Vývoj zákona č. 424/1991 Sb

Zákon o politických stranách samozřejmě od roku 1991 nezůstal stejný. Je zajímavé podívat se na jeho vývoj do současné podoby, nejdůležitější změny, jejich důvody a celkový trend. ZSPS se novelizoval velmi často, do roku 2016 celkem třináctkrát. Jednalo se o zákony č. 68/1993 Sb., č. 189/1993 Sb., č. 117/1994 Sb., č. 322/1996 Sb., č. 340/2000 Sb., č.

104/2001 Sb., č. 170/2001 Sb., č. 151/2002 Sb., 556/2004 Sb., 501/2004

Sb., 342/2006 Sb., 345/2010 Sb. a 302/2016 Sb.

Některé novelizace byly pouhým faceliftem opravujícím formální nedostatky, jiné byly naopak zásadního charakteru. Celkově lze vysledovat trend neustálého zpřesňování a prodlužování úpravy. Jestliže ještě zákon o politických stranách z roku 1990 čítal deset krátkých paragrafů se stručnými odstavci, zákon současný má dvacet tři paragrafů plných obsáhlých odstavců.

Novely se často přijímaly kvůli nejrůznějším skandálům stran, korupčním kauzám a podezřením na ilegální financování. Jak dodává Jirásková: „Vzhledem k tomu, že mnohé novely byly bezprostřední reakcí na četné nešvary (daňové úniky, černé fondy, podezření z korupčního chování aj.), jichž se dopouštěly konkrétní politické strany v praktické každodenní politice, že neutuchající je úsilí politických stran proměnit skuliny, jež skýtá platná právní úprava limitující jejich hospodaření, v široce otevřená vrata pro toky svých financí, nemluvě již o tom, že mezi u moci se střídajícími politickými elitami nepanuje shoda, zejména pokud jde o míru státního financování, těžko lze vysledovat v prováděných úpravách zákona prosazování nějaké promyšlené koncepce“.⁵⁴

Většina novelizací se tak týkala hledání způsobu optimálního financování stran a úpravy jejich hospodaření. Měnil se rozsah podnikání, které strany mohly provozovat. Stejně tak se novelizovaly legální zdroje příjmů stran a jejich taxativní výčet. A v neposlední řadě došlo i úpravám regulace státního financování stran a kontroly jejich činnosti a účetnictví.

Kromě zákonodárců zasáhl do podobny ZSPS i Ústavní soud (např. nálezy uveřejněné pod číslem 296/1995 Sb. a pod číslem 98/2001 Sb.).

Ke kterým novelizacím tedy konkrétně došlo? Ještě před vznikem samostatné České republiky byl zákon jednou novelizován (zákon č.

468/1991 Sb.). Strany nadále nemohly vlastnit právnické osoby (ani v nich být účastny), jejichž předmětem činnosti je provoz rozhlasových a televizních stanic.

54 Jirásková, V.: Sdružování v politických stranách v České republice a ve Slovenské republice

(pohled srovnávací). In: Jirásková, V. (ed.): Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky – Evropeizace ústavních systémů. UK v Praze, Právnická fakulta, Praha, 2007, str. 123.

Rozsáhlejší zásah byl proveden zákonem č. 117/1994 Sb. Tato novelizace se ukázala jako zásadní, neboť se kolem ní strhl poměrně intenzivní a důležitý politický a právní boj vyústivší v podstatné precedentní rozhodnutí Ústavního soudu, které mimo jiné poprvé autoritativně potvrdilo soukromoprávní povahu stran.

Po novelizaci 117/1994 členy strany mohly být jedině fyzické osoby a to navíc pouze občané České republiky starší 18 let. Každý člověk navíc mohl být členem pouze jedné strany. Strany nově též dostaly zákaz vlastní podnikatelské činnosti ale rovněž i účasti na podnikání jiných právnických osob. Možné zdroje jejich příjmů byly taxativně vypočteny. Bylo též upraveno státní financování politických stran. Konkrétně se jednalo o navýšení příspěvku ze státního rozpočtu, které zřejmě mělo kompenzovat potenciální ztráty příjmů způsobené absolutním zákazem podnikání.

Výroční finanční zprávy měly být nadále předkládány Poslanecké sněmovně ale nově také Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. Pokud Nejvyšší kontrolní úřad zjistil, že zpráva nebyla předložena včas ve stanovené lhůtě, byla nepravdivá, neúplná nebo nebyly odstraněny nedostatky v ní, postoupil tento závěr prezidentu republiky a vládě s návrhem na rozpuštění politické strany nebo pozastavení její činnosti. Ze stejných důvodů mohla být i pozastavena výplata státního příspěvku na činnost.

Velkou část této novely však zrušil na návrh skupiny plných 44 poslanců Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995.

Absolutní zákaz podnikání stran odporoval Ústavě, Listině a rovněž neodpovídal principu proporcionality. Ústavní soud za nepřípustné také považoval rozpuštění politické strany či pozastavení její činnosti z podnětu NKÚ pouze kvůli nedostatkům ve výroční zprávě, které navíc byly vymezeny poměrně vágně a obecně. „Konstrukce zákonem vymezeného podnětu, tj.

doporučení k podání návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti je protismyslná, protože jde o návod, založený na důvodech, které ústava ani zákon o politických stranách nepřipouštějí. Nedostatky, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem, nejsou nikde specifikovány a mohou být

nejrozmanitějšího rázu a často i zcela podřadného významu.“⁵⁵

ÚS dále nesouhlasil s nově vzniklou kontrolní pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu, neboť jeho pravomoc je vymezena jednoznačně v čl. 97 Ústavy ČR: „Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán. Vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.“ Takto rozšířenou pravomoc NKÚ Ústavní soud považoval za ohrožení zásady oddělenosti politických stran od státu.

Nález ÚS je podstatný i pro občasné snahy rozšířit kontrolování toho, jak strany se svými (podle názoru některých veřejnými) penězi nakládají. V odůvodnění ÚS k pravomoci NKÚ uvádí: „Již tím, že podle § 4 odst. 1 tohoto zákona (zákon o NKU, pozn. aut.) Úřad prověřuje a také posuzuje, zda kontrolované činnosti jsou "účelné a hospodárné", je třeba vyloučit tuto kontrolu hospodaření stran se státními příspěvky, protože posouzení účelnosti a hospodárnosti použití těchto prostředků z hlediska stran je vnitřní záležitostí těchto subjektů. Při posouzení této otázky dospěl Ústavní soud k závěru, že určujícím momentem je vymezení činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu v čl. 97 Ústavy České republiky, podle něhož Nejvyšší kontrolní úřad nevykonává nic méně a nic více, než "kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu".

Toto jednoznačné ústavní vymezení nelze změnit jinak, než ústavním zákonem. Z materiálně-ústavního hlediska však tato změna také není přijatelná, protože "postátněním" kontroly hospodaření politických stran a politických hnutí by byla zásahem, který ohrožuje princip oddělení politických stran a politických hnutí od státu. Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít o hospodaření se státním majetkem.“

Konečně k zákazu podnikání stran ÚS dodává: „Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že zákaz jakékoli účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině základních práv a svobod ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy, dostatečnou oporu. Představu, formulovanou ve stanovisku Poslanecké sněmovny, že státními příspěvky budou strany

55Z odůvodnění nálezu Pl. ÚS 26/94.

zbaveny potřeby získávat další prostředky i účastí na podnikatelské činnosti, pokládá Ústavní soud za jednostrannou.“

Na nález Ústavního soudu reagoval zákonodárce novelou č.

322/1996 Sb. V rámci té do značné míry v zásadě přejal úpravu před novelizací. Politické strany nemohly podnikat vlastním jménem, ale bylo jim umožněno účastnit se podnikání jiné právnické osoby coby zakladatelé či společníci. Tyto společnosti však mohly vykonávat jen určité konkrétní taxativně vymezené činnosti obvykle související s provozem politické strany.

Jedná se o provozování vydavatelství, nakladatelství, tiskáren, rozhlasového nebo televizního vysílání, publikační a propagační činnost, pořádání kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí nebo výroba a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany a hnutí.

Výroční finanční zprávy stran se staly veřejnými a jsou k dispozici v Kanceláři Poslanecké sněmovny. S nedostatky jako je nepředložení zprávy, chyby či neúplnost se nově pojila pouze případná finanční sankce postihující příspěvek na činnost, což navíc znamená, že je možno takto postihnout pouze strany, které takový příspěvek vůbec dostávají.

Další významnou novelou byl zákon č. 340/2000 Sb. Motivací pro změny opět byly zejména problémy s průhledností financování stran. Novela také ale zřídila rejstřík stran a hnutí jako veřejný seznam vedený Ministerstvem vnitra, do kterého se zapisují zákonem stanovené údaje týkající se politických stran (§ 9 ZSPS). Také bylo výslovně stanoveno, že změna stanov strany nabývá účinnosti až dnem její registrace (§ 11 ZPS).

Pokud jde o sponzorování stran, zavedla novela institut darovacích poukázek, který měl vést ke zprůhlednění financování stran a týkal se osob, jejichž dary překročily částku 50000 Kč v kalendářním roce. Darovací smlouva tedy dále měla mít v těchto případech formu poukázky. Strany rovněž musely ve výroční zprávě své dárce identifikovat. Nově se také vymezily subjekty, od kterých strany dary přijímat nesmí. Patří mezi ně například stát, jeho příspěvkové organizace, obce, státní podniky ale také zahraniční právnické osoby a fyzické osoby, které nejsou občany České republiky (zde se chtělo zabránit financování stran ze zahraničí). Strana,

která získala dar v rozporu s těmito pravidly jej musela vrátit. Pokud jej nevrátila, hrozila jí pokuta ve výši dvojnásobku hodnoty daru, což je opatření stále platné.

Novela č. 556/2004 Sb. darovací poukázky zrušila. Ve výroční zprávě se místo toho má objevit přehled o darech a dárcích doplněný ověřenými kopiemi darovacích smluv v případech, kdy dary od jednoho dárce za jeden kalendářní rok překročí částku 50000 Kč.

Podobu zákona poté rovněž ovlivnil nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.

ÚS 53/2000, publikovaným pod č. 98/2001 Sb. Ten se však zabýval téměř výhradně financováním politických stran.