce. Jsou spojeny se spolufinancováním ze strany územních samospráv. Mohou mít charakter kapitálových i běžných dotací a zpra- vidla jsou přísně účelové (Provazníková, 2007 s. 147-149).

2.1.5 Ostatní příjmy

Mezi ostatní příjmy obce se řadí například peněžní dary, které mohou obce získávat od různých subjektů, od jednotlivců nebo firem. Většinou se jedná o finanční prostředky úče- lově poskytnuté dárcem na financování konkrétní potřeby či investice. Tyto příjmy jsou nepravidelné a nestabilní.

2.2 Výdaje obce

Jak bylo uvedeno výše, závisí výše výdajů obce na jejích příjmech. Obec je oprávněna vy- nakládat své finanční prostředky pouze prostřednictvím svého výdajového rozpočtu. Tato zásada slouží nejen celospolečenskému pohledu na obecní finance, ale vyhovuje především obci. Obec má při jejím dodržování usnadněn pohled na své finance a současně může pro- vádět rozbory jejich stavu a použití. Zároveň výdajový rozpočet slouží i jako měřítko srov- natelnosti všech obcí v České republice (Pařízková, 2008, s. 109).

2.2.1 Obecné členění výdajů Výdaje se obecně člení na výdaje:

Běžné – slouží k financování běžných, pravidelně se opakujících potřeb. Jedná se zejména o výdaje na mzdy zaměstnanců, výdaje na energie, materiál, opravy, nájemné, příspěvky na provoz vlastním příspěvkovým organizacím, placené úroky, finanční příspěvky nezisko- vým organizacím atd.

Kapitálové – slouží k financování dlouhodobých investičních potřeb, které mohou zasaho- vat do více rozpočtových období. Často jsou jednorázové a neopakující se. Řadí se zde

výdaje na pořízení dlouhodobého hmotného i nehmotného majetku, na nákup cenných pa- pírů, investiční dotace a půjčky různým subjektům, investiční příspěvky vlastním příspěv- kovým organizacím, splátky úvěrů atd.

Plánované - jedná se o výdaje přesně předem určitelné, např. výdaje na mzdy, na příspěvky příspěvkovým organizacím, na nájemné atd.

Neplánované – u těchto výdajů obec nemůže předem odhadnout jejich výši ani dobu, kdy budou vynaložené. Mohou to být například výdaje na pokuty za porušení rozpočtové káz- ně, výdaje vznikající při neočekávaných událostech, jakými jsou záplavy. Neplánované výdaje obec většinou hradí z rezerv, které si ve svém rozpočtu vytváří.

Nenávratné – finanční prostředky jsou nenávratně vydány. Zde se řadí většina běžných vý- dajů a větší část kapitálových výdajů.

Návratné – výdaje jsou z rozpočtu vydány za účelem zhodnocení, aby se vrátily ve vyšší částce v budoucnosti. Jedná se například o kapitálové výdaje na nákup cenných papírů, ukládání volných finančních prostředků na termínované vklady atd.

2.2.2 Výdaje podle odvětví a druhu

Rozpočtové výdaje se třídí podle odvětví a druhu. Nejvíce užívané odvětvové třídění je následující:

 Místní hospodářství

 Doprava

 Vnitřní správa

 Školství

 Zdravotnictví

 Vodní hospodářství

 Práce a sociální věci

 Kultura

 Zemědělství

 Financování

Podle druhu se u obcí nejčastěji vyskytují výdaje na nákup vody, elektrické energie, po- honných hmot, plynu, na nákup různých služeb a drobného spotřebního materiálu, školení, předplatné literatury, různé opravy.

2.3 Rozpočet obce

Příjmy a výdaje tvoří rozpočet obce. Roční rozpočet je podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, základním ná- strojem hospodaření územních samosprávných celků. Je finančním plánem, jímž se řídí financování činnosti ÚSC po dobu jednoho roku, přičemž rozpočtový rok je shodný s rokem kalendářním. Rozpočet obce se obvykle sestavuje jako vyrovnaný, ale může být sestaven i jako přebytkový, jestliže některé příjmy daného roku jsou určeny k využití v následujících letech. Může být schválen i rozpočet schodkový, ale pouze v případě, že bude možné schodek uhradit:

 finančními prostředky z minulých let, nebo

 smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo výno- sem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku.

Obsahem rozpočtu je přehled příjmů a výdajů a ostatních peněžních operací, předpokláda- ných v rozpočtovém roce, včetně tvorby a použití peněžních fondů. Obce mohou zřizovat peněžní fondy, a to pro konkrétní účely, anebo bez účelového určení. Ty jsou vytvářeny z:

 přebytků hospodaření z minulých let,

 příjmů běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce,

 převodů prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů.

Rozpočet obce se zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby stanovené vyhláškou Mi- nisterstva financí ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů.

Neprodleně po schválení rozpočtu zastupitelstvem obce se provádí jeho rozpis, ve kterém je zachováno členění podle podrobné rozpočtové skladby.

Na základě schváleného rozpočtu obec uskutečňuje své finanční hospodaření v souladu se schváleným rozpočtem a za tímto účelem vykonává kontrolu svého hospodaření podle zá- kona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „finanční kontrola“), po celý rozpočtový rok. Kont-

rolu vykonává i u svých zřízených nebo založených organizací (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 13-15).

Obec je povinna respektovat účel použití rozpočtových prostředků, který vyplývá z:

 účelu přijatých dotací ze státního rozpočtu, ze státních fondů, z Národního fondu, anebo z jiného územního rozpočtu,

 uzavřených smluv, podle nichž přijímá účelové rozpočtově prostředky od jiných osob, včetně účelových darů, příspěvků či půjček.

Rozpočtové prostředky, které nebyly do konce roku využity, se převádějí do dalšího roku.

Jejich účelovost se přitom zachovává. Výjimkou jsou nevyužité účelové a časově vymeze- né dotace nebo příspěvky, které poskytovatel požaduje po skončení roku vyúčtovat a ne- spotřebované peněžní prostředky vrátit (Otrusinová a Kubíčková, 2011. s. 16).

2.3.1 Změny rozpočtu

Rozpočet může být po schválení změněn z důvodu:

 změny v organizaci hospodaření financovaného rozpočtem,

 změny právních předpisů ovlivňujících výši rozpočtovaných příjmů nebo výdajů, např. metodické změny, ale i cenové změny ovlivněné změnami právní úpravy re- gulovaných cen,

 změny objektivně působících skutečností ovlivňujících plnění rozpočtu příjmů či výdajů.

Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, kterými jsou:

 přesun rozpočtových prostředků, při němž se jednotlivé příjmy nebo výdaje navzá- jem ovlivňují, aniž by se změnil celkový objem nebo schválený rozdíl příjmů a vý- dajů,

 použití nových, rozpočtem nepředvídatelných příjmů k úhradě nových, rozpočtem nezajištěných výdajů, čímž se změní celkový objem rozpočtu,

 vázání rozpočtových výdajů, jestliže je jejich krytí ohroženo neplněním rozpočto- vých příjmů, tímto opatřením se objem rozpočtu snižuje.

Rozpočtová opatření musí být schválena zastupitelstvem obce a evidují se v časové po- sloupnosti (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 16).

2.4 Majetek obce

Vlastnictví majetku a možnost s ním disponovat je jedním z ekonomických předpokladů existence územních samospráv. Mají-li obce plnit své základní funkce, musí mít nejen de- mokraticky zvolené orgány samosprávy, ale i odpovídající majetkovou základnu.

Územní samospráva na úrovni obcí byla obnovena v roce 1990, kdy proběhly první demo- kratické volby do obecních zastupitelstev. Do té doby fungoval v České republice systém národních výborů na jednotlivých územních stupních (místní, okresní a krajské národní výbory) řízený hierarchickým způsobem, tj. shora. Předpokladem pro to, aby obce mohly začít plnit své funkce, bylo převedení majetku do jejich vlastnictví. Na základě zákona č.

172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí obce získaly:

 Historický majetek – majetek, který obce vlastnily k 31.12.1949. Šlo o snahu o od- stranění křivd vzniklých znárodněním.

 Majetek, ke kterému přešlo právo hospodaření na obec z národního výboru ke dni 23.11.1990, pokud obec s tímto majetkem hospodařila ke dni účinnosti zákona o majetku obce.

 Obytné domy a pozemky, tvořící funkční celek, pokud se nacházely v katastru obce, byly ve vlastnictví České republiky a právo hospodaření k nim náleželo organiza- cím, u kterých na obec přešla funkce zřizovatele nebo funkce zakladatele a pokud nepřešly do vlastnictví obce jako historický majetek. Obce tak získaly domy, které spravovaly, tzv. podniky bytového hospodářství, nebo byty postavené po roce 1949 státem v rámci státní bytové výstavby. Do vlastnictví obcí se dostaly i pozemky se sídlištní zelení, chodníky apod. (Wokoun et al. 2008, s. 284-285).

Poslední převody majetku státu na obecní úřady se uskutečnily v souvislosti s reformou veřejné správy a rušením okresních úřadů na základě zákona č. 290/2002 Sb., o převodu některých dalších věcí, práv a závazků ČR na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu, ve znění pozdějších předpisů. Na obce tak přešly některé věci, se kterými k 31. 12. 2002 hospodařily příslušné organizační složky státu a státní pří- spěvkové organizace, u nichž funkci zřizovatele vykonávaly okresní úřady. Na obce pře-

cházely také práva a jiné majetkové hodnoty státu, závazky státu a práva a povinnosti vy- plývající z pracovně-právních vztahů (Hrabalová, 2004, s. 284-285).

Provazníková (2007, s. 234-235) shrnuje možnosti obcí při nakládání s majetkem. Obce mohou majetek pronajímat, prodávat, darovat nebo zapůjčit. V případě pronájmu může jít o dlouhodobý a stabilní příjem rozpočtu. Dále mohou majetek vkládat do zakládaných právnických osob, svěřovat svým příspěvkovým organizacím na základě zřizovací listiny, ve které musí vymezit rozsah majetku, majetkoprávní vztahy a finanční vztahy mezi zřizo- vatelem a organizací. Mohou majetek vkládat do dobrovolných svazků obcí. Majetkem mohou ručit např. za úvěr, ručení je však omezeno. Obce nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob, u kterých nejsou zřizovateli. Vždy k 31.12. každého roku musí být provedena řádná fyzická a dokladová inventarizace majetku. V souvislosti s reformou účetnictví státu vznikla územním samosprávným celkům od roku 2010 nová povinnost, a to odpisování majetku. První použití metody odpisování dlouhodobého majetku se projevi- lo u obcí v účetní závěrce sestavované k 31.12.2011. Při prvním použití metody odpisová- ní dlouhodobého majetku účetní jednotky nezobrazily náklady související s odpisováním tohoto majetku v účetním období roku 2011, ale do účetnictví k 31.12.2011 se promítla hodnota oprávek k odpisovanému dlouhodobému majetku jako oceňovací rozdíl při změně metody (Otrusinová a Kubíčková, 2011, s. 78). Na další účetní období si účetní jednotky sestavily odpisový plán, na základě kterého bude majetek v průběhu jeho používání odpi- sován.

Nový majetek obce získávají bezúplatným převodem, zděděním nebo darováním. Nejčastě- ji však obce svoji majetkovou základnu rozšiřují výstavbou, vlastní činností a nákupem.

Rozhodování o majetku obce a o majetkoprávních úkonech je ve výlučné pravomoci obec- ního zastupitelstva.

2.5 Rozvaha

Strukturu majetku obcí sleduje rozvaha, podle které chápeme majetek jako aktiva. Aktiva se dělí na stálá a oběžná. Schematické znázornění zjednodušené rozvahy - aktiv je násle- dující:

Aktiva

Běžné období

Minulé období (Netto) Brutto Korekce Netto

Stálá aktiva

A.I Dlouhodobý nehmotný majetek

A.II Dlouhodobý hmotný majetek

A.III Dlouhodobý finanční majetek

A.IV Dlouhodobé pohledávky

Oběžná aktiva

B.I Zásoby

B.II Krátkodobé pohledávky

B III Příjmové účty rozpočtového hospodaře-

ní

B.IV Krátkodobý finanční majetek

Aktiva celkem

Obrázek 1 – Schematické znázornění aktiv v rozvaze

Zdroj: Otrusinová a Kubíčková, 2011. s. 66

2.5.1 Dlouhodobý nehmotný majetek Dlouhodobý nehmotný majetek zahrnuje:

1. Nehmotné výsledky výzkumu a vývoje, software a ocenitelná práva s dobou použi- telnosti delší než jeden rok, u kterých ocenění převyšuje částku 60 000 Kč – účty 012, 013, 014.

2. Drobný dlouhodobý nehmotný majetek, který obsahuje stejný majetek jako v odstavci 1, pokud doba jeho použitelnosti je delší než jeden rok a ocenění je v částce 7 000 Kč a vyšší a nepřevyšuje částku 60 000 Kč – účet 018. Účetní jed- notka může rozhodnout vnitřním předpisem o snížení stanovené dolní hranice.

3. Nedokončený dlouhodobý nehmotný majetek obsahuje pořizovaný dlouhodobý nehmotný majetek po dobu jeho pořizování do uvedení do stavu způsobilého k užívání – účet 041.

4. Poskytnuté zálohy na dlouhodobý nehmotný majetek zahrnuje krátkodobé i dlouho- dobé zálohy poskytnuté na pořízení dlouhodobého nehmotného majetku – účet 051.

5. Ostatní dlouhodobý nehmotný majetek zahrnuje dlouhodobý nehmotný majetek ne- uvedený v předchozích položkách – účet 019 (Schneiderová, 2007, s. 17-18)

2.5.2 Dlouhodobý hmotný majetek Dlouhodobý hmotný majetek zahrnuje:

1. Pozemky, bez ohledu na výši ocenění – účet 031.

2. Stavby – bez ohledu na výši ocenění a dobu použitelnosti – účet 021.

3. Kulturní předměty – movitý dlouhodobý hmotný majetek bez ohledu na výši poři- zovací ceny, pořizovaný za účelem výzdoby a doplnění interiérů – účet 032.

4. Samostatné movité věci a soubory movitých věcí – věci se samostatným technicko- ekonomickým určením s dobou použitelnosti delší než jeden rok a ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč, včetně technického zhodnocení tohoto majet- ku, jehož ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč, a předměty z drahých kovů- účet 022.

5. Drobný dlouhodobý hmotný majetek – zahrnuje movité věci, popřípadě soubory movitých věcí se samostatným technicko-ekonomickým určením, u kterých doba použitelnosti je delší než jeden rok a ocenění jedné položky je v částce 3 000 Kč a vyšší a nepřevyšuje částku 40 000 Kč – účet 028. Účetní jednotka může rozhodnout vnitřním předpisem o snížení stanovené dolní hranice.

6. Ostatní dlouhodobý hmotný majetek – obsahuje bez ohledu na pořizovací cenu lo- žiska nevyhrazeného nerostu nebo jejich části koupené jako součást pozemku po 1.1.1997 v rozsahu vymezeném geologickým průzkumem – účet 029.

7. Nedokončený dlouhodobý hmotný majetek – pořizovaný dlouhodobý hmotný maje- tek po dobu jeho pořizování do uvedení do stavu způsobilého k užívání – účet 042.

8. Poskytnuté zálohy na dlouhodobý hmotný majetek – krátkodobé a dlouhodobé zá- lohy poskytované na pořízení dlouhodobého hmotného majetku – účet 052.

2.5.3 Dlouhodobý finanční majetek

Dlouhodobý finanční majetek obsahuje cenné papíry a podíly, které jsou v držení účetní jednotky déle než jeden rok a jsou jimi zejména:

1. Majetkové účasti v osobách s rozhodujícím vlivem – účet 061.

2. Majetkové účasti v osobách s podstatným vlivem – účet 062.

3. Dluhové cenné papíry držené do splatnosti – účet 063.

4. Půjčky osobám ve skupině – účet 066.

5. Jiné dlouhodobé půjčky – účet 067

6. Termínované vklady dlouhodobé – účet 068.

7. Ostatní dlouhodobý finanční majetek – účet 069 8. Pořizovaný dlouhodobý finanční majetek – účet 043

9. Poskytnuté zálohy na dlouhodobý finanční majetek – účet 053.

2.5.4 Oběžná aktiva

Oběžná aktiva podle rozvahy územních samosprávných celků zahrnují:

I. Zásoby

II. Krátkodobé pohledávky III. Krátkodobý finanční majetek

2.5.4.1 Zásoby

Ze syntetických účtů pro zásoby obce nejčastěji účtují na účtu 112 – materiál na skladě.

Jedná se většinou o zásoby kancelářských potřeb, stavebního materiálu, pokud má obec zřízenu městkou policii, účtují se zde zásoby střeliva atd. Ostatní účty - jako např. účet 121 – nedokončená výroba, účet 122 – polotovary vlastní výroby, účet 123 – výrobky - jsou využívány minimálně, většinou obce nic nevyrábějí.

2.5.4.2 Krátkodobé pohledávky

Krátkodobé pohledávky v případě obce se většinou účtují na následujících účtech:

1. Účet 311 – Odběratelé – jedná se o pohledávky, které se týkají dodavatelsko- odběratelských vztahů, kdy město je dodavatelem různých služeb. Účtují se zde např. pohledávky vyplývající z pronájmu bytových a nebytových prostor, pohledáv- ky za uveřejnění inzerátu v městském zpravodaji atd.

2. Účet 314 – Krátkodobé poskytnuté zálohy – zde město účtuje např. uhrazené zálohy na dodání energií, tj. elektrické energie, tepla, zemního plynu atd.

3. Účet 315 – Jiné pohledávky z hlavní činnosti – na tento účet se účtují pohledávky vznikající u místních poplatků, pokut, správních poplatků atd.

4. Účet 316 – Poskytnuté návratné finanční výpomoci krátkodobé – zde obec účtuje krátkodobě poskytnuté finanční výpomoci např. vlastním příspěvkovým nebo ob- chodním organizacím.

5. Účet 335 – Pohledávky za zaměstnanci – zde obec eviduje např. pohledávky z po- skytnutých půjček vlastním zaměstnancům (ze sociálního fondu, popř. fondu kul- turních a sociálních potřeb).

6. Účet 336 – Zúčtování s institucemi sociálního zabezpečení a zdravotního pojištění – na tomto účtu se účtují jak pohledávky, tak závazky vůči daným institucím.

7. Účet 343 – Daň z přidané hodnoty – na tomto účtu účtují obce – plátci DPH. V pří- padě nároku na odpočet daně na straně MD, v případě vlastní daňové povinnosti na straně D.

8. Účet 346 – Pohledávky za vybranými ústředními vládními institucemi – zde obce zaevidují pohledávku v případě, že obdrží rozhodnutí o poskytnutí dotace z ústřed- ních rozpočtů, tj. z rozpočtů ministerstev.

9. Účet 348 - Pohledávky za vybranými místními vládními institucemi – zde obce účtují o pohledávkách z dotací poskytnutých příslušným krajským úřadem, dále po- hledávky, které má obec u jiných obcí, např. za projednávání přestupků nebo vedení elektronické úřední desky podle veřejnoprávní smlouvy.

10. Účet 373 – Krátkodobé poskytnuté zálohy na transfery – na tomto účtu obce evidují pohledávky za příjemci finančních příspěvků a grantů, které jim obec poskytla a které podléhají vyúčtování. K zániku pohledávky dojde předložením řádného vy- účtování poskytnutého grantu nebo příspěvku.

Ostatní účty pro krátkodobé pohledávky se, dle mé vlastní zkušenosti, v případě malých obcí a menších měst používají minimálně.

2.5.4.3 Krátkodobý finanční majetek

Krátkodobý finanční majetek se v případě obce či menšího města nejčastěji eviduje na účtech:

1. Účet 245 – Jiné běžné účty- nejčastěji se jedná o účty, na které se neváže rozpočto- vá skladba. Takovými jsou např. depozitní účet města nebo účet sdružených pro- středků.

2. Účet 241 – Běžný účet – od 1.1.2012 je obcím doporučováno, aby na tento účet převáděly daň z přidané hodnoty, kterou jsou povinny odvádět finančnímu úřadu v rámci přenesené daňové povinnosti podle § 92a) a 92e) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.

3. Účet 231 – Základní běžný účet územních samosprávných celků – obce na tomto účtu účtují příjmy i výdaje týkající se rozpočtového hospodaření.

4. Účet 236 – Běžné účty fondů územních samosprávných celků – zde se účtují příjmy i výdaje jednotlivých fondů. Každý fond je odlišen analytickým účtem.

5. Účet 263 – Ceniny – zde se evidují zejména stravenky a poštovní známky.

6. Účet 262 – Peníze na cestě – účet sloužící k převodu peněz mezi pokladnou a ban- kovními účty.

7. Účet 261 – Pokladna – evidence hotovostních příjmů a výdajů.

3 FINANČNÍ KONTROLA

Finanční kontrola ve veřejné správě je upravena samostatným zákonem, a to zákonem č.

320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“). Do tohoto zákona jsou promít- nuty obecné principy právních předpisů Evropské unie, které vyžadují, aby finanční pro- středky byly využívány hospodárně, efektivně a účelně. Hospodárností se rozumí takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů, zjednodušeně řečeno „dělat věci levně“. Efektivnost je v zákoně o finanční kontrole definována jako ta- kové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění, zjednodušeně se dá říci „dělat věci správnou cestou“. Účelnost, zjednodušeně „dělání správných věcí“, je takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosa- žení cílů (Rektořík et al., 2003, s. 64-65). Dalšími obecnými principy finanční kontroly jsou otevřenost a transparentnost. Otevřenost znamená, že veřejná správa je povinna se podrobit hodnocení veřejností. Transparentnost vyžaduje, aby probíhající procesy ve veřej- né správě byly přehledné a hodnotitelné.

3.1 Úrovně a cíle finanční kontroly

Finanční kontrola je vykonávána na třech úrovních, a to

 mezi orgány veřejné správy,

 mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci finanční podpory,

 uvnitř orgánů veřejné správy.

Ustanovení zákona o finanční kontrole se vztahují i na kontrolu státního podniku vykoná- vanou ministerstvem, které plní jménem státu funkci jeho zakladatele, a na kontrolu Po- zemkového fondu. Nevztahují se na kontrolu vykonávanou Nejvyšším kontrolním úřadem, na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků ani na kontrolu právnic- kých osob, k nimž stát nebo územní samosprávný celek plní funkci zakladatele, pokud se ovšem nejedná o kontrolu poskytované veřejné finanční podpory. Veřejnou finanční pod- porou se rozumí například dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci poskytované ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku, ze státního fondu, státních

finančních aktiv, z Národního fondu nebo z prostředků Evropské unie, ale i státní záruky, podpora poskytnutá formou slevy na daních, osvobození od cla apod.

Podle zákona o finanční kontrole je hlavním cílem finanční kontroly prověřovat:

 dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy při hospo- daření s veřejnými prostředky,

 zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou čin- ností,

 včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly,

 hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

3.2 Systémy finanční kontroly

Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky. Je tvořena třemi systémy:

a) systémem finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány, tzv. veřejnosprávní kontrola,

b) systémem finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv, c) vnitřními kontrolními systémy v orgánech veřejné správy.

3.2.1 Veřejnosprávní kontrola

Tento systém finanční kontroly zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně ve- řejné finanční podpory u kontrolovaných osob. Kontrolovanými osobami jsou podle záko- na o finanční kontrole organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, státní fondy, územní samosprávné celky, městské části hlavního města Prahy, příspěvkové organizace ÚSC nebo městské části hlavního města Prahy, ale i fyzické a právnické osoby, které jsou

žadatelem o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcem. Může to být též zahraniční fyzická nebo právnická osoba, která na území ČR podniká a je žadatelem o veřejnou fi- nanční podporu nebo jejím příjemcem.

Zákon o finanční kontrole stanoví působnosti jednotlivých kontrolních orgánů. Ústředním kontrolním orgánem je Ministerstvo financí ČR, které metodicky řídí a koordinuje výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Další kontrolní pravomoci a povinnosti v oblasti fi- nanční kontroly mají územní finanční orgány, správci kapitol státního rozpočtu a územní samosprávné celky a kraje v přenesené působnosti.

Pro účely této diplomové práce je nejdůležitější podrobnější vymezení působnosti územ- ních samosprávných celků. Územní samosprávné celky kontrolují hospodaření s veřejnými prostředky u svých příspěvkových organizací, vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žada- telů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. Zároveň jsou povinny vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvko- vých organizací ve své působnosti.

Veřejnosprávní kontrola je vykonávaná jako:

 Předběžná – kontrolní orgány posuzují, zda plánované a připravované operace od- povídají stanoveným úkolům veřejné správy a jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, projekty, uzavřenými smlouvami atd.

 Průběžná – kontrolní orgány prověřují, zda kontrolované osoby dodržují stanovené podmínky a postupy při uskutečňování, vypořádávání a vyúčtování schválených operací, zda provádějí včas a přesně zápisy o uskutečňovaných operacích v zavedených evidencích a informačních systémech a zda zajišťují včasnou přípra- vu stanovených finančních, účetních a jiných výkazů, hlášení a zpráv. Dále prověřu- jí, jak kontrolované osoby přizpůsobují uskutečňované operace při změnách eko- nomických, právních, provozních a jiných podmínek novým rizikům.

 Následná – po vyúčtování operací kontrolní orgány u vybraného vzorku operací prověřují a vyhodnocují, zda údaje o hospodaření s veřejnými prostředky věrně zobrazují zdroje, stav a pohyb veřejných prostředků. Dále se zaměřují na to, zda přezkoumávané operace jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty,

projekty, uzavřenými smlouvami a zda splňují kriteria hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.(Rektořík et al., 2003, s. 69-70).

3.2.2 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv

Tuto kontrolu mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci, pokud tak stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána. Předmětem kontroly jsou zahraniční finanční prostředky. Mezinárodní organizace jsou oprávněny vyžadovat u orgánů veřejné správy ČR spolupráci při finanční kontrole nebo její zajištění. Dožádaný orgán je povinen této žádosti vyhovět. Orgány ve- řejné správy jako kontrolované osoby jsou povinny výkon finanční kontroly umožnit. Po- kud to příslušná mezinárodní smlouva umožňuje, mohou si příslušné orgány veřejné správy ČR vyžádat od mezinárodních organizací zprávy o jimi provedených finančních kontro- lách. Orgány veřejné správy jsou také povinny poskytnout Ministerstvu financí informace o finančních kontrolách a jejich výsledcích, které poskytly mezinárodním organizacím na základě jejich vyžádání (Šebestová et al., 2008, s. 115).

3.2.3 Vnitřní kontrolní systém

Vnitřní kontrolní systém vytváří podmínky pro efektivní, hospodárný a účelný výkon ve- řejné správy. Je schopen včas rozpoznat, vyhodnocovat a minimalizovat finanční, provoz- ní, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním stanovených závěrů a úkolů. Sklá- dá se ze dvou částí, a to z řídící kontroly a interního auditu. Každý vedoucí orgánu veřejné správy je povinen tento systém zavést a udržovat. Přičemž u interního auditu existují dva důvody, kdy nemusí orgány veřejné správy interní audit zavádět. Za prvé je to v případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými pro- středky, kdy mohou orgány veřejné správy u svých organizačních složek a příspěvkových organizací a územní samosprávné celky u svých příspěvkových organizací nahradit interní audit veřejnosprávní kontrolou. Za druhé interní audit nemusí zavádět obce a městské části hlavního města Prahy, pokud mají méně než 15 000 obyvatel. V tomto případě mohou na- hradit interní audit přijetím dostatečných opatření. Dle mého názoru je tato právní úprava pro dotčené orgány veřejné správy a obce příznivá, a to z důvodů finančních. Je pro ně úspornější, když zavedou potřebná opatření nebo si zaplatí externího auditora pro výkon veřejnosprávní kontroly, než kdyby samy musely zřídit funkci nebo dokonce útvar interní-

ho auditu se všemi povinnostmi a závazky vůči tomuto institutu. Na druhé straně je ale potřeba zdůraznit, že pokud obce nahradí výkon interního auditu zavedením určitých opat- ření, musí průběžné sledovat a vyhodnocovat jejich účinnost. Pokud zjistí, že zavedená opatření nejsou dostatečně účinná, musí bezodkladně útvar interního auditu zřídit.

Řídící kontrola

Řídící kontrola musí fungovat ve všech orgánech veřejné správy. Provádí se předběžná, průběžná a následná kontrola. Hlavními aktéry předběžné řídící kontroly jsou:

a) příkazce operace – jedná se buď o vedoucího orgánu veřejné správy, nebo jím pově- řené vedoucí zaměstnance. V případě obce to mohou být vedoucí jednotlivých od- borů. Příkazce operace kontroluje, zda připravovaná operace je v souladu se stano- venými úkoly, záměry, projekty, uzavřenými smlouvami, s právními předpisy, zda jsou dodržena kriteria 3E, dokládá potřebné podklady. Kontroluje správnost určení dlužníka či věřitele, výši a splatnost pohledávky či závazku.

b) správce rozpočtu – může to být buď vedoucí organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu, nebo jiný jím pověřený zaměstnanec. V obcích a menších městech je správcem rozpočtu buď vedoucí finančního (ekonomického) odboru, nebo jím může být i účetní, pokud je funkce osoby odpovědné za správu rozpočtu a funkce účetní kumulována. Toto je typické právě pro malé obce. Správce rozpočtu ověřu- je, zda výdaj odpovídá schválenému rozpočtu, správnost ověření operace příkaz- cem.

c) hlavní účetní – kontroluje na účetních dokladech soulad podpisu příkazce s podpisovým řádem organizace, znovu správnost určení dlužníka či věřitele a výši a splatnost pohledávky či závazku a další náležitosti účetního dokladu dle zákona o účetnictví.

Sloučení všech funkcí je nepřípustné. Došlo by ke zmaření účelu této kontroly.

Pokud zjistí správce rozpočtu nebo hlavní účetní, že operace byla provedena bez předběžné kontroly, nebo pověřené osoby při výkonu průběžné a následné kontroly zjistí, že je s veřejnými prostředky nakládáno nehospodárně, neefektivně a neúčelně nebo v rozporu s právními předpisy, oznámí tyto skutečnosti písemně vedoucímu orgánu veřejné správy a ten je povinen přijmout opatření k nápravě zjištěných nedostatků.

Interní audit

Druhou částí vnitřního kontrolního systému je interní audit. Jelikož je, mimo jiné, cílem této diplomové práce vytvořit metodický předpis pro výkon interního auditu na vybraném městském úřadě, věnuji se této problematice podrobněji.

Interní audit definuje zákon o finanční kontrole jako: „nezávislé a objektivní přezkoumává- ní a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy“. Vý- stižně vysvětluje podstatu interního auditu viceprezident Českého institutu interních audi- torů Lukáš Wagenknecht v rozhovoru pro časopis Veřejná správa (Veřejná správa č.

3/2012). V rozhovoru porovnává pojmy kontrola a audit a uvádí: „Kontrola konstatuje, že je něco dobré nebo špatné. Proti ní audit hledá příčinu chyb. Snaží se najít cestu k nápravě stavu, vytvořit bariéry vůči tomu, aby se chyby opakovaly. Kontrola je nástrojem manage- mentu při ověřování schvalovacích postupů. Audit by měl být na managementu nezávislý, měl by management auditovat“. Dále Wagenknecht dodává: „Interní audit je nezávislá hodnotící činnost, která má za cíl přidat hodnotu a zdokonalovat procesy a činnosti orga- nizace. Je vlastně nástrojem řízení organizace nebo úřadu. Navrhuje metodický způsob hodnocení, snížení rizik a zlepšení řídících a kontrolních mechanismů“.

Schiffer (2009, s. 192-193) upozorňuje na další význam interního auditu, který vychází z toho, že vnitřní kontrola (sebekontrola) jako součást systému účetnictví je zajišťována především pracovníky, kteří vyhotovují účetní doklady nebo se podílejí na jejich oběhu a účetními. Tato kontrola je poznamenána určitým subjektivismem, protože uvedení pracov- níci podléhají ve své činnosti jednostrannému, někdy i stereotypnímu posuzování jevů, resp. účetních případů. Není zde záruka, že tyto jevy, resp. účetní případy, hodnotí vždy ze širších hledisek. Z těchto důvodů je kontrola prováděná interními auditory zvlášť důležitá, neboť značně přispívá ke zkvalitnění celého systému účetnictví.

Interní audit je zajišťován buď zvlášť pověřeným zaměstnancem, nebo se jedná o funkčně nezávislý útvar, organizačně oddělený od organizačních struktur. Útvar interního auditu nebo pověřený zaměstnanec je vždy přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, tím je naplněna zásada, že auditor by neměl být podřízen tomu, koho audituje. Na úrovni obcí vedoucího útvaru interního auditu jmenuje a odvolává rada obce na návrh starosty obce.

Interní audit zahrnuje:

a) finanční audity, které ověřují, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním, b) audity systémů, které prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné

správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků,

c) audity výkonu, které výběrovým způsobem zkoumají hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.

K jednotlivým typům auditu podává výklad Schneiderová, metodička pro účetnictví obcí a příspěvkových organizací. Tento výklad je uveden na jejích webových stránkách pro obce (Výklad k internímu auditu a auditu systémů, © 2008). Podle ní finanční audity splňují náležitosti především řídící kontroly. Audity systémů obsahují kontrolní testy spolehlivosti pohybů spisů a dokladů na obci, sledování akcí od žádostí po závěrečné vyhodnocení, per- sonální audity včetně takových technik, jako jsou časové snímky dne a dotazníky apod.

Tyto audity mohou odhalit rizika podvodů, zpronevěr, korupce a nehospodárného nakládá- ní s pracovními silami a majetkem. U auditu systémů se sleduje např. oddělení činností pro snížení rizika podvodů a vzniku chyb. Například za účelem minimalizace možných rizik jsou činnosti při uskutečňování operací odděleny od činností při zpracování těchto operací v účetní evidenci. Toto pravidlo se dodržuje, pokud je to s personálním obsazením možné, zejména při:

a) zajišťování bezhotovostního a hotovostního styku - při příjmu by jiná odpovědná osoba měla zpracovávat podklady pro vyměření plateb, jiná osoba provádět příkazy k úhradě a jiná osoba zaúčtovat.

b) evidenci majetku – pracovník, který vede registr majetku, by zároveň neměl o ma- jetku účtovat.

c) mzdové agendě – podklady pro výměry mezd a platů by měl vést jiný pracovník než ten, který zaúčtovává mzdy.

Dále např. s ohledem na jiné činnosti obcí by u obcí s pověřeným obecním úřadem neměl pracovník, který zajišťuje stavbu v majetku obce, zároveň vydávat stavební povolení pro obec apod.

Při auditech výkonu se nejvíce vychází ze srovnávacích údajů. Pro obce by v tomto směru byly vhodné výsledky výkazu o plnění rozpočtu, např. pro obce se stejným počtem obyvatel výše čerpání výdajů a výše příjmů z činnosti dle jednotlivých paragrafů. Obce však nemají tyto údaje k dispozici, nezbývá než považovat za dostatečné opatření na zajištění auditu výkonu přijetí kriterií tak, jak jsou uvedena v kontrolním řádu obce.

Profil interního auditora

Pro kvalitní výkon interního auditu je důležitý výběr osoby nebo osob, které budou tuto funkci zastávat. Například Dvořáček (2000, s. 59) uvádí, že profil auditora by se měl co nejvíce podobat těmto rysům:

 dynamická osoba s osobní přitažlivostí,

 se společenským vystupováním a snadno navazující společenské styky,

 se schopností naslouchat, trpělivá a neagresivní,

 vzdělaná, která se umí chovat přirozeně a správně v každé situaci,

 schopná vytvořit ovzduší důvěry,

 čestná a objektivní.

Podle Wagenknechta je funkce interního auditora velmi náročná z hlediska požadavků na kvalifikaci, dovednosti a znalosti. Předpokladem je vysokoškolské vzdělání, v ideálním případě ekonomické, právnické a sociologické. Právník umí lépe formulovat závěry, důle- žitá je také znalost matematické statistiky. Interní auditor by měl projevovat obratnost v objektivním vyhodnocování situací, při styku s opozicí a v konfliktních situacích by měl umět instinktivně zvolit správné chování. V žádném případě nesmí s auditovanými osoba- mi manipulovat. Nezbytným předpokladem je analytické myšlení, umění koncipovat texty a zápisy a v neposlední řadě je nutné etické chování (Veřejná správa, 3/2012). Samozřej- mostí je také stálá odborná příprava, a to proto, že tito odborníci musí neustále udržovat aktuální přehled a informovanost v rámci širokého pole své působnosti.

Průběh interního auditu

Interní audit se v orgánu veřejné správy vykonává v souladu se střednědobými a ročními plány jednotlivých auditů. Tyto plány zpracovává útvar interního auditu na základě objek- tivního hodnocení rizik, která vyplývají ze stanovených úkolů orgánu veřejné správy,