Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta
Hlavní specializace: Hospodářská politika
K RITICKÉ HODNOCENÍ DŮCHODOVÉ REFORMY NAVRHNUTÉ K OMISÍ PRO
SPRAVEDLIVÉ DŮCHODY A OECD (2020)
diplomová práce
Autor: Bc. Tereza Dlouhá
Vedoucí práce: prof. Ing. Vojtěch Krebs, CSc.
Rok: 2021
Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.
Bc. Tereza Dlouhá
V Praze, dne 11. 5. 2021
Poděkování
Tímto děkuji panu prof. Ing. Vojtěchu Krebsovi, CSc. za odborné vedení práce, trpělivost, cenné rady, připomínky a především čas, který mi v průběhu zpracovávání této práce věnoval.
Abstrakt
Předmětem diplomové práce je kritické hodnocení důchodové reformy navrhnuté Komisí pro spravedlivé důchody a OECD ve stavu k roku 2020. Teoretická část práce rozebírá teoretické vymezení penzijních systémů, charakteristiku českého důchodového systému, v rámci které je rozebrán také vývoj systému od roku 1989, a stav českého důchodového systému se zaměřením na finanční stabilitu, demografický vývoj, trendy na trhu práce a náhradový poměr. V praktické části jsou analyzovány jednotlivé návrhy změn důchodového systému navrhnuté Komisí pro spravedlivé důchody a OECD do konce roku 2020. Praktická část mimo jiné dospěla k tomu, že návrhy Komise pro spravedlivé důchody i OECD výrazně simplifikují výpočet důchodové dávky. Nicméně spravedlivá varianta Komise pro spravedlivé důchody neřeší problematiku finanční udržitelnosti, ale naopak ji prohlubuje, a zároveň zvyšuje míru solidarity mezi příjmovými skupinami. Návrhy OECD se z pohledu fiskální efektivity jeví jako udržitelnější, nicméně OECD nenavrhuje specifické řešení jednotlivých parametrů.
Klíčová slova: penzijní reforma, Česká republika, OECD, Komise pro spravedlivé důchody
JEL klasifikace: H55, H75, J32
Abstract
The subject of the diploma thesis is a critical evaluation of the pension reform proposed by the Czech Commission on Fair Pensions and the OECD in 2020.
The theoretical part analyses the theoretical classification of pension systems, characteristics of the Czech pension system including the development of the system since 1989, and the state of the pension system with a focus on financial stability, demographic developments, labour market trends and the pension replacement rate.
The practical part analyses individual proposals for changes to the pension system proposed by the Czech Commission on Fair Pensions and the OECD by the end of 2020.
The practical part concludes, among other things, that the proposals of the Czech Commission on Fair Pensions and the OECD significantly simplify the calculation of pension benefits. However, the fair option proposed by the Czech Commission on Fair Pensions does not address the issue of financial sustainability, but rather exacerbates it, all the while increasing the degree of solidarity between income groups. The OECD proposals appear to be more sustainable in terms of fiscal efficiency; nonetheless, they do not propose specific solutions to individual parameters.
Key words: pension reform, Czech Republic, OECD, The Czech Commission on Fair Pensions
JEL classification: H55, H75, J32
Obsah
Úvod ... 11
Teoretická část ... 13
1. Teoretické vymezení penzijních systémů ... 13
2. Charakteristika českého důchodového systému ... 17
2.1. Vývoj penzijního systému od roku 1989 do roku 2020 ... 17
2.2. Současné nastavení důchodového systému v České republice ... 26
2.2.1. První pilíř: důchodové pojištění ... 26
2.2.2. Třetí pilíř: doplňkové penzijní spoření (DPS) ... 29
3. Stav českého důchodového systému ... 31
3.1. Finanční stabilita systému ... 31
3.2. Demografický vývoj ... 33
3.3. Trendy na trhu práce ... 35
3.4. Náhradový poměr ... 36
Praktická část ... 38
4. Východiska a metody praktické části ... 38
5. Návrhy Komise pro spravedlivé důchody a jejich zhodnocení ... 40
5.1. Základní architektura systému a scénáře nastavení ... 41
5.2. Nultý pilíř ... 43
5.3. První pilíř ... 44
5.3.1. Zásluhová část důchodu ... 44
5.3.2. Ocenění nevýdělečných období ... 45
5.4. Nestandardní důchody a valorizace ... 50
5.5. Transformace systému a individuální důchodová konta ... 52
5.6. Financování ... 53
5.7. Třetí pilíř ... 54
5.8. Shrnutí ... 55
6. Návrhy OECD a jejich zhodnocení ... 60
6.1. Simplifikace výpočtu a valorizace ... 60
6.2. Úprava podmínek nároku ... 62
6.3. Finanční udržitelnost a finanční struktura ... 64
6.4. Fondové financování a třetí pilíř ... 66
6.4.1. Dobrovolné zaměstnanecké připojištění ... 66
6.4.2. Posílení role současného třetího pilíře ... 67
6.5. Shrnutí ... 70
Závěr ... 73
Seznam grafů, obrázků, tabulek a příloh ... 76
Grafy ... 76
Obrázky ... 76
Tabulky ... 76
Přílohy ... 77
Seznam literatury a dalších zdrojů ... 78
Knižní zdroje a odborné publikace ... 78
Elektronické zdroje ... 80
Legislativní zdroje ... 84
Přílohy ... 85
Úvod
Předmětem této diplomové práce je kritické zhodnocení důchodové reformy navrhnuté Komisí pro spravedlivé důchody a OECD ve stavu k roku 2020. Současný stav českého důchodového systému je víceméně shodný se stavem z roku 1995 (OECD, 2020) a dalo by se říci, že důchodový systém prošel pouze parametrickými změnami, které řeší problém nepříznivého demografického vývoje pouze částečně. Česká republika stejně jako všechny ostatní země Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) čelí stárnutí populace, kdy dochází k prodlužování střední délky života a poklesu míry plodnosti. Podle OECD (2018b) vykazuje Česká republika dokonce vyšší rychlost stárnutí obyvatelstva než ostatní evropské země. I když lze považovat prodlužování střední délky života a pokles míry plodnosti za částečně pozitivní jevy, vytváří zároveň silný tlak na důchodové a zdravotní systémy zemí, Českou republiku nevyjímaje. Je tedy potřeba udělat takové úpravy penzijního systému, aby v České republice byla zajištěna fiskální udržitelnost systému, zabezpečena důstojná penze a spravedlivé rozložení finanční zátěže demografického vývoje mezi jednotlivé generace. Právě z těchto důvodů byla ministryní práce a sociálních věcí Janou Maláčovou ustanovena nová důchodová komise „Komise pro spravedlivé důchody“. Zároveň Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) v roce 2020 požádalo Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) o analýzu prvního a třetího pilíře důchodového pojištění v České republice a o doporučení změn systému. Právě návrhy Komise pro spravedlivé důchody a OECD, jimiž se tato diplomová práce zabývá, by měly být předlouhou pro důchodovou reformu. V současné době již byl vypracován návrh zákona o důchodové reformě, nicméně je očekáváno, že v tomto období nemá dostatečnou politickou podporu (Svoboda, 2021).
Teoretická část diplomové práce je rozdělena na tři hlavní kapitoly. První kapitola se zabývá teoretickým vymezením penzijních systémů z hlediska financování a z hlediska typů penzijních plánů. Druhá kapitola se zabývá charakteristikou českého důchodového systému. V rámci této kapitoly je popsán nejen současné nastavení důchodového systému, ale také jeho vývoj od roku 1989. Třetí kapitola teoretické části se zabývá současným stavem českého důchodového systému. V této kapitole jsou rozebrány problémy systému a potencionální důvody pro důchodovou reformu se zaměřením na finanční stabilitu systému, demografický vývoj, trendy na trhu práce a náhradový poměr. Pro tyto potřeby budou využity relevantní publikace, které se zabývají penzijními systémy a penzijními reformami, ale také zdroje, které analyzují
a poskytují data k rozboru stavu penzijního systému v České republice. Jmenovitě se jedná o publikace autorů: Krebs, Potůček, Vostatek, OECD a další. Hlavní metodou teoretické části je tedy literární rešerše.
Praktická část diplomové práce obsahuje návrhy změn systému důchodového pojištění v České republice od Komise pro spravedlivé důchody a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). Tyto návrhy jsou jednotlivě rozebrány z hlediska splnění deklarovaných cílů a z hlediska jejich celkové efektivnosti pro fungování a dlouhodobou udržitelnost důchodového systému (viz kapitola 4. Východiska a metody praktické části). Praktická část je tak rozdělena na tři hlavní kapitoly. První kapitola definuje, jakým způsobem je ke kritickému zhodnocení návrhů přistupováno.
Další dvě kapitoly se zabývají již samotnými návrhy Komise pro spravedlivé důchody a OECD. Hlavní výzkumnou metodou praktické části diplomové práce je analýza, která je u jednotlivých případů návrhů změn důchodového systému upravena tak, aby mohl být splněn primární cíl diplomové práce. Analýza je dále doplněna o metodu dedukce, syntézy a další.
Primárním cílem práce je objektivně rozebrat a zhodnotit jednotlivé návrhy změn českého důchodového systému od Komise pro spravedlivé důchody a OECD ve stavu k roku 2020. Jedná se tedy o objektivní hodnocení, zda jsou navrhnuté změny důchodového systému pro Českou republiku a její občany efektivní. Celková efektivita je pro potřeby diplomové práce dále rozdělena na dílčí efektivity, což je rozebráno v kapitole 4. Východiska a metody praktické části. Práce se přitom zaměřuje především na problematiku starobních důchodů.
Teoretická část
1. Teoretické vymezení penzijních systémů
Pro pochopení problematiky penzijních systémů a jejich nastavení je důležité nejprve tyto systémy charakterizovat. U různých autorů a v různých publikací lze nalézt velké množství variant, jak lze penzijní systémy charakterizovat. Jedním z nejčastějších způsobů charakteristiky je charakteristika na základě financování penzijních systémů a na základě typů jejich penzijních plánů. Právě tento způsob kvalifikace je rozebrán v této kapitole, a to včetně možných kombinací financování a penzijních plánů.
Mezi základní možnosti, jak penzijní systémy financovat, řadí Krebs (2015) financování ze státního rozpočtu, přičemž zdrojem prostředků jsou daně z příjmů, ze státního rozpočtu, přičemž zdrojem prostředků jsou příspěvky na sociální důchodové pojištění, z fondu odděleného od státního rozpočtu, ve kterém se shromažďují příjmy z příspěvků, ale bez kapitálové rezervy, z fondu, ve kterém se při průběžném financování vytváří rezerva na úrovni dlouhodobě investovatelného kapitálu, a financování na čistě fondovém principu. Jak je z tohoto dělení zřejmé, financování důchodového zabezpečení lze generalizovat pouze na dva druhy, a to na financování průběžné (PAYG) a fondové (FF). Průběžným financováním neboli takzvaným Pay-As-You-Go (PAYG) se rozumí takové financování, kdy ekonomicky aktivní obyvatelstvo odvádí část svého důchodu a z těchto prostředků jsou bezprostředně vypláceny dávky či příspěvky pro stávající starobní důchodce. V tomto případě je irelevantní, jakým způsobem ekonomicky aktivní obyvatelstvo část svého důchodu odvádí, tedy zda je to prostřednictvím daně z příjmů či z příspěvků na sociální důchodové pojištění. Důležitým faktorem je, že se u zcela čistých PAYG systémů nevytváří žádná kapitálová rezerva, která by mohla být nějakým způsobem investována. Naproti tomu u fondového financování neboli Fully Funded (FF) je vytvářena kapitálová rezerva. U takto financovaných penzijních systému ekonomicky aktivní obyvatelstvo odvádí část důchodů do penzijního investičního fondu, kde jsou tyto prostředky zhodnocovány a posléze z nich je vyplácen starobní důchod. Oba tyto způsoby financování mají své výhody i nevýhody a zdůrazňují jiné principy sociální politiky, proto také dochází k jejím hybridním (smíšeným) formám, jako je například výše zmíněný fond, ve kterém se při průběžném financování vytváří rezerva. Od konce 20. století však převládají tendence ke změně průběžného financování ve prospěch fondového financování, a to zejména na základě předpokladu vyšší ziskovosti na finančních trzích
než je míra ekonomického růstu a také na základě zpráv o stárnutí populace, kdy u průběžných systémů financování není v zásadě možné udržet stávající systém bez výrazně vyšších budoucích nákladů na penze a zvyšování implicitního dluhu. Dalším důvodem změny ve prospěch FF systémů, který uvádí teoretická neoklasická ekonomie, může být zvýšení ekonomického růstu díky vyšším investicím na základě zvýšené míry soukromých úspor (Ferreiro & Serrano, 2011). Nicméně fondově financované systémy jsou oproti průběžně financovaným systémům obecně považovány za více náchylné vůči makroekonomickým a finančním rizikům (OECD, 2018c).
Typy penzijních plánů, tedy způsoby, jak je starobní důchod vyplácen, jsou rozlišovány v zásadě dva – dávkově definovaný systém (DB) a příspěvkově definovaný systém (DC). Někteří autoři (například Krebs (2015)) řadí mezi typy penzijních plánů i tzv. hypoteticky (nefinančně) příspěvkově definované systémy (Notional Defined Contributions, NDC). Pro potřeby této diplomové práce budou NDC systémy řazeny jako kombinace průběžného systému financování (PAYG) a příspěvkově definovaného penzijního plánu (DC), což bude rozebráno níže u základní důchodové matice. Dávkově definované systémy (DB) jsou definovány tak, že při výpočtu starobního důchodu není brána v úvahu pouze výše celkových příspěvků do důchodového systému dané země během celkové doby pojištění, ale také další parametry, které jsou dány zákonem.
U takových typů penzijních plánů tedy výše starobního důchodu přímo nesouvisí s výší odvedených příspěvků do důchodového systému. Krebs (2015) jako příklad dalších parametrů, které jsou při výpočtu starobního důchodu brány v úvahu, uvádí počet let pojištění nebo výši příjmu pojištěnce (plátce) v rozhodném období. Výše starobního důchodu u příspěvkově definovaných systémů (DC) závisí na výši odvedených příspěvků do důchodového systému, ale také na případné míře zhodnocení. Na rozdíl od předchozího typu penzijního plánu u příspěvkově definovaných penzijních plánů souvisí výsledná výše starobního důchodu přímo s výší odvedených příspěvků.
Na základě výše uvedených parametrů – tedy na základě financování a typu penzijních plánů u penzijních systémů lze vytvořit takzvanou základní důchodovou matici. Základní důchodová matice (tabulka č. 1) tak zobrazuje možné kombinace penzijních systémů dle toho, zda je systém financován průběžně či fondově, a dle toho, zda se jedná o příspěvkově či dávkově definovaný penzijní plán.
Tabulka č. 1: Základní důchodová matice
Financování
Průběžně (PAYG) Fondově (FF)
Penzijní plán
Dávkově
definovaný (DB) PAYG DB FF DB
Příspěvkově
definovaný (DC) NDC FF DC
Zdroj: Loužek, 2014; vlastní zpracování
Mezi nejčastější kombinace, které nalezneme v důchodových systémech zemí, lze zařadit průběžné financování s dávkově definovaným penzijním plánem (PAYG DB) a fondové financování s příspěvkově definovaným penzijním plánem (FF DC). Právě kombinace PAYG a DB je využívána v prvním pilíři českého důchodového systému. Ale i kombinaci FF DC lze nalézt ve třetím pilíři důchodového pojištění – v takzvaném doplňkovém penzijním spořením (DPS), které je na dobrovolné bázi, a dříve byl tento princip využíván také v druhém, dobrovolném pilíři.1 Ve světě lze pak kombinaci FF DC nalézt například v Chile, kde tato varianta penzijní architektury zcela nahradila dřívější PAYG systém na začátku osmdesátých let minulého století (Iglesias-Palau, 2009), ale také v Nizozemsku a v dalších zemích.
Naopak kombinace průběžného financování s příspěvkově definovaným plánem (PAYG DC) je považována spíše za novou formu architektury penzijních systémů. Lze ji také označit pod zkratkou NDC, která označuje hypoteticky (nefinančně) příspěvkově definované systémy. U hypoteticky příspěvkově definovaných systémů jsou individuální příspěvky do penzijního systému zaznamenávány a zhodnocovány na základě hypotetické míry výnosu. Individuální účty s příspěvky jsou ale pouze hypotetické a existují pouze „na papíře“, peníze z příspěvků jsou totiž rovnou vypláceny současným důchodcům, a nevytváří se tak žádná kapitálová rezerva. Výše penze je však přímo závislá na výši hypotetických úspor, které jsou dány příspěvky do penzijního systému a míře zhodnocení. Právě díky použití průběžného financování a příspěvkově definovaného plánu představují NDC systémy kombinaci mezigenerační solidarity, která je dána PAYG, a zároveň ekvivalence, která je dána DC. NDC systémy jsou využívány
1 Český důchodový systém bude dále rozebrán v kapitole 2.2. Současné nastavení důchodového systému v České republice.
v pěti zemích Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD), a to v Norsku, Švédsku, Itálii, Polsku a v Lotyšsku (OECD, 2017).
Kombinace fondového financování a dávkově definovaného plánu (FF DB) je nejčastější u zaměstnaneckých fondů. Do zaměstnaneckých fondů založených na FF DB systému odvádí zaměstnanec, případně zaměstnavatel, část hrubého příjmu zaměstnance a vytváří se zde kapitálová zásoba, která je kolektivně investována. Na rozdíl od FF DC systémů jsou peníze ve fondu tedy investovány kolektivně bez individuálních zásahů.
Takovéto zaměstnanecké fondy lze nalézt v penzijních systémech tří zemí OECD, a to Island, Švýcarsko a Nizozemsko2 (OECD, 2019b).
2 V případě Islandu a Nizozemska se jedná o kvazi-mandatorní systém, který je založen na kolektivních smlouvách.
2. Charakteristika českého důchodového systému
Tato kapitola se zabývá charakteristikou českého důchodového systému. Je zde rozebrán vývoj penzijního systému především z hlediska jeho architektury na území České republiky od roku 1989. Zároveň kapitola popisuje současné nastavení systému, aby bylo možné posléze určit jeho nedostatky a potenciální důvody pro důchodovou reformu.
Vývoj penzijního systému na území nynější České republiky je podstatný pro pochopení, jak a proč je stávající systém nastaven. Je důležité si uvědomit, že nynější podoba českého důchodového systému je silně ovlivněna předchozím nastavením systému a snahou implementovat do systému pomocí částečných reforem nebo úplnou reformou systému nové trendy v ekonomice a na trhu práce, ale také nové politické nálady v zemi. Změny v penzijních systémech tedy nejsou jen odrazem trendů na jednotlivých trzích a populačního trendu, ale jsou také ovlivněny převládajícími ekonomickými názory v dané době (mainstreamovou ekonomickou teorií) a politickou ideologií. Zároveň je potřeba jmenovat reformy či pokusy o reformy systému, důvody těchto reforem a případně proč od daných reforem bylo upuštěno, aby nedocházelo k opakování, a tedy k případným systematickým chybám.
2.1. Vývoj penzijního systému od roku 1989 do roku 2020
Po roce 1989 bylo nutné udělat takovou reformu důchodového systému, aby odrážela nově nastolený tržní systém v ekonomice a také byla zvýšena transparentnost důchodového systému. To, jak byl důchodový systém nastaven před sametovou revolucí (1989), bylo typické pro centrálně řízenou ekonomiku nebo ekonomiku socialistického typu. První velká změna nastala v roce 1990 po vítězství Občanského fóra v prvních svobodných volbách, kdy vznikl Scénář sociální reformy. Občanské fórum prosazovalo model sociálně orientovaného tržního hospodářství podle vzoru Německa a Rakouska (Potůček, 2018). Program nastavoval dvousložkovou důchodovou dávku, kdy první složka měla zabezpečovat životní minimum, zatímco druhá složka byla odvozena od výše příspěvků pojištěnce a počtu let pojištění. Celá tato částka měla být průběžně valorizována podle růstu cen. Také byla odstraněna diskriminace samostatně výdělečných osob, pracovní kategorie a tzv. osobní důchody. Právě tyto tři atributy důchodového systému byly charakteristickými prvky socialistické politiky minulého
režimu. To vše bylo postupně uzákoněno mezi lety 1990 a 1992 (Potůček, 2016; Rákosník
& Tomeš, 2012). Jednalo se o průběžně financovaný a dávkově definovaný systém.
V roce 1993 došlo k rozpadu Československé federativní republiky a k nástupu první české vlády s premiérem Václavem Klausem. Vláda Václava Klause byla spojena s liberálním modelem sociálního státu s akcentem na ekvivalenci. Potůček (2018) uvádí, že během období této vlády bylo promarněno několik příležitostí o reformu penzijního systému, a to například přechod z PAYG na FF s využitím výnosů z privatizace, založení zaměstnaneckých fondů3 nebo snížení veřejné podpory rodin s dětmi, což mělo vliv na snížení míry plodnosti v České republice. Nedošlo ani k oddělení důchodového pojištění od státního rozpočtu, jak avizovala vláda ve svém programu (Programové prohlášení Vlády České republiky, červenec 1992), nicméně byl zřízen zvláštní účet důchodového pojištění v rámci státních aktiv. Zároveň byl za vlády Václava Klause v roce 1994 zaveden další pilíř důchodového pojištění – penzijní připojištění na dobrovolném a občanském principu4 se státním příspěvkem a došlo také k parametrickým změnám v prvním pilíři5 (Potůček, 2016). Důchodový systém v České republice se tak skládal ze dvou pilířů. První pilíř nadále kombinoval průběžnou formu financování s dávkově definovaným penzijním plánem a byl povinný pro všechny ekonomicky aktivní. Dalším pilířem bylo nově ustanovené penzijní připojištění, které kombinovalo fondové financování a příspěvkově definovaný penzijní plán. Důvodem, proč Česká republika do této doby nepřišla s návrhem zavedení třípilířové struktury jako okolní země (například Slovensko, Maďarsko nebo Polsko), mohl být i vztah se Světovou bankou, která tuto strukturu doporučovala. Müller (1999) jako jeden z důležitých důvodů pro důchodové reformy označuje mimo jiné i velikost zahraničního dluhu, která má vliv na to, do jaké míry budou do politiky státu zasahovat další instituce, v tomto případě se jedná zejména o Světovou banku. Právě absence vlivu Světové banky v České republice měla podle Müller vliv na to, že český důchodový systém nebyl ovlivněn reformami podle chilského vzoru.
3 Návrh ministerstva práce z roku 1993 obsahoval také založení zaměstnaneckých penzijních fondů, to však Václav Klaus odmítl, jelikož chtěl zachovat svobodu rozhodování jednotlivce, jak se na stáří zabezpečí a jak naloží se svými prostředky (Potůček, 2018).
4 Občanský princip znamená, že pro vstup nebo účast není potřeba výkon zaměstnání a systému se tak mohou účastnit pracující i nepracující.
5 Mezi tyto parametrické změny patří zvýšení věku odchodu do důchodu a změna redukčních hranic pro výpočet důchodové dávky.
V roce 1998 za úřednické vlády Josefa Tošovského vznikl první návrh na zavedení povinného fondově financovaného důchodového pilíře. Tento návrh byl však Ministerstvem práce a sociálních věcí (MPSV) označen za příliš riskantní. Ani za další vlády nedošlo k větším změnám v koncepci důchodového systému. Během vlády Miloše Zemana došlo k úpravě penzijního připojištění za účelem zvýšení motivace účasti a bezpečnosti systému, ke zvýšení redukce procentní výměry předčasného starobního důchodu a také ke zvýhodnění pozdějšího odchodu do důchodu (Potůček, 2016).
Důležitým mezníkem pro vývoj penzijního systému bylo navázání spolupráce MPSV a Světové banky, která probíhala mezi lety 1999 a 2003. Opět se tak objevila myšlenka vytvoření nového důchodové pilíře, který by byl povinný a fondově financovaný. Světová banka navrhovala třípilířovou architekturu důchodového systému6, která byla bezpochyby inspirována důchodovou reformou v Chile z osmdesátých let 20. století, kde byl v podstatě zaveden nový penzijní model, často označovaný jako neoliberální (Vostatek, 2016). V roce 2004 byl také založena tzv. Bezděkova komise I, která měla za cíl diskutovat a posoudit možnosti důchodové reformy pro Českou republiku (Potůček, 2016). Česká republika však zůstala pouze u parametrických změn, přesto šlo ale o změny významné.
V dalším volební období (tzn. v letech 2006 až 2010) vyvstala opět otázka důchodové reformy. Začala tzv. první etapa důchodové reformy parametrického typu.
Byla vedena politická debata hlavně o zvýšení věku odchodu do důchodu a o potřebné době pojištění. Návrh na změnu těchto parametrů byl však přijat pouze minimální většinou poslanců a nedošlo tak k široké politické shodě (Potůček, 2016). To opět ukazuje na skutečnost, že nalézt konsensus zejména v oblasti důchodové reformy je složité. Jedná se totiž o oblast, kdy současná vláda těmito „restriktivními“ opatřeními ztrácí volební preference, i když právě tato opatření mají projektovaný pozitivní vliv na stabilitu důchodového systému a veřejných financí. V roce 2010 byl zároveň ustanoven Poradní expertní sbor (PES), tzv. Bezděkova komise II. Tato komise měla za cíl aktualizovat práci předchozí Bezděkovy komise I a formulovat doporučení pro stabilitu systému. PES došel ke konsensu potřeby důchodové reformy, avšak o podobě reformy již shoda nepanovala.
Vznikly tak dva koncepty důchodové reformy. Většinová varianta obsahovala vytvoření
6 Třípilířovou architekturu, která se skládá z veřejně spravovaného systému s povinnou účastí, soukromě spravovaného povinného systému spoření a dobrovolného spoření, navrhovala Světová banka již ve své publikaci „Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth“ z roku 1994 (Světová banka, 1994).
třípilířové struktury, kdy do prvního pilíře (PAYG DB) by bylo odváděno dvacet procent z vyměřovacího základu a do druhého pilíře (FF DC) by byla odváděna tři procenta z vyměřovacího základu. Oba tyto pilíře by byly povinné. Třetí pilíř by byl zachován v původní podobě. Vít Samek navrhoval variantu s dvoupilířovou strukturou s povinnou účastí v obou pilířích. Do prvního pilíře (PAYG DB) by po přijetí parametrických změn podle PES bylo odváděno dvacet tři procent vyměřovacího základu. Druhý pilíř by byl provozován reformovanými penzijními fondy. Státní podpora u druhého pilíře činila tři procenta pojistného, pokud bude pojištěnec přispívat minimálně stejnou částku. Ani u jedné z variant se tak neobjevila koncepce dobrovolného opt-outu z důvodu předpokládaného nízkého zájmu o účast obyvatelstva České republiky (Bezděk, 2010).
Na konci tohoto volebního období však byla zachována původní dvoupilířová struktura, kdy do prvního pilíře bylo odváděno dvacet osm procent vyměřovacího základu a druhý pilíř zůstal na dobrovolné bázi.
Pro téma důchodové reformy v České republice bylo zásadní volební období 2010 až 2013, kdy byl předsedou Vlády ČR Petr Nečas z Občanské demokratické strany (ODS). Za této vlády byla obnovena činnost Národní ekonomické rady vlády (NERV), která při doporučení pro důchodovou reformu vycházela z předchozích poradních orgánů – Bezděkova komise I a II. Nález Ústavního soudu z roku 2010, který poukázal na nízkou ekvivalenci v důchodovém systému, odstartoval takzvanou Malou důchodovou reformu. Malá důchodová reforma z roku 2011 se zaměřovala především na úpravu redukčních hranic, sazeb a změnu pravidel valorizace důchodů, šlo tedy o parametrickou reformu, která měla potlačit vysokou míru solidarity v důchodovém systému. Důležitou součástí této reformy bylo také zvýšení věku odchodu do důchodu, respektive zrychlení zvyšování věku odchodu do důchodu u žen, což mělo za cíl sjednocení věku odchodu do důchodu pro obě pohlaví7, a také odstranění tzv. zastropování věku odchodu do důchodu (Potůček, 2016; Potůček, 2018).
Během vlády Petra Nečase však vznikla další důchodová reforma, která zásadním způsobem ovlivnila český důchodový systém. Takzvaná Velká důchodová reforma z roku 2013 byla systémovou reformou, která zavedla druhý důchodový pilíř. Velká důchodová reforma je jasně inspirována nejen výsledky činnosti Bezděkovy komise II,
7 Odlišení věku odchodu do důchodu na základě pohlaví a u žen pak dále na základě počtu vychovaných dětí bylo zavedeno již v minulém režimu v roce 1964 (Potůček, 2016).
ale také koncepcí Světové banky a realizací důchodové reformy v okolních zemích.
Výsledná podoba reformy je však významně ovlivněna politickou debatou, a především ústupky uvnitř vládní koalice. To potvrzuje i Loužek (2014), který poukazuje na to, že i když vládní návrh odkazuje na doporučení PES a NERV, v mnoha aspektech se od těchto doporučení liší. Jak bylo již dříve zmíněno, v Závěrečné zprávě Poradního expertního sboru je řečeno, že v návrzích pro důchodovou reformu se zavedením druhého pilíře byla záměrně vynechána možnost koncepce s dobrovolným opt-outem. Přesto vládní návrh počítal se zavedením druhého důchodového pilíře na dobrovolné bází právě formou opt-outu. Do druhého důchodového pilíře, který byl fondově financovaný a příspěvkově definovaný, bylo odváděno pět procent z vyměřovacího základu, přičemž tři procenta byla vyvázána z platby do prvního pilíře. Účastník, který se dobrovolně účastnil druhého důchodového pilíře, tak odváděl dvacet pět procent z vyměřovacího základu do prvního průběžně financovaného pilíře a pět procent do druhého fondově financovaného pilíře. Architekturu nově uvedeného důchodového systému včetně výše odvodů popisuje následující tabulka č. 2.
Tabulka č. 2: Pilíře důchodového pojištění zavedené Velkou důchodovou reformou (2013)
I. pilíř II. pilíř III. pilíř
Účast
povinná pro všechny ekonomicky
aktivní
dobrovolná dobrovolná
Financování
a penzijní plán8 PAYG DB FF DC FF DC
Výše odvodů z vyměřovacího základu
25 % (28 %) 5 % -
Pozn.: Údaj v závorce je uveden pro pojištěnce, kteří se neúčastní druhého důchodového pilíře. Povinná výše odvodů z vyměřovacího základu u třetího důchodového pilíře není stanovena, výše odvodů plně závisí na jednotlivci, nesmí však být nižší než 100 Kč měsíčně.
Zdroj: Loužek (2014), Krebs (2015), Potůček (2016); vlastní zpracování
O vstupu se mohli pojištěnci rozhodnout do dosažení 35 let věku, případně do 31. června 2013 pro starší 35 let v době spuštění reformy. Ze systému však již poté nešlo vystoupit. V rámci pilíře vznikly čtyři investiční strategie (respektive fondy), ze kterých si účastník mohl vybrat a v průběhu pojištění je případně měnit. Tyto strategie byly: fond státních dluhopisů9, konzervativní fond, vyvážený fond a dynamický fond. Úspory z pilíře bylo možné vyplácet až po dovršení důchodového věku, a to ve formě doživotní renty, doživotní renty s pozůstalostní penzí na tři roky nebo ve formě renty na dobu určitou (minimálně na dvacet let)10, která po smrti příjemce přechází na dědice (Loužek, 2014). Vostatek (2016), poukazuje na tržní selhání, které vzniká při výplatě životní anuitou, jelikož zde existuje asymetrie informací mezi poskytovatelem pojištění a pojištěncem. Dle Vostatka je vyšší pravděpodobnost, že výplatu penze ve formě
8 viz Tabulka č. 1: Základní důchodová matice
9 V rámci tohoto fondu bylo investováno pouze do dluhopisů České republiky, zemí Evropské unie (EU) nebo OECD (Loužek, 2014). Jednalo se tedy o poměrně nerizikové dluhopisy.
10 V případě vyplácení renty na dobu určitou účastníkovi po překročení stanovené doby náleží pouze důchod z prvního pilíře.
doživotní anuity si vyberou ti jedinci, kteří očekávají vysokou střední délku svého života.
Účastníkům druhého pilíře důchodového pojištění byla zároveň krácena procentní výměra důchodu z prvního pilíře z původní hodnoty 1,5 procent na 1,2 procenta za každý rok, a to z důvodu snížení odvodu do prvního pilíře (Krebs, 2015).
Velká důchodová reforma se dotkla i třetího pilíře důchodového pojištění. Došlo k nahrazení dosavadního systému penzijního připojištění (PP) se státním příspěvkem novým doplňkovým penzijním spořením (DPS). Jednou z nejvýznamnějších změn, kterou nové doplňkové penzijní spoření přineslo, bylo zrušení takzvané garance nezáporného výnosu11. Zrušení této garance umožňovalo účastnickým fondům realizovat rizikovější investice. Klientům sice není nadále garantováno, že finální naspořená částka nebude nižší než původní vklad, rizikovější investice však mohou přinést vyšší výnosy.
Garance nezáporného výnosu mohla způsobit, že výnosy z více konzervativních investic nepokryly výši inflace. Tím pádem byly naspořené úspory v čistém vyjádření nižší a hodnota klientových vkladů (respektive kupní síla těchto prostředků) byla tímto snížena.
Zákon zavádějící druhý pilíř do důchodového systému České republiky byl schválen většinou jednoho poslance. Pro nedostatečný konsensus nebyl zákon podepsán ani tehdejším prezidentem ČR Václavem Klausem (Potůček, 2016). Podle Vostatka (2016) se prezident Václav Klaus o druhém důchodovém pilíři vyjádřil jako o nadbytečném a vytvořeném pro zájmové skupiny – pro příslušníky finančních skupin, nikoliv občany. Reforma se nesetkala s dobrým přijetím ani u obyvatelstva České republiky. „Po více než deset let trvajících diskuzích, zapojení odborných kruhů, zpracování celé řady analýz a hodnocení byla přijata důchodová reforma, která nebyla podpořena ani odborníky, ani veřejností (74 % občanů odmítlo v průzkumu agentury Ipsos, s. r. o. z října 2011 zavedení druhého pilíře), ani nesplnila podmínku shody napříč politickým spektrem, která by zajistila stabilitu tak závažného kroku“ (Potůček, 2016, s. 221). O postoji českého obyvatelstva k novému pilíři nehovoří pouze výše zmíněný průzkum, ale také nízký zájem o účast ve druhém pilíři. Podle dat České národní banky (15. 1. 2021) byl nejvyšší počet účastníků na konci září roku 2015, a to 84 555 účastníků, což je podstatně nižší číslo, než bylo předpokládáno12. Loužek (2014) nízkou účast ve
11 V některých zdrojích (např. Potůček (2018)) označováno jako záruka kladné nuly.
12 Vláda původně počítala s účastí až dvou milionů lidí (Loužek, 2014).
druhém pilíři přičítá nižší důvěře ve fondy oproti době, kdy byla zavedena podobná důchodová reforma v Maďarsku nebo na Slovensku, ale také tomu, že se opt-out vyplatil pouze vysokopříjmovým občanům. Vostatek (2016) upozorňuje na to, že byly ignorovány negativní dopady této reformy na státní rozpočet a ekonomiku, reforma byla zavedena za nepříznivých ekonomických podmínek a fakticky byla účast ve druhém pilíři výhodná pouze pro úzkou skupinu pojištěnců s vysokými příjmy, kteří jsou na důchod často zabezpečeni z jiných zdrojů, než jsou veřejné penze. Výpadek příjmů do státního rozpočtu z důvodu penzijní reformy byl 1,7 miliardy Kč za dva roky fungování druhého pilíře (Vostatek, 2016).
Důležitou roli sehrálo postavení opozice k reformě. Opozice se k důchodové reformě vyjádřila negativně, a dokonce připustila výrazné omezení opt-outu v případě vítězství v dalších volbách (Loužek, 2014). Není tedy překvapením, že po volbách roku 2014, kdy vyhrála Česká strana sociálně demokratická (ČSSD) v čele s Bohuslavem Sobotkou, byla ustanovena nová důchodová komise, která měla za cíl mimo jiné nalézt vhodný způsob ukončení druhého důchodového pilíře. Předsedou této komise byl Martin Potůček. Prvním krokem bylo ukončení přijímání nových klientů do druhého důchodového pilíře k 1. červenci 2015 novelou zákona o důchodovém spoření (Vostatek, 2016). K úplnému zrušení druhého pilíře došlo 1. ledna 2016 na základě zákona č. 376/2015 Sb. (Potůček, 2016). Účastníkům druhého pilíře byly následně vyplaceny všechny jejich prostředky z důchodového spoření (tzn. z druhého pilíře) a bylo jim následně umožněno do konce roku 2017 doplatit prostředky za dobu opt-outu do prvního pilíře tak, aby jim nebyla krácena procentní výměra státního důchodu (Krebs, 2015; Vostatek, 2016). Zrušení druhého pilíře se neobešlo bez ztrát na státním rozpočtu. Vostatek (2016) uvádí, že zvolená varianta ukončení vedla k výpadku příjmů na státním rozpočtu v rozsahu 1,7 miliardy Kč. Kromě zrušení druhého penzijního pilíře si Sobotkova vláda13 dala v oblasti důchodového pojištění za cíl přijít s konkrétními návrhy na změny v důchodovém systému, aby byl systém dlouhodobě stabilní a byla zachována přiměřenost poskytování dávek (Programové prohlášení Vlády České republiky, únor 2014). Vláda se tak zaměřila především na obnovení automatické valorizace penzí. Jedním z důležitých kroků Vlády bylo opětovné zavedení takzvaného
13 Koalice České strany sociálně demokratické (ČSSD), hnutí ANO 2011 a Křesťanské a demokratické unie – Československé strany lidové (KDU-ČSL).
stropu věku odchodu do důchodu14, a to na úrovni 65 let. Zároveň bylo stanoveno, že věk odchodu do důchodu může být aktualizován každých pět let na základě aktuálního demografického vývoje populace. „Změna věku odchodu do důchodu se v praxi projeví až v roce 2030 a dotkne se lidí narozených po roce 1965“ (Kleparnik & Štípek & Bittner
& Pícl, 2017, s. 106). Zastropení věku odchodu do důchodu přispívá k transparentnosti systému, jelikož umožňuje pojištěncům lépe se orientovat, v jakém věku jim vzniká nárok na starobní důchod (případně na předčasný důchod) při splnění potřebné doby pojištění.
Zároveň se tím stává systém více závislý na politickém rozhodnutí a vytváří se tak prostor pro politické machinace, což dělá důchodový systém méně efektivním.
Na konci roku 2017 byla jmenována první vláda Andreje Babiše, která téma důchodové reformy zařadila mezi své strategické směry. Ve svém programovém prohlášení z ledna 2018 vláda prohlásila, že chce plně oddělit důchodový účet od státního rozpočtu tak, aby mezi nimi byly jasně vymezeny vztahy15. Dále prohlásila, že za tímto účelem chce zřídit Státní důchodový úřad pro správu prostředků důchodového pojištění (Vláda České republiky, 8. 1. 2018). O oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu se snažila již první česká vláda z roku 1993 s premiérem Václavem Klausem. K oddělení však tehdy nedošlo. Vláda Andreje Babiše měla také na svém programu parametrické změny důchodového systému tak, aby došlo především ke zvýšení důchodů bez oslabení principu ekvivalence v systému. Měl být také zaveden nový odborný pracovní tým pro důchodovou reformu, která zhodnotí stávající systém a případně navrhne taková řešení pro důchodovou reformu, která bude dlouhodobě i finančně stabilní, srozumitelná a bude se opírat o široký politický i společenský konsensus (Vláda České republiky, 8. 1. 2018).
24. ledna 2018 byla však tato menšinová vláda v demisi a na začátku června téhož roku byl Andrej Babiš znovu pověřen sestavením nové vlády. Stanovené body pro změnu důchodového systému však v novém programovém prohlášení zůstaly nezměněny (Programové prohlášení vlády České republiky, červen 2018). V letech 2018 až 2019 tak došlo k parametrickým změnám v důchodovém systému, které zvýšily průměrný starobní důchod (MPSV 2021b; MPSV 2021c). Zároveň byla ministryní práce a sociálních věcí Janou Maláčovou v první polovině roku 2019 ustanovena nová důchodová komise
14 Zastropování věku odchodu do důchodu bylo zrušeno minulou vládou v rámci Malé důchodové reformy.
15 K plánu oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu se negativně vyjádřily odbory. Josef Středula, šéf Českomoravské konfederace odborových svazů (ČMKOS) projevil obavy, že pokud dojde k oddělení, nastanou komplikace s dodáním prostředků v případě, že důchodový účet bude v mínusu (ČT24, 2018).
„Komise pro spravedlivé důchody“, jejíž předsedkyní je profesorka Danuše Nerudová.
Tato komise je poradním orgánem Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) a skládá se ze zástupců politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně ČR, zástupců zaměstnavatelských organizací, zástupců senátorských klubů, zástupců z ministerstva financí a ministerstva zdravotnictví, Úřadu vlády, České národní banky (ČNB) a Českého statistického úřadu (ČSÚ), zástupců seniorských organizací a zájmových skupin a zástupců akademické sféry (Komise pro spravedlivé důchody, 2021a; Komise pro spravedlivé důchody, 2021b). Dále Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) požádalo Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) o analýzu prvního a třetího pilíře důchodového pojištění v České republice a o doporučení změn systému (Hospodářské noviny, 2019). Společně se závěry Komise pro spravedlivé důchody má být zpráva z OECD výchozím materiálem pro budoucí důchodovou reformu. Důchodový účet od státního rozpočtu však do konce roku 2020 oddělen nebyl a k plánované důchodové reformě také zatím nedošlo.
2.2. Současné nastavení důchodového systému v České republice
Současný český důchodový systém se skládá ze dvou pilířů – v dnešní terminologii se jedná o první pilíř a třetí pilíř. Důchodový systém je tak založen na dvou zákonech, a to na zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů a na zákoně zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření (MPSV, 2021a). Následující kapitoly rozebírají podrobně nastavení a parametry obou penzijních pilířů.
2.2.1. První pilíř: důchodové pojištění
První pilíř důchodového pojištění je průběžně financovaný s dávkově definovaným penzijním plánem (PAYG DB). Z důchodového pojištění jsou poskytovány čtyři druhy dávek, a to starobní důchod16, invalidní důchod, vdovský a vdovecký důchod a sirotčí důchod. Tento pilíř je univerzální a povinný pro všechny ekonomicky aktivní.
Povinná účast v prvním důchodovém pilíři je dále vymezena na zaměstnance v pracovním poměru, zaměstnance na dohodu o provedení činnosti (DPČ), zaměstnance na dohodu o provedení práce (DPP), pokud jejich příjem v daném měsíci překračuje
16 včetně předčasného důchodu
10 tisíc Kč, dále pak na osoby samostatně výdělečně činné (OSVČ)17 a na osoby, jimž plyne náhradní doba pojištění18 (MPSV, 2021a; ČSSZ 2021b). Na důchodovém pojištění se mohou dobrovolně účastnit také osoby starší osmnácti let, které podaly přihlášku o účasti u příslušné okresní správy sociálního zabezpečení a zaplatily pojistné (MPSV, 2021a). Výše odvodu do prvního pilíře činí 28 procent vyměřovacího základu, kdy 6,5 procenta odvádí zaměstnanec a 21,5 procent zaměstnavatel (v případě OSVČ a dobrovolně se účastnících osob odvádí tyto osoby celých 28 procent). Vyměřovacím základem se rozumí „úhrn příjmů zúčtovaných pojištěnci zaměstnavatelem v souvislosti s výkonem zaměstnání, které zakládá účast na nemocenském pojištění, s výjimkou nezapočitatelných příjmů dle zákona, nebo roční vyměřovací základ OSVČ a osob dobrovolně účastných důchodového pojištění“ (Potůček, 2018, s. 178).
Podle zákona o důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb. §32, odstavec 3 vzniká nárok na starobní důchod po dosažení věku 65 let pro osoby narozené po roce 197119. Zároveň musí být splněna podmínka minimální doby pojištění. Minimální doba pojištění je momentálně stanovena na dobu 35 let, respektive na dobu 20 let při dosažení věku 70 let (MPSV, 2021d). Český důchodový systém umožňuje i takzvaný předčasný důchod, kdy poté dochází ke krácení procentní výměry starobního důchodu, nebo přesluhování, kdy je naopak procentní výměra navýšena. Zároveň je možné vykonávat výdělečnou činnost současně s pobíráním starobního důchodu (to však neplatí u předčasných důchodů).
Starobní důchod je počítán na základě principu dvousložkové konstrukce důchodu. První složkou je základní výměra, která je stanovena pevně pro každý rok jako desetina průměrné mzdy stanovené pro účely důchodového pojištění. Tato složka je stejná pro všechny a není tedy závislá na výši výdělků (potažmo příspěvků do systému) nebo délce pojištění. Například pro rok 2020 byla stanovena ve výši 3 490 Kč a pro rok 2021 ve výši 3 550 Kč (ČSSZ, 2020). Druhou složkou je procentní výměra, která je vypočítána individuálně na základě výše výdělků v rozhodném období a době pojištění.
17 OSVČ se důchodového pojištění účastní povinně, pokud jde o hlavní samostatnou výdělečnou činnost nebo o vedlejší samostatnou výdělečnou činnost a její příjem z vedlejší samostatné výdělečné činnosti dosáhl v kalendářním roce aspoň takzvané rozhodné částky, jejíž hodnota je stanovena pro každý rok jiná (ČSSZ, 2021c).
18 Náhradní doba pojištění je definována jako doba, kdy pojištěnec neodvádí pojistné, přesto se toto období započítává do potřebných let pojištění pro vznik nároku na důchod z prvního pilíře.
19 Důchodový věk pro dříve narozené popisuje Příloha č. 1.
Výpočet procentní výměry závisí na rozhodném období, čímž se myslí doba od bezprostředně nadcházejícího roku po dosažení 18 let do roku, který bezprostředně předchází přiznání důchodu20 (zákon č. 155/1995). Na základě roční průměrné hrubé mzdy pojištěnce v rozhodném období se následně vypočítá takzvaný úhrn vyměřovacího základu. Úhrn vyměřovacího základu je dále vynásoben koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího základu, který je stanoven vládním nařízením na základě dat ČSÚ na úrovni průměrné měsíční mzdy za kalendářní rok Tento součin se nazývá roční vyměřovací základ. Dále je pak nutné vypočítat osobní vyměřovací základ (OVZ).
Výpočet OVZ lze znázornit následujícím vzorcem:
OVZ=úhrn ročních vyměřovacích základů počet dní v rozhodném období ×365
12
OVZ je dále převeden na výpočtový základ pomocí redukčních hranic (Krebs, 2015).
Redukční hranice jsou stanoveny pro každý rok. Právě v tomto úseku je do výpočtu starobního důchodu znatelně promítán princip solidarity, jelikož se určité úseky OVZ započítávají jen částečně, případně vůbec. Redukční hranice platné pro rok 2021 jsou uvedeny v tabulce č. 3. Konečná částka procentní výměry je součinem výpočtového základu, počtu let pojištění a procentní sazby 1,5 procenta21.
Tabulka č. 3: Redukční hranice pro výpočet důchodu v roce 2021
Redukční hranice Zápočet
do 15 595 Kč 100 %
nad 15 595 Kč do 141 764 Kč 26 %
nad 141 764 Kč 0 %
Zdroj: ČSSZ (2021e); vlastní zpracování
Jak lze vyvodit z předchozího textu, výpočet starobního důchodu z prvního pilíře je relativně složitý. Právě komplikovanost výpočtu spolu s dalšími parametry činí důchodový systém méně transparentní. K určitému zlepšení v oblasti transparentnosti došlo díky nastavení jednotného věku odchodu do důchodu na úrovni 65 let. Zároveň je první pilíř relativně vysoce solidární. Solidarita v systému není ani tak způsobena
20 Do rozhodného období nejsou zahrnuty roky před rokem 1986 a tzv. vyloučené doby, které blíže specifikuje zákon č. 155/1995 Sb. §16, odstavec 4 a 5.
21 U předčasného důchodu je procentní sazba krácena.
základní výměrou, neboť se jedná o poměrně nízkou částku, ale spíše redukčními hranicemi při výpočtu procentní výměry.
2.2.2. Třetí pilíř: doplňkové penzijní spoření (DPS)
Doplňkové penzijní pojištění je fondově financované a příspěvkově definované (FF DC). Jedná se tedy o doplňkový systém k prvnímu pilíři, který je založen v podstatě výhradně na principu ekvivalence. Třetí pilíř v českém důchodovém systému funguje již od roku 1994, kdy bylo zavedeno penzijní připojištěn (PP). Až v roce 2013 v rámci Velké důchodové reformy bylo penzijní připojištění se státním příspěvkem nahrazeno doplňkovým penzijním spořením, přičemž nejvýznamnější změnou bylo zrušení garance nezáporného výnosu.22 Nahrazení doplňkovým penzijním systémem nebylo ve své podstatě absolutní, jelikož účastníci PP si mohli vybrat, zda své prostředky převedou do nových účastnických fondů, nebo je ponechají v tzv. transformovaných fondech, které nadále podléhají garanci nezáporného výnosu. Do transformovaných fondů však již nejde vstoupit. Třetí pilíř je tak tvořen penzijním připojištěním pro účastníky transformovaných fondů a doplňkovým penzijním spořením (DPS). Další text rozebírá pouze DPS.
Účast v DPS je na občanském principu, dobrovolná a vzniká smlouvou o doplňkovém penzijním spoření mezi účastníkem a penzijní společností. Smlouva tak může být podepsána jen fyzickou osobou starší 18 let, přesto zákon umožňuje uzavření smlouvy pro nezletilého. Výše příspěvků je stanovena pro každý měsíc účastníkem, nicméně příspěvek nesmí být nižší než 100 Kč. Zároveň je možné, aby se na příspěvku podílel zaměstnavatel. Na rozdíl od příspěvků hrazených účastníkem však u příspěvku zaměstnavatele není poskytován státní příspěvek (zákon č. 427/2011 Sb.). U příspěvků účastníka je tak možné čerpat státní příspěvky poskytnuté ministerstvem financí, ale také může účastník uplatit daňové zvýhodnění. Tato státní podpora navyšuje jistinu a dochází tak u ní ke zhodnocení. Výše státních příspěvků a daňové zvýhodnění jsou uvedeny v Příloze č. 2. Účastník účastnického fondu si určuje investiční strategii v závislosti na nabízených fondech. Obecně lze fondy penzijních společností rozdělit dle rizikovosti na konzervativní, vyvážené a dynamické.
22 viz kapitola 2.1. Vývoj penzijního systému od roku 1989 do roku 2020
Prostředky z účastnického fondu lze použít na výplatu dávek: starobní penze na dobu určitou, invalidní penze na dobu určitou, jednorázové vyrovnání, odbytné, úhrada jednorázového pojistného pro doživotní penzi nebo úhrada jednorázového pojistného pro penzi na přesně stanovenou dobu s přesně stanovenou výší důchodu. Pro splnění nároku na uvedené dávky je vždy nutné dosáhnout 60 let věku a spořit nejméně šedesát měsíců.
U některých dávek jsou stanoveny další podmínky (zákon č. 427/2011 Sb.). Zákon zároveň stanovuje způsob výplaty jednotlivých dávek (viz zákon č. 427/2011 Sb., §22–
§25). Vzhledem k rozsahu a tématu práce však způsoby výplaty dávek nebudou rozebrány.
Ve čtvrtém čtvrtletí roku 2020 se účastnilo DPS 1 281 406 osob a 3 134 354 osob se účastnilo transformovaných fondů. Penzijní společnosti tak ve fondech spravovaly 527,89 miliard Kč (APS ČR, 2021a). Lze tak říci, že třetí pilíř důchodového systému je poměrně hojně využíván.
3. Stav českého důchodového systému
Tato kapitola popisuje stávající problémy českého důchodového systému a potencionální důvody pro důchodovou reformu. Kapitola je dále rozdělena na podkapitoly, které rozebírají jednotlivé aspekty systému, popřípadě vývoj v ekonomice, který má významný vliv na dlouhodobou stabilitu současného penzijního systému. Stav důchodového systému je možné rozebrat z více hledisek, nicméně vzhledem k rozsahu práce byly vybrány čtyři aspekty, a to finanční stabilita systému, demografický vývoj, trendy na trhu práce a náhradový poměr.
3.1. Finanční stabilita systému
Právě finanční stabilita důchodového systému je jedna z otázek, kterou se zabývá nejen Česká republika, ale také ostatní země ve světě. Jedná se složitou problematiku, která je provázána s dalšími proměnnými, jako je demografický vývoj země, ale také vývoj na trhu práce a v ekonomice obecně.
Mezi základní ukazatele, které vypovídají o finanční stabilitě důchodového systému, patří příjmy a výdaje důchodového pojištění, respektive celková bilance důchodového pojištění. Vývoj hospodaření systému důchodového pojištění v letech 2010 až 2020 popisuje následující graf č. 1. Systém důchodového pojištění byl od roku 2010 pouze dvakrát v přebytku, a to v letech 2018 a 2019. Jak bylo uvedeno v předchozích kapitolách, důchodový účet je stále součástí státního rozpočtu. V případě, že je hospodaření důchodového účtu v záporných číslech, je vytvářen tlak na státní rozpočet a je nutné přesunout zdroje financování z jiných oblastí státního rozpočtu tak, aby byly splněny nároky na důchodové dávky.
Vývoj bilance je silně závislý na ekonomickém cyklu, což dokazují i data.
Pozitivní vliv na příjmy důchodového systému (a státního rozpočtu obecně) měl pokles obecné míry nezaměstnanosti od roku 2014 (ČSÚ, 2021c) a také růst mezd a platů.
Naopak negativní vliv na bilanci důchodového účtu má demografický vývoj země, který bude rozebrán v další kapitole této práce. Do vývoje hospodaření systému důchodového pojištění se zároveň promítají politické zásahy, kdy dochází k parametrickým (popřípadě systémovým) úpravám důchodového systému. PAYG systém, který je použit v prvním pilíři důchodového systému, je citlivý na legislativní změny a politická rizika. Jak lze odvodit z kapitoly 2.1., v posledních letech se jednotlivé vlády snažily především
o zvýšení starobních důchodů prostřednictvím vyšší valorizace, ale také jednorázových příspěvků, což se projevuje zvýšením výdajů. Přesto náhradový poměr23 v letech 2013 až 2018 klesal z důvodu výrazně rychlejšího tempa růstu průměrné mzdy než tempa růstu důchodů (MPSV, 2019), což se projevilo snížením schodku hospodaření v těchto letech.
Graf č. 1: Vývoj hospodaření systému důchodového pojištění v letech 2010–2020 (v mld. Kč)
Pozn.: Výdaje na důchodové pojištění jsou uvedeny včetně alikvotních částí výdajů na správu.
Zdroj: MF ČR (2021); vlastní zpracování
Vzhledem ke skutečnosti, že hospodaření důchodového systému bylo ve většině let schodkové, současný důchodový systém nelze označit za finančně stabilní. Pro detailnější zhodnocení situace (zejména předpokládaný budoucí vývoj) je však nutné rozebrat další proměnné – především předpokládaný demografický vývoj země.
23 relace průměrného starobního důchodu k průměrné mzdě
-100 0 100 200 300 400 500
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
mld. Kč
rok
příjmy výdaje bilance
3.2. Demografický vývoj
Průběžně financované důchodové systémy jsou vysoce citlivé na demografický vývoj. Nepříznivý demografický vývoj (např. nízká míra plodnosti nebo rostoucí střední délka života) se negativně projevuje v nedostatku prostředků na vyplácení důchodů.
I když tyto jevy lze považovat z části za pozitivní, jelikož jde o následek lepšího zdravotního systému, sociálního vývoje, ale také zvýšení vzdělání a možnosti kariéry u žen a snížení dětské úmrtnosti, představují také výzvu z hlediska hospodářské a sociální politiky (OECD, 2019a). Stárnutí populace vytváří zároveň velký tlak na penzijní systémy všech zemí, Českou republiku nevyjímaje.
Jak je patrné z grafů níže, v České republice se od roku 1980 míra plodnosti drží pod hodnotou 2,1 potomků na jednu ženu. Právě hodnota 2,1 je zásadní pro stabilní vývoj populace, při nižších hodnotách dochází k vymírání obyvatelstva. Zároveň se prodlužuje střední délka života. Tyto dva faktory dohromady mají za následek stárnutí obyvatelstva, což má negativní vliv na fiskální stabilitu důchodového systému. Nízká míra plodnosti znamená budoucí snížení ekonomicky aktivního obyvatelstva, a tedy méně plátců.
Graf č. 2 zároveň ukazuje vysokou míru plodnosti v 70. letech 20. století. Tato vysoká míra plodnosti, do určité míry způsobená pronatalitní politikou, má dopad na strukturu obyvatelstva, kdy došlo v minulém desetiletí k výraznému nárůstu obyvatelstva v produktivním věku (ČSÚ, 2021b) a zvýšení příjmů důchodového systému.
V následujících letech však tato generace dosáhne důchodového věku. Kvůli nižším hodnotám plodnosti ale nelze tento nárůst obyvatelstva v důchodovém věku plně vykompenzovat. To vede k navyšování podílu osob starších 65 let na úkor ekonomicky aktivnímu obyvatelstvu, což potvrzují i data ČSÚ (2019), která zároveň udávají, že v roce 2050 lze očekávat nárůst poměru závislých osob na sto potenciálně ekonomicky aktivních z 65 (údaj za rok 2017) na 93. Na základě těchto údajů lze předpokládat, že důchodový systém bude v budoucnu z fiskálního hlediska nadále deficitní a méně stabilní.
Graf č. 2: Míra plodnosti v České republice v letech 1970–2018 (v %)
Zdroj: Světová banka (2021); vlastní zpracování
Graf č. 3: Střední délka života v letech 1970–2018 v ČR (v letech)
Zdroj: Světová banka (2021); vlastní zpracování 1
1,2 1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
míra plodnosti (v %)
rok míra plodnosti v ČR
68,00 70,00 72,00 74,00 76,00 78,00 80,00
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
střední délka života (v letech)
rok
střední délka života v ČR
3.3. Trendy na trhu práce
Pro udržitelnost stávajícího důchodového systému je důležité, aby byl systém schopen reagovat na trendy na trhu práce. Jedním z těchto trendů je tzv. „gig economy“, tedy rostoucí vliv nestandardních pracovních poměrů („Non-standard Work“, NSW) na trhu práce. Ve srovnání se standardními pracovníky se smlouvou na plný úvazek a na dobu neurčitou jsou totiž pracovníci v nestandardních pracovních poměrech v nevýhodě, co se týče starobních důchodů. V České republice podle dat OECD (2019b) vzrostl mezi lety 2000 a 2017 podíl částečných úvazků na závislém zaměstnání a podíl samostatně výdělečné činnosti na celkové zaměstnanosti. Zaměstnanci v dočasném pracovním poměru a zaměstnanci na částečný úvazek, tak osoby samostatně výdělečně činné mají zpravidla nižší starobní důchody oproti standardním zaměstnancům. To může být zapříčiněno skutečností, že v průměru mají nestandardní pracovníci nižší pracovní příjmy (OECD, 2019b), ale i tím, jak je daný důchodový systém pro nestandardní pracovníky nastaven. V České republice je pro osoby samostatně výdělečně činné i pro zaměstnance míra povinných příspěvků na důchodové pojištění 28 procent z vyměřovacího základu.
Avšak zatímco u zaměstnanců je vyměřovací základ jasně definován, osoby samostatně výdělečně činné si určují vyměřovací základy samy (nesmí však být nižší než polovina daňového základu). OSVČ si tak mohou určit nižší vyměřovací základ, což se jim promítne i do budoucí výše starobního důchodu. Zároveň tak dochází k výpadkům příjmů penzijního důchodu a je v podstatě porušena univerzalita prvního důchodového pilíře, jelikož nejsou podmínky rovně nastaveny. Současně NSW mohou představovat příležitost ke vstupu na trh práce pro lidi v předdůchodovém a v důchodovém věku a další skupiny, které hůře hledají místo na trhu práce v rámci standardních pracovních poměrů.
To zvyšuje nejen jejich blahobyt, ale může to zvyšovat i výši jejich starobních důchodů.
Z těchto důchodů je nezbytné provést revizi důchodového systému a zhodnocení, zda je inkluze NSW v důchodovém systému dostatečná.
3.4. Náhradový poměr
Další způsob, jak zhodnotit důchodový systém, je na základě náhradového poměru. Náhradový poměr hraje významnou roli při hodnocení blahobytu starobních důchodců a při zajištění důstojného stáří bez nadměrného snížení životního standardu po odchodu do důchodu. Následující graf č. 4 znázorňuje náhradový poměr mužů24 v roce 2018 jako procento předdůchodových výdělků v zemích Evropské unie (EU 27).
Graf č. 4: Náhradový poměr mužů v roce 2018 v zemích EU (v %)
Pozn.: náhradový poměr je uveden jako procento předdůchodových výdělků Zdroj: OECD (2021a), OECD (2021b); vlastní zpracování
Dle údajů, které uvádí graf výše, má Česká republika relativně nízký náhradový poměr v hrubém i v čistém vyjádření. Pro důchodce je podstatná hodnota v čistém vyjádření, jelikož tato hodnota nejpřesněji vyjadřuje snížení životního standardu jakožto snížení čistého příjmu po odchodu do důchodu. V České republice se po odchodu do důchodu sníží čistý příjem o necelých čtyřicet procent, což je poměrně vysoká částka, pokud je brána v úvahu i výše odvodu. Ta naopak v ČR patří mezi nejvyšší v porovnání
24 Náhradový poměr byl zvolen jen pro jedno pohlaví z toho důvodu, že u některých zemí (včetně České republiky) byla hodnota náhradového poměru pro obě pohlaví stejná. Zároveň je graf pro jedno pohlaví přehlednější.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
LTU IRL POL ROU MLT DEU SVN HRV LVA CZE BEL EST SVK GRC SWE HUN FIN FRA CYP BGR NLD ESP DNK PRT AUT LUX ITA
náhradový poměr mužů (v %)
země
hrubý náhradový poměr mužů (v %) čistý náhradový poměr mužů (v %)
s ostatními státy EU.25 Český důchodový systém tak i přes vysoké příspěvky negeneruje dostatečně vysoké penze v porovnání s ostatními zeměmi EU. Podle Deloitte (2019) by bez změny důchodového systému náhradový poměr v České republice v budoucnu klesl hluboko pod 40 procent průměrné mzdy. Přesto je nutné zmínit, že míra relativní chudoby26 mezi jedinci staršími 65 let je v ČR vzhledem k ostatním zemím OECD poměrně nízká (OECD, 2019b), což je zapříčiněno mimo jiné vysokou mírou solidarity v důchodovém systému.
25 Porovnání sazeb příspěvků na důchodové pojištění v EU popisuje Příloha č. 3.
26 Relativní chudoba je zde vyjádřena jako polovina mediánu národního ekvivalizovaného příjmu domácnosti.
