Vývoj ústavního zakotvení politických stran

kteří byli příslušníky nebo spolupracovníky StB, funkcionáři KSČ od okresního tajemníka výše, příslušníky Lidových milicí nebo členy akčních výborů a prověrkových komisí.

Po revoluci se Československo rovněž připojilo ke státům, které mají politické strany zakotveny přímo v ústavě. „Po II. světové válce řada evropských států ve svých ústavách postavení politických stran upravila, např.

Spolková republika Německo (1949 – čl. 21), Francie (1958 – čl. 4), Řecko (1975 – čl. 29), Portugalsko (1976 – čl. 51), Španělsko (1978 – čl. 6), Itálie (1947 – čl. 49). O postavení a úloze politických stran se výslovně zmiňují četné ústavy vzniklé v posledním dvacetiletí (např. Rusko, Polsko, Bělorusko, Bulharsko, Chorvatsko, Svazová republika Jugoslávie, Makedonie, Rumunsko, Slovensko, Ukrajina, Estonsko, Litva). Evropská unie ve svých dokumentech zdůrazňuje, že „politické strany na evropské úrovni přispívají k utváření evropského politického vědomí a k vyjadřování politické vůle občanů EU“.⁴⁴

Lze shrnout, že zakotvením politických stran v Ústavě, Listině základních práv a svobod a posléze v zákoně o politických stranách, byl i na našem území dokončen vývoj od absence jakékoliv zákonné úpravy, kdy strany vznikaly nezávisle na právním řádu a zákonná úprava pouze doháněla reálný stav, po institucionalizaci stran a jejich komplexní úpravu na všech úrovních právního řádu.

Ústavně právní úprava stran tak z časového hlediska pokulhávala za reálným vývojem a nereflektovala důležitost instituce politických stran.

Z textů jednotlivých ústav je zřejmé, že podrobnost úpravy řady ústavních institutů není ve vztahu přímé úměry k jejich faktickému významu. Značně stručná úprava stran v ústavě tak nekoresponduje s jejich významem.⁴⁵

Důvodů pro tuto diskrepanci nachází Šimíček několik. Zejména je třeba vnímat, že politické strany nejsou strnulou ale dynamicky se vyvíjející institucí. „Z tohoto hlediska je vhodné zmínit v politologické literatuře obecně přijímanou tezi o jednotlivých vývojových stádiích politických stran, a to od typu elitní politické strany (do poloviny 19. století) přes masové strany (vzniklé v důsledku volebních reforem, tzn. se zaváděním všeobecného volebního práva – přibližně 1880-1960) a všelidové strany (označované též jako univerzální – catch-all parties, Volksparteien, po roce 1945) až ke stranám kartelovým, vyznačujícím se mimo jiné větším napojením na stát v oblasti financování (po roce 1970).“⁴⁶ Zmíněná vývojová stádia jsou samozřejmě zjednodušující a neúplná ale vyplývá z nich základní poznatek, že právní úprava politických stran se odvíjela od pojetí politických stran.

Dřívější vývojová stádia stran ústavně právní zakotvení nepotřebovala. Pro strany pojaté coby politické kluby fungující převážně v parlamentu nebyla zákonná regulace financování, členství či organizační struktury podstatná. Masové strany plnily roli zájmových organizací a spolků. Byly vysoce organizovány, měly vlastní tisk, provozovaly sportovní a kulturní činnosti a své členy všestranně angažovaly a vyplňovaly i jejich volný čas.

Tyto strany spolkového charakteru daleko překračovaly záběr aktivit stran dnešních a právní řád je proto málo odlišoval od skutečných spolků. I dnes se velké strany snaží občas zorganizovat pro členy například sportovní akci, ale děje se tak maximálně na místní úrovni v podobě bowlingového turnaje a i tak je účast nevelká. Rovněž existují stranické tiskoviny, ale mnohdy mají podobu plýtvání křídového papíru zakoupeného

45Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 238.

46Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 238.

u spřízněné společnosti a straníci tyto časopisy často vůbec nečtou. Návrat velkých spolkových stran se v zásadě všeobjímajícími aktivitami a činorodými straníky tak dnes již považuji za nemožný.

Skutečná potřeba právní úpravy a zakotvení v ústavě se pak objevila až s kartelovými politickými stranami. Právě tyto strany ve srovnání s jinými sdruženími stát postupně přijal jako privilegované subjekty, čímž vznikl rozhodující důvod pro nutnost jejich zakotvení v ústavě. Vyjádřeno jinými slovy: „Jestliže každá ústava má mít ambici být ústavou nikoliv fiktivní, nýbrž reálnou, je přirozené, že nemůže nadále zcela ignorovat existenci institucí, rozhodujících při formování politické vůle, a to v předpolí státních orgánů i v rámci některých z nich (zejména parlament)“.⁴⁷

Politické strany jako významné instituce tedy nemohly zůstat stranou vývoje pojetí ústavy, i když zpočátku ani ony sami neměly zájem na odpovídající právní úpravě své činnosti. Jestliže totiž neexistovala podrobná úprava, nebyly ani formální hranice pro jejich působení, což jim poskytovalo širší možnosti. Platí totiž teze, že míra státního dozoru by se měla odvíjet od míry státní regulace. V době, kdy stát politické strany neuznával jako zvláštní subjekty a nijak je nezvýhodňoval, neměl ani právo je kontrolovat či na ně klást zvláštní nároky. Proto to byly dlouhou dobu politické strany, kdo přijetí adekvátní právní úpravy blokoval, neboť zejména ony prostřednictvím svých zástupců ve vládě a v parlamentu rozhodovaly o podobě regulace sebe samých.

Politické strany, na rozdíl od institucí jako parlament či vláda, nebyly na právní úpravě při svém fungování přímo závislé, neboť působily především reálně, fakticky. To, že nebyly v ústavách zmíněny tedy nijak neoslabovalo jejich faktický vliv. Ústavní vývoj však jasně směřuje k větší regulaci politických stran, jejichž úkolem je převést vůli lidu ve státní politiku. Šimíček shrnuje: „Cílem ústavního (a následně i podrobnějšího zákonného) zakotvení politických stran by mělo být jak (1.) zajištění svobodné soutěže politických stran a uznání jejich veřejného významu a privilegovaného postavení, tak (2.) také omezení nežádoucího vlivu politických stran na stát

47Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 239.

tam, kde je to již zjevně nepatřičné, a posílení veřejné kontroly jejich činnosti.“⁴⁸

Šimíček předestírá i zajímavou komparaci postavení stran v evropských ústavách. Existují dva základní způsoby, jak jsou strany ústavně pojaty. První je chápání stran pouze z hlediska výkonu subjektivního veřejného sdružovacího práva občanů, a to buď v podobě obecného sdružovacího práva nebo i speciálního sdružovacího práva, tedy práva sdružovat se v politických stranách. Druhé pojetí je širší a na strany kromě coby na způsob realizace sdružovacího práva pohlíží i jako na specifické instituce plnící řadu veřejných úkolů při utváření vůle státu. Takové pojetí známe třeba ze SRN, Portugalska, Řecka, Španělska, Polska a částečně Francie a Itálie. V těchto zemích se v ústavním zakotvení stran projevuje určitý dualismus, kdy strany jsou jak svébytné instituce tak prostředky výkonu veřejných subjektivních práv.

Ústavy, které strany výslovně upravují jsou obvykle pozdějšího data (SRN 1949, Francie 1958, Řecko 1975, Itálie 1947, Portugalsko 1967, Španělsko 1975, Slovensko 1992, Polsko 1997). „Státy, jejichž ústavy se výslovně zmiňují o politických stranách (a to zejména ve smyslu politických stran jako svébytných institucí, nikoliv toliko prostředku výkonu subjektivních práv), přijaly ústavu zpravidla historicky později a potvrdily tím jakýsi trend vývoje ústav, který se vyznačuje jednak snahou o maximální fakticitu, a také hodnotovou orientací a důrazem na materiální pojetí. Ústavy bez výslovného zakotvení politických stran jsou zpravidla historicky starší (byly přijaty před rokem 1945) a do značné míry stále ještě poněkud poplatné době svého přijetí v tom smyslu, že nevystihují současné vnímání ústavního vymezení a významu politických stran. Výjimky jsou v tomto směru poválečné ústavy Dánska (1953) a především Nizozemí (1983) a Belgie (1994)“.⁴⁹

Podoba konkrétní ústavy vždy samozřejmě souvisí s historickými okolnostmi jejího přijetí. Státy se zkušeností s totalitou reagovaly po jejím pádu citlivě na negativní historické zkušenosti a to se projevilo i v dané

48Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 241.

49Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 242.

podobě úpravy stran (např. SRN, Itálie, Řecko, Portugalsko, Španělsko).

Totéž platí o státech střední a východní Evropy, kde se zakotvení politických stran věnovala značná pozornost.

Historickou podmíněnost podoby úpravy stran dokazuje i fakt, že celá řada ústav postkomunistických zemí explicitně obsahuje princip oddělenosti politických stran od státu. Takové vyjádření je přitom v ústavách západních států neobvyklé a je zřejmě výsledkem zkušenosti se

„státostranami“. Litevská ústava například obsahuje zákaz monopolizace sdělovacích prostředků. S dějinami souvisí i ústavní zákazy vytváření ozbrojených křídel stran.

Pro shrnutí lze říct, že přes řadu rozdílů, které jsou dány odlišným kulturním a historickým vývojem obecně platí, že demokratické evropské státy mají podobné ústavně kulturní základy politických stran.⁵⁰