Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta
Hlavní specializace: Hospodářská politika
K OMPARACE VÝVOJE VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ V ČR V JEDNOTLIVÝCH
POLITICKÝCH CYKLECH V LETECH 1993–2020 A VLIV EXTERNÍCH ŠOKŮ
NA VÝVOJ VEŘEJNÝCH FINANCÍ diplomová práce
A utor: Bc. Tomáš Lejsek
Vedoucí práce: doc. Ing. Miroslav Ševčík, CSc.
Rok: 2021
Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně a s použitím uvedené literatury.
Bc. Tomáš Lejsek
V Praze, dne 16. 12 2021
Poděkování
Na tomto místě bych rád poděkoval panu doc. Ing. Miroslavu Ševčíkovi, CSc. za jeho odborné připomínky, vstřícný přístup a čas věnovaný vedení mé práce. Velké poděkování dále náleží mé rodině a kamarádům, kteří mě neúnavně podporovali jak při psaní této práce, tak i v průběhu celého studia.
Abstrakt
Diplomová práce se zabývá analýzou vývoje hospodaření decizní sféry veřejnými rozpočty se zaměřením na státní rozpočet, který tvoří většinovou část veřejného rozpočtu, v České republice. Období, které práce sleduje, začíná rokem 1993 a končí v roce 2020.
Období je rozděleno dle jednotlivých politických cyklů, které se v České republice střídaly. Klíčovým cílem výzkumu je sledování racionality v nakládání s rozpočtem.
Sekundárním cílem je rozbor predikcí, které ministerstvo financí sestavuje. Téma je aktuální vzhledem k současnému stavu, ve kterém se nachází veřejné finance.
Velmi varovný je vysoký naakumulovaný schodek státního rozpočtu, který bude třeba v budoucnu splatit. Teoretická část práce je kromě vymezení základních parametrů veřejných financí a státního rozpočtu důležitá i teorií politicko-ekonomického cyklu a přístupem k fiskální nerovnováze. Z provedené literární rešerše vyplývá, že vztah vlády k deficitu státního rozpočtu se v průběhu 20. století výrazně změnil a dluh se a na výjimky stal běžnou součástí vyspělých ekonomik. Částečným vysvětlením tohoto fenoménu je sledování oportunistických cílů politických představitelů, na což v ucelené podobě upozornila škola veřejné volby, jež změnila paradigma pohledu na politiky.
Praktická část práce analyzuje jednotlivé státní rozpočty dle politických cyklů a práce dochází k názoru, že až na výjimky politici nehospodařili se svěřenými prostředky racionálně.
Klíčová slova
deficit státního rozpočtu, fiskální politika, makroekonomická predikce, politický cyklus, příjmy a výdaje státního rozpočtu, rozpočtová politika, rozpočtový cyklus, státní
rozpočet, škola veřejné volby, teorie politicko-ekonomického cyklu, veřejné zadlužení, veřejný rozpočet, veřejný sektor, veřejné finance
Abstract
The thesis deals with the analysis of the development of the management of the decile sphere by public budgets with a focus on the state budget, which constitutes the majority of the public budget, in the Czech Republic. The period covered by the thesis starts in 1993 and ends in 2020. The period is divided according to the different political cycles that have alternated in the Czech Republic. The key objective of the research is to observe the rationality in budget management. A secondary objective is to analyse the forecasts that the Ministry of Finance makes. The topic is topical given the current state of public finances. The high accumulated deficit of the state budget, which will have to be repaid in the future, is very alarming. The theoretical part of the thesis, besides defining the basic parameters of public finances and the state budget, is also important for the theory of the political-economic cycle and the approach to fiscal imbalances. The literature search carried out shows that the government's relationship with the government budget deficit has changed significantly over the course of the 20th century and debt has become a common feature of advanced economies with few exceptions. Part of the explanation for this phenomenon is the pursuit of opportunistic goals by political leaders, highlighted in a comprehensive form by the public choice school, which has changed the paradigm of how politicians are viewed. The practical part of the thesis analyses individual state budgets by political cycle and the thesis concludes that, with few exceptions, politicians have not managed the resources entrusted to them rationally.
Keywords
budget cycle, budget policy, fiscal policy, government budget deficit, government budget revenues and expenditures, macroeconomic forecasting, political cycle, political- economic cycle theory, public budget, public debt, public finance, public sector, economic school of public choice theory, state budget
JEL klasifikace (JEL classification)
D72, E32, E62, H60
Obsah
ÚVOD ... 7
1 VEŘEJNÉ FINANCE A VEŘEJNÝ SEKTOR ... 10
1.1 Pojetí veřejných financí ... 11
1.2 Funkce veřejných financí ... 12
1.3 Rozpočtová soustava v České republice ... 13
1.4 Rozpočtové zásady a rozpočtová skladba ... 14
1.5 Rozpočtové určení daní ... 16
1.6 Fiskální politika ... 17
1.6.1 Druhy fiskální politiky ... 19
1.6.2 Fiskální nerovnováha ... 20
1.6.3 Strukturální a cyklický deficit ... 22
1.6.4 Teoretické přístupy k deficitu ... 23
1.6.5 Příčiny rozpočtového deficitu ... 26
1.6.6 Politické a institucionální důvody vzniku rozpočtových deficitů ... 27
1.6.7 Důsledky rozpočtového deficitu ... 29
1.6.8 Financování rozpočtového deficitu ... 31
1.7 Zhodnocení teoretických poznatků v oblasti veřejných financí ... 33
2 STÁTNÍ ROZPOČET ČESKÉ REPUBLIKY ... 34
2.1 Fáze rozpočtového cyklu ... 34
2.1.1 Příprava rozpočtu ... 35
2.1.2. Schvalování rozpočtu ... 36
2.1.3. Realizace rozpočtu ... 37
2.1.4. Vyhodnocení rozpočtu ... 37
2.2 Příjmy státního rozpočtu ... 38
2.3 Výdaje státního rozpočtu ... 40
3 ŠKOLA VEŘEJNÉ VOLBY ... 44
3.1 Shrnutí Teorie veřejné volby ... 44
3.1.1 Aktéři veřejné volby ... 45
3.1.2 Teorém středového voliče ... 48
3.1.3 Racionální ignorace ... 49
3.1.4 Logrolling ... 50
3.1.5 Dobývání renty ... 50
3.1.6 Role ústavy ... 51
3.2 Politicko-ekonomický cyklus ... 53
3.2.1 Nordhausův model ... 55
3.2.2 Hibbsův ideologický model ... 56
3.2.3 Racionální oportunistický model ... 57
3.2.4 Racionální ideologický model ... 58
3.2.5 Kritické zhodnocení politicko-ekonomického modelu ... 59
4 HOSPODAŘENÍ VLÁD ČR V JEDNOTLIVÝCH POLITICKÝCH CYKLECH V LETECH 1993 AŽ 2020 ... 60
4.1 První politický cyklus v letech 1993 až 1996 ... 61
4.1.1 Shrnutí prvního politického cyklu ... 66
4.2 Druhý volební cyklus v letech 1997 až 1998 ... 67
4.2.1 Shrnutí druhého volebního cyklu ... 71
4.3 Třetí volební cyklus 1999 až 2002 ... 73
4.3.1 Shrnutí třetího volebního cyklu ... 77
4.4 Čtvrtý volební cyklus 2003 až 2006 ... 78
4.4.1 Shrnutí čtvrtého volebního cyklu ... 82
4.5 Pátý volební cyklus 2007 až 2010 ... 83
4.5.1 Shrnutí pátého volebního cyklu ... 89
4.6 Šestý volební cyklus 2011 až 2013 ... 91
4.6.1 Shrnutí šestého volebního cyklu ... 95
4.7 Sedmý volení cyklus 2014 až 2017 ... 97
4.7.1 Shrnutí sedmého volebního cyklu ... 102
4.8 Osmý volební cyklus 2018 až 2021 ... 103
4.8.1 Shrnutí osmého volebního cyklu 2018 až 2021 ... 110
4.9 Shrnutí celkových odchylek na straně příjmů a výdajů státního rozpočtu ... 111
5 KOMPARACE PREDIKOVANÝCH A SKUTEČNÝCH MAKROEKONOMICKÝCH UKAZATELŮ ... 112
ZÁVĚR ... 115
SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ A LITERATURY ... 121
SEZNAM ZKRATEK ... 138
SEZNAM GRAFŮ ... 140
SEZNAM TABULEK ... 141
SEZNAM OBRÁZKŮ ... 143
7
Úvod
Sestavování rozpočtu je náročným politicko-ekonomickým procesem. V České republice po úpravách v souvislosti s tzv. pandemií covid 19 byl naplánován historicky nejvyšší deficit ve výši 500 miliard. Ve skutečnosti pak deficit v roce 2020 přesáhl deficit 360 miliard. Pro rok 2021 byl rozpočet v souvislosti s vnějšími, ale i vnitřními okolnostmi naplánován v deficitu 500 miliard korun. Tak vysokého deficitu však nejspíše nebude dosaženo, neboť dle posledních dat pokladního plnění státního rozpočtu, činil deficit za období leden až listopad roku 2021 401,5 miliardy (MFČR 2021a). I pro rok 2022 byl odstupující vládou naplánován a v prvním čtení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky schválen schodek ve výši 376,6 miliard korun. V souvislosti s nástupem a proklamacemi nové vlády se dá očekávat, že budeme v prvních měsících roku 2022 hospodařit v podmínkách rozpočtového provizoria. Deficity státního rozpočtu souvisí s přístupem státu k boji s novým typem koronaviru, který způsobil celosvětovou pandemii. Stát se stal více paternalistický, s direktivním přístupem k řízení ekonomiky, kdy se zavírají a otevírají sektory hospodářství nikoliv dle toho, jak si to přeje trh, ale podle rozhodnutí politiků.
Téma velmi vysokých schodků a udržitelnosti veřejných financí bylo jedním z hlavních témat posledních parlamentních voleb, které v tuzemsku proběhly na začátku října roku 2021. Titulky v médiích před volbami vyjadřovaly obavy z rozpadu veřejných financí, obří zadluženosti a kritizovaly údajnou neschopnou hospodářskou politiku vlády, která prý jedná pouze v duchu předvolebního populismu. Cílem práce je zkoumat a analyzovat racionalitu nakládání decizní sféry s veřejnými financemi, respektive se státním rozpočtem. Dále také zkoumět příjmy a výdaje státního rozpočtu. Jedná se o vysoce aktuální téma, a to i s přihlédnutím k aktuálnímu stavu veřejných financí.
Teoretická část je věnována vymezení veřejných financí, jejich funkci a tématu fiskální nerovnováhy. Dále zkoumám a vymezuji samotný státní rozpočet a rozpočtový cyklus, jenž je rozdělen do čtyř částí. Nakonec se věnuji ekonomické škole veřejné volby a teoretickým modelům politicko-ekonomického cyklu, které jsou pak důležité pro praktickou část práce. Byla to právě škola veřejné volby, která změnila paradigma toho, jak se díváme na politiky.
Praktická část se skládá z popisu politických cyklů, které se mezi lety 1993 až 2020 uskutečnily. Následně zkoumám odchylky mezi plánovaným a skutečným rozpočtem,
8 analyzuji příjmy a výdaje státního rozpočtu, včetně jejich klíčových složek a zkoumám predikované a skutečné makroekonomické ukazatele.
V diplomové práci zkoumám tyto hypotézy:
1. Chovají se politici oportunisticky a snaží se manipulovat se státním rozpočtem tak, aby maximalizovali počet hlasů a zvýšili si pravděpodobnost znovuzvolení? 2. Plní vládnoucí politici cíle, ke kterým se zavázali v programovém prohlášení? 3. Chovají se vlády rozpočtově zodpovědně a dbají na dlouhodobou udržitelnost a vyrovnanost veřejných financí? 4. Umí politici naplánovat rozpočet, který odpovídá realitě? 5. Odpovídal ekonomický vývoj makroekonomickým predikcím, které vytvářeli politici u moci?
9
Metodologická část
V diplomové práci provádím komplexní systémovou analýzu nakládání decizní sféry s veřejnými financemi v České republice, a to v časovém období od roku 1993 do roku 2020. Dominantní složkou této práce je praktická část, která se zabývá, jak je již z názvu patrno, komparací a systémovou analýzou
V teoretické části používám literární rešerši, deduktivní metody, abstrakci či dedukci.
Dále komparuji literární prameny a provádím klasifikační analýzu, jakožto syntetickou klasifikaci, ovšem provádím i analytickou klasifikaci. V některých kapitolách teoretické části užívám i kauzální analýzy pro objasnění některých relevantních teoretických poznatků.
V teoretické části je také kladen důraz na některé důležité parametry státního rozpočtu, jejichž správnou definici považuji za nezbytnou pro vytvoření logické návaznosti mezi teoretickou a praktickou částí práce. Literární rešerše, komparace pramenů a kauzální analýza provedená v jednotlivých subkapitolách teoretické části je vždy zakončena syntézou získaných poznatků. Za podstatné pro moji práci považuji i uvedení relevantních příkladů dotčených teorií politicko-ekonomického cyklu, včetně studií potvrzujících existenci této teorie v České republice či zahraničí. Tyto kroky pak poskytují pevný základ pro kritiku rozpočtové politiky jednotlivých vlád v praktické části.
V praktické části používám metody časového srovnávání, včetně srovnávání určitých trendů. Dále zde užívám metod klasifikačních analýz i syntéz. Užívám též vztahovou analýzu, systémovou a kauzální analýzu, ale i induktivní metodu. Nakonec zde i používám metodu hledání obdoby, tedy analogii.
Všechny výše zmíněné metody mi pomáhají s indukcí existence politicko-ekonomického cyklu v jednotlivých sledovaných obdobích. Snažím se totiž analyzovat to, zda vláda jednala populisticky v duchu teorie politicko-ekonomického cyklu, či nikoliv.
10
1 Veřejné finance a veřejný sektor
Pojem veřejné finance lze použít ve dvojím významu. Jednak se jím označují praktické činnosti a aktivity, které souvisí s financováním veřejného sektoru. Dalším možným vymezením veřejných financí je pohled na ně jako na vědní disciplínu a objekt vědeckého zkoumání. „Veřejné finance jako vědní disciplína patří do systému věd o společnosti.
Zabývá se společenskými problémy, které patří do oblasti ekonomické a speciálně finanční problematiky. Protože předmětem zkoumání veřejných financí je financování ve veřejném sektoru, nazývá se tato vědní disciplína veřejné finance.“ (Maaytová, Ochrana, Pavel 2015, s. 20)
Praktické využívání veřejných financí v národním hospodářství není ničím novým a můžeme jej datovat do dob prvních lidských říší, neboť jednou z funkcí veřejných financí je zabezpečovat veřejné výdaje, kam můžeme zařadit například zdravotnictví, školství, policii či justici. Samotná ucelená ekonomická teorie veřejných financí se však začíná formovat nejprve v devatenáctém století a k jejímu největšímu rozmachu dochází ve dvacátém století. Jedním z důvodů pro rozpracování této ekonomické teorie byla velká ekonomická deprese v třicátých let minulého století.(Peková 2011) Veřejné finance můžeme charakterizovat následně:
„Veřejné finance jsou modernějším pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami (orgány a institucemi) tzv. veřejné správy na straně jedné, a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.). Zdůrazňujeme přívlastek modernější, neboť ještě začátkem 20. století byly v odborné literatuře v této souvislosti užívány spíše pojmy státní finance a municipální (nebo místní) finance. Přesun pozornosti od státních a municipálních k veřejným financím souvisí úzce s přesunem kompetencí z beder státní správy a jejích orgánů a institucí na místní správu či dokonce na místní samosprávu, založenou na územním principu v průběhu 20. století. Vzhledem k tomu, že obě složky jsou označovány společným pojmem veřejná správa, lze i finanční vztahy a operace, jejichž důležitými subjekty tyto složky jsou, označit pojmem veřejné finance.“ (Hamerníková, Kubátová 1999).
Většina ekonomik moderního světa, včetně té české, nefunguje na čistě tržním či příkazovém systému, a to navzdory tomu, že se tržní systém ukázal jako více efektivní.
Současný systém lze tedy charakterizovat pojmem smíšená ekonomika. Smíšená ekonomika je tvořena tržním systémem, příkazovým systémem a neziskovým sektorem.
11 Veřejné finance tedy poskytují státním institucím pravomoc přerozdělovat veřejné zdroje a bohatství mezi jednotlivé občany státu či mezi skupiny ve společnosti. To, zda budou zdroje efektivně využity, závisí na jednotlivých státních institucích (Maaytová, Ochrana, Pavel 2015).
Právě existence veřejných financí a státních intervencí vede ke vzniku veřejného sektoru.
Účastníky veřejného sektoru lze členit pomocí institucionálního rozdělení na instituce státní, což jsou například ministerstva, a instituce samosprávní, což jsou kraje či obce.
(Maaytová, Ochrana, Pavel 2015). Role obou aktérů je upravena jednotlivými zákony.
Dle Pekové (Peková 2011) je posláním veřejného sektoru v moderní společnosti předcházet důsledkům tržního selhání a zaopatřit udržitelný sociálně-ekonomický růst společnosti. Jako hlavní úkoly veřejného sektoru pak uvádí zajištění potřebných veřejných statků, na jejichž produkci je třeba efektivně alokovat finanční prostředky z rozpočtové soustavy. Dalším úkolem veřejného sektoru je vytváření podmínek pro fungování soukromého sektoru. Aby mohl soukromý sektor fungovat, je třeba vytvořit takové instituce, jako je například právní systém, infrastruktura či zabezpečení soukromého vlastnictví. O rozsahu veřejného sektoru se rozhoduje skrz kolektivní vyjednávání občanů v politickém procesu (Lajtkepová 2013).
1.1 Pojetí veřejných financí
Můžeme zmínit, že ve dvacátém století převládalo pojetí institucionální, které definovalo, jak články rozpočtové soustavy využívají jednotlivé nástroje, daně a veřejné výdaje k ovlivňování chování a rozhodování jednotlivých subjektů v ekonomice.
Pod institucionálním pojetím se však často rozumí i mechanismus financování potřeb institucí a organizací ve veřejném sektoru. Veřejné finance se pak v tomto institucionálním pojetí zabývají tím, jak získat potřebné finance a efektivně je využít na financování státních intervencí.
V posledních dekádách však dochází ke změně pojetí z institucionálního na vztahové.
Vztahové pojetí předpokládá, že veřejné finance jsou vztahy tvorby, rozdělení a užití různých peněžních fondů. Na rozdíl od jiných finančních vztahů, například půjček, je pro vztahové pojetí typické primární využití principů: (Peková 2011).
12 Principy vztahového pojetí veřejných financí:
Nenávratnost znamená, že jednotlivec nemá právo na to, aby mu byla peněžní částka, kterou odvedl, vrácena.
Neekvivalentnost znamená, že neexistuje přímá vazba mezi příjmy a výdaji.
Nedobrovolnost znamená, že každý občan má zákonnou povinnost platit daně, jinak se vystavuje sankci.
1.2 Funkce veřejných financí
Teorie veřejných financí obsahuje tři základní funkce veřejných financí:
Alokační, jež je spjata s nutností zabezpečovat veřejné statky a řešit externality v důsledku selhání trhu. Její podstata spočívá v zajištění efektivní alokace finančních prostředků, které stát či samospráva vybere od různých subjektů v ekonomice. Jedná se historicky o jednu z prvních funkcí veřejných financí, kdy se vytvářely a financovaly právní systémy, budovaly majáky či jiná infrastruktura a kdy stát zasahoval v případě chybného ocenění rizik jednotlivci. (Peková 2011)
Redistribuční funkce se vyvíjela v devatenáctém století, zejména díky německé historické škole, kterou reprezentoval A. Wagner. Redistribuční neboli přerozdělovací funkce je spojena se sociálními cíli a budování státu blahobytu. Cílem přerozdělování je zmenšit nerovnost mezi obyvateli a dosáhnout vyšší distribuční spravedlnosti. Smyslem redistribuční funkce je tedy přemístit bohatství od výše příjmových jedinců k příslušníkům nižší třídy. Vychází tedy ze solidarity a provádí se buď peněžními transfery, dotacemi na statky, zdaněním luxusních statků či progresivním zdaněním příjmů (Peková 2011).
Stabilizační funkce je historicky nejmladší funkcí veřejných financí. Začala se formovat během Velké deprese v třicátých letech dvacátého století. Využívá se tvorby, rozdělení a použití peněžních fondů ke stabilizaci ekonomiky a makroekonomických veličin, jako je nezaměstnanost a ekonomický růst (Lajtkepová 2013).
13
1.3 Rozpočtová soustava v České republice
Pro správné fungování státní správy a všech subjektů samosprávy je důležité financování těchto subjektů. Finanční nástroj, který umožňuje zabezpečení těchto úkolů, se nazývá soustava veřejných rozpočtů. Právě pojem veřejných financí lze v praxi nazývat soustavou veřejných rozpočtů (Lajtkepová 2013).
Jak jsem již výše zmínil, tak veřejný rozpočet je důležitý nejen pro fungování státní správy, ale též pro fungování samosprávy. Veřejný rozpočet je tak obecné označení rozpočtu, nehledě na to, který z veřejných orgánů rozpočet sestavuje. Veřejný rozpočet je nástrojem zabezpečení cílů a úkolů těchto institucí.
Rozpočtovou soustavu pak můžeme rozdělit (Peková 2011) na:
Veřejný rozpočet o Státní rozpočet o Územní rozpočty:
Obcí a měst
Krajů a Vyšších stupňů územní samosprávy
Dobrovolných svazků obcí
Regionálních rad regionů soudržnosti o Příspěvkové organizace
Mimorozpočtové fondy o Státní fondy
o Decentralizované účelové fondy územní samosprávy o Fond veřejného zdravotního pojištění
Specifické fondy
Rozpočtovou sítí prochází vysoký objem financí, kdy dochází k častým vzájemným vztahům soustavy. Jednotlivé články a podčlánky rozpočtové soustavy jsou vzájemně propleteny a peněžní prostředky se mezi nimi často přelévají. I kvůli tomu je nutné pro rozpočtovou soustavu nastavit určitá pravidla hospodaření. Jde o fiskální pravidla.
Například zákon č. 218/2000 Sb. Zákon o rozpočtových pravidlech se zabývá pravidly tvorby, funkcí a obsahem státního rozpočtu (ČR 2000a). Stejně tak existuje zákon, který spravuje hospodaření rozpočtu na úrovni samospráv (ČR 2000b).
14 Nejvýznamnější částí rozpočtové soustavy je státní rozpočet. Výdaje státního rozpočtu v roce 2019, tedy v roce předcházejícímu koronavirové krizi, představovaly dle statistiky GFS 2001 68 % výdajů veřejného rozpočtu. (MFČR 2020a) Právě na data státního rozpočtu bude má diplomová práce primárně zaměřena.
Zdroj: (Peková, 2011)
1.4 Rozpočtové zásady a rozpočtová skladba
Rozpočtovou soustavou prochází velká část HDP. Dle mého vlastního výpočtu z dat Českého statistického úřadu tvořily výdaje vládního sektoru za rok 2019, tedy rok před pandemií covidu, 41,05 % HDP. Dvě pětiny ekonomiky tedy prochází přerozdělováním v rozpočtové soustavě. Jedná se o výdaje, které se řídí standardem COFOG, který je součástí Evropského systému účtů (ESA 2010). Jelikož instituce na centrálních i lokálních úrovních přerozdělují vysoké procento naší ekonomiky, je nutné zajistit, aby nedocházelo k plýtvání zdrojů a neefektivitě. To však není jediný důvod, proč by se měly dodržovat určité zásady a pravidla. Mezi další důvody patří to, že mezi jednotlivými články rozpočtové soustavy dochází k mnohačetným finančním vztahům. Jako rozpočtové zásady Peková uvádí:
Obrázek 1 Schéma rozpočtové soustavy České republiky
15
Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, popřípadě i mimorozpočtového peněžního fondu. Každoroční rozpočet tvoří základní finanční plán a je ze zákona povinné hospodařit dle sestaveného rozpočtu.
Zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu. Pokud se bude respektovat tato zásada, tak se zabrání zkreslování údajů v rozpočtu. Jedná se o jeden z předpokladů, jak eliminovat odchylky během jeho plnění. Kvalita této zásady závisí na tvůrcích rozpočtu, kteří na základě svých schopností, analýzy hospodářských procesů a kvalitě prognóz hospodářského vývoje vytváří návrh rozpočtu.
Zásada úplnosti, jednotnosti a průhlednosti rozpočtu. Důvodem použití této zásady jsou kontroly, analýzy a možnost srovnání příjmů a výdajů v rámci rozpočtové soustavy. Pokud se bude tato zásada dodržovat, tak lze do budoucna kvalifikovaně odstraňovat vlivy negativních faktorů na hospodaření ať již státu, tak územních samospráv. Srovnání je důležité nejen v čase, ale i v národním a mezinárodním měřítku. Z tohoto důvodu se využívá závazná rozpočtová skladba jako nástroj jednotné klasifikace příjmů a výdajů v celé rozpočtové soustavě.
Příjmy a výdaje veřejných rozpočtů se z důvodů této zásady dělí na běžné a kapitálové.
Zásada dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu. Pokud bude mít stát či jiný subjekt územní samosprávy dlouhodobý deficit, tak tím narušuje předpoklad zdravého hospodaření, což pak může mít různé negativní důsledky. Toto pravidlo platí zejména u státního rozpočtu, kterým prochází největší část financí z rozpočtové soustavy. Omezením rozpočtu by měly být jeho příjmy, ačkoliv krátkodobý deficit je z pohledu některých ekonomických škol přípustný a jedná se o nástroj stabilizační funkce fiskální politiky.
Zásada efektivnosti, hospodárnosti a účinnosti při použití rozpočtových prostředků. Příjmy a výdaje by měly být plánovány tak, aby byly co nejvíce efektivní z ekonomického hlediska. O to, co je ekonomicky efektivní rozpočet se však vede spor, jelikož se jedná opět o to, jak je na to pohlíženo zástupci různých ekonomických škol.
Zásada účelovosti rozpočtu. Výdaje rozpočtu by měly být použity k účelům, pro které byly schváleny v zákoně o státním rozpočtu. Změnu použití rozpočtových prostředků je nutné nejprve prodiskutovat a poté schválit změnu náležejících rozpočtových ukazatelů. Tato zásada dále v některých zemích
16 znamená, že předem vyčleněný příjem slouží ke krytí určené potřeby. Jedná se například o situaci mimorozpočtových fondů.
Zásada publicity. Ke tvorbě rozpočtu dochází nepřímo veřejnou volbou. Voliči vybírají své reprezentanty, kteří poté navrhují či schvalují rozpočet. Z tohoto důvodu je nutné, aby občan měl informace jak o tvorbě, tak o realizaci samotného rozpočtu. Občan je kromě voliče též daňovým poplatníkem, který hradí výdaje rozpočtu. Tato zásada též zabezpečuje občanskou kontrolu a umožňuje zpětnou vazbu (Peková 2011)
K tomu, aby bylo možné některé zásady tvorby rozpočtu převést do praxe, se využívá rozpočtové skladby, tedy klasifikace rozpočtových příjmů a výdajů. Příjmy a výdaje veřejných rozpočtů, včetně mimorozpočtových fondů se třídí obligatorní rozpočtovou skladbou. Jde o jednotné a přehledné třídění umožňující:
Zabezpečit jednotnost a přehlednost struktury rozpočtové soustavy.
Zjistit nezbytné analytické informace o vývoji příjmů a výdajů rozpočtové soustavy.
Agregovat příjmy a výdaje rozpočtové soustavy při využívání konsolidace.
Řazení příjmů a výdajů na nenávratné a návratné, čímž je možné přesněji analyzovat hospodaření a krytí schodku příslušného rozpočtu. Stejně tak lze analyzovat způsob využití přebytku rozpočtu.
1.5 Rozpočtové určení daní
Rozpočtové určení daní vymezuje, do jakého rozpočtu, která daň plyne. Daně pak mohou být svěřené neboli rozpočtově určené, jejichž výnos plyne do určitého rozpočtu.
Dále mohou být sdílené, kdy některé subjekty rozpočtu (např. obce, kraje) získávají podíl na celostátním výnosu těchto daní. (Peková 2011) Jak vypadá konkrétně rozpočtové určení daní od 1. 1. 2021 znázorňuje graf níže:
17 Zdroj: (Finanční správa 2021)
1.6 Fiskální politika
Fiskální politika je jedním z nástrojů hospodářské politiky státu. Tato politika zahrnuje nastavení zdanění a vládních výdajů (Samuelson, Nordhaus 2013) Vládní výdaje se však dají dělit na vládní nákupy statků a služeb na jedné straně a na druhé straně jsou transfery, u nás mají nejčastěji formu starobních penzí. „Vládní výdaje rozhodují o relativních velikostech soukromého a veřejného sektoru, tedy, jak velká část HDP je spotřebována jako soukromý nebo veřejný statek či služba. Z makroekonomického pohledu vládní výdaje také ovlivňují celkovou úroveň výdajů v ekonomice a tím i výši HDP.“ (Samuelson, Nordhaus 2013, s. 375).
Jak jsem již zmínil, druhým nástrojem fiskální politiky státu je výše zdanění. Úroveň zdanění má dva efekty. Ovlivňuje výši disponibilního důchodu obyvatelstva a mění cenu zboží a výrobních faktorů.
Obrázek 2 Schéma rozpočtového určení daní České republiky od 1. 1. 2021
18 Fiskální politiku též lze obecně definovat jako makroekonomicky motivované využití systému veřejných financí. Znamená to využití úmyslných změn rozsahu a skladby veřejných příjmů a výdajů, aktivní volby typu a objemu výsledného rozpočtového salda a způsobu jeho krytí:
k dosažení optimální úrovně,
Ke stabilizaci vývoje reálných makroekonomických proměnných (Dvořák 1997).
Fiskální politiku tedy provádí specifický subjekt, kterým je nejčastěji stát, popřípadě omezeným způsobem i samosprávné celky. Tento subjekt používá specifický a složitý nástroj, kterým je systém veřejných financí. Tvůrce fiskální politiky má určený makroekonomický cíl, který se snaží fiskálními nástroji naplňovat. Cílem je nejčastěji stabilizace vybraných makroagregátů, tedy nezaměstnanost, ekonomický růst či velikost inflace. Možným cílem může být i kombinace více makroagregátů. Zpravidla se jedná o snahu zachovat rostoucí ekonomiku s vysokou zaměstnaností bez vysoké a kolísavé inflace a utlumit výkyvy hospodářského cyklu (Samuelson, Nordhaus 2013).
Ačkoliv fiskální politika využívá veřejné finance, dalo by se říct, že fiskální a rozpočtová politika jsou synonymy, alespoň v českém názvosloví. V anglické terminologii má však fiscal policy a budgetary policy odlišný význam (Dvořák 2008). Stejně tak má fiskální a rozpočtová politika odlišné cíle v normativním pojetí.
Cílem rozpočtové politiky je eliminovat mikroekonomické a mimoekonomické tržní selhání. Rozpočtová politika dle některých autorů má primárně alokační a redistribuční funkci, kdy se snaží zajistit dostatek zdrojů na veřejné statky, a to bez snahy ovlivnit makroekonomické reálné proměnné. Fiskální politika má pak funkci stabilizační, jejímž cílem je ovlivnit makroekonomické proměnné (Dvořák 2008)
V praxi je však obtížné rozlišit mezi tím, jaká část veřejného rozpočtu připadá na alokační, redistribuční a stabilizační funkci. Jednotlivé funkce se mezi sebou překrývají a jejich rozlišení je komplikované. Z tohoto důvodu nebudu mezi pojmem fiskální a rozpočtová politika rozlišovat a pod pojmem fiskální politika budu chápat alokační, redistribuční a stabilizační funkci.
19 1.6.1 Druhy fiskální politiky
Jak jsem již výše zmínil, vláda pomocí stabilizační fiskální politiky ovlivňuje vývoj ekonomiky v závislosti na hospodářském cyklu. Přizpůsobuje tomu volbu a působení jednotlivých nástrojů stabilizační fiskální politiky. Stabilizační fiskální politika pak může být restriktivní, neutrální či expanzivní. Cílem vlády však není pouhá stabilizace ekonomiky, proto fiskální politika často podléhá snaze politiků získat ve volbách co nejvíce hlasů. Tomuto tématu se budu věnovat však později.
a) Restriktivní fiskální politika
Restriktivní fiskální politika využívá restriktivních nástrojů, které utlumují „přehřátou“
ekonomiku. Mezi nástroje tohoto druhu fiskální politiky patří především přímě nástroje, například snížení výdajů státního rozpočtu. Dále je možné použití nástrojů nepřímých, mezi které se řadí například zvýšení příjmů rozpočtu, především daňových příjmů.
Možná je i kombinace, tedy snížení výdajů a zvýšení daňových příjmů.
Důsledkem fiskální restrikce by měl být přebytek státního rozpočtu (Peková 2011).
b) Expanzivní fiskální politika
K expanzi se využívá především nástrojů přímých, mezi které primárně patří růst výdajů státního rozpočtu. Růstem výdajů státního rozpočtu tvůrci fiskální politiky ovlivňují růst agregátní poptávky. Využívá se i nepřímých nástrojů, tedy snížení daní, čímž se zvýší disponibilní důchod domácností a dojde ke zvýšení spotřeby, a tedy i k růstu agregátní poptávky1. V důsledku snížení daní též dochází k vyšším soukromým investicím, což má též pozitivní konotace pro ekonomiku. Možná je i kombinace přímých a nepřímých nástrojů. Důsledkem expanze bývá deficit státního rozpočtu, ačkoliv je možné dosáhnout i vyrovnaného rozpočtu (Peková 2011).
c) Fiskálně neutrální politika
Fiskálně neutrální politika je taková, kdy se jednotlivé účinky fiskální politiky kompenzují mezi sebou.
1 Agregátní poptávka (AD) je ovlivňována pomocí výdajů státního rozpočtu (G) a prostřednictvím daní (t).
Y = C + I + G + NX, kde Y = agregátní poptávka, C = spotřeba soukromého sektoru, I = soukromé investice, G = výdaje státního rozpočtu na spotřebu a investice, NX = čistý export, tedy rozdíl mezí vývozem a dovozem.
20 1.6.2 Fiskální nerovnováha
Fiskální nerovnováha ve svém primárním smyslu znamená stav, kdy dochází k nesouladu mezi objemem reálných využitých prostředků a objemem reálných získaných prostředků.
Z toho logicky vyplývá, že existují dvě možnosti, buď je rozpočet v přebytku, nebo naopak ve schodku a dochází k rozpočtovému deficitu. Jelikož v celém vyspělém západním světě již od sedmdesátých let 20. století dochází k rozpočtovým schodkům, tak pro řadu autorů je pojem fiskální nerovnováha synonymem k rozpočtovému schodku.
Pavel Dvořák například uvádí: „Nesoulad mezi objemem reálně získaných a užitých veřejných prostředků vede ke vzniku fiskální nerovnováhy, která se v daném fiskálním roce projeví rozpočtovým deficitem, z hlediska dlouhého období pak veřejným dluhem.“
(Dvořák 2008, s. 49).
Ačkoliv vznik krátkodobého rozpočtového deficitu je v některých obdobích nevyhnutelný (viz později zmíněné rozdělení na strukturální a cyklické saldo), nemusí vést k větším ekonomickým problémům, tak u veřejného zadlužení je situace jiná.
Dluh státního rozpočtu je viditelný, kontrolovatelný parlamentem a je za něj zodpovědná ta vláda, která je zrovna u moci. Najít viníka veřejného dluhu je však komplikovanější, neboť není zřejmé, kdo je za jeho vznik zodpovědný, stopy se navíce ztrácejí v jeho desítky let dlouhé historii. Není též jasné, kdy bude dluh splacen. Dlouhodobé schodky státního rozpočtu však vedou k rostoucímu veřejnému zadlužení, což má vážné negativní makroekonomické i rozpočtové důsledky (Dvořák 2008). Fiskální nerovnováhu pak můžeme rozdělit z hlediska omezeného časového horizontu na rozpočtový deficit a z hlediska dlouhodobého na veřejný dluh (Dvořák 1997).
V následujícím přehledu připomenu, jakou podobu může mít fiskální rovnováha a nerovnováha.
a) Stav fiskální rovnováhy (P=V)
Fiskální rovnováhy neboli vyrovnaného rozpočtu je dosaženo, pokud se příjmy rozpočtu rovnají jeho výdajům. Díky principu chování rozpočtu je tohoto stavu prakticky dosaženo
Expanzivní → ↑ AD Restriktivní → ↓ AD
→ ↑ výdajů → ↓ výdajů
→ ↓ daní → ↑ daní
Tabulka 1: Stabilizační fiskální politika
Zdroj: (Peková, 2011)
21 pouze prvního ledna, kdy nedochází na straně příjmů či výdajů k nějakému pohybu.
V následující dny fiskálního roku dochází k pohybu příjmů a výdajů, což způsobuje fiskální nerovnováhu. Jednou jsou příjmy vyšší než výdaje, v dalším období je situace opačná. Kvůli těmto problémům je důležité rozpočtové saldo na konci rozpočtového roku.
b) Rozpočtový schodek (P<V)
Jedná se o stav, kdy jsou příjmy rozpočtu nižší než výdaje. Krátkodobý deficit nepředstavuje vážný problém, pokud v dlouhém období směřuje vláda k vyrovnanému rozpočtu, což se ve vyspělých ekonomikách často neděje. Například v roce 1960 mělo v rámci OECD rozpočtový schodek šest zemí. O dvacet let později, tedy v roce 1980, pouhé dvě země v rámci OECD schodek neměly (Dvořák 1997). Jak jsem již zmínil, tak krátkodobou fiskální nerovnováhu označujeme pojmem rozpočtový deficit.
Opakovaný rozpočtový schodek ústí ve veřejný dluh.
c) Rozpočtový přebytek (P>V)
Příjmy rozpočtu jsou ve fiskálním období vyšší než jeho výdaje. Většina ekonomických škol se shodne na tom, že by k tomuto stavu mělo docházet alespoň v období hospodářského růstu, kdy se vlivem cyklické části rozpočtu zvyšují daňové příjmy, snižuje se nezaměstnanost, což má pozitivní konsekvence na sociální výdaje.
Přebytek státního rozpočtu se používá k podpoře ekonomiky, popřípadě k umoření veřejného dluhu. V České republice od nového tisíciletí prakticky, až na jednotlivé výjimky, nedošlo k přebytkovému rozpočtu (Nahodil 2009).
V České republice používáme pro vykazování dluhu dvojí metodiku. Do celkového deficitu státního rozpočtu je podle metodiky vládní finanční statistiky GFS 2001 založené na peněžních tocích, jež byla vyvinuta Mezinárodním měnovým fondem, zahrnován za tzv. vládní sektor: primární deficit + úroky z veřejného dluhu. Celkový deficit
= - (peněžní příjmy – peněžní výdaje – úroky z veřejného dluhu) (MFČR 2006).
Pro vykazování deficitu v rámci zemí Evropské unie se používá metodiky ESA 2010 vyvinuta Eurostatem, který statistiku pravidelně upravuje a aktualizuje. Jde o závaznou metodiku pro hodnocení maastrichtských konvergenčních kritérií (ČNB 2021).
22 1.6.3 Strukturální a cyklický deficit
Důvody existence rozpočtových deficitů se liší v závislosti na jednotlivých obdobích či podle jednotlivých zemí. Pro potřeby analýzy schodků státních rozpočtů rozdělujeme tuto položku na aktivní (strukturální) a pasivní (cyklický) deficit.
Aktivní deficit je takový, který je plánovaný. Jde o výsledek záměrných rozhodnutí vlády, jež se týkají jak příjmů, tak výdajů. Může jít například o důsledek ve změnách peněžních transferů obyvatelstva či o důsledek změn sazeb daní. Tyto změny můžeme označit jako diskreční opatření (Peková 2011). Strukturální saldo je projevem expanzivní fiskální politiky a jedním z důvodů tohoto jevu je snaha vlády zvýšit agregátní poptávku.
Deficit tedy vzniká endogenními faktory. Samotná fiskální politika souvisí výhradně se strukturálním rozpočtovým schodkem.
Častěji však dochází ke vzniku neplánovaného neboli cyklického deficitu. Ten má na rozdíl od strukturálního deficitu exogenní faktory vzniku. Zejména jde o vliv hospodářského cyklu či vliv externích šoků, například pandemie nemoci SARS-CoV-2.
Tyto exogenní veličiny působí nezávisle na rozhodování vlády a ta je tedy nemůže nijak ovlivnit. Obecně řečeno lze cyklický deficit popsat jako stav, kdy ekonomika pracuje pod svým potenciálním produktem.
Z výše uvedených důvodů je jasné, že nelze analyzovat to, zda vláda provádí expanzivní fiskální politiku pouze z celkového výsledku hospodaření. Každý rozpočtový deficit není důsledkem fiskální expanze a každá fiskální expanze se neprojevuje schodkem státního rozpočtu. Pro potřeby analýzy fiskální politiky je nutné odfiltrovat dopady vývoje ekonomiky.
Ukazatel strukturálního salda je úzce spojený s myšlenkou zachycení diskrečního hospodaření vlády. Strukturální saldo nesmí dle fiskálních pravidel Evropské unie překročit více než 0,5 % HDP, jinak dochází k sankcím (Evropský parlament 2021).
Dle řady autorů se však jedná o měkký ukazatel. Kritici poukazují na to, že se vždy jedná o typickou ukázku přesné práce s nepřesnými daty a výsledkem není nic jiného než hrubý odhad. „Prakticky se tato veličina nedá přímo vypozorovat a její odhad pomocí ekonometrických metod obsahuje značnou míru arbitrárnosti. Velmi stručně je postup takový, že nejprve se celkový deficit očišťuje o cyklické vlivy, aby se získalo tzv. cyklicky očištěné saldo rozpočtu. Tam záleží na volbě metody odhadu, přičemž i stejný konkrétní postup, uplatněný na všechny, může některé země znevýhodňovat podle jejich specifik.
23 Ve druhém kroku se cyklicky očištěné saldo upravuje o tzv. mimořádné a jednorázové vlivy – o jejichž uznání či neuznání zatím rozhodoval ECOFIN – a získá se strukturální deficit.“ (Janáčková, Loužek 2012, s. 13) Autoři naráží na problém s odhadem potencionálního produktu, produkční mezery či problémů elasticit příjmů, výdajů a deficitu rozpočtu na změnu mezery produktu. Kritizují i nevynutitelnost unijní normy či dvojí způsob výpočtu strukturálního salda, který unijní orgány používají.
1.6.4 Teoretické přístupy k deficitu
Klasická politická ekonomie a klasická teorie veřejných financí dluhové hospodaření zcela odmítala a prosazovala vyrovnané rozpočty. Toto období trvalo od éry života Adama Smitha až po začátek 20. století (Peková 2011). Ekonomové té doby připomínali, že veřejné finance jsou považovány za aplikaci rodinných financí, kdy rodina nemůže žít dlouhodobě v dluhu, neboť by zkrachovala. Dluh jak v rodinném životě, tak i na úrovni státu byl tedy nemorální. V současné době však velká část rodin vyspělého světa žije na dluh. O to horší situace je zde v České republice, kde dle dat Exekutorské komory je vedeno celkem 4 330 000 exekucí na 719 503 fyzických osob. (Exekutorská komora České republiky 2020) Je tedy otázkou, zda naopak pravidlo klasické ekonomie, že veřejné finance jsou aplikací rodinných financí, stále neplatí.
Velká hospodářská krize přinesla revoluci v přístupu k deficitu ve formě keynesiánského učení. J. M. Keynes se domníval, že hlavní příčinou pomalého hospodářského růstu je nedostatečná agregátní poptávka, kterou je třeba stimulovat pomocí vládních nákupů.
Keynesiánci tedy připouštěli možnost dočasného deficitního hospodaření potřebného pro stimulaci agregátní poptávky. V dlouhém období však dbali na vyrovnaný státní rozpočet, kdy v obdobích ekonomického růstu mělo docházet k přebytkům rozpočtů, ze kterých se budou financovat schodky. Keynesiánství přineslo do veřejných financí stabilizační funkci, kdy byl ovlivňován disponibilní důchod subjektů ekonomiky.
Toho se dosahovalo například pomocí progresivně stavěných důchodových daní.
Etapa v dlouhém období vyrovnaného rozpočtu, tzv. cyklicky vyrovnaného rozpočtu, trvala až do sedmdesátých let 20. století.
Ropné šoky, stagflace a chronické deficity v sedmdesátých letech přispěly k zániku keynesiánství, které na řešení tehdejších problémů nestačilo. O to více se naopak prosadili monetaristé, kteří tvrdili, že je třeba omezit státní intervencionismus. Byly to státní zásahy, které měly snižovat výkon hospodářského růstu. Samotné keynesiánství
24 pracovalo s inflací, které mělo snižovat nezaměstnanost. V dlouhém období ovšem vztah mezi inflací a nezaměstnaností nefunguje, jak upozornili monetaristé či neoklasici, a výsledkem je pouze inflace, která vytváří v ekonomice nejistotu. Dle neoklasiků se domácnosti nerozhodují podle svého disponibilního důchodu, neoklasický přístup je totiž založen na teorii celoživotního důchodu. Krátkodobá změna daní tedy nemá vliv na úroveň spotřeby, neboť domácnosti dle ricardiánské ekvivalence ví, že snížení daní v současnosti budou muset zaplatit jejich opětovným zvýšením v budoucnosti.
Získané peníze tedy ušetří a nemají tedy zásadní vliv na ekonomiku. Podobně tomu je i s transfery. „Financování státního dluhu vydáním obligací je pouze odkladem zdanění.“
(Peková 2011, s. 489).
Od 80. let 20. století dochází hospodářské politice některých států k aplikaci ekonomické školy nabídky. V řadě zemí docházelo k privatizaci státních firem, deregulaci a omezování sociálního státu, který stál za částí státních schodků. Snižovaly se důchodové a kapitálové daně, což zvyšovalo investiční iniciativy.
Co se týče současného období, tak vyrovnaný či přebytkový rozpočet je spíše výjimkou.
Stále se však objevují teze, že deficit je špatným jevem. Například takto se o návrhu rozpočtu pro rok 1999 vyjádřil bývalý premiér a prezident Václav Klaus. „V letošním roce máme jubilejní, již desátý rozpočet polistopadové éry. První rozpočet jsem musel překládat parlamentu třetí den po svém nástupu a vyhlásil jsem rozpočtové provizorium.
Devětkrát jsme předkládali vyrovnaný státní rozpočet, dnes – když jsme prvně v opozici – je sociální demokracie vládou. Nikdo nám nenamluví, že je deficitní rozpočet rozumnou věcí. Není rozumný, protože zadlužuje budoucnost, a na rozdíl od dluhu jednotlivce, který zadlužuje sám sebe, my dnes zadlužujeme naše následníky. Není rozumný, protože do ekonomiky nic nepřidává, pouze jednomu bere a druhému dává, bere ze soukromé sféry a dává do sféry veřejné, bere spotřebiteli či investorovi a dává do rukou státního úředníka. Teze nepřidávání je klíčová, přidávání, resp. nepřidávání závisí na měnové politice, na chování centrální banky. Opozice se neliší od vlády v tom, že by neviděla potřebu dát ekonomice určitý růstový impuls, liší se od vlády v názoru na typ tohoto impulsu. Rozpočtový deficit může být prorůstový, růstově neutrální nebo antirůstový v závislosti na tom, jakou politikou centrální banky bude provázen (a to zatím vůbec nemluvím o struktuře rozpočtu, což není až zas tak klíčové při prvním čtení).
Zůstane-li měnová (a úroková) politika ČNB jako dosud, má vládou navržený deficitní rozpočet výrazně protirůstový charakter, a proto by neměl být veřejnosti i parlamentu
25
„podáván“ jako rozpočet prorůstový. Z obou důvodů, tj. zadlužování budoucnosti a další brzdění ekonomiky, je třeba navržený rozpočet odmítnout.“ (Klaus 1998).
Nutno podotknout, že kritika Václava Klause je aktuální i pro současné rozpočty.
O tom však více v praktické části práce.
Teorie rozložení daňové distorze
Tento výklad zdůvodňuje deficit státního rozpočtu jako přiměřený nástroj pro rozložení následků mimořádného daňového zvýšení do delšího časového období. Stanoví-li se v současném období nepříliš velké daně, tak současné domácnosti mohou naspořit peníze, kterými budoucí generace splatí dluh. Dle Pekové je tato teorie diskutabilní, neboť ji delší časový úsek neprověřil (Peková 2011).
Teorie mezigeneračního rozložení výdajových šoků a daňového břemene
Jádrem této teorie je obhajoba deficitního hospodaření, pokud za něj pořizují nákladné investice ve veřejném sektoru. Zpravidla jde o investiční projekty, jejichž návratnost je obtížně identifikovatelná a nepřímá. Teorie je založena na rozložení financování velkých investic mezi různé generace, jež budou mít z projektu užitek. Pokud tedy budou mít užitek z projektu i další generace, tak se mezigenerační přerozdělování pokládá za projev spravedlnosti a slušnosti. (Peková 2011) V případě České republiky se jedná o projekty typu dostavby dálniční a rychlodrážní infrastruktury či výstavba nových bloků jaderných elektráren v Dukovanech a Temelíně. Budoucí užitek však může snížit technologický pokrok a investice tak nemusí být pro budoucí generace zcela prospěšná, jak se zdála původně. Mezi slabiny této teorie patří, že pro potřeby mezigeneračního zadlužení je třeba emitovat dluhopisy, které skupují převážně bohatší skupiny obyvatelstva, obzvlášť v případě, kdy se emitují dluhopisy velkých nominálních hodnot.
Tito bohatší lidé poté získávají úrokový výnos (Peková 2011).
Teorie dobrovolnosti deficitního financování
Základ teorie spočívá v dobrovolném zadlužování, tedy využívání návratných zdrojů na financování veřejných výdajů, místo zvyšování daňové sazby jako vynuceného břemene. Převažuje se však za nezodpovědné přenášet břemeno splácení dluhu na budoucí generace. Ekonomické rozhodování je omezeno povinností obsluhovat dluh.
V souvislosti s touto teorií se připomíná, že na inflaci vydělává stát, jelikož je hlavní dlužník v ekonomice a právě dlužníky snižující se hodnota peněz zvýhodňuje.
26 1.6.5 Příčiny rozpočtového deficitu
K dlouhodobé chronické deficitnosti státního rozpočtu, který se v kapitalistických ekonomikách začal pravidelně objevovat na začátku sedmdesátých let 20. století, přispěla kombinace dlouhodobé politiky blahobytu, ropné šoky a další faktory. Není to však pouze centrální rozpočet, který je schodkový, chronická deficitnost se též objevuje i u jiných samosprávních celků, často u municipálních rozpočtů. Státní rozpočty tak od vzniku fenoménu tohoto problému v sedmdesátých letech, začaly poskytovat nenávratné dotace samosprávným rozpočtům, často dle kritérií jejich zadluženosti. Z tohoto důvodu zadlužení obcí přecházelo na státní rozpočet, což ještě zvýšilo problém chronické deficitnosti státního rozpočtu. Centrální instituce vyspělých států začaly v osmdesátých letech regulovat zadlužení samospráv nejen pomocí dotací, ale i zákona či nepřímých finančních nástrojů (Peková 2011). Celkově pak faktory rozpočtového deficitu můžeme rozdělit na endogenní a exogenní. Endogenní faktory ovlivňují strukturální saldo a faktory exogenní pak mají dopad na saldo cyklické.
Endogenní faktory
Dvořák uvádí, že obecnou příčinou vzniku strukturálního rozpočtového deficitu může být takové vládní rozhodnutí, jež vede k růstu veřejných výdajů, popřípadě k poklesu veřejných příjmů. Může samozřejmě dojít i k oběma jevům navzájem. Jako základní příklady můžeme uvést:
Expanzivní charakter fiskální politiky, kdy vláda záměrně zvyšuje výdaje státního rozpočtu či snižuje daňové zatížení, aby ovlivnila růst agregátní poptávky a tím pádem i růst produktu.
Vládní populismus, který se objevuje zejména v předvolebním období. Tomuto tématu bude věnována samostatná kapitola o politicko-ekonomickém cyklu.
Snaha rozložit důsledky výdajového šoku. Narostou-li prudce výdaje, například vlivem rychlého zvýšení cen vstupů, tak nejsou kryty stejně prudkým zvýšením daní. Část výdajového šoku je kryta deficitem.
Snaha rozložit daňovou zátěž, jež je spojena s budováním nákladných veřejných projektů na více generací (Dvořák 1997).
27 Exogenní faktory
Obecnou příčinou vzniku cyklického deficitu je dle Dvořáka jakýkoliv na vládním rozhodnutí nezávislý jev, který způsobí pokles veřejných příjmů, nárůst veřejných výdajů či kombinaci obojího. Mezi základní příklady můžeme zařadit:
Kolísání tempa ekonomického růstu, hospodářský pokles a růst nezaměstnanosti. Vláda může přímo ovlivňovat pouze zaměstnanost ve veřejném sektoru, v soukromém sektoru je schopna ovlivňovat nezaměstnanost nepřímo. Nižší zaměstnanost vede k menším daňovým příjmům a vyšším sociálním výdajům, což povzbuzuje deficit.
Růst cen základních surovin, cenové šoky, kdy centrální autorita nemůže vývoj cen bezprostředně ovlivnit. Díky zdražení vstupů rostou i náklady veřejného sektoru a dochází též ke zvýšení valorizovaných dávek, což jsou například starobní penze. Tento vývoj opět povzbuzuje deficit.
Celosvětová deprese, která se v globalizovaném světě přelívá mezi státy.
Rostoucí úrok z veřejného dluhu, jež se při rostoucí úrokové míře zvyšuje.
Dluhová služba se řadí mezi mandatorní výdaje státu a při vysoké úrokové míře může tvořit podstatnou část rozpočtu.
Mimořádné události, které zvyšují vynucené vládní výdaje. Může jít o přírodní katastrofu, pandemii, válečný konflikt či jinou podobnou událost. (Dvořák 2008) 1.6.6 Politické a institucionální důvody vzniku rozpočtových deficitů
Dle neoklasických i keynesiánských ekonomů by se měl deficit státního rozpočtu objevovat cyklicky. Realita však dokazuje, že dluhové financování je od sedmdesátých let 20. století normou. Existují hypotézy, které se tento rozpor snaží vysvětlit.
Příčiny rozpočtových deficitů můžeme rozdělit na politické a institucionální.
Hypotézy institucionálních příčin rozpočtových deficitů se pak snaží objasnit slabiny politických příčin. „Mají zejména problém s vysvětlováním. Proč jsou v některých zemích deficity chronicky vyšší než v jiných. Podléhají snad v některé zemi voliči fiskální iluzi více a v jiné méně? Nevysvětlují ani, proč se tendence k perzistentním deficitům projevila masově až koncem 70. let. Proč zasáhla nejen země chudé, ale i bohaté, proč postihla země s vládami levicovými, stejně jako pravicovými.“ (Dvořák 2008, s. 59).
28 Politické příčiny
Hypotéza volebního rozpočtového cyklu. Tato domněnka vysvětluje zvyšování deficitu (hlavně v předvolebním období) tím, že politici se politici chovají pragmaticky a populisticky se snaží vyhovět požadavkům svých voličů, aby byli znovuzvoleni (snižují příjmy a zvyšují výdaje). Voliči jsou krátkozrací a nemají dokonalé informace, díky čemuž podléhají fiskální iluzi. Voliči přeceňují prospěch z okamžitých veřejných výdajů a podceňují budoucí fiskální břemeno ze snížených daní (Nordhaus 1975).
Ideologický koncept, podle kterého existují dvě základní skupiny politiků – levicoví a pravicoví. Levicoví politici preferují vyšší vládní výdaje a tolik jim nevadí deficitní financování. Pravice tíhne k fiskální disciplíně. Dle této teorie by se měly vyšší tendence k deficitu objevovat u zemí s levicovou vládou (Hibbs 1977) Dle Dvořáka však řada empirických studií tuto domněnku vyvrací (Dvořák 2008).
Hypotéza přesunu daňového břemene mezi generacemi. Tato hypotéza rozděluje občany na dvě kategorie – na majetné a na ty bez velkého majetku.
Skupina bohatých zanechává svým potomkům majetek a je indiferentní k způsobu krytí rozpočtových výdajů (zda se výdaje kryjí daněmi či deficitním financováním). Hypotéza pracuje s předpokladem ricardiánské ekvivalence.
Chudá část občanů naopak preferuje deficitní financování, jelikož si tak nepřímo půjčují od budoucích generací. Dle této hypotézy se tendence k deficitům zvyšuje přímou úměrou s podílem chudých obyvatel v chudých ekonomikách (Cukierman, Meltzer 1989).
Negativní strategické chování, kdy politici berou v úvahu, že svým rozhodnutím v oblasti fiskální politiky, ovlivňují i budoucí vládu, jež nastoupí po nich.
Disciplinovanost fiskální politiky pak závisí na pravděpodobnosti znovuzvolení těch současných politiků. Pokud je pravděpodobnost nízká, tím spíše bude malá fiskální disciplína a může vzniknout i situace, že vláda svým fiskálním rozhodnutím zúží manévrovací prostor pro další vládu, aby ji v očích voličů poškodila (Milesi-Ferretti, Spolaore 1994).
Institucionální příčiny
Model geografické koncentrace zájmu. U tohoto modelu politici přeceňují užitek výdajových programů, pokud se projeví v jejich volební lokalitě.
29 Zároveň podceňují náklady, které však nesou všichni daňoví poplatníci. Pokud je velký počet zájmových skupin, kdy každá z nich preferuje vlastní výdajový program, vzniká zásadní nepoměr mezi užitkem z programu, jenž je pouze pro zájmovou skupinou, a nákladů na provoz programu, které nesou všichni daňoví poplatníci. Kvůli výše zmíněným důvodům vzniká spíše motivace ke zvyšování veřejných výdajů nežli k potírání deficitu (Velasco 1999).
Hypotéza vlivu politické koheze. Fiskální rozhodování je komplikované, pokud je vláda slabá, například jde o menšinovou vládu či se jedná o koalici s více subjekty. V případě existence skupin obyvatelstva s jasně odlišným sociálněekonomickým postavením jsou při provádění stabilizačních opatření zkoumány předně dopady na příjem těchto obyvatel. Čím více je nerovnoměrnější rozložení vznikajícího fiskálního břemene, tím silnější je odpor nejvíce postižené skupiny obyvatel (Alesina, Drazen 1991). Důsledkem tohoto problému je, že nedochází ke včasnému provádění reforem, pokud by byla postihnutá skupina obyvatelstva velká. Jde například o reformy penzijního systému.
Vliv struktury rozpočtového procesu. Tato hypotéza se snaží vysvětlit rozdíly v tendencích k deficitu a tempech růstu veřejného zadlužení mezi různými zeměmi. Rozdíly pak mohou být vysvětleny odlišnostmi v samotném rozpočtovém procesu – zda je legislativně omezena výše deficitu či jaké orgány rozpočet schvalují (Alesina, Perotti 1995). Důležitou proměnnou je i míra složitosti a průhlednosti rozpočtového procesu. Řada ekonomů se snažila donutit vlády legislativně omezit deficit. Zřejmě nejznámější je snaha Jamese Buchanana, který apeloval na přijmutí ústavního zákona o vyrovnaném rozpočtu (Buchanan, Wagner, Buchanan 2000).
1.6.7 Důsledky rozpočtového deficitu
Důsledky rozpočtových deficitů můžeme rozdělit na rozpočtové a makroekonomické:
Rozpočtové důsledky
Zatímco v krátkém období mohou být dle některých ekonomů důsledky rozpočtového deficitu pozitivní, tak v dlouhém období se pozitiva hledají jen těžko.
Výhodou krátkodobého deficitu je možnost eliminace negativních exogenních faktorů na příjmové či výdajové stránce. Za další výhodu lze považovat možnost uskutečnit ty investice, které mají vyšší výnosnost, než je úroková míra financování deficitu.
30 Pokud se skutečně užívá deficitního financování pro tyto dva specifické účely dočasného charakteru, vytváří se pouze dočasný deficit. „Krátkodobá finanční nerovnováha nepůsobí výraznější reálné ani budoucí rozpočtové komplikace a v každé alternativě se projevuje určitým pozitivním efektem.“ (Dvořák 2008, s. 66). Dluhové financování při negativním exogenním šoku je tak dle Dvořáka lepší alternativou než krácení veřejných výdajů s výsledným omezením veřejných statků. Při negativním výdajovém šoku je zase možné deficitem rozprostřít břemeno daňových opatření v čase, čímž se zabrání prudkému zvýšení daní. Na výše uvedené racionální důvody vzniku deficitu se však mohou odkazovat politici provádějící populistickou rozpočtovou politiku, kdy však ve skutečnosti není základním motivem změn na příjmové nebo výdajové stránce rozpočtu „obecné blaho“, avšak politická výhodnost onoho populistického kroku (Dvořák 2008).
V dlouhém období se však výhodnost deficitu ztrácí. Deficit je třeba krýt, a pokud se jej nedaří odstranit, dochází k růstu výdajů na správu dluhu, což je v řadě zemí jedním z důvodů, proč se jim nedaří dosáhnout nedeficitního rozpočtu (Peková 2011).
Při dlouhodobých deficitech dochází k růstu úrokové sazby. Je to právě trh s úrokovými mírami, který dokáže ze všech možných ukazatelů správně ohodnotit stabilitu země.
Existuje mnoho ekonomických studií, které potvrzují vliv růstu veřejného dluhu na růst úrokové sazby dluhopisu. Studie zaměřené na situaci v USA ukazují, že při růstu dluhu ve vztahu k HDP o 1 % dochází k nárůstu úrokové míry o 0,56 % (Wang, Rettenmaier 2008). V případě České republiky se vztahu mezi zadlužením vládních institucí a výnosem státních dluhopisů věnovala Národní rozpočtová rada, která došla k tomuto výsledku: „Překročí-li podíl dluhu sektoru vládních institucí na HDP 55 %, zvyšuje každý dodatečný procentní bod tohoto dluhu mezi 55% a 100% zadlužením výnosovou míru státních dluhopisů o 4 bazické body a každý dodatečný procentní bod nad 100%
zadlužením o 3,3 bazického bodu.“ (Tománková 2020).
Dalším problémem dlouhodobých deficitů je podvázání ekonomického růstu, kdy je empiricky ověřeno, že vysoké zadlužení států má skutečně negativní vliv na hospodářský rozvoj. Ekonomický růst je podvázán veřejným dluhem z několika hledisek.
Jsou zasažené soukromé úspory, veřejné investice, krátkodobá i dlouhodobá úroková míra a souhrnný faktor produktivity. Ekonomové Checherita a Rother tvrdí, že důležitý bod, tzv. turning point, je okolo 90–100% zadlužení v poměru k HDP. Dokud ekonomiky států nedosáhnou tohoto zadlužení, tak dluh působí krátkodobě pozitivně na hospodářský
31 růst. Toto zjištění lze pravděpodobně vysvětlit účinkem státních investic financovaných dluhem, které podporují růst ekonomiky (Checherita, Rother 2010).
Makroekonomické důsledky
Makroekonomické důsledky rozpočtového deficitu jsou jednou z nejspornějších oblastí makroekonomie. Nazírání jednotlivých ekonomických škol na důsledky fiskální nerovnováhy lze rozdělit na tři základní teoretické proudy: (Dvořák 2008)
Neoklasický – hodnotí makroekonomické důsledky deficitu negativně, a proto jej odmítá.
Keynesiánský – hodnotí makroekonomické důsledky deficitu pozitivně, a z tohoto důvodu jej v určitých případech doporučuje.
Neoricardiánský – zvláštní makroekonomické důsledky deficitu popírá, a tudíž je v názoru na deficit neutrální (Barro 1979).
1.6.8 Financování rozpočtového deficitu
Rozpočtový deficit znamená stav, kdy výdaje převyšují příjmy. Aby bylo vůbec možné mít vyšší objem výdajů než příjmů, je třeba v rámci rozpočtového období krýt příjmy jinak než těmi běžnými. Možnosti financování deficitu můžeme rozdělit na dluhové krytí, emisní krytí a krytí z výnosu prodeje aktiv (Dvořák 2008).
Dluhové krytí
Při tomto způsobu financování dluhu domácnosti a firmy nakupují státní cenné papíry.
Tímto způsobem získané peněžní prostředky jsou pak použity k financování vládních potřeb stejně jako daňové příjmy. Důsledkem dluhového krytí je nárůst veřejného dluhu.
Pokud stát půjčuje domácím subjektům, tak vzniká domácí dluh, to však snižuje použití soukromých úspor na jiné účely, jako jsou investice. Krytí deficitu dobrovolnými či vynucenými domácími úsporami je omezené. Proto dochází k prodeji dluhopisů do zahraničí, čímž vzniká zahraniční dluh.
„Nákup státního dluhu cizozemci v zahraniční měně může přinášet své výhody především transformujícím se ekonomikám, které nedokážou pokrýt potřeby financování prostřednictvím domácího trhu. Díky zahraničním investicím tak může být vyřešen nedostatek finančního kapitálu, který by limitoval domácí investice. Navíc tak může být omezen negativní vliv na domácí úrokové míry a domácí vytěsňovací efekt. Zároveň je však se zahraničním dluhem spojené měnové riziko. Úroky ze zahraničního dluhu je nutné splácet v cizí měně, což vyvolává tlak na pokles salda bilance prvotních důchodů.
32 Kompenzace za snižující se saldo bilance prvotních důchodů může být dosaženo zvýšením salda výkonové bilance (např. snížením importu či zvýšením exportu). V případě rigidnější formy měnového kurzu připadá v úvahu devalvace měny, avšak s diskutabilním účinkem na makroekonomickou stabilitu. Při devalvaci domácí měny navíc dojde k růstu korunové hodnoty dluhu a placených úroků.“ (Morda 2019, s. 5).
V případě České republiky se podíl zahraničního dluhu na celkovém zadlužení v posledním desetiletí snižuje, ačkoliv celkový státní dluh rok od roku narůstá.
Zdroj: (MFČR, 2021) Peněžní krytí
Pod tímto pojmem se skrývá krytí deficitu půjčkou od centrální banky. Centrální banka může poskytnout vládě přímý úvěr nebo nakoupit státní dluhopisy přímo na prvotní aukci.
Při přímé půjče centrální bankou nevzniká úroková zátěž tak jako při krytí dluhovém.
Deficit je monetizován, což má za následek zvýšení monetární báze. Emisní krytí zvyšuje proinflační tlaky. Tato praxe je v České republice, stejně jako ve většině vyspělého světa legislativně zakázána. Centrální banka může dále ze svých rezerv na sekundárním trhu nakupovat státní dluhopisy (Peková 2011).
Graf 1 Struktura a vývoj státního dluhu
