Bankovní institut vysoká škola Praha
zahraničná vysoká škola Banská Bystrica
Verejná správa a jej význam pre podnikanie
Bakalárska práca
Iveta BABIŠOVÁ apríl 2015
Bankovní institut vysoká škola Praha
zahraničná vysoká škola Banská Bystrica
Katedra ekonómie, oceňovania, spoločenských vied a práva
Verejná správa a jej význam pre podnikanie
Public administration and its importance to the business
Bakalárska práca
Autor: Iveta Babišová
Právna administratíva v podnikateľskej sfére
Vedúci práce: Marian Korytiak, JUDr.
Košice apríl 2015
VYHLÁSENIE
Vyhlasujem, ţe som bakalársku prácu spracovala samostatne a s pouţitím uvedenej literatúry.
Svojím podpisom potvrdzujem, ţe odovzdaná elektronická verzia práce je identická s jej tlačenou verziou a som oboznámená so skutočnosťou, ţe sa práca bude archivovať v kniţnici BIVŠ a ďalej bude sprístupnená tretím osobám prostredníctvom internej databázy elektronických vysokoškolských prác.
V Košiciach, dňa 16. apríla 2015 Iveta Babišová
POĎAKOVANIE
Touto cestou vyslovujem poďakovanie vedúcemu práce pánovi JUDr. Marianovi Korytiakovi, za pomoc, odborné vedenie, cenné rady a pripomienky pri vypracovaní bakalárskej práce.
V Košiciach, dňa 16. apríla 2015 Iveta Babišová
ANOTÁCIA
BABIŠOVÁ, Iveta: Verejná správa a jej význam pre podnikanie [Bakalárska práca].
Bankovní institut vysoká škola Praha, zahraničná vysoká škola Banská Bystrica. Katedra ekonómie, oceňovania, spoločenských vied a práva. Vedúci práce: JUDr. Marian Korytiak, Rok obhajoby: 2015. Počet strán: 64.
Cieľom tejto bakalárskej práce je popísať legislatívne podmienky a moţnosti verejnej správy pre podporu podnikania. Zhodnotiť aktuálny stav podpory štátu pre podporu podnikania. Navrhnúť moţnosti na ich zlepšenie.
Prvá kapitola sa zaoberá verejnou správou SR. Jej definíciou, systémom a financovaním.
Druhá kapitola je zameraná na ekonomickú úlohu nášho štátu. Hospodársku politiku, jej ciele ako aj na monetárnu a fiškálnu politiku štátu.
Tretia kapitola obsahuje legislatívne podmienky pre podnikaniu u nás. Analyzuje podnikateľské prostredie. Opisuje vybrané podpory a programy, ktoré poskytuje štát ako podpory pre podnikanie.
Kľúčové slová: verejná správa, štátna správa, štát, vláda, samospráva, obec, samosprávny kraj (vyšší územný celok), hospodárska politika, monetárna politika, fiškálna politiky, podnik, podnikanie, programy, podpory, daňové úľavy.
.
ANNOTATION
BABIŠOVÁ, Iveta: Public administration and its importance to the business [Bachelor thesis]. College of Banking in Prague, foreign university Banska Bystrica.
Department of Economics, pricing, social sciences and law. Supervisor: Mgr. Marian Korytiak, Defended: 2015. Pages: 64.
The aim of this thesis is to describe the legislative conditions and possibilities of public administration to promote the business. To assess the current status of state support for business promotion. Propose few options for improving them.
The first chapter deals about the public administration of the Slovak Republic. Its definition, systems and financing.
The second chapter focuses on the economic role of our country. Economic policy, its objectives as well as monetary and fiscal policy.
The third chapter contains legislative conditions for doing business in our country.
Analyzes business environment. Describes selected supports and programs, provided by the State as support for entrepreneurship.
Keywords: government, state government, state government, local government, community, self-governing region (higher territorial unit), economic policy, monetary policy, fiscal policy, enterprise, business programs, support tax relief.
6
OBSAH
ÚVOD ... 8
1 VEREJNÁ SPRÁVA ... 10
1.1 Definícia verejnej správy ... 10
1.1.1 Princíp budovania orgánov vo verejnej správe ... 11
1.1.2 Verejná správa ako nástroj výkonu verejnej moci ... 12
1.2 Systém verejnej správy ... 13
1.2.1 Štátna správa ... 15
1.2.2 Samospráva ... 21
1.3 Financovanie verejnej správy ... 27
1.3.1 Verejné financie ... 27
1.3.2 Štátny rozpočet ... 28
1.3.3 Financovanie samospráv ... 29
2 EKONOMICKÁ ÚLOHA ŠTÁTU ... 34
2.1 Hospodárska politika štátu ... 34
2.2 Monetárna (peňaţná a úverová) politika štátu ... 36
2.3 Fiškálna (rozpočtová) politika štátu ... 38
3 VÝZNAM VEREJNEJ SPRÁVY PRE PODNIKANIE ... 42
3.1 Podnik a podnikanie ... 42
3.1.1 Členenie podnikateľských subjektov ... 43
3.1.2 Zaloţenie a vznik podnikateľských subjektov ... 45
3.1.3 Podnikateľské prostredie ... 46
3.1.4 Konkurencieschopnosť malých a stredných podnikov ... 48
3.2 Poslanie verejnej správy pri podpore podnikania ... 48
3.3 Nástroje verejnej správy na podporu podnikania ... 49
3.3.1 Príspevok úradu práce pre začínajúcich podnikateľov ... 49
7
3.3.2 Príspevky na podporu zamestnanosti ... 50
3.3.3 Mikropôţičky pre začínajúcich podnikateľov ... 52
3.3.4 Daňové úľavy ... 53
3.3.5 Ukončené, alebo pozastavené programy a podpory ... 55
ZÁVER ... 58
BIBLIOGRAFIA ... 59
INTERNETOVÉ ZDROJOV ... 61
ZOZNAM PRÁVNYCH PREDPISOV ... 62
ZOZNAM OBRÁZKOV ... 63
ZOZNAM TABULIEK ... 64
8
ÚVOD
Slovensko bolo do roku 1992 súčasťou väčších štátnych celkov (s výnimkou existencie Slovenského štátu). Napriek tomu, ţe Slováci v podstatnej miere nemohli zasahovať do formovania verejnej správy, nedá sa povedať, ţe verejná správa nemá vlastnú tradíciu.
Verejná správa na Slovensku prešla dlhým historickým vývojom. Najstaršie zárodky existencie správneho systému na našom území je moţné sledovať uţ počas keltského osídlenia. Trvalejší správny systém vznikol po príchode Slovanov a vzniku prvých slovanských štátnych útvarov. Správny systém, ktorý sa vytvoril po vzniku Veľkomoravskej ríše sa stal základom, na ktorom budovali svoje systémy správy Uhorské kráľovstvo, habsburská ríša, či neskôr Československá republika a Slovenský štát. Menili sa len názvy, územný rozsah a právomoci územných celkov a úradov, ale základ zostával pribliţne rovnaký.
Slovensko po novembrovej neţnej revolúcií (1989) ako aj vznikom samostatnej Slovenskej republiky (1993) prechádzalo a prechádza viacerými zásadnými politickými i spoločenskými zmenami. Išlo o zmeny politickej povahy, o prechod z totalitného na demokratický štát, s ktorým je spojená i deľba moci. Ale aj zmeny ekonomickej povahy, o prechod na trhovú ekonomiku zaloţenú na výraznom posilnení súkromného vlastníctva a s ním spojenej transformácie ekonomiky. Vytvorením samostatného Slovenska bolo potrebné uskutočniť novú organizáciu štátu, najmä novú štruktúru a fungovanie verejnej správy a zabezpečovanie verejných sluţieb.
Cieľom tejto práce je na základe preštudovania odbornej literatúry a iných domácich zdrojov charakterizovať verejnú správu. Zistiť legislatívne podmienky a moţnosti verejnej správy na podporu podnikania. Zhodnotiť stav zistených poznatkov. Navrhnúť moţnosti verejnej správy na zlepšenie podpory podnikania u nás.
Práca je rozdelená do troch kapitol. Prvá kapitola je venovaná teoretickému vymedzeniu verejnej správy SR. Systémom členenia verejnej správy u nás, jej fungovaním a spôsobom jej financovania. Verejnými financiami a vzťahmi vznikajúcimi pri ich získavaní, rozdeľovaní, prerozdeľovaní a pouţití peňaţných prostriedkov, ktoré patria občanom, verejnoprávnym orgánom a organizáciám, ktoré peniaze daňových poplatníkov spravujú.
Druhá kapitola sa zaoberá ekonomickou úlohou štátu, ktorú plní hlavne vláda a centrálna banka SR. Hospodárskou politikou vlády, jej činnosťou a stanovením cieľov ako sú zamestnanosť, cenová stabilita, ekonomický rast, stabilita menových kurzov,
9
optimálne rozdeľovanie dôchodkov atď., pri ktorej vláda pouţíva určité nástroje akými sú monetárna a fiškálna politika, ktorými ovplyvňuje ekonomiku a tým aj podmienky pre podnikanie.
Pozornosť v tretej kapitole je sústredená na popísanie legislatívnych podmienok pre podnikanie u nás. Analyzovanie podnikateľského prostredia a konkurencieschopnosť malých a stredných podnikov. Opísanie programov a podpôr, ktoré verejná správa poskytuje podnikateľom, ich zhodnotenie. V závere tejto práce poukazujeme na nepriaznivé podmienky a prostredie pre podnikanie u nás a predkladáme naše návrhy na jeho zlepšenie.
10
1 VEREJNÁ SPRÁVA
Základným východiskovým slovom pre pojem verejná správa je „správa“. Vo všeobecnosti pod slovom správa alebo spravovanie je moţno rozumieť všetky zámerné a uvedomelé činnosti, ktorých účelom je dosiahnuť a udrţiavať určité usporiadanie predmetu správy. Obsahom správy sa môţu stať rôzne činnosti, ktoré musí správca vykonávať, aby dosiahol účel či cieľ správy (Kováčová, 2011, s. 12-13).
Správa vecí verejných zahŕňa akúkoľvek činnosť štátnych orgánov ( nielen štátnej správy a samosprávy), úradných osôb, právnických osôb, občianskych a záujmových zdruţení a organizácií, ale aj činnosť samotných občanov. Rozdiel medzi verejnou správou a správou vecí verejných je v tom, ţe správa vecí verejných je oveľa širší pojem, patrí sem zákonodarná činnosť, výkon kontroly štátnych orgánov atď. Ďalej do správy vecí verejných patrí aj všetko to, čo nie je predmetom realizácie individuálneho či súkromného charakteru záujmu občanov, právnických a fyzických osôb.
1.1 Definícia verejnej správy
Verejná správa predstavuje činnosť sluţieb pre verejnosť a verejní pracovníci uskutočňujú politiku definovanú niekým iným. Zahŕňa postupy vykonávanej politiky v činnosti a chode inštitúcie správy. Predstavuje činnosť štátu, činnosť zaloţenú na štátnej moci, ktorá je vykonávaná oprávnenými resp. zmocnenými subjektmi, ktorej predmetom sú veci verejné. Je charakteristická aktívnosťou, iniciatívou, zameraním na utváranie budúcnosti pri dodrţiavaní zákonov a realizácii verejných úloh.
Verejná správa je prioritne viazaná na právny poriadok. Môţe spravovať a vykonávať len to, čo je určené právnym predpisom, najčastejšie sústavou predpisov špecificky určených pre určitý orgán správy. V predpise sú určené kompetencie verejného orgánu, čo znamená prevahu prvku normatívneho správania vo verejnej správe nad prvkom osobným.
Je predstavovaná výkonom samosprávy a štátnej správy, pretoţe sektor je financovaný z verejných financií a verejné financie sú tvorené zo zdrojov od obyvateľstva, nie je tu k dispozícií pre riadenie verejného sektora ţiadny iný subjekt ako práve verejná správa.
Z tohto pohľadu je charakterizovaná ako súhrn metód, opatrení, spôsobov a postupov, ktoré uvádzajú do chodu mechanizmus hospodárskej politiky, zabezpečujú jej ciele, reguláciu a rozvoj (Hamalová, 2008, s. 80-85).
11
Verejná správa riadi a spravuje verejný sektor, ktorý charakterizuje verejné vlastníctvo, rozhodovanie verejnou voľnou a uplatňovanie verejnej kontroly. Verejný sektor zahrňuje rozpočtové a príspevkové organizácia a nadácie, občianske zdruţenia, rôzne neziskové organizácie. Všeobecne prevaţuje názor, ţe verejný sektor je ekonomický pojem, pričom funguje s cieľom napĺňať verejný záujem a spravovanie verejných vecí.
Verejná správa zabezpečuje činnosti akými sú tvorba štátnej politiky, tvorba samosprávnej politiky, podpora výkonu štátnej a samosprávnej politiky (Grell et al, 2004, s.7-11).
1.1.1 Princíp budovania orgánov vo verejnej správe
Pri budovaní orgánov verejnej správy sa uplatňujú určité zásady a moţnosti, ktoré označujeme ako technicko-organizačné princípy. Účelom vyuţívania týchto princípov je vybudovanie efektívneho fungovania verejnej správy. Pri budovaní orgánov verejnej správy sa uplatňujú:
územný, odvetvový a funkčný princíp
Územný princíp – predstavuje vybudovanie orgánov podľa územného hľadiska, čiţe určenie pôsobností a právomoci len na určitej časti územia. Cieľom je efektívne usporiadanie týchto orgánov vo vzťahu k fyzickým a právnickým osobám pre ich potreby a záujmy.
Odvetvový princíp – vytvárajú sa orgány štátnej správy v rámci ucelených odvetví rovnakého charakteru. Výhodou je, ţe sa týmto uľahčuje koordinácia v rámci daného odvetvia a jednotný postup pri presadzovaný štátnej politiky v riadení odvetvia.
Funkčný princíp – budovanie orgánov, ktoré by vykonávali rôznorodé funkcie, prostredníctvom ktorých by sa zabezpečovali väzby medzi rôznymi odvetviami štátnej správy.
kolegiálny a monokratický princíp
Kolegiálny princíp – je to kolektívne rozhodovanie členov orgánu. Podmienkou prijatia kolektívneho rozhodnutia je určenie procedurálnych pravidiel (rozhodovanie vlády, NR, poslancov v zastupiteľstvách).
Monokratický princíp – predstavuje orgán s jediným zodpovedným vedúcim (minister), ktorý v rámci svojej spôsobnosti vyuţíva všetky oprávnenia, ktoré má k dispozícií na zabezpečenie úloh orgánu ako celku.
12
princíp volebný a vymenúvací
Ide o princípy, akými spôsobmi sa ustanovujú osoby do funkcií v jednotlivých správnych orgánoch.
Volebný princíp – uplatňuje sa v územných samosprávnych orgánoch (voľba starostu, predsedu vyššieho územného celku, poslanca do zastupiteľstiev).
Vymenúvací princíp – sa uplatňuje na úrovní miestnych a ústredných orgánov štátnej správy (vymenovávanie prednostov úradov miestnej štátnej správy, ministrov).
princíp centralizácie a decentralizácie
Princíp centralizácie – je snaha vybudovať a vytvoriť iba jeden orgán štátnej správy.
Rozhodovanie je ponechanú ústrednému orgánu, ktorý v rámci odvetvového riadenia môţe zasahovať do právomoci niţších orgánov vo forme smerníc, pokynov.
Princíp decentralizácie – je zameraný na vybudovanie jedného centrálneho orgánu a niekoľko ďalších na niţších stupňoch, ktoré však nepôsobia na báze nadriadenosti a podriadenosti. Tento systém sa vyznačuje zvyšovaním právomoci a zodpovednosti orgánov na niţších úrovniach. Vzájomný vzťah medzi orgánom štátnej správy a samosprávnym orgánom je vţdy upravený v zmysle platnej legislatívy.
princíp koncentrácie a dekoncentrácie
Princíp koncentrácie – spočíva v sústredení všetkých funkcií na jednej úrovni do jedného orgánu bez ďalšieho členenia (zlučovanie ústredných orgánov a zniţovanie ich počtu).
Dekoncentračný princíp – umoţňuje vecné rozdelenie úloh správnej činnosti do viacerých nepodriadených orgánov. Je to rozdelenie správnej činnosti medzi niţšie a vyššie orgány (Kováčová, 2011, s. 47-49).
1.1.2 Verejná správa ako nástroj výkonu verejnej moci
Verejná správa je z hľadiska začlenenia pojmu súčasťou pojmu verejná moc. Moc má svoj pôvod v histórii a je zaloţená na vzťahoch nerovnosti. Neustále sa obnovuje a vyvíja.
Sú to vzťahy medzi jednotlivcami, sociálnymi skupinami, etnikami, národmi, štátmi, politickými organizáciami, inštitúciami a pod. Mocenské vzťahy sú relatívne, neustále podliehajú zmenám. Osobitosť mocenských vzťahov spočíva v postavení subjektov, kde moc jedného si vyţaduje podriadenosť druhého. Mocenské vzťahy sa realizujú v rôznych sférach ako napr. v politickej, právnej či ekonomickej. V politickej oblasti si štátna moc
13
prostredníctvom svojich orgánom a inštitúcií v záujme fungovania štátu podriaďuje iné politické subjekty.
Verejná moc má v demokracii zdroj u občana, v občianskej moci a suverenite. Občan má právo vykonávať a formovať verejnú moc priamo alebo ju deleguje na svojich zástupcov prostredníctvom volieb (Kováčová, 2011, s. 22-23).
„Verejná moc je sila, prostredníctvom ktorej je moţné regulovať konanie ľudí. Je to taká moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov, buď priamo, alebo sprostredkovane.
Štátna moc je osobitnou formou verejnej moci v spoločnosti, ktorá je organizovaná vo forme štátu.
Štátna moc sa delí na:
zákonodarnú moc, reprezentovanú zákonodarným orgánmi – parlament,
výkonnú moc, uskutočňovanú vládnymi orgánmi štátu – vláda, ministerstvá, ostatné ústredné orgány vlády, regionálne, okresné, obvodné, obecné
súdnu moc, zabezpečujú ochranu práv prostredníctvom sústavy nezávislých súdov – ústavný súd, najvyšší súd, krajské a okresné súdy“ (Hamalová, 2007, s. 12-13).
1.2 Systém verejnej správy
Pri vymedzení pojmu správa moţno vychádzať z materiálneho – vecného a z formálneho hľadiska. Z materiálneho – vecného hľadiska je správa povaţovaná za kaţdú zámernú činnosť, ktorá sa zaoberá určitými záleţitosťami za účelom dosiahnutia určitého cieľa. Z formálneho hľadiska vychádza z tradičného členenia funkcií štátu ako súdnictvo, zákonodarstvo a exekutíva (Kováčová, 2011, s. 17).
Podľa spravovaných záleţitostí môţeme správu rozdeliť na správu súkromnú a verejnú.
Súkromnú správu vykonávajú ju súkromné subjekty, ktoré sledujú vlastné ciele a riadia sa vlastnou vôľou. Súkromná správa je zameraná na hľadisko osobného prospechu, u nej sa vychádza z predpokladu, ţe právny poriadok vymedzuje len základný rámec pre jej ďalšie slobodné jednanie.
14
Verejná správa vykonáva sa vo verejnom záujme a subjekty ju uskutočňujú ako právom uloţenú povinnosť. Vytvára ju ústavný orgán, kontroluje ju a určuje jej cieľové hodnoty. Orientuje sa na dosiahnutie verejného prospechu (Hamalová, 2007, s. 11).
„Verejná správa predstavuje usporiadanú sústavu rozhodovacích procesov, politických, právnych, organizačných, rozpočtových a iných vzťahov a činnosti, ktorými verejnoprávne orgány ako právnické osoby na základe zákonom pridelených kompetencií transformujú, aplikujú a implementujú zákony štátu do konkrétnych práv a povinností jednotlivých fyzických a právnických osôb“ (Kováčová, 2011, s. 18-19).
Vyznačuje sa rôznymi špecifickými znakmi ako napr. nie je výrobnou ani ziskovou organizáciou, zamestnancov platia orgány štátu alebo iné verejné orgány, vnútorná štruktúra a spôsob riadenia sú zaloţené na byrokratizme, funkcie, ktoré vykonáva sú zviazané s plnením funkcií štátu ako aj má postavenie mediátora medzi občanmi a štátom, bez jej existencie by nebolo moţné zabezpečiť fungovanie štátu.
Systém verejnej správy (Obrázok 1) moţno rozdeliť na základné subsystémy:
Obrázok 1- Systém verejnej správy SR a jeho základné subsystémy
Zdroj: Kováčová Eleonóra: Vysokoškolská učebnica – Verejná správa v SR a jej súvislosti, 1.vydanie, BRATIA SABOVCI, s.r.o. Zvolen, 2011, 194 s., ISBN 978-80-557-0299-5, s. 21
K verejnej správe môţeme pristupovať z hľadiska všeobecného aj osobitého.
Za všeobecné črty sa povaţujú:
zahŕňa hlavné formy pôsobenia v rámci výkonnej – verejnej moci,
Systém VEREJNEJ
SPRÁVY
Štátna správa Samospráva Verejnoprávne
korporácie
15
je súhrnom poznatkov o umení a riadení, aplikovaných na záleţitostiach štátu,
predstavuje usporiadanie prostriedkov v záujme danej politickej komunity, zvýrazňuje úlohy, organizačnú základňu a prostriedky ako štruktúrne prvky štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií
je zloţitým systémom
Za osobité črty moţno povaţovať len tie, ktoré sa vzťahujú na jednotlivé zloţky:
štátna správa predstavuje zákonne regulované verejné záleţitosti, samospráva zahŕňa zákonne vyčlenené spoločné verejné záleţitosti, verejných korporácií sa týkajú predmetne ohraničené verejné záleţitosti.
S pojmom správa úzko súvisí aj dôleţitý pojem organizácia. Moţno ju vymedziť ako sociálny jav, vyznačuje sa vlastnou hierarchiou a vnútornou autoritou, je zaloţená na plánovitej koordinácii skupinových aktivít, a smeruje k dosiahnutiu stanoveného cieľa (Kováčová, 2011, s. 18-22).
Ďalším pojmom spájaným s pojmom správa je aj pojem – riadenie (organizátorské funkcie). Riadiace funkcie uskutočňujú všetky organizačné jednotky. Ich poslaním je v záujme dosiahnutia cieľov ovplyvňovanie riadeného systému.
K tradičným funkciám verejnej správy patria regulatívne funkcie. Sú výrazom mocenskej podstaty štátu a jeho podriadených organizačných jednotiek. Pre tento výkon funkcie je charakteristické jej úprava právnymi normami, predpismi, ktoré sa týkajú nielen obsahu, ale aj pouţívaných metód výkonu (Hamalová, 2007, s. 15-16).
1.2.1 Štátna správa
„Štátna správa je jednou zo základných zloţiek verejnej správy. Zabezpečuje realizáciu všetkých (vonkajších i vnútorných) funkcií štátu. Je hlavne výkonnou a nariaďovacou činnosťou. Výkonná činnosť vyjadruje vzťah štátnej správy k zastupiteľskej sústave, ktorá je reprezentovaná Národnou radou Slovenskej republiky. Jej význam a postavenie spočíva v bezprostrednom vykonávaní zákonov a ostatných právnych aktov štátnej moci, prostredníctvom ktorých sa realizujú základné otázky štátnej správy – hlavne zabezpečovanie hospodárskeho, sociálneho a kultúrneho rozvoja“ (Kováčová, 2011, s. 51).
16 Štátna správa vykonáva tieto činnosti:
Výkonná činnosť – vzťah štátnej správy k zastupiteľskému orgánu (parlamentu). Štátna správa realizuje rozhodnutia parlamentu a to formou vykonávania zákonov a ostatných právnych aktov.
Nariaďovacia činnosť – vzťah štátnej správy k právnickým a fyzickým osobám.
Orgány štátnej správy vydávajú normatívne a individuálne správne akty, pouţívajú donucovacie metódy, ak sú na to splnomocnené zákonom (Hamalová, 2007, s. 58-59).
Základnými úlohami štátnej správy sú: hospodárska politika, zahraničná politika, bezpečnostná politiky, obrana, civilná ochrana, hasičský zbor, súdnictvo, väzenstvo, colné právomoci, menové záleţitosti, daňové úrady (mimo miestnych daní), pošta, ţeleznice, diaľničný systém, cesty I. triedy, úrady práce a sluţieb zamestnanosti, vysoké školstvo, vybrané zdravotnícke, kultúrne a školské zariadenia, letiská (regionálne spolu s obcami a krajmi), plánovanie, ochrana prírody a regionálna politika (delená s obcami a krajmi).
Je vykonávaná na základe zákona. V ústavných a iných zákonoch je zakotvené, ţe je vykonávaná osobitnou skupinou orgánov štátu – orgánmi štátnej správy. Orgány štátnej správy nevykonávajú svoju činnosť vo vlastnom mene ale v mene štátu. Za prípadnú škodu, ktorá by vznikla nezákonným rozhodnutím štátnej správy občanovi, fyzickej alebo právnickej osobe však nezodpovedá priamo orgán, ale jej povinný ju nahradiť štát. Keďţe štátna správa je vykonávaná v mene štátu, vyznačuje sa aj črtou a to, ţe štátna správa je činnosť, za ktorou stojí donucovacia moc štátu. Uplatnenie donucovacej moci je upravené legislatívne právnymi normami a síce donútenie môţe uplatniť len kompetentný orgán, musí byť primerané vymáhanej povinnosti, nemoţno ju realizovať ľubovoľnými formami a prostriedkami.
Štátnu správu uskutočňujú orgány, ktoré sú v určitom hierarchickom vzťahu, pričom nadriadený orgán priamo ovplyvňuje podriadený (Obrázok 2). Moţno ju odvodiť od jej podstaty a to je od postavenia a poslania štátu, od podstaty a spôsobu realizácie štátnej moci. Je osobitným druhom spoločenského riadenia, uskutočňovaného štátom. Čo sa týka plnenia a samotnej realizácie jej úloh, systém orgánov je zameraný na dosiahnutie hlavne zabezpečenia ţiaduceho a reálne fungujúceho vlastného systému orgánov štátnej správy.
17
Obrázok 2 - Sústava orgánov štátnej správy
Zdroj: Kováčová Eleonóra: Vysokoškolská učebnica – Verejná správa v SR a jej súvislosti, 1.vydanie, BRATIA SABOVCI, s.r.o. Zvolen, 2011, 194 s., ISBN 978-80-557-0299-5, s. 66
Rozhodujúci význam pre právne postavenie a charakteristiku rôznorodých orgánov štátnej správy majú tieto kritéria: právny základ vzniku orgánu, vecný rozsah jeho pôsobnosti, územný rozsah jeho pôsobnosti, zloţenie orgánov, spôsob, akým rozhoduje o veciach vo svojej pôsobnosti.
Vznik a existencia jednotlivých orgánov štátnej správu sú priamo zakotvené v Ústave SR, resp. vyplývajú z ostatných zákonov Národnej rady SR (Kováčová, 2011, s. 52-56).
Orgány štátnej správy
„Pod pojmom orgán štátnej správy rozumieme orgán štátu, ktorý:
vystupuje v mene štátu,
uskutočňuje úlohy a funkcie štátu výkonnou a nariaďovacou činnosťou štátu, je zriaďovaný zákonom alebo iných právnym aktom ako organizačno-právna jednotka so samostatnou pôsobnosťou a právomocou, a jej zodpovedajúcou organizačnou štruktúrou.
Rozoznávame tieto základné črty orgánov štátnej správy:
z pohľadu svojho postavenia v spoločnosti je orgán štátnej správy orgánom, má všetky základné znaky štátneho orgánu, je vybavený pôsobnosťou a právomocou a má moţnosť pouţiť prostriedky štátneho donútenia,
Sústava orgánov štátnej správy
(ŠS)
Ústredné orgány
ŠS Ostatné orgány
ŠS Orgány miestnej
ŠS
18
jedná sa o zvláštny druh štátneho orgánu, jeho osobitosť spočíva v tom, ţe sa od iných štátnych orgánov odlišuje druhom činností, ktorú vykonáva,
orgán štátnej správy je relatívne samostatnou organizačnou jednotkou, ktorá je oddelená od iných organizačných jednotiek v štátnom aparáte napr. od súdov, prokuratúry, zastupiteľských a iných štátnych orgánov“. (Kováčová, 2011, s. 55).
Vláda a ústredné orgány štátnej správy (ministerstvá)
Úlohou vlády a ústredných orgánov štátnej správy je vo vykonávaní štátnej správy a v zabezpečovaní jej výkonu na celom našom území. Vláda ako najvyšší výkonný orgán moci spolu s ústrednými orgánmi zabezpečuje medzinárodné, politické, obranné, ekonomické a iné záujmy štátu. Právnym základom pre vymedzenie postavenia vlády je Ústava SR (zákon č. 460/1992 Zb.,6 hlava, 2 oddiel). Pôsobnosť ústredných orgánov je vymedzená zákonom č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a o organizácii ústredných orgánov štátnej správy v znení neskorších predpisov.
Vláda SR má výkonnú moc. Činnosť vlády riadi predseda, ktorý zvoláva a vedie jej schôdze. Vymedzené úseky činnosti vlády koordinuje podpredseda, ktorý plní aj úlohy ktorými ho poverí vláda alebo predseda.
Dôleţité postavenie má Úrad vlády SR, ktorý je ústredným orgánom štátnej správy pre výkon štátnej kontroly. Zabezpečuje prípravu materiálov a ich podkladov, odborných stanovísk k otázkam, ktoré ministri predkladajú vláde. Na čele Úradu vlády je vedúci.
Pre rôzne oblasti problematiky pôsobnosti vlády sú vytvorené poradné orgány vlády, ktoré plnia koordinačné, konzultačné poprípade odborné úlohy. Stálymi poradnými orgánmi vlády sú Legislatívna rada vlády, Hospodárska rada vlády, Rada vlády pre ľudské práva, národnostné menšiny a rodovú rovnosť, Bezpečnostná rada Nemajú svoj vlastný aparát, pri výkone práve vyuţívajú aparát Úradu vlády SR.
Ústredné orgány štátnej správy – ministerstvá sú vecne špecializované ústredné orgány štátnej správy s odvetvovým a funkčne vymedzeným súhrnom úloh a pôsobností.
Ministerstvo riadi a za jeho činnosť zodpovedá minister – člen vlády. Pod jeho vedením, kontrolou a zodpovednosťou sú vydávané vyhlášky, smernice, rozhodnutia, príkazy a záväzné pokyny príslušného ministerstva. Minister sa zodpovedá vláde a to za činnosť samotného ministerstva, ako aj za činnosť orgánov, ktoré podliehajú jeho riadeniu.
19 V SR pôsobia tieto ministerstvá:
Ministerstvo financií, Ministerstvo hospodárstva, Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záleţitostí , Ministerstvo vnútra, Ministerstvo pôdohospodárstva, Ministerstvo obrany, Ministerstvo zdravotníctva, Ministerstvo spravodlivosti, Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny, Ministerstvo školstva, Ministerstvo ţivotného prostredia, Ministerstvo kultúry, Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja.
Činnosť ministerstiev prostredníctvom ministrov a činnosť ostatných ústredných orgánov štátnej správy prostredníctvom ich štatutárnych orgánov riadi, koordinuje a kontroluje vláda.
Ostatné ústredné orgány štátnej správy, patria sem tieto orgány:
Úrad vlády, Štatistický úrad, Úrad geodézie, kartografie a katastra, Úrad jadrového dozoru, Úrad pre normalizáciu, metrológiu a skúšobníctvo, Úrad pre verejné obstarávanie, Úrad priemyselného vlastníctva, Správa štátnych hmotných rezerv, Národný bezpečnostný úrad, Protimonopolný úrad.
Sídlom ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy je Bratislava.
Sídlom Úradu priemyselného vlastníctva SR je Banská Bystrica (Kováčová, 2011, s. 56- 68).
„Ostatné orgány štátnej správy Patria sem tieto orgány:
Ostatné nezávislé orgány štátnej správ bez priamej administratívnej podriadenosti pod niektorý ústredný orgán ŠS:
Úrad pre ochranu osobných údajov, Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, Úrad pre reguláciu sieťových odvetví, Rada pre vysielanie a retransmisiu, Telekomunikačný úrad, Poštový regulačný úrad.
Ostatné orgány štátnej správy s celorepublikovou pôsobnosťou, v podriadenosti príslušného ústredného orgánu ŠS:
Štátna pokladnica, Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity, Puncový úrad, Letecký úrad, Štátny dráhový úrad, Štátna plavebná správa.
Ostatné orgány štátnej správy – inšpekcie a kontrolné orgány – s celorepublikovou pôsobnosťou, v podriadenosti príslušného ústredného orgánu ŠS:
20
Štátny ústav pre kontrolu liečiv, Ústav štátnej kontroly veterinárnych biopreparátov a liečiv, Slovenský metrologický inšpektorát, Iné inštitúcie štátnej správ, Fond národného majetku SR, Kancelária verejného ochrancu práv, Najvyšší kontrolný úrad SR, Národná banka Slovenska, Slovenská akadémia vied, Slovenské národné stredisko pre ľudské práva, Slovenský metrologický ústav, Slovenský ústav technickej normalizácie, Tlačová agentúra SR, Rozhlas a televízia Slovenska, Ústav pamäti národa, Matica Slovenska, Sociálna poisťovňa, Všeobecná zdravotná poisťovňa“ (Kováčová, 2011, s. 68-69).
Miestna štátna správa
Pôsobia v určenom územnom obvode, vo vymedzenom území. Vzťahujú sa na fyzické a právnické osoby, ktoré v danom obvode vlastnia nehnuteľnosť, podnikajú, alebo sídlia. Podľa zamerania ich môţeme rozlišovať:
orgány všeobecnej štátnej správy – všeobecná vnútorná správy, ţivnostenské podnikanie, civilná ochrana, krízové riadenie,
orgány špecializovanej štátnej správy – doprava, školstvo, lesníctvo, kataster, stavebníctvo, ochrana ţivotného prostredia.
Obvodný úrad (
Obrázok 3) vystupuje v súčasnosti ako právnická osoba, rozpočtová organizácia štátu s finančnými vzťahmi zapojenými na rozpočet Ministerstvo vnútra. Je sluţobným úradom štátnych zamestnancov, ktorí vykonávajú štátnu sluţbu. Je zamestnávateľom zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme. Zastupuje štát pri schvaľovaní koncepcií rozvoja jednotlivých oblastí ţivota obcí. Ale aj pri prerokúvaní územných plánov. Spravuje majetok štátu, zabezpečuje materiálno-technické vybavenie. Obvodný úrad je aj odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v správnom konaní rozhodovala v I.
stupni obec. Obciam poskytuje odbornú pomoc, hlavne pri plnení prenesených úloh zo štátnej správy ale aj pri aplikácií právnych predpisov. Upozorňuje ich aj na nedostatky.
Plní a kontroluje úlohy, spojené s mobilizačnými prípravami štátu a záchranným systémom. Obvodný úrad v sídle kraja koordinuje plnenie úloh s inými orgánmi štátnej správy na miestnej úrovni. Obvodný úrad vydáva vyhlášky, ktorá sa vyhlasuje uverejnením vo Vestníku vlády SR. Smernice a iné organizačné akty sa vyhlasujú uverejnením oznámenia o ich vydaní vo Vestníku vlády (Kováčová, 2011, s. 64-65).
21
Obrázok 3 - Členenie Obvodného úradu - organizačná štruktúra
Zdroj: Kováčová Eleonóra: Vysokoškolská učebnica – Verejná správa v SR a jej súvislosti, 1.vydanie, BRATIA SABOVCI, s.r.o. Zvolen, 2011, 194 s., ISBN 978-80-557-0299-5, s. 65-66
1.2.2 Samospráva
„Samospráva (Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.) predstavuje druhý základný subsystém verejnej správy, zabezpečuje výkon úloh štátu, ktoré boli zákonom zverené subjektom neštátneho – korporatívneho charakteru“ (Hamalová, 2007, s. 61).
Obrázok 4 - Členenie samosprávy
Zdroj: Kútik Ján: Štruktúra verejnej správy v štátoch Európskej únie, 1. vydanie, Trenčianska univerzita A.Dubčeka v Trenčíne, Fakulta sociálno-ekonomických vzťahov, 2008, 156 s., ISBN 978-80-8075-333-7, s.
34
prednosta
odbor organizačný
odd.
organizačné odd.
informatiky
odbor všeobecnej vnútornej správy
ood. štátneho občianstva
a matrík odd. správne
odd.
priestupkové
odbor ţivnostenského
podnikania
odd.
ţivnostenskej registrácie
odd.
ţivnostenskej kontroly
odbor civilnej ochany a krízového
riadenia
odd. civilnej ochrany koordinačné
stredisko integrovaného
záhranného systému odd. krízového
riadenia
odbor ekonomický
odd. rozpočtu a účtovníctva
odd.
majetkovoprávne odd. vnútornej
prevádzky
osobný úrad
Samospráva
Územná
Obce
VÚC
Záujmová
22
„Zabezpečuje úlohy pre určité spoločenstvá občanov, ktoré sú vytvárané na územnom princípe. V zmysle politickom moţno samosprávu chápať ako formu realizácie verejnej správy občanmi. V zmysle právnom je samospráva chápaná ako verejnoprávny subjekt, disponuje určitým rozsahom verejnej moci“ (Hamalová, 2007, s. 62).
Definovať samosprávu moţno ako: vzťah štátu a spoločnosti, štátu a občana, štátu a jeho teritoriálnych častí (regiónov a obcí). Samospráva vo verejnej správe ovplyvňuje spoločenský ţivot svojím výkonným pôsobením za pomoci prostriedkov neštátneho charakteru. Nemoţno ju stotoţňovať so štátnou správou vzhľadom na povahu mocenskej podstaty štátnej správy aj keď spolu so samosprávou sa podieľa na úlohách a má zodpovednosť za realizáciu verejných záleţitosti (Kováčová, 2011, s. 72).
Územná samospráva
Podľa Ústavy SR čl. 64 územnú samosprávu tvoria obce a vyššie územné celky (VÚC).
Obec
Obec (alebo mesto) je právnickou osobou, samostatný, samosprávny územný celok, zdruţujúci osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt. Hospodári s vlastným majetkom a vlastnými príjmami a to za podmienok ustanovených zákonom. Do jej oprávnení a povinnosti moţno zasahovať iba zákonom. Územie obce (mesta) tvorí jej katastrálne územie. Obce sa môţu navzájom zdruţovať do zdruţení miestnych, regionálnych či republikových (spoločné obecné úrady, regionálne samosprávy, Zdruţenie miest a obcí Slovenska). Moţno na ne preniesť niektoré kompetencie štátnej správy (Kútik, 2008, s.
35).
Obec má právo na vlastné symboly ako sú vlajka, erb, pečať. Kaţdá obec (mesto), ako i jej časť, má svoj názov uvedený v štátnom jazyku. Názov sa určuje alebo mení nariadením vlády, zmenu názvu obce moţno iba so súhlasom obce. Obec mení názvy ulíc a stavbám určuje súpisné orientačné číslo svojím nariadením. Samosprávu obce vykonávajú obyvatelia obce priamo (referendom, zhromaţdeným obyvateľov, alebo nepriamo (prostredníctvom samosprávnych orgánov) (Kováčová, 2011, s.83-86).
„Orgány obce – predstavujú hlavný spôsob vykonávania samosprávy. Sú tvorené:
volenými orgánmi, ktoré sa ustanovujú vo voľbách, ktorými sú obecné zastupiteľstvo a starosta obce,
23
výkonnými orgánmi, ktoré sa ustanovujú ako výkonné orgány obecného zastupiteľstva a starostu obce, ktorými sú obecný úrad a prednosta obecného úradu“ (Kútik, 2008, s. 35).
Tabuľka 1 - Počet poslancov zastupiteľstiev obcí a miest
POČET POSLANCOV POČET OBYVATEĽOV
3 do 40
5 - 7 41 - 1000
7 - 9 1001 - 3000
9 - 11 3001 - 5000
11 - 13 5001 - 10 000
13 - 19 10 001 - 20 000
15 - 25 20 001 - 50 000
19 - 31 50 001 - 100 000
23 - 41 nad 100 000
Zdroj: Kútik Ján: Štruktúra verejnej správy v štátoch Európskej únie, 1. vydanie, Trenčianska univerzita A.Dubčeka v Trenčíne, Fakulta sociálno-ekonomických vzťahov, 2008, 156 s., ISBN 978-80-8075-333-7, s.
38
Vyšší územný celok (VÚC)
Ústava SR v čl. 64, 64a, 65 v súlade so Zákonom NR SR č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných o samospráve vyšších územných celkov upravuje samosprávu vyššieho územného celku a na základe tohto zákona
a na základe tohto zákona zriaďuje 8 samosprávnych krajov (
Obrázok 5) – vyšších územných celkov (Kováčová, 2011, s.104):
Obrázok 5 - Územné členenie SR
Zdroj: http://www.tisr.sk/sk, 10.10.2014
24
Samosprávny kraj – je právnická osoba, ktorá samostatne hospodári s vlastným majetkom a s vlastnými príjmami za podmienok ustanovených zákonom. Do jej pôsobnosti patrí hlavne starostlivosť o všestranný rozvoj jeho územia a o potreby jeho obyvateľov.
Môţe vo veciach územnej samosprávy vydávať všeobecne záväzné nariadenia, ktoré nemôţu byť v rozpore s Ústavou SR, so zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas NR. Má tieto kompetencie:
„zabezpečenie tvorby, plnenia programu sociálneho, ekonomického a kultúrneho rozvoja územia kraja,
vykonávanie plánovacích činností, obstarávanie, prerokúvanie a schvaľovanie územno-plánovacích podkladov kraja a územných plánov jeho regiónov,
účelné vyuţívanie miestnych ľudských, prírodných a iných zdrojov, vykonávanie vlastnej investičnej a podnikateľskej činnosti v záujme zabezpečenia potrieb obyvateľov,
zakladanie, zriaďovanie a kontrolu svojich rozpočtových a príspevkových organizácií a právnických osôb,
podieľanie sa na tvorbe a ochrane ţivotného prostredia, usporadúvanie vzájomných vzťahov sídelných útvarov,
utváranie podmienok na rozvoj výchovy a vzdelávania v stredných školách, podporu tvorby a rozvoja kultúrnych hodnôt a pamiatkového fondu,
koordináciu rozvoja cestovného ruchu, programov rozvoja obcí, podieľanie sa na riešení problémov obcí, rozvíjanie cezhraničnej spolupráce a pod.“ (Kútik, 2008, s.
38-40).
Orgánmi samosprávneho kraja sú zastupiteľstvo a predseda samosprávneho kraja:
Záujmová samospráva
Je zaloţená na profesionálne odbornom zameraní, orientácií okruhu osôb, a to buď fyzických alebo právnických. Záujmová samospráva nepredstavuje ucelený, vnútorne usporiadaný systém. Zaraďujú sa tu všetky inštitúcie, ktoré svoju existenciu odvodzujú od zdruţovacieho práva a zároveň ich spája aj konkrétny spoločenský záujem. Charakter tohto zdruţenia môţe byť dobrovoľný alebo vnútený.
Na báze dobrovoľnosti fungujú zdruţenia osôb rovnakej viery, kluby, odborové zväzy či zdruţenia politických strán, spolky, občianske zdruţenia. Občania majú právo slobodne
25
sa zdruţovať, pričom na výkon tohto práva nie je potrebné povolenie štátneho orgánu.
Zdruţenie vzniká registráciou. Návrh môţe podať najmenej 3 občania, z ktorých aspoň jeden musí byť starší ako 18 rokov.
Osobitnú kategóriu predstavujú profesijné inštitúcie, ktoré vznikajú a pôsobia ex lege sú to napr. obchodné a lekárske komory. Spravidla majú povinné členstvo, na ktoré sa viaţe výkon určitých funkcií – vnútené členstvo (Slovenská komora notárov, Slovenská advokátska komora. Sú však aj výnimky, v Slovenskej lekárskej komore je členstvo na princípe dobrovoľnosti.
Najniţšou formou sú voľné zdruţenia ako napr. krajinské spolky, kluby záujmových činností. Ich spoločným znakom je, ţe nie sú registrované ani formálne sú právne inštitucionalizované. Právne postavenie týchto zdruţení vyplýva z Ústavy SR čl.29 (Škultéty, 2008, s.34-35).
Verejnoprávne inštitúcie – korporácie
Sú jedným z ďalších základných pojmov verejnej správy. Korporáciou je zdruţenie osôb, ktoré sleduje určitý cieľ. Je konštituované na základe právneho predpisu.
V porovnaní s inými zdruţeniami korporácie majú právnu subjektivitu ak keď odlišnú od tých subjektov, ktorí ju vytvorili. Zabezpečujú funkcie a úlohy štátnej správy aj keď majú samosprávny charakter a to hlavne tam, kde štát nemá moţnosti zvládnuť zloţité úlohy, alebo je pre štát efektívnejšie vyuţívať pôsobnosti iných zloţiek správy. Verejné korporácie štát ustanovuje ako samosprávne organizácie. Tie sa zásadne odlišujú od súkromných spoločností aj od orgánov štátnej správy. Korporácie neutrálne pôsobia v prospech štátu i verejnosti na princípe nezávislosti od miestnej či ústrednej štátnej správy ako aj súkromnej správy. Poskytujú sluţby prevaţne verejnosti a uplatňujú sa ako forma verejnej správy vo vlastníctve štátu (Kováčová, 2011, s.116-118).
Korporácie sa zriaďujú viacerými metódami, ako napr. ústavným ustanovením, dohodami ustanovené medzinárodné inštitúcie, ustanoveniami zákona. Môţe mať viac oblastí pôsobenia. Sú financované z verejných prostriedkov štátneho rozpočtu, z príspevkov od subjektov, ktorým poskytujú sluţby. Preto môţu existovať ako rozpočtové, príspevkové, ziskové alebo neziskové organizácie. Na základe ich financovania môţu byť aj kombinované.
Členovia riadiacich orgánov sú menovaní štátom alebo sú delegovaní, volení štatutárnymi orgánmi korporácie (Škultéty, 2008, s.36-37).
26
„ Na konštituovanie verejnoprávnej korporácie sa vyţaduje splnenie týchto kritérií:
- vôľa zákonodarcu,
- dôvod, resp. opodstatnenosť vzniku, t. j. zo zákona alebo z iniciatívy verejnej správy (nie zo súkromnej iniciatívy),
- povaha a charakter činnosti, t. j. poskytovanie verejných sluţieb (nepostačujú iba verejnoprospešné ciele),
- niektoré výsady verejnej moci.
Členia sa na:
a) nezávislé orgány – Najvyšší kontrolný úrad SR (čl. 60 Ústavy SR),
b) nezávislé inštitúcie – Národná banka Slovenska, Rozhlas a Televízia Slovenska, Fond národného majetku SR,
c) štátne vzdelávacie, vedecké a kultúrne inštitúcie, ustanovené osobitným zákonom – Matica Slovenská, Slovenská akadémia vied, vedecké ústavy, univerzity, verejné vysoké školy,
d) inštitúcie verejnoprávneho konania súkromných, či verejných notárov, ktorých poverenie na verejné konanie vypláva zo zákona.
Organizačne sa členia na:
a) vzdelávacie, vedecké a výskumné organizácie ustanovené Ústavou SR alebo zákonmi SR (verejné vysoké školy, Slovenská akadémia vied),
b) kultúrne organizácie – nezávislé elektronické média (Rozhlas a Televízia Slovenska, Matica Slovenska),
c) ekonomicko-peňaţné organizácie – riadenie peňaţného a tovarového obehu (Národná banka Slovenska, Slovenská obchodná a priemyselná komora na podporu rozvoja zahraničného obchodu, Eximbanka),
d) kontrolné organizácie (Najvyšší kontrolný úrad SR),
e) sociálne, zdravotné a iné organizácie ustanovené Ústavou SR a zákonmi SR (Sociálna poisťovňa, zdravotné poisťovne, Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny)“ (Kováčová, 2011, s.118).
27
1.3 Financovanie verejnej správy
Financovanie verejnej správy sa zabezpečuje formou verejných financií.
1.3.1 Verejné financie
„Verejné financie je moţné charakterizovať ako špecifickú formu znovurozdeľovania prostriedkov v prospech verejných statkov a sluţieb. Ide o peňaţné vzťahy vznikajúce pri získavaní, rozdeľovaní, prerozdeľovaní a pouţití peňaţných prostriedkov, ktoré patria občanom, verejnoprávnym orgánom a organizáciám, ktoré s peniazmi občanov (daňových poplatníkov) nakladajú a spravujú ich“ (Štofko et al, 2011, s. 129).
Verejné financie slúţia na uspokojovanie potrieb obyvateľstva na úrovni štátu, regiónu a obcí. Zabezpečujú verejné statky a naplňujú tak verejný záujem. Sú jedným z nástrojov verejnej politiky, ktorých hlavným subjektom je verejná správa čiţe štátna správa a samospráva (Sysáková et al, 2007, s.165-167).
„Rozpočet verejnej správy – predstavuje bilanciu príjmov a výdavkov verejnej správy.
Vymedzenie rozpočtov pozostáva z ústrednej správy, regionálnej správy, miestnej správy a fondov sociálneho zabezpečenia. Verejný rozpočet podľa zákona č. 523/2004 Z. z.
o rozpočtových pravidlách tvoria:
štátny rozpočet,
rozpočty štátnych fondov, rozpočty obcí,
rozpočty vyšších územných celkov, rozpočet Sociálnej poisťovne, rozpočty zdravotných poisťovní,
rozpočet Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny, rozpočty verejných vysokých škôl,
rozpočet Fondu národného majetku Slovenskej republiky a
rozpočet Slovenského pozemkového fondu“ (Štofko et al, 2011, s. 129-130).
Štátna pokladnica
Zavedenie systému štátnej pokladnice (upravuje zákon č. 291/2002 Z. z. o štátnej pokladnici) bolo za účelom optimalizovať manaţment verejných financií, čiţe zabezpečiť dostatok zdrojov na plnenie záväzkov pri minimálnych nákladoch na poţičiavanie.
28
Vystupuje ako orgán štátnej správy, ktorý bol zriadený ako rozpočtová organizácia v rezorte Ministerstva financií SR. Je systémom v komplexnom finančnom manaţmente verejných financií, v riadení hotovosti, dlhu a investovania krátkodobých prebytkov likvidity verejného sektora, zabezpečuje okrem iného centralizáciu príjmov, realizáciu verejných rozpočtov, správu pohľadávok a záväzkov štátneho rozpočtu a dennú likviditu štátneho rozpočtu
Klientmi štátnej pokladnice sú štátna rozpočtová organizácia, štátna príspevková organizácia, verejná vysoká škola, štátny fond, Sociálna poisťovňa, Zdravotné poisťovne, Slovenský pozemkový fond, Fond NM SR, Vyšší územný celok, Právnická osoba v ktorej je zriadená implementačná agentúra pre programy financované z EÚ, Úrad na dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, Subjekt verejnej správy na základe písomnej dohody a súhlasu MF, Štátny podnik v ktorom má štát majetkovú účasť ako napr. RTVS.
Vznikom štátnej pokladnice sa vytvorila ucelená správa prostriedkov rozpočtov verejnej správy. Zavádza systém štátneho verejného účtovníctva. Určujú kompetencie a zodpovednosť jednotlivých subjektov rozpočtového procesu. Vytvárajú sa podmienky pre priebeţné vyuţívanie všetkých disponibilných zdrojov verejnej správy. Zvyšuje sa účinnosť kontroly vo všetkých fázach rozpočtového cyklu. Zabezpečujú sa aktuálne informácie pre všetky subjekty verejnej správy (Hamalová, 2008, s. 121-122).
1.3.2 Štátny rozpočet
„Štátny rozpočet je najdôleţitejší finančný nástroj národného hospodárstva, ktorý je spájaný s hospodárením štátu a s jeho zasahovaní do ekonomiky. Ide o základný finančný plán štátu, resp. finančnú bilanciu pouţívanú centrálnym stupňom štátnej správy na pokrytie finančných potrieb, zabezpečenie úloh verejného sektora v cieľov fiškálnej, hospodárskej a sociálnej politiky. Štátny rozpočet je ekonomická kategória, ktorá predstavuje jednotu takých kategórií, ako sú napr. dane, dotácie a iné transfery, štátne pôţičky a iné príjmy štátneho rozpočtu, výdavky štátneho rozpočtu, rozpočtový prebytok či deficit a pod. Štátny rozpočet je centralizovaný peňaţný fond, ktorý je tvorený a pouţívaný hlavne v súvislosti s nenávratným, neekvivalentným rozpočtom v sústave verejných rozpočtov. Z účtovného hľadiska je štátny rozpočet bilancia štátnych, rozpočtových príjmov a rozpočtových výdavkov“ (Štofko et al, 2011, s. 130).
29
Tabuľka 2 - Príjmy a výdaje štátneho rozpočtu
Príjmy Výdaje
Daňové príjmy Beţné výdavky
Nedaňové príjmy Kapitálové výdavky
Granty a transfery Úvery, pôţičky a účasť na majetku
Príjmy zo splácania úverov a pôţičiek
a z predaja majetkovej účasti
Príjmy spolu Výdavky spolu
Zdroj: Kuzma František a kolektív, Hospodárska politika, Nitra: Slovenská poľnoh.univerzita,2012, 110 s., ISBN 978-80-552-0882-4, s. 47
Zabezpečuje sa ním financovanie hlavných funkcií štátu v príslušnom rozpočtovom roku. Schvaľuje ho NR SR zákonom o štátnom rozpočte. Týmto zákonom sa schvaľuje limit výdavkov štátneho rozpočtu, maximálna výška rozpočtového schodku alebo minimálna výška rozpočtovaného prebytku štátneho rozpočtu, ak nie sú príjmy a výdavky rozpočtu vyrovnané.
Hlavným zdrojom pre krytie verejných výdavkov vo verejných rozpočtoch sú verejné príjmy. K najvýznamnejším príjmom patria dane, poplatky, dotácie, úvery a pôţičky.
Najväčší podiel verejných príjmov predstavujú dane, v celkovom objeme cca aţ 90%.
Z priamych daní majú vysokú mieru univerzálnosti dane z príjmov FO a PO (dôchodkové dane), v ktorých sa daňová povinnosť viaţe na príjem daňovníka bezprostredne.
Z nepriamych daní tvorí dominantný pilier sústavy daní daň z pridanej hodnoty.
Spotrebné dane sú uplatňované samostatne (okrem DPH) a sú stanovené pevnou čiastkou na jednotku. Tieto dane zvyšujú podiel nepriamych daní výrazne a štát prostredníctvom nich ovplyvňuje spotrebu (Sysáková et al, 2007, s.167-174).
1.3.3 Financovanie samospráv
„Podstatnú časť vlastných príjmov samosprávy tvoria miestne dane a to:
daň z nehnuteľnosti ( z pozemkov, zo stavieb, z bytov),
daň z motorových vozidiel,
daň za uţívanie verejného priestranstva,
daň za ubytovanie,
daň za predajné automaty,
daň za nevýherné hracie prístroje,
30
daň za vjazd a zotrvanie motorového vozidla v historickej časti mesta,
daň za psa,
daň za jadrové zariadenie.
Miestny poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady ukladá obec“
(Štofko et al, 2011, s. 134-135).
Rozpočet samospráv je prejavom samostatnosti. Obsahuje finančné vzťahy k občanom, fyzickým a právnickým osobám, ktoré vyplývajú zo zákonov, predpisov a nariadení.
Taktieţ obsahuje vzťahy k rozpočtovým a príspevkovým organizáciám ktoré zriadila, ako aj k iným právnickým osobám zaloţenými samosprávou. Na samosprávu a nimi zriadené organizácie sa vzťahuje zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorý upravuje rozpočtový proces a to pravidlá rozpočtového hospodárenia, zostavovanie záverečného účtu ako aj finančné vzťahy medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami samospráv. Rozpočet sa vnútorne člení na beţné príjmy a beţné výdavky, kapitálové príjmy a kapitálové výdavky a finančné operácie. Vecné vymedzenie beţných výdavkov a kapitálových výdavkov a ich jednotlivé triedenie je podľa rozpočtovej klasifikácie (Sysáková et al, 2007, s.167).
Finančné vzťahy samosprávy k ŠR prestavujú:
podiely na daniach v správe štátu,
dotácie na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy, ďalšie dotácie zo štátneho rozpočtu.
V rámci fiškálnej decentralizácie je časť daní v správe štátu určená určitým rozdeľovacím procesom určená samosprávam. Zákon upravuje rozpočtové určenie, termíny, poukazovanie výnosu dane z príjmov fyzických osôb do rozpočtov samospráv.
Výnos dane z týchto príjmov v príslušnom rozpočtovom roku je vo výške 70,3% príjmom obcí a vo výške 23,5% príjmom samosprávnych krajov. Výnos dane rozdeľujú a poukazujú obciam daňové úrady podľa územnej pôsobnosti. Samosprávnym krajom úrady v sídle krajov. Zákon upravuje aj financovanie základných, stredných škôl a školských zariadení.
Kritéria pre rozdeľovanie výnosu dane z príjmov fyzických osôb stanovuje jednotlivým obciam a krajom vláda svojím nariadením.
31
Dotácie na úhradu nákladov na prenesený výkon sa poskytujú podľa zákona. Tieto dotácie poskytuje Ministerstvo vnútra SR úhradou na úsek matík obci. Ďalej poskytuje dotácie aj na úhradu nákladov na úsek hlásenia pobytu občanov a registra obyvateľov SR.
Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR poskytuje dotácie na úhradu nákladov preneseného výkonu na úseku stavebného poriadku a bývania. Ministerstvo ţivotného prostredia SR poskytuje dotácie na úhradu nákladov starostlivosti o ţivotné prostredie.
Ďalšie dotácie zo štátneho rozpočtu – účelové dotácie môţu získať obce a VÚC od jednotlivých rezortov len na základe osobitného zákona (Štofko et al, 2011, s.139-142).
Financovanie obcí
Svoje potreby financujú predovšetkým z vlastných príjmov, ale aj z iných zdrojov.
Postavenie rozpočtu obce (tvorbu, pouţitie, rozpočtové vzťahy k iným verejným rozpočtom) upravuje zákon o rozpočtových pravidlách č. 523/2004 Z. z.. Medzi vlastné príjmy patria aj podiely na daniach v správe štátu (podiel na dani z príjmov FO). O pouţití vlastných príjmov rozhoduje obec samostatne.
„Vlastné príjmy:
a) príjmy z majetku obce a z nájmu, b) výnosy miestnych daní a poplatkov, c) podiely na daniach v správe štátu, d) výnosy z pokút,
e) iné príjmy.
Ostatné zdroje príjmov obcí:
a) návratné zdroje financovania a prostriedky mimorozpočtových zdrojov, b) štátne dotácie na plnenie rozvojového programu,
c) štátna dotácia na plnenie úloh samosprávy,
d) dotácia zo štátneho rozpočtu na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy,
e) účelové dotácie z rozpočtu VÚC, alebo inej obce,
f) prostriedky z EÚ a iné prostriedky zo zahraničia poskytnuté na konkrétny účel, g) zdruţené prostriedky s obcami, samosprávnymi krajmi a inými právnickými alebo
fyzickými osobami,
32
h) mimorozpočtové peňaţné fondy, ktoré môţe obec zriadiť na plnenie úloh spoločných pre viac obcí ich správu vykonáva rada fondu ustanovená obcami, ktoré fond zriadili“ (Hamalová, 2008, s. 107-108).
„Výdaje obcí:
a) záväzky obce vyplývajúce z plnenia povinností ustanovených osobitnými predpismi,
b) výdavky na výkon samosprávnych pôsobnosti obce podľa osobitných predpisov a na činnosť rozpočtových organizácií a príspevkových organizácií zriadených obcou,
c) výdavky na úhradu nákladov prenesených výkonu štátnej správy podľa osobitných predpisov,
d) výdavky spojené so správou, údrţbou a zhodnocovaním majetku obce a majetku iných osôb, ktorý obec uţíva na plnenie úloh podľa osobitných predpisov,
e) záväzky vzniknuté zo spolupráce s inou obcou alebo s vyšším územných celkom, prípadne s ďalšími osobami na zabezpečenie úloh vyplývajúcich z pôsobnosti obce vrátane záväzkov vzniknutých zo spoločnej činnosti,
f) výdavky vyplývajúce z medzinárodnej spolupráce obce,
g) úroky z prijatých úverov, pôţičiek a návratných finančných výpomocí,
h) výdavky súvisiace s emisiou cenných papierov vydaných obcou a výdavky na úhradu výnosov z nich,
i) iné výdavky ustanovené osobitnými predpismi“ (Štofko et al, 2011, s.136-137).
Financovanie VÚC
Financovanie svojich potrieb si zabezpečujú z vlastných príjmov a z účelovej dotácie štátu.
„Rozpočet VÚC patrí do sústavy verejných rozpočtov SR, jeho postavenie je upravené zákonom o rozpočtových pravidlách č. 445/2001 Z. z.. Tento zákon upravuje podmienky a zásady hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami, ako aj súhrnný finančný vzťah štátneho rozpočtu k rozpočtom obcí a VÚC. Obsahuje príjmy a výdavky, v ktorých sú vyjadrené finančné vzťahy k fyzickým a právnickým osobám.
Príjmy rozpočtu VÚC:
podiely na daniach v správe štátu,
nedaňové príjmy z činnosti a vlastníctva majetku,
33 dotácie zo štátneho rozpočtu,
účelové dotácie z rozpočtov obcí na spoločné úlohy v rámci VÚC, prostriedky zo štátneho rozpočtu poskytované v rámci programov, prostriedky na horizontálne finančné vyrovnávanie,
dary a výnosy dobrovoľných zbierok, odvody a penále uloţené VÚC, výnosy z prostriedkov VÚC, zdruţené prostriedky,
prostriedky z Európskych spoločenstiev, návratné zdroje financovania,
prostriedky z mimorozpočtových peňaţných fondov.
K hlavným daňovým príjmom VÚC patria:
daň z príjmov FO delená pomerom 70,3% obciam a 23,5% VÚC, daň z motorových vozidiel“ (Hamalová, 2008, s. 120-121).
„Výdaje VÚC:
a) záväzky VÚC vyplývajúce z plnenia povinností ustanovených osobitnými predpismi,
b) výdavky na výkon samosprávnych pôsobnosti VÚC podľa osobitných predpisov a na činnosť rozpočtových organizácií a príspevkových organizácií zriadených VÚC,
c) výdavky na úhradu nákladov prenesených výkonu štátnej správy podľa osobitných predpisov,
d) výdavky spojené so správou, údrţbou a zhodnocovaním majetku VÚC a majetku iných osôb, ktorý VÚC uţíva na plnenie úloh podľa osobitných predpisov,
e) záväzky vzniknuté zo spolupráce s iným VÚC alebo s obcou, prípadne s ďalšími osobami na zabezpečenie úloh vyplývajúcich z pôsobnosti VÚC vrátane záväzkov vzniknutých zo spoločnej činnosti,
f) výdavky vyplývajúce z medzinárodnej spolupráce alebo členstva v medzinárodnom zdruţení,
g) úroky z prijatých úverov, pôţičiek a návratných finančných výpomocí,
h) výdavky súvisiace s emisiou cenných papierov vydaných VÚC a výdavky na úhradu výnosov z nich,
iné výdavky ustanovené osobitnými predpismi“ (Štofko et al, 2011, s.138).
34
2 EKONOMICKÁ ÚLOHA ŠTÁTU
Ekonomická úloha štátu znamená - zasahovanie štátu do ekonomiky. Túto úlohu plní najmä vláda a centrálna banka.
Štát v podmienkach trhového hospodárstva plní významné funkcie, ktoré nemôţe zabezpečiť nijaký iný subjekt. Mal by zasahovať aktívne do hospodárskeho ţivota iba vtedy a tam, kde trhový mechanizmus pôsobí neefektívne, prípadne kde jeho pôsobenie je značne obmedzené (Šlosár et al., 1995, s.48).
„Štát reprezentuje vláda, ktorá nesie zodpovednosť za efektívny a stabilný vývoj ekonomiky. Za primerané tempo ekonomického rastu a za takú sociálnu politiku, ktorou by zmierňovala extrémnu dôchodkovú nerovnosť trhového hospodárstva. Úlohou štátu je zabezpečiť v ekonomike stabilitu, efektívnosť a rovnosť .
Stabilita v ekonomike znamená primerane rastúcu úroveň hrubého národného produktu, dostatočne vysokú zamestnanosť, cenovú stabilitu a rovnováhu platobnej bilancie.
Efektívne fungovanie trhovej ekonomiky štát zabezpečuje konkrétnou hospodárskou politikou. Usiluje sa zmierniť negatívnu činnosť monopolov a zabezpečiť konkurenciu, obmedziť negatívne následky znehodnocovania ţivotného prostredia a podporiť činnosť verejného sektora, ktorého úlohou je prinášať úţitok celej spoločnosti.
Dôchodková nerovnosť medzi ľuďmi nie je len výsledkom rozdielnych schopností, aktivity a podnikavosti, ale aj výsledkom šťastia, sociálnych pomerov, ţivotných podmienok. Dôchodková nerovnosť zasa prehlbuje nerovnosti v uspokojovaní potrieb. Pre štát však nie je politicky ani ekonomicky ţiaduce, aby sa prehlbovali rozdiely v uspokojovaní potrieb. Preto úlohou vlády je zmierňovať dôchodkovú nerovnosť aktívnou redistribučnou politikou. Na tento cieľ môţe vláda vyuţívať systém progresívneho zdaňovania, sociálnej pomoci, systém dotácií a subvencií a podobne“ (Šlosár et al., 1995, s.48).
2.1 Hospodárska politika štátu
Ciele hospodárskej politiky sú zmyslom ale aj motiváciou pre hospodárske aktivity.
Určujú hlavný smer pohybu hospodárskej politiky, sú významne ovplyvňované ekonomickými záujmami. Medzi jednotlivými cieľmi existujú konflikty, ktoré vznikajú presadzovaním jedného cieľa na úkor iného. Preto kaţdá vláda má moţnosť voľby
35
a nevyhne sa kompromisom. Hospodárske ciele prevaţne nadväzujú na predvolebné sľuby a aţ ich skutočná realizácia určí mieru reálnosti (Kuzma et al, 2012, s. 16-17).
„Hospodárska politika predstavuje súhrn cieľov, nástrojov, rozhodovacích procesov a opatrení štátu v jednotlivých oblastiach ekonomického ţivota v danom období“ (Šlosár et al, 1995, s.49).
„Hospodárska politika sa zameriava na ekonomické správanie sa subjektov trhovej ekonomiky (domácnosti, firmy, vládne inštitúcie) tak, aby sa pokúsila pochopiť a vysvetliť ekonomické dianie“ (Vincúr et al, 2001, s. 15).
Najdôleţitejším subjektom v nej je štát a vláda, čiţe výkonný orgán. Vláda riadi ministerstvá, inštitúcie, vládne úrady, výskumne a expertné štátne organizácie. Z hľadiska stability ekonomiky sleduje tieto ciele ako sú:
zamestnanosť (ide o udrţanie nezamestnanosti na úrovni, ktorá sa pribliţuje k prirodzenej miere nezamestnanosti),
ekonomický rast,
cenová stabilita (vláda sa usiluje minimalizovať zmeny v cenách a zabrániť neočakávaným cenovým výkyvom),
rovnováha platobnej bilancie (štátne orgány pôsobia na rovnováhu platobnej bilancie, stabilitu mena a stabilitu menových kurzov),
optimálne rozdeľovanie dôchodkov.
Takáto hospodárska politika, ktorá sleduje tieto ciele sa nazýva stabilizačná hospodárska politika. Štát si v ekonomike vytýči úlohy a ciele, ktoré dosahuje určitými prostriedkami t.j. nástrojmi hospodárskej politiky. Voľba týchto nástrojov závisí od toho, ktoré ekonomické veličiny chce ovplyvňovať a čo je príčinou ich zmien. Podľa konkrétnej hospodárskej situácie môţe štát uplatňovať rôzne formy štátnych zásahov do ekonomiky.
Štátny zásah znamená, ţe štát ovplyvní jednotlivé hospodárske subjekty napr.
podnikateľov, či spotrebiteľov tak, aby ich konkrétne rozhodnutia smerovali k dosiahnutiu cieľa, ktorý štát sleduje. Úlohou štátu je regulovať hospodárstvo prostriedkami, ktorými môţe ovplyvňovať správanie a rozhodovanie výrobcov či spotrebiteľov tak, aby ich činnosť bola v súlade so ţelateľným smerom vývoja ekonomiky (Šlosár et al., 1995, s.49- 50).
Vláda pouţíva nástroje hospodárskej politiky systémovej povahy alebo nástroje beţnej hospodárskej politiky.
