PRÁVNÍ ÚPRAVA POSTAVENÍ POLITICKÝCH STRAN

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE Právnická fakulta

Michal Musil

PRÁVNÍ ÚPRAVA POSTAVENÍ POLITICKÝCH STRAN

Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: JUDr. Radovan Suchánek, Ph.D.

Katedra: ústavního práva

Datum vypracování: srpen 2012

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

V Praze dne 25. srpna 2012 Michal Musil

Poděkování

Děkuji JUDr. Věře Jiráskové, CSc. a JUDr. Radovanu Suchánkovi, Ph.D. za podnětné připomínky při vzniku této práce.

Obsah

Obsah……… 4

Úvod ...6

1. Právní úprava postavení politických stran ...8

2. Historický vývoj právní úpravy politických stran...10

2.1 Právní úprava před rokem 1918 ...10

2.2 Právní úprava v letech 1918 - 1938 ...10

2.3 Období v letech 1938 - 1948...12

2.4 Období v letech 1948 - 1989...13

2.5 Období po roce 1989...14

3. Platná právní úprava postavení politických stran………...……….15

3.1 Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích ...16

3.2 Definice politické strany ...17

3.3 Ústavní základy českého práva politických stran...19

3.4 Oddělenost politických stran od státu...21

4. Právní úprava vzniku politických stran ...24

5. Úprava členství v politické straně ...28

5.1 Členství v politické straně...28

5.2 Ochrana členů politických stran u soudu ...30

6. Pozastavení činnosti a rozpuštění politických stran ...31

6.1 Pozastavení činnosti politických stran...31

6.2 Zrušení a zánik politických stran...32

6.2.1 Zánik politické strany z vlastní vůle ...33

6.2.2 Možnost rozpuštění politické strany rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ČR...34

6.2.3 Přezkoumání rozhodnutí o pozastavení činnosti nebo rozpuštění politické strany Ústavním soudem ČR...34

6.2.4 Rozpuštění Dělnické strany...35

6.2.4.1 Rozsudek NSS č.j. Pst 1/2008 – 66...35

6.2.4.2 Rozsudek NSS č.j. Pst 1/2009 – 348 ...38

6.2.4.3 Usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 13/10 ...40

6.2.5 Judikatura Evropského soudu pro lidská práva v oblasti rozpouštění politických stran ...41

7. Financování a hospodaření politických stran...43

7.1 Příjmy politických stran...44

7.1.1 Příspěvky ze státního rozpočtu...44

7.1.1.1 Příspěvek na úhradu volebních nákladů ...45

6.2.4.2 Příspěvek na činnost strany a hnutí ...46

7.1.2 Nepřímé státní financování politických stran...47

7.1.3 Dary politických stranám ...48

7.1.4 Příspěvky členů politických stran...49

7.1.5 Podnikání politických stran ...50

7.1.6 Půjčky a úvěry ...52

7.2 Daňové zvýhodnění politických stran...52

7.3 Kontrola hospodaření politických stran...53

8. Úvahy o změnách právní úpravy postavení politických stran ...56

8.1 Senátní návrh zákona z roku 2012 (sněmovní tisk 719)...57

8.2 Návrhy Vlády České republiky ...59

8.3 Návrhy České strany sociálně demokratické ...60

Závěr...62

Seznam zkratek ...63

Seznam použité literatury a pramenů ...64

Příloha č. 1 : ...67

Příloha č. 2 : ...68

Resumé ...70

Abstract...71

Úvod

Právní úprava postavení politických stran představuje základní součást ústavního práva. Demokratický systém je založen na volné soutěži politických stran, a proto je nezbytně nutné vymezení vzniku a zániku politických stran. Zvláště problematika zániku politické strany rozpuštěním soudem se stala aktuální, když před dvěma lety byla Nejvyšší správním soudem rozpuštěna Dělnická strana.

Již od konce 90. let 20. století v souvislosti se skandály ohledně financování parlamentních politických stran je nejčastěji diskutovanou otázka právní úpravy financování a hospodaření politických stran. Této problematice právní úpravy je proto věnována zvláštní pozornost.

Cílem této práce je rozbor a zhodnocení významu politických stran v ústavním, právním a politickém systému České republiky.

Postavení politických stran v České republiky upravuje Ústava ČR a Listina základních práv a svobod, speciální zákon a řada dalších právních norem. I přesto je zde prostor pro judikaturu českých soudů, které jsou ovšem také ovlivňovány judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, jelikož Česká republika má povinnost dodržovat závazky plynoucí z evropské integrace.

Text práce se v první kapitole snaží vymezit obecnou definici politické strany, význam práva na sdružování občanů v politických stranách a jejich roli v demokratickém právním státě.

Následuje stručný exkurz do historie, který má za cíl připomenout vývoj právní úpravy politických stran v českých zemích od poloviny 19. století přes úpravu prvorepublikovou a období omezené možnosti existence a činnosti politických stran v období druhé republiky, protektorátu, poválečného období a komunistického totalitního režimu až k obnově demokracie a volné soutěže a plurality politických stran po roce 1989.

Třetí kapitola se již věnuje platné úpravě postavení politických stran v zákoně č.

424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a vymezení pojmu politické strany v tomto zákoně. Základní otázkou je ovšem úprava této problematiky v ustanoveních Ústavy České republiky a v Listiny základních práv a svobod, z níž vyplývá i oddělenost stran od státu a jejich nezávislost.

Následující dvě kapitoly rozebírají podmínky vzniku politických stran a úpravu členství v nich.

Šestá kapitola se věnuje otázkám zrušení a zániku politických stran, pozastavení jejich činnosti a rozpuštění Nejvyšším správním soudem včetně možnosti přezkoumání takového rozhodnutí Ústavním soudem. Značná část této kapitoly se věnuje případu rozpuštění Dělnické strany, přičemž vycházím především z judikatury Nejvyššího správního soudu, který tuto kauzu posuzoval hned ve dvou řízeních.

Sedmá kapitola je zaměřena na mimořádně důležitou oblast financování a hospodaření politických stran, zvláště na rozbor příjmů stran a poměr složek státních a soukromých. Zde je kladen také velký důraz na judikaturu Ústavního soudu, který se několikrát zabýval otázkou přímého státního financování politických stran a také problémem vyvíjení podnikatelské činnosti stranami. Kapitolu uzavírá problematika kontroly ze strany státu.

Poslední kapitola diplomové práce se zabývá úvahami nad možnými změna stávající právní úpravy postavení politických stran. Z odborné literatury, jakož i z vládních či parlamentních návrhů je zřejmé, že případné změny se budou týkat především financování a transparentního hospodaření.

Diplomová práce vychází s odborné literatury, platných právních předpisů a judikatury Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva.

1. Právní úprava postavení politických stran

Základním právním předpisem, který upravuje právo sdružovací, je zákon č.

83/1990 Sb., o sdružování občanů. Ten se však nevztahuje na sdružování občanů v politických stranách a hnutích, která mají samostatnou právní úpravu v podobě zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích, který je výrazem práva sdružovacího podle Listiny základních práv a svobod¹ (dále též

„LZPS“). Sdružování v politických stranách tedy představuje jeden ze zvláštních projevů sdružovacího práva, přičemž jeho odlišujícím znakem je jeho vlastní účel a motiv. Občany sdružující se v politické straně spojuje společný cíl, ideály nebo světonázor, a tito občané usilují o přístup k veřejné moci za podpory obyvatelstva, s cílem realizovat státní politiku odpovídající těmto názorům. V demokratickém systému se toto uskutečňuje přiměřenými prostředky jako vypracování politického programu, mobilizace voličů, účast ve volbách a v případě volebního úspěchu podíl na formování státních orgánů.² Vzhledem ke své úloze při formulaci a prosazování státní politiky se politické strany stávají zprostředkovatelem názorů občanů.

Občané mají právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a tím se účastnit politického života společnosti, podílet se na vytváření zákonodárných sborů, orgánů vyšších územně samosprávných celků a orgánů místní samosprávy.³

Politické strany hrají významnou úlohu ve fungování demokratického politického systému, kdy představují určitý mezičlánek mezi občany a vládou.

Je obtížné podat jednoznačnou definici politické strany, jelikož zde hrají roli pohledy právní, politologické, sociologické atd. Je možné na politickou stranu nahlížet jako na sdružení občanů stejných nebo podobných názorů na společenské dění, ekonomiku, postavení národa, existenční a sociální potřeba, člověka a náboženství, které usiluje o přístup k politické moci prostřednictvím demokratických voleb s cílem realizovat státní politiku účastí v ústavních orgánech.

1Ústavní zákon č. 23/1991 Sb. ze dne 9.ledna 1991, kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky ve znění zákona č.

162/1998 Sb. Republikováno jako usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, v platném znění.

2Pavlíček Václav. Ústavní právo a státověda. II. Díl, Ústavní právo České republiky. Část 2. 1. vydání.

Praha: Linde, 2004, s. 158.

3Hudcová Zdenka. Politické strany. Právní rádce. 2001, roč. 9, č. 5, s. 23.

V právních řádech často chybí pozitivní vymezení pojmu politických stran, a proto se tyto často definují pomocí základních znaků a principů, které plynou z právní úpravy. Nejtypičtější jsou následující vymezení:

- politická strana usiluje o vliv na tvorbu politické vůle v rámci celkové státní politiky a přitom se orientuje na delší časové období a širší politický záběr, - politická strana dává zřetelně najevo vůli docílit své účasti v politické

reprezentaci, a za tímto účelem se se svými kandidáty účastní voleb s cílem získat vliv na vládu či podíl na ní,

- politická strana je samostatnou organizací s dostatečně pevnou a stabilní organizační strukturou,

- politická strana je sdružením občanů s individuálním členstvím Počet členů strany by měl být dostatečný na to, aby bylo zřejmé, že má určitou reprezentativní hodnotu, čímž si strana zajistí, že budou brány v potaz její cíle a nebude popírána její šance na volební úspěch,

- podmínkou uznání statutu politické strany je její účast na veřejném životě pod jejím vlastním jménem,

- pro politické strany je zásadní snaha získat prostřednictvím voleb politické pozice ve státě a jejich prostřednictvím se podílet na státní politice.⁴

4Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 85.

2. Historický vývoj právní úpravy politických stran

Platná právní úprava postavení politických stran v České republice vychází z historických tradic Rakousko-Uherska a Československa. Tato kapitola se proto věnuje vývoji právní úpravy od poloviny 19. století do současnosti.

2.1 Právní úprava před rokem 1918

Základní zákon státní č. 142/1867 ř. z., o všeobecných právech státní občanů pro království a země v Říšské radě zastoupené, zakotvil právo občanů tvořit spolky. Toto právo dále rozvedl zákon č. 134/1867 ř. z., o spolčovacím právu, který rozlišoval mezi spolky politickými a nepolitickými, ovšem bez jejich definování. § 6 tohoto zákona uváděl možnost zákazu zřízení spolku, pokud jeho účel byl namířen proti právu či zákonu nebo pokud byl nebezpečný pro stát. Ustanovení § 20 a § 24 dále upravoval možnost rozpuštění spolku v případě, že učinil usnesení nebo vydal prohlášení v rozporu s trestním zákonem, přisvojoval si autoritu v oblasti zákonodárné či výkonné moci, překročil obor své stanovené činnosti nebo nevyhovoval právním podmínkám.

Přísná omezení v zákoně měla za následek, že se politické strany podle tohoto spolkového zákona neorganizovaly.⁵

2.2 Právní úprava v letech 1918 - 1938

Československá republika po svém vzniku v roce 1918 převzala právní úpravu politických stran z rakousko-uherského právního řádu na základě recepčního zákona č.

5 Mikule Vladimír. Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae, 2010, č. 1, s. 221-222.

11/1918 Sb. Oblast spolkového práva upravoval již zmíněný zákon č. 134/1867 ř. z., o spolčovacím právu. Tento zákon rozlišoval spolky politické a nepolitické bez jejich definování.⁶ Tento zákon však v praxi nebyl používán a na politické strany se pohlíželo jen fakticky. Ve skutečnosti jim byla přiznávána jen ta práva a ty závazky, které pro ně výslovně stanovovaly zákony (především volební řády pro volby do Národního shromáždění, obcí a okresních zemských zastupitelstev a zákon o volebním soudu).

Strany neměly právní subjektivitu, a proto také nemohly vlastnit žádný majetek.

Z tohoto důvodu byl stranický majetek veden jako majetek představitelů stran.

Ústavní listiny Československé republiky z roku 1920 zaručovala právo „tvořit spolky“, přičemž právo spolčovací i nadále upravoval zákon č. 134/1867 ř. z. Právně však nebyly upraveny organizační předpisy politických stran. Žádný právní předpis tedy neupravoval povinnost stran mít stanovy, ustanovování orgánů, vznik a zákon stran apod. Tyto aspekty tak byly považovány za interní záležitost strany (nález volebního soudu z 19. 5. 1928 č. 94, Kosch. 192/IV). Zvláštní důležitost zde měl nález Nejvyššího správního soudu z 26. 10. 1933, podle něhož se politické strany sice zpravidla ustanovením spolkového zákona č. 134/1867 ř. z. nepodrobovaly, ten je však ze své působnosti nevylučoval a politické strany naopak naplňovaly běžnou definici spolku.⁷

Zákonem byla upravena pouze možnost rozpuštění strany podle zákona č.

201/1933 Sb., o zastavování činnost a rozpouštění politických stran, kdy vláda mohla rozpustit nebo zastavit činnost strany, která podle § 1 odst. 1 svojí činností zvýšenou měrou ohrožovala samostatnost, ústavní jednotnost, celistvost, demokraticko- republikánskou formu nebo bezpečnost Československé republiky. Vláda také měla možnost zastavit činnost strany, která by podle § 1 odst. 2 zákona pokračovala a navazovala na činnost strany, jejíž činnost byla zastavena už před tím. Rozhodnutí vlády nabývalo platnosti vyhlášením v Úředním listu republiky Československé.

6 Mikule Vladimír. Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae, 2010, č. 1, s. 221.

7 Mikule Vladimír. Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae, 2010, č. 1, s. 223.

2.3 Období v letech 1938 - 1948

V období tzv. druhé republiky po 30. 9. 1938 bylo přijato vládní nařízení s mocí zákona č. 355/1938 Sb., o politických stranách, které po doplnění vládním nařízením č.

4/1939 Sb. I. platilo až do roku 1945.

Vládní nařízení poprvé stanovilo podmínky pro vznik politických stran. Nová úprava vycházela z povolovacího režimu, kdy strany mohly vzniknout pouze na základě povolení vládou. Na toto povolení přitom strana neměla zákonný nárok. Vláda rozhodovala o udělení povolení ke vzniku strany na základně volného uvážení. Vláda mohla politickou stranu kdykoliv z vlastní vůle rozpustit, pokud dospěla k názoru, že strana svojí činností ohrožuje veřejný zájem. Proti rozhodnutí vlády o rozpuštění se strany mohly odvolat k Nejvyššímu správnímu soudu.

Smyslem právní úpravy nebylo stanovení přesných právních podmínek pro vznik stran a jejich svobodnou činnost. Cílem normy bylo naopak omezení počtu existujících stan a možnost regulace a zamezení vzniku stran dalších.

V roce 1938 se všechny tehdejší strany kromě KSČ seskupily do dvou politických subjektů, a to Strany národní jednoty a Národní strany práce. Tyto dvě strany se potom o rok později sloučily a vytvořily Národní souručenství, jedinou politickou strany v období protektorátu KSČ byla rozpuštěna v prosinci 1938 na základně vládního nařízení s mocí zákona č. 355/1938 Sb.

Vládní nařízení z roku 1938 zůstalo v platnosti i po osvobození Československa, a to na základě ústavního dekretu prezidenta republiky ze dne 3. 8. 1944 č. 11 úř. věst.

čs., o obnovení právního pořádku. Jeho zrušení přinesl až zákon č. 195/1946 Sb., který vládní nařízení o politických stranách bez náhrady zrušil. Tím se obnovil předešlý stav.

Podle Košického vládního programu z 5. 4. 1945 vláda vyhlásila zákaz všech fašistických stran a nedovolila obnovení politických stran, které se „těžce provinily na zájmech národa a Republiky“. Byla tak omezena svoboda vzniku politických stran.

Povolené strany se povinně sdružily do Národní fronty. Po únorovém puči v roce 1948

přešla moc do rukou KSČ. Některé strany formálně existovaly, jejich faktický vliv byl však minimální.

2.4 Období v letech 1948 - 1989

Faktické výsadní postavení, které po roce 1848 získala jediná politická strana KSČ, zpočátku nemělo právní oporu. Právo politických stran nebylo v žádném právním předpise upraveno. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava ČSR se o politických stranách nezmiňuje. V článku IV se pouze uvádí, že „k obstarávání věcí veřejných a k uplatňování svých demokratických práv vytváří lid dobrovolné organisace, zejména politické, odborové…“

Faktický stav byl právně upraven až v ústavním zákoně č. 100/1960 Sb., Ústavě ČSSR, kde podle článku 4 je vedoucí silou ve společnosti i ve státě. Článek 6 ústavy stanovil vedoucí úlohu KSČ v rámci Národní fronty, která povinně sdružovala veškeré československé společenské organizace. Postavení ostatních politických stran nebylo založeno na boji o politickou moc ve státě, ale na spolupráci pod vedením KSČ.⁸

V roce 1968 Národní shromáždění schválilo zákon č. 128/1968 Sb., o Národní frontě. Politická strana byla v § 2 zákona definována jako „organizace, která zejména na základě světového názoru nebo na základě jiného společenského politického programu sdružuje členy a stoupence především za tím účelem, aby aktivně politicky působila mezi občany a dosáhla tím podílu na tvorbě politiky a na státní moci vykonávané zastupitelskými sbory.“

Politické strany a jiné společenské organizace musely být členy Národní fronty, úprava vzniku stran však chyběla. O přijetí za člena či zrušení členství rozhodovalo předsednictvo příslušného Ústředního výboru Národní fronty. O odvolání proti rozhodnutí rozhodoval Ústřední výboru Národní fronty. Pokud příslušný orgán rozhodl,

8 Mikule Vladimír. Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae, 2010, č. 1, s. 226.

že některá ze stran není jejím členem, vydalo ministerstvo vnitra rozhodnutí, kterým činnost strany zakázalo. Strana se proti tomu mohla odvolat k Městskému soudu v Praze, přičemž v tomto řízení se postupovalo podle § 244n občanského soudního řádu.

Tento zákon zrušen již v roce 1970 zákonem č. 146/1970 Sb.

2.5 Období po roce 1989

S účinností od 30. 11. 1989 bylo ústavním zákonem č. 135/1989 Sb. z ústavy z roku 1960 vypuštěno ustanovení článku 4 o vedoucím postavení KSČ ve společnosti i ve státě. Ústavním zákonem č. 376/1990 Sb. byl následně zrušen i článek 6 ústavy o Národní frontě.

23. 1. 1990 byl přijat tzv. malý zákon o politických stranách č. 15/1990 Sb.

Občanům bylo zaručeno právo se sdružovat v politických stranách, přičemž výkon tohoto práva sloužil občanům k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na vytváření zastupitelských orgánů státu.

Vznik nové strany byl založen na principu oznamovacíma evidenčním. Pokud přípravný výbor strany podal ministerstvu vnitra náležité oznámení o záměru založit stranu, ministerstvo ji zapsalo do evidence politických stran. Dnem zápisu vznikla stran jako právnická osoba.

Strana zanikala vyjmutím z evidence politických stran, jestliže o svém zániku sama dobrovolně rozhodla. Zákon nepředpokládal rozpouštění politických stran. Také neupravoval jejich hospodaření, pouze odkazoval předpisy o hospodaření společenských organizací.

Zákon č. 15/1990 Sb. kromě politických stran uváděl zákon také instituci politického hnutí, pro kterou přiměřeně platila ustanovení o stranách.⁹ Mohli se v nich seskupovat politické strany, společenské organizace a občané. Oproti politickým hnutím byly politické strany založeny výhradně na individuálním členství občanů.¹⁰ Podle zákona byly politické strany a politická hnutí právnickými osobami.

Za politické strany již vzniklé se považovaly strany Národní fronty, tedy Československá strana lidová, Československá strana socialistická, Demokratická strana, Komunistická strana Československa a Strana svobody. Občanské fórum a Veřejnost proti násilí byly politickými hnutími.

3. Platná úprava postavení politických stran

V platném právu právní úpravu postavení politických stran upravuje Zákon č.

424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích

Základním principem platné české úpravy politických stran je jejich oddělení od státu a zajištění jejich demokratického a svobodného vzniku a činnosti. Zákonná úprava se zaměřuje především na tři oblasti – na vznik politických stran, na jejich zánik včetně možnosti rozpuštění či pozastavení činnosti a na financování stran.

Jedním ze základních problémů právní úpravy politických stran je skutečnost, že jsou to vlastně samy politické strany, které si právní rámec pro svoji činnost vytvářejí a upravují. Právě členové politických stran jsou těmi, kteří příslušné zákony tvoří a schvalují. Tato skutečnost předem omezuje možnosti právní úpravy, která vždy bude vycházet spíše ze zájmů stran, než ze snahy o právní bezvadnost.

9 Mikule Vladimír. Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae. 2010, č. 1, s. 227-228.

10Pavlíček Václav. Ústavní právo a státověda. II. Díl, Ústavní právo České republiky. Část 2. 1. vydání.

Praha: Linde, 2004, s. 159.

Snaha o co nejvyšší míru svobody vzniku a činnosti stran se projevuje hlavně v registračním režimu, v absenci úpravy činnosti stran, ve značné volnosti v oblasti hospodaření a v omezené možnosti kontroly stran.

3.1 Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích

Dne 2. října 1991 byl tehdejším Federálním shromážděním přijat zákon č.

424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále též

„ZPS“). Tento nahradil zákon č. 15/1990 Sb. z počátku roku 1990 a nová právní úprava byla komplexnější a obsáhlejší. Zákon politickou stranu ani hnutí nedefinoval, nicméně v § 1 ZPS uvádí, že výkon práva sdružovat se v nich „slouží občanům k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na vytváření zákonodárných sborů a orgánů místní samosprávy.“ZPS vychází z registračního principu při vzniku politických stran a nově upravil možnost pozastavení činnosti či rozpuštění strany. Vůbec poprvé bylo upraveno financování a hospodaření politických stran a podíl státu na financování prostřednictvích státních příspěvků. Na tyto příspěvky měly nárok politické strany, které v posledních dvou volbách do Federálního shromáždění získaly alespoň jeden mandát. Výši příspěvku neupravoval tento zákon, ale volební zákony.

Do nového zákona bylo také převzato rozlišení politických uskupení na strany a hnutí, avšak nejsou mezi nimi činěny žádné právní rozdíly a vztahuje se na ně tentýž právní režim. Liší se tedy pouze svým označením.

Nový zákon také zakotvil oddělení stran od státu v návaznosti na článek 20 odst.

4 Listiny základních práv a svobod. Politické strany také nesmějí být ozbrojeny, nesmějí působit v ozbrojených složkách a nesmějí organizovat svou činnost na pracovištích či školách.

Příslušné zákony zakazují členství v politických stranách příslušníkům BIS, policistům, vojákům z povolání, celníkům a ústavním soudcům.

3.2 Definice politické strany

Platná právní legální definici politických strany a hnutí. Negativním vymezením v ústavním řádu a v ZPS je však možné dovodit jejich dílčí rysy.¹¹

Politické strany jsou jednak formou výkonu veřejného sdružovacího práva a jednak nositelkami veřejných práv. Vychází se zde z čl. 20 odst. 2 LZPS a § 1 odst.

ZPS, podle nichž mají občané právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich za účelem účasti na politickém životě společnosti. Politické strany jsou tedy nositelkami ústavně zaručených práv, přičemž je jim Ústavním soudem poskytována procesní ochrana v řízení „o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické stany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony.“¹²

Důležité pojmové znaky najdeme v nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 18.10.1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94: „Politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základě, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců (…). Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci, ani se nenacházejí v postavení nadřízenosti, či podřízenosti vůči nim, ale jsou partnery státu (…). Politické strany plní v souladu s ústavou určité veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle ústavy demokratickým právním státem, byl také demokratickým způsobem, tj. ve volbách, založených na soutěži

11 Bahýľová Lenka, Filip Jan, Molek Pavel, Podhrázký Milan, Suchánek Radovan, Šimíček Vojtěch, Vyhnánek Ladislav. Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Linde, 2010, s, 98-100.

12Čl. 87 odst. 1 písm. j) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy ČR.

politických stran, legitimován. Z tohoto obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil.“¹³

Na základě tohoto vymezení je možné politickou stranu definovat jako státem privilegovanou korporaci soukromého práva, nezbytnou v reprezentativní formě vlády, jejíž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizuje a zapojuje občany do správy veřejných záležitostí.¹⁴

Velkou důležitost má čl. 5 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy ČR (dále též

„Ústava“), že politické strany musí respektovat základní demokratické principy, a na něj navazující ustanovení § 4 písm. b) ZPS, podle kterého nemohou vyvíjet činnost strany, které nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány.

Jedná se zde o prvek vnitrostranické demokracie, kdy politické strany musí na ústavním základě respektovat základní demokratické principy jak navenek, tak i v rámci své vnitřní činnosti. S respektováním základních demokratických principů souvisí také ustanovení § 4 písm. c) ZPS, který zakazuje činnost stran, které směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu jiným stranám ucházet se ústavními prostředky o moc, nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů. Strany legitimně a na ústavním základě ve volbách usilují o získání moci prostřednictvím svých zvolených zástupců ve státních orgánech. Zde je však nutné uchovat pluralitu politických sil, zákonodárce proto zakotvil možnost rozpuštění strany, které tento princip odmítá.

Podle čl. 5 Ústavy musejí politické strany odmítat násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Z toho také vychází § 5 odst. 2 ZPS, podle jehož ustanovení strany nesmějí být ozbrojeny a nesmějí zřizovat ozbrojené složky.

Z ustanovení ZPS je možné dovozovat další znaky politických stran. Podle § 1 odst. 2, § 2 odst. ZPS vznik politických stran podléhá registraci, tedy nikoliv ohlášení nebo povolení státním orgánem. § 2 odst. 3 ZPS uvádí, že členy politických stran mohou být pouze státní občané ČR starší 18 let, přičemž každý může být členem pouze jedné politické strany.

13Nález Ústavního soudu ČR ze dne 18.10.1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94.

14 Bahýľová Lenka, Filip Jan, Molek Pavel, Podhrázký Milan, Suchánek Radovan, Šimíček Vojtěch, Vyhnánek Ladislav. Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Linde, 2010, s. 100.

Na základě těchto ustanovení je možné politické strany definovat jako sdružení občanů starších 18 let registrovaných na základě zákona, která jsou nezávislá na státu a snaží se demokratickými metodami získat co největší podíl na moci a tím prosadit své programové cíle.

3.3 Ústavní základy českého práva politických stran

Sdružování v politických stranách je specifickým typem práva sdružovacího vzhledem ke svému účelu a motivu, tedy úsilí o získání vlivu na uskutečňování státní moci.

Základy postavení politických stran jsou součástí ústavního pořádku České republiky. Existenci politických stran předpokládá článek 5 Ústavy, podle něhož

„politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů“. Zde je vyjádřena podstata politického systému v České republice. Politické strany jsou tímto článkem zakotveny do ústavního systému České republiky a je jim připsána nezastupitelná úloha. Jejich prostřednictvím občané realizují svá politická práva a napomáhají legitimizaci státní moci. Fungují tedy jako prostředník mezi společností a státem, protože zastupují části názorů obsažených ve společnosti. ¹⁵

Politické strany jsou tedy zakládány na základě svobodné vůle, tedy nikde nemůže být nucen k založení strany ani k členství ve straně. Podstatným předpokladem volnosti soutěže politických stran je jejich rovnost, tudíž jednotlivé strany nesmějí být diskriminovány nebo zvýhodňovány, pokud respektují základní demokratické principy a odmítají násilí jako přestřelek k prosazení svých zájmů. Podle nálezu Ústavního soudu ČR, sp. Zn. Pl. ÚS 53/2000, sv. 21, nález č. 36, str. 313 je volná soutěž politických stran

15 Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 85.

„zárukou politického pluralismu, nese s sebou zákaz diskriminace, zejména nepřípustnost upřednostňování jedněch politických stran oproti druhým, dbá na dodržení rovných šancí v politické soutěži, zejména ve volbách, a ovlivňuje podmínky a strukturu financování politických stran, včetně forem jejich přímého státního financování. Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto základních principů.“

Další ustanovení týkající se politických stran obsahuje LZPS. Podle čl 20 odst. 2 LZPS mají občané „právo zakládat politické strany a hnutí a sdružovat se v nich“. Jedná se tedy o určitou formu politického sdružování, které se váže na státní příslušnost, jelikož náleží pouze občanům. To znamená, že v České republice nemohou působit politické strany cizích státních příslušníků.¹⁶

Každá politická strana musí splňovat ústavní podmínky a jejich porušení vede k omezení sdružovacího práva. Čl. 20 odst. 3 LZPS stanoví, že „výkon tohoto práva je možné omezit pouze v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých“. Zde jsou tedy uvedeny podmínky omezení výkonu sdružovacího práva podle odst. 1 a odst. 2, přičemž je odkazováno na ZPS a na zákon č. 83/1991 Sb., o sdružování občanů. ZPS v § 4 upravuje důvody, na jejichž podkladě politické strany nemohou vzniknout a vyvíjet svou činnost. V ústavní rovině se zde jedná se o porušování ústavy a zákonů či o skutečnost, že cílem strany je odstranění demokratických základů státu, směřování k uchopení a držení moci zamezující ostatním stranám ucházet se ústavními prostředky o moc nebo směřování k potlačení rovnoprávnosti občanů. ¹⁷

Omezení výkonu sdružovacího práva upravují i mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána. Jedná se především o Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, podle jehož čl. 22 může být výkon sdružovacího práva omezen, pokud tak stanový zákon a je to v demokratické společnosti nutné v zájmu národní nebo

16Pavlíček Václav. Ústava a ústavní řád České republiky: komentář. Díl 2, Práva a svobody. 2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002, s. 204.

17 Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 1138.

veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Výčet těchto možností rozšiřuje čl. 11 odst. 2 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod¹⁸ (dále též „Úmluva“) v čl. 11 odst. 2 o přecházení nepokojům a zločinnosti a o ochranu zdraví či morálky. ¹⁹

Čl. 20 odst. 4 výslovně stanovil, že politické strany a hnutí jsou odděleny od státu. Touto úpravou se zaručuje, že se státní orgány nebudou vměšovat do interních záležitostí politických stran a nebude docházet k porušení svobodné politické soutěže.

Nepřímo postavení politických stran upravuje také článek 22 Listiny, podle něhož „zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti“.

3.4 Oddělenost politických stran od státu

Podle ústavního pořádku jsou politické strany nezávislé na státu. Na základě čl.

20 odst. 4 LZPS jsou politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení odděleny od státu. Toto ustanovení interpretuje § 5 ZPS v tom smyslu, že politické strany a hnutí nesmějí vykonávat funkce státních orgánů, ani tyto orgány nahrazovat. Nesmějí řídit státní orgány, ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy. Čl. 20 odst. 4 LZPS je možné vnímat i jako výraz autonomie politických stran vůči zásahům státních orgánů do jejich vnitřních záležitostí. Taková úprava na jedné straně brání stranám, aby prorůstaly do státních orgánů a zneužívaly takového propojení ve svůj prospěch, na druhé straně však také chrání samotné strany před zásahy státu do jejich vnitřních záležitostí. Stát má ovšem možnost na základě zákona politické strany podporovat a vykonávat dohled v oblasti právních předpisů. Nesmí tím ale být narušen svobodný a

18Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod – sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.

19 Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 1139.

dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran podle čl. 5 Ústavy.²⁰ Oddělenosti stran od státu přikládá zákonodárce tak důležitou váhu, že eventuální propojení strany se státem může být podle § 14 a § 15 ZPS důvodem pro rozpuštění či pozastavení činnosti politické strany.

Oddělenost stran od státu se projevuje také v zákonných požadavcích na některé činitele ústavních a státních institucích. Proto je dán ústavně konformní základ v článku 44 Listiny základních práv a svobod, podle něhož zákon můžou soudcům a prokurátorům omezit právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. Nad rámec tohoto ustanovení však zákony omezují toto právo i dalším osobám.

Podle § 4 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, je výkon soudce Ústavního soudu neslučitelný s členstvím v politické straně a hnutí.

Podle § 10, odst. 5 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, je výkon funkce v politických stranách neslučitelný s výkonem funkcí prezidenta nebo viceprezidenta NKÚ, podle § 12 odst. 7 tohoto zákona je funkce v politické straně neslučitelná také s funkcí člena NKÚ.

Podle § 3 odst. 3 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, Ochránce nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí.

Omezení obsahuje také zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Podle § 3 odst. 1 písm. c) může být do služebního poměru povolán občan České republiky starší 18 let, který není členem politické strany či politického hnutí. Podle § 19 odst. 1 písm. i) musí být voják propuštěn ze služebního poměru, pokud se stal členem politické strany či politického hnutí. Podle § 44 voják nesmí ve vojenských objektech pořádat politická shromáždění ani provádět politickou agitaci. Podle § 45 voják nesmí být členem politické strany či politického hnutí.

Další právní úpravu najdeme v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Podle § 13 odst. 1 písm. h) do služebního poměru může být přijat státní občan České republiky, který není členem politické strany nebo politického hnutí. Podle § 47 příslušník nesmí být členem politické strany nebo

20Pavlíček Václav. Ústava a ústavní řád České republiky: komentář. Díl 2, Práva a svobody. 2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002, s. 207.

politického hnutí ani vykonávat činnost v jejich prospěch. Volební právo příslušníka tím není dotčeno.

Podstatnou zárukou nezávislosti na státu je zákonná úprava vzniku a zániku stran. Při vzniku se vychází s registračního principu, kdy ministerstvo musí stranu zaregistrovat, pokud splňuje veškeré formální náležitosti, přičemž proti odmítnutí registrace je možný opravný prostředek.

Podle zákona může vláda nebo za podmínek uvedených v § 15 odst. 1 ZPS prezident republiky navrhnout rozpuštění stran nebo pozastavení jejich činnosti. Tento návrh však lze podat jen z důvodů v zákoně taxativně uvedených. Navíc rozhodnutí přísluší Nejvyššímu správnímu soudu ČR a strana se proti jeho rozhodnutí může obrátit na Ústavní soud v souladu s článkem 87 odst. 1 písm. j) Ústavy České republiky.

Nezávislost je možné posuzovat také z finančního hlediska. Podle zákona mohou strany různým způsobem získávat prostředky pro svoji činnost. V závislosti na volebním výsledku politických stran je těmto stranám také vyplácen státní příspěvek.

Je třeba zmínit rovněž problematiku kontroly stran, a to zejména v oblasti financování. Podle zákona strany každoročně předkládají Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávy.

4. Právní úprava vzniku politických stran

Právní řád České republiky v úpravě vzniku stran používá registrační princip.²¹ Založit politickou stranu a jejími členy mohou být pouze fyzické osoby starší 18 let. Každý občan může být podle § 2 odst. 3 ZPS členem pouze jedné strany nebo hnutí.

Strana a hnutí vznikají registrací nebo na základě skutečností, které registraci nahrazují.

K registraci dochází na základě návrhu na registraci, a to u Ministerstva vnitra ČR. Návrh podává tzv. přípravný výbor, který tvoří nejméně tři občané ČR starší 18 let.

Výbor má omezenou pravomoc a je oprávněn vyvíjet pouze činnost směřující ke vzniku strany nebo hnutí.

Návrh podepíší všichni členové přípravného výboru, připojí svá jména a příjmení, rodná čísla a bydliště a uvedou, kdo je zmocněncem, jenž jedná jejich jménem.

Návrh na registraci strany se dokládá peticí požadující, aby strana či hutí vznikly, s alespoň 1000 podpisy. K podpisu petice musí občan uvést své jméno a příjmení, rodné číslo a bydliště.

K návrhu na registraci je nutné připojit i stanovy (organizační řád) ve dvojím vyhotovení, které musejí obsahovat:

- název a zkratku strany a hnutí, - sídlo,

- programové cíle,

- práva a povinnosti členů,

- ustanovení o organizačních jednotkách, s uvedením jejich případné majetkové a jednací subjektivity,

- orgány způsob jejich ustavování a vymezení jejich oprávnění,

- způsob, jakým statutární orgány jednají a podepisují, zda a v jakém rozsahu mohou činit právní úkony jménem strany a hnutí i jiní členové či pracovníci, - zásady hospodaření,

21 Klíma Karel. Ústavní právo. 3. rozšířené vydání Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, s. 227-228.

- způsob stanovení členských příspěvků, mají-li členové strany a hnutí uloženou povinnost platit členské příspěvky (členské příspěvky člena nesmějí přesáhnout 50 tisíc korun za kalendářní rok),

- způsob naložení s majetkovým zůstatkem, který vyplyne z likvidace majetku a závazků v případě zrušení strany a hnutí, pokud tento zůstatek nepřipadne státu.

Pro název strany a hnutí platí pravidlo, že se musí výrazně lišit od názvů stan a hnutí, které již na území ČR vyvíjejí činnost.

Řízení o registraci je zvláštním řízením podle zákona 424/1991 Sb., § 7 a následujících ZPS. Probíhá u Ministerstva vnitra ČR a má dvě procesní fáze.

V první řadě je povinností ministerstva po posouzení formálních náležitosti návrhu na registraci strany podle § 6 ZPS upozornit přípravný výbor na chybějící náležitosti nebo nepřesné či neúplné údaje v návrhu na registraci, včetně upozornění na možnost, že řízení o registraci nebude zahájeno, dokud nebudou tyto nedostatky odstraněny. Toto upozornění má písemnou podobu a je vyhotoveno nejpozději do 5 dnů od doručení návrhu. Pokud se ministerstvo vnitra takto nevyjádří do 10 dnů, má se za to, že návrh na registraci tyto nedostatky nemá.

Proti upozornění ministerstva se může přípravný výbor do 15 dnů od doručení domáhat u krajského soudu určení, že návrh na registraci nemá nedostatky. Toto řízení se řídí § 94 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního²² (dále též „SŘS“). Proti rozhodnutí krajského soudu není možné odvolání.

Řízení o registraci je zahájeno dnem, kdy ministerstvu dojde návrh na registraci, který nemá nedostatky, nebo dnem, kdy rozhodnutí krajského soudu nabylo právní moci.

Ministerstvo návrh na registraci provede nebo odmítne ve lhůtě 15 dnů ode dne zahájení řízení o registraci. Odmítnout návrh může v případě, že stanovy strany nebo hnutí jsou v rozporu se zákonem, konkrétně s § 1 až § 5 a § 6 odst. 3 a 4 ZPS:

1) ve skutečnosti se nejedná o politickou stranu podle § 1 ZPS, ale jde např. o občanské sdružení,

22Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

2) strana porušuje pravidla pro členství podle § 2 odst. 2 až § 4 ZPS, tedy členem strany podle stanov mohou být právnické osoby, členové dalších politických stran apod.,

3) členství není založeno na svobodné vůli podle čl. 5 Ústavy ČR a § 3 ZPS, kdy stanovy umožňují či vyžadují, aby byli občané nedobrovolně nuceni ke členství, znemožňují svobodné vystoupení ze strany nebo směřují k diskriminaci nečlenů,

4) porušují ústavu a zákony nebo jejich cílem je odstranění demokratických základů státu (§ 4 písm. a) ZPS),

5) nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány (§ 4 písm. b) ZPS),

6) směřují k uchopení a držení moc zamezujícímu druhým stranám ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů (§ 4 písm. c) ZPS),

7) jejich program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů (§ 4 písm. d) ZPS),

8) strana podle stanov není oddělena od státu, chce vykonávat funkce státních orgánů nebo tyto orgány nahrazovat či ukládat povinnost osobám, které nejsou jejími členy (§ 5 odst. 1 ZPS),

9) strana nerespektuje zákaz ozbrojování a zřizování ozbrojených složek (§ 5 odst. 2 ZPS),

10) zakládá a organizuje činnost na pracovištích (§ 5 odst. 2 ZPS),

11) název politické strany a jeho zkratka se výrazně neliší od názvu a zkratky již existující strany (§ 6 odst. 3 ZPS),

12) sídlo strany není na území České republiky (§ 6 odst. 4 ZPS).

Proti rozhodnutí o odmítnutí registrace může přípravný výbor do 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí podat opravný prostředek u příslušného soudu. K přezkoumání je příslušný Nejvyšší soud ČR (dále též „NS“)²³. Účastníky řízení jsou účastníci řízení o registraci (zmocněnec přípravného výboru) a ministerstvo vnitra. Pravomocný rozsudek NS, kterým se rozhodnutí ministerstva o odmítnutí návrhu na registraci ruší, tuto registraci nahrazuje.

23§ 8 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.

Registrace se provádí tak, že ministerstvo vnitra zapíše stranu nebo hnutí do rejstříku stran a hnutí²⁴. Dále musí do sedmi dnů ode dne registrace oznámit vznik strany nebo hnutí, její název, zkratku a sídlo Českému statistickému úřadu.

V případě provedení registrace je ministerstvo do 15 dnů ode dne zahájení řízení o registraci povinnost zaslat zmocněnci přípravného výboru jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí den registrace. Na rozhodnutí, kterým se registraci vyhovuje, se nevztahuje § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též „SŘ“), není-li jeho použití vyloučeno.

V praxi se může vyskytnout případ, kdy ministerstvo vnitra ve stanovené lhůtě rozhodnutí o odmítnutí registrace nedoručí. Pokud tedy rozhodnutí není doručeno do 30 dnů od zahájení řízení o registraci, strana vznikne dnem následujícím po uplynutí této lhůty. Tento den je pak považován za den registrace. Na žádost zmocněnce mu ministerstvo vnitra zašle jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí den registrace.

Následně musí strana písemně oznámit ministerstvu vnitra údaje o osobách, které jsou členy statutárních orgánů strany, a to do 15 dnů ode dne ustavení nebo změny tohoto orgánu, přičemž strana musí u těchto osoby uvést jejich jméno, příjmení a adresu trvalého pobytu. Strana rovněž musí ministerstvu vnitra ve lhůtě do 15 dnů písemně oznamovat veškeré změny stanov.

24 Rejstřík stana hnutí je veřejným seznamem vedeným ministerstvem vnitra, do něhož se zapisují či vyznačují zákonem stanovené údaje týkající se politických stran a hnutí. Součástí je sbírka listin obsahující stanovy, informace o ustavení orgánů strany a změnách stanov a o zrušení strany.

5. Úprava členství v politické straně

5.1 Členství v politické straně

Úpravu členství v politické straně vymezuje zákon, nicméně vztah člena a strany je vztahem soukromoprávním a jednotlivé strany si mohou stanovit své vlastní podmínky.

Podle § 2 odst. 1 ZPS mohou být členem strany nebo hnutí pouze fyzické osoby.²⁵ Členem strany nebo hnutí může být občan starší 18 let. Podle § 2 odst. 3 ZPS členem politické strany a hnutí může být pouze občan České republiky starší 18 let a může být členem pouze jedné strany či hnutí.

Členy politických stran nesmějí být cizí státní občané, a to ani tehdy, když mají na území České republiky trvalý pobyt. Naproti tomu je však třeba uvést ustanovení § 4 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí (dále též „ZVZO“) a § 5-6 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu (dále též „ZVEP“), podle nichž cizinci s trvalým pobytem na území dané obce mají aktivní a pasivní volební právo, tedy mohou volit i kandidovat.

Podle původního znění ZPS bylo možné, aby jeden občan byl členem více politických stran zároveň. Tuto možnost odstranila novela ZPS č. 117/1994 Sb., protože bylo považováno za nesmyslné, aby konkurující si strany měly společné členy.²⁶

Konkrétní úpravu podmínek členství obsahují stanovy politických stran. Stanovy politických stran zpravidla obsahují ustanovení o minimálním věku členů 18 let a výlučnost členství pouze v jedné straně. U některých stran je členství ve straně neslučitelné také s kandidaturou na kandidátce jiné strany.

Členství podle stanov jednotlivých stran vzniká většinou rozhodnutím o přijetí člena, které přijímá příslušný orgán strany.

25Zde je rozdíl oproti právní úpravě z roku 1990, kdy členem mohly být i právnické osoby.

26Bahýľová Lenka, Filip Jan, Mole Pavel, Podhrázký Milan, Suchánek Radovan, Šimíček Vojtěch, Vyhnánek Ladislav: Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Linde, 2010, s. 103.

Vstupem do strany vznikají členovi práva a povinnosti podle stanov, to znamená, že vztah mezi politickou stranou a jejím členem je zvláštním druhem smluvního vztahu. Členství v politické straně je smlouvou sui genesis uzavřenou v písemné formě, jelikož přihláška do strany a doklad o členství jsou písemné s náležitostmi požadovanými stanovami. Vstup do politické strany je autonomním projevem vůle fyzické osoby, která podle § 3 odst. 2 ZPS nesmí být ke členství nucena a může ze strany svobodně vystoupit, a politické strany rozhodují o přijetí či nepřijetí fyzické osoby za člena strany, a tedy vykonávají své právo na přijetí či odmítnutí uzavření smlouvy se zájemcem o členství ve straně. ²⁷

Zánik členství ve straně zákon výslovně neupravuje, lze však dovodit, že k zániku členství dojde, pokud fyzická osoba přestane splňovat podmínky uvedené v § 2 odst. 3 ZPS, tedy v případě pozbytí státního občanství České republiky nebo vznikem členství v jiné politické straně. Členství samozřejmě zaniká také smrtí člena politické strany. Další důvody zániku členství jsou ponechány na úpravě ve stanovách jednotlivých stran, typicky se jedná o vystoupení ze strany, nezaplacení členských příspěvků, vyloučení člena ze strany apod.

Za zmínku stojí také problematika právních následků ukončení členství v politické straně například v souvislosti se zákonem č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu²⁸, a zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Ústavní soud ČR v nálezu z 3.6.2003, sp. zn. II. ÚS 515/01, k § 6 odst. 1 písm. r) zákona č. 229/1991 Sb. říká, že

„… lze nahlížet na členství jednotlivce v KSČ v letech, kdy měl být pronásledován komunistickým režimem, jako na vyvratitelnou skutkovou domněnku, že pronásledován nebyl, neboť patřil naopak ke skupině, jež za politické pronásledování nese odpovědnost. Břemeno důkazní nese daný jednotlivec (stěžovatel).“

Tzv. malý lustrační zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Vězeňské služby České republiky, v § 3 odst. 1 písm. e) z výkonu funkcí v Ministerstvu vnitra a v Policii ČR vyloučil ty občany, kteří

27Roth Jan. K právní povaze členství v politické straně. Bulletin advokacie. 2006, roč. 37, č. 11-12, s. 89.

28 Uvedený zákon v preambuli uvádí, že „… Komunistická stana Československa, její vedení a členové jsou odpovědni za způsob vlády v naší zemi v letech 1948 – 1989…“.

v období od 25.2.1948 do 17.11.1989 byli ve funkci tajemníka KSČ nebo KSS od okresního výboru výše, členy předsednictva těchto výborů, členy ústředního výboru KSČ nebo KSS, členy Byra pro řízení stranické práce v českých zemích nebo členy Výboru pro řízení stranické práce v českých zemích, s výjimkou těch, kteří tyto funkce zastávali pouze v období od 1.1.1968 do 1.5.1969.

Obdobnou úpravu obsahuje i tzv. velký lustrační zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky. Podle § 2 písm. d) se jedná pouze o funkcionáře komunistické strany, nikoliv řadové členy.

Za zmínku stojí také zákon č.181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, který pracuje s pojmem spolehlivost. Podle § 19 odst. 1 písm. a) se za spolehlivého pro účely tohoto zákona považuje ten, kdo v době od 25. února 1948 do 15. února 1990 nebyl členem nebo kandidátem Komunistické strany Československa nebo Komunistické strany Slovenska. Touto problematikou se také zabýval Ústavní soud v nálezu publikovaném pod č. 160/2008 Sb.

5.2 Ochrana členů politických stran u soudu

Na základě § 16a ZPS mají členové politických stran možnost domáhat se své ochrany u soudu. Člen strany může požádat soud o přezkoumání rozhodnutí orgánu strany, které se týká skutečností uvedených v § 9 zákona, tedy vyznačovaných ministerstvem vnitra v rejstříku poltických stran a hnutí. K projednání žaloby je příslušný okresní soud. V řízení se postupuje podle OSŘ a proti rozhodnutí soudu není možný opravný prostředek. Člen strany je oprávněn požádat soud o určení souladu rozhodnutí orgánu strany se zákonem a stanovami strany. Žaloba musí být podána do 6 měsíců od přijetí rozhodnutí.

Pokud se jedná o zrušení strany, je možné návrh podat pouze v případě, že žádosti člena o nápravu do 30 dnů před tím nevyhověl příslušný orgán strany.

6. Pozastavení činnosti a rozpuštění politických stran

Zákonná úprava uvádí možnosti zásahů do existence stran nebo hnutí. Soud totiž může činnost politické strany pozastavit nebo stranu rozpustit. Taková možnost byla poprvé zakotvena v ZPS, který toto rozhodnutí svěřuje NSS.

6.1 Pozastavení činnosti politických stran

Návrh na pozastavení činnosti a na rozpuštění politické strany podává vláda.

Neučiní-li tak do 30 dnů od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky.

Pozastavit činnost strany nebo stranu rozpustit není možné v době ode dne vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu a zastupitelstev měst, obcí a krajů do 10. dne po posledním dni těchto voleb. K řízení o těchto návrzích je příslušný výhradně NSS.²⁹

Návrh na pozastavení činnosti strany nebo hnutí může být podán v případech, kdy strana vykonává činnost v rozporu s § 1 až § 5, § 6 odst. 5 a § 17 až § 19 ZPS, nebo je vykonává činnost v rozporu s registrovanými stanovami. Tyto důvody se z velké části překrývají s důvody, které mohou být důvodem k odmítnutí registrace, ostatní zde uvádím:

1) orgány politické strany nebyly utaveny nejpozději do 6 měsíců od vzniku strany (§ 6 odst. 5 ZPS),

2) strana porušuje pravidla podnikání a získávání finančních prostředků (§ 17 ZPS),

3) stana nesplnila svou povinnost předložit včas výroční finanční zprávu Poslanecké sněmovně (§ 18 ZPS),

4) strana přijala bezúplatné plnění nebo dar v rozporu s podmínkami v § 19 ZPS).

Pozastavit činnost stran a hnutí může pouze NSS svým rozhodnutím, a to na dobu nejdéle jednoho roku. NSS zde rozhoduje bez jednání usnesením podle § 94 SŘS.

29Klíma Karel. Ústavní právo. 3. rozšířené vydání Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, s. 229.

Proti rozhodnutí NSS o pozastavení činnosti může strana podat ústavní stížnost k Ústavnímu soudu.

V případě pozastavení činnosti může strana podle § 14, odst. 2 zákona činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k pozastavení činnosti.

Dojde-li k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení činnosti, rozhodne NSS na návrh politické strany o znovuobnovení činnosti strany. Pokud důvodem k pozastavení činnosti bylo nepředložení výroční finanční zprávy nebo neustavení orgánů, považuje se činnost politické strany za obnovenou dnem, kdy Poslanecká sněmovny nebo ministerstvo vnitra uznají tuto povinnost za splněnou. Pokud však trvají i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, může vláda podat návrh na rozpuštění strany či hnutí.

Podle § 31, odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, politické strany, jejichž činnost byla pozastavena, nesmějí podávat kandidátní listiny pro volby do Poslanecké sněmovny.

6.2 Zrušení a zánik politických stran

Politická strana a hnutí se zrušují:

a) vlastním rozhodnutím, a sice dobrovolným rozpuštěním, sloučením s jinou stranou a hnutím, přeměnou na občanské sdružení,

b) pokud nepřeloží Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu ve lhůtě podle § 18 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách a politických hnutích.

c) rozhodnutím soudu o jejich rozpuštění, pokud jejich činnost byla v rozporu s

§§ 1 až 5 zákona.

Způsob rozhodování o zrušení strany a hnutí by měly upravovat stanovy. Pokud tomu tak není, rozhoduje o zrušení nejvyšší orgán strany a hnutí.

Strana a hnutí zanikají dnem, kdy ministerstvo vnitra provede výmaz strany a hnutí z rejstříku stran a hnutí.

6.2.1 Zánik politické strany z vlastní vůle

Politická strana může ukončit svou činnost na základě svého vlastního rozhodnutí. Tato eventualita je možná na základě § 13 odst. 1 ZPS. Stran a může rozhodnout o svém zrušení dobrovolným rozpuštěním, sloučením s jinou politickou stranou nebo přeměnou na občanské sdružení. Taková rozhodnutí jsou upravena stanovami jednotlivých stran, náležejí nejvyšším orgánům strany a je proti nim možný opravný prostředek v tom smyslu, že se členové strany mohou obrátit na soud na základně § 16a ZPS.

Při sloučení s jinou stranou nebo přeměně na občanské sdružení přechází veškerý majetek a závazky politické strany na tohoto právního nástupce. V případě rozpuštění strany je povinností rozhodujícího orgánu jmenovat likvidátora. na likvidaci se obdobně použijí předpisy o likvidaci majetku a závazků obchodní společnosti pod ustanovení obchodního zákoníku.

Politická strana zaniká podle § 12 odst. 1 ZPS dnem, kdy ministerstvo vnitra provede její výmaz ze seznamu stran a hnutí na žádost příslušného orgánu strany nebo likvidátora, a sice do 10 dnů od zrušení strany nebo od skučení likvidace. Zánik strany či hnutí oznámí ministerstvo do sedmi dnů od výmazu Českému statickému úřadu.

6.2.2 Možnost rozpuštění politické strany rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ČR

V případě, že politická strana neodstraní důvod, pro který byla pozastavena její činnost, do jednoho roku od rozhodnutí o pozastavení činnost, podá vláda na základě § 14 odst. 2 a § 15 ZPS návrh na rozpuštění strany. V případě uplynutí třicetidenní lhůty od doručení podnětu může takový návrh podat také prezident republiky. Otázkou je, co se zde míní podnětem. Je možné se domnívat, že se jedná o podnět Ministerstva vnitra.

Je možné podat návrh i na politickou stranu, jejíž činnost není pozastavena, pokud je činnost strany v rozporu s úvodním ustanovením zákona, tedy pokud činnost strany směřuje k uchopení moc zamezujícímu ostatním stranám ucházet se ústavními

prostředky o moc, činnost strany ohrožuje mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobody občanů, strana zřizuje ozbrojené složky, strana není oddělena od státu atd.

K rozhodnutí o rozpuštění politické strany je příslušný NSS, který ve věci rozhoduje bez jednání usnesením. Proti rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

NSS v rozhodnutí určí likvidátora, kterým nesmí být osoba, která byla členem politické strany.

6.2.3 Přezkoumání rozhodnutí o pozastavení činnosti nebo o rozpuštění politické strany Ústavním soudem ČR

Článek 87, odst. 1, písm. j) Ústavy ČR poskytuje politickým stranám možnost podat návrh k Ústavnímu soudu ČR na zrušení rozhodnutí NSS o jejich rozpuštění, o pozastavení činnosti či proti jinému rozhodnutí týkajícího se jejich činnosti. Návrh a řízení u Ústavního soudu upravuje § 72 až § 84 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

Politická strana může návrh podat do 30 dní od právní moci rozhodnutí NSS.

Účastníci řízení jsou politická strana jako navrhovatel, NSS a vláda nebo prezident republiky jako navrhovatelé napadaného rozhodnutí. Jedná se o privilegované řízení na ochranu politických stran. Je zde sice kratší lhůta k podání návrhu, avšak důležité je, že podání tohoto návrhu má odkladný účinek. V případě, že Ústavní soud shledá ústavní stížnost oprávněnou, zruší nálezem napadané rozhodnutí. Proti rozhodnutí Ústavního soudu není možný opravný prostředek.