Právní úprava postavení politických stran v ČR

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Jan Pilař

Právní úprava postavení politických stran v ČR

Diplomová práce

Vedoucí práce: doc. JUDr. Petr Pithart, dr. h. c.

Katedra politologie a sociologie

Datum vypracování práce: 17. 11. 2017

Prohlašuji, že jsem předkládanou práci vypracoval samostatně a že všechny použité zdroje byly řádně uvedeny. Dále prohlašuji, že tato práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

………

Jan Pilař

Poděkování

Děkuji doc. JUDr. Petru Pithartovi, dr. h. c. za vstřícné vedení této práce a především za to, že inspiruje studenty vlastním příkladem.

Obsah

Úvod...6

1. Pojem politické strany...7

1.1 Definice politické strany...10

1.2 Právní definice politické strany...12

1.3 Soukromoprávní povaha stran...16

2. Funkce politických stran...18

2.1 Právní úprava funkce stran...22

3. Vývoj právního postavení politických stran...23

3.1 Právo stran před rokem 1918...23

3.2 Právo stran v letech 1918 – 1938...24

3.3 Právo stran v letech 1948 – 1989...28

3.4 Právo stran po roce 1989...33

3.4.1 Malý zákon o politických stranách...33

3.5 Vývoj ústavního zakotvení politických stran...36

4. Zákon č. 424/1991 Sb...40

4.1 Návrh nového zákona...40

4.2 Změny oproti předchozí úpravě...43

4.3 Vývoj zákona č. 424/1991 Sb...45

4.4 Novela č. 302/2016 Sb...50

5. Podmínky vzniku politických stran...53

5.1 Linkov proti České republice...59

6. Zrušení a zánik politických stran...65

6.1 Zánik politické strany vlastním rozhodnutím...66

6.2 Ústavní limity činnosti politických stran...66

6.3 Rozpuštění politické strany...68

6.4 Procesní otázky rozpuštění politické strany...70

7. Rozpuštění Dělnické strany...74

7.1 Rozsudek NSS Pst 1/2008 – 66...75

7.2 Rozsudek NSS Pst 1/2009 – 348...77

Závěr...82

Seznam literatury...90

Abstrakt...93

Abstract...94

Úvod

Smyslem této práce je prozkoumat a zhodnotit právní úpravu postavení politických stran v České republice a její historický vývoj. Právo stran lze přitom chápat různě široce. V nejširším pojetí se jedná o soubor právních norem upravujících politické strany. Na politické strany pak dopadá celý právní řád, neboť jsou právnickými osobami. Do užšího vymezení práva stran patří zákony, které se politických stran týkají pouze zprostředkovaně například zákony volební. V nejužším a konkrétním smyslu slova pak jde o úpravu postavení politických stran, tedy zejména konkrétní články Ústavy, Listiny základních práv a svobod a zákon o politických stranách. Právě toto užší pojetí práva politických stran je předmětem mé práce. Text se naopak nezabývá financováním předvolebních kampaní a politických stran.

Článek 5 Ústavy ČR stanoví, že náš politický systém je založen na volné soutěži politických stran. Strany tedy mají v demokratickém uspořádání naprosto zásadní a nezastupitelnou roli. Nejsou jen součástí politického systému, celý systém na nich přímo stojí. Jejich ústavní a zákonné úpravě by tak měla být věnována adekvátní pozornost. Přesto bývá toto téma dost opomíjeno. Přínos tohoto textu by tak měl být i v novém zpracování problematiky, neboť na všech právnických fakultách vzniklo jen několik málo závěrečných prací o právním postavení stran. Rovněž rozsah aktuální odborné literatury k právnímu postavení stran je omezený, přičemž práce se snaží ji postihnout co možná kompletně a vybrat to nejdůležitější z ní.

V textu se snažím o interdisciplinární přístup, tedy především o propojení právní vědy a politologie. Zároveň odkazuji na zásadní judikaturu včetně nálezů Ústavního soudu. V jednotlivých kapitolách je také věnována pozornost tomu, jak se daný aspekt stran a pohled na něj historicky vyvíjel.

Práce obsahuje úvod, sedm kapitol a závěr přičemž postupuje od obecného ke konkrétnímu. První kapitola se zabývá pojmem politické strany.

Nejprve na něj nahlíží všeobecně prizmatem společenských věd, poté se

zabývá politologickými definicemi a nakonec z právního řádu extrahuje definice zákonné a charakterizuje soukromoprávní postavení stran.

Druhá kapitola řeší funkci politických stran. Opět nejdříve sleduje funkce stran očima politologů a pak se dívá, co lze o těchto funkcích vyčíst ze zákonů a Ústavy. Třetí kapitola se snaží o co nejkomplexnější zachycení vývoje právní úpravy politických stran od roku 1852 až do roku 2017, neboť tento není v celé délce zachycen ani v odborných textech. Kapitola je tak rozčleněna do bloků podle zásadních historických období a v každém jsou popsány nejdůležitější změny předmětné úpravy. Zmíněno je tak období Rakousko-Uherska, první republiky, druhé republiky, období poválečné, poúnorové, normalizační a samozřejmě porevoluční. Pozornost věnuji i vývoji ústavního zakotvení stran.

Čtvrtá kapitola podrobně rozebírá platný zákon o politických stranách. Popisuje proces jeho přijetí a změny, které do úpravy postavení stran přinesl. Popsán je také vývoj zákona a četné novelizace včetně té poslední. Pátá kapitola se zabývá nejdůležitějším momentem v životě politické strany to jest jejím vznikem a podmínkami vzniku, které jsou založené na registračním principu. Rozebráno je řízení o registraci a možné opravné prostředky. Obě přechozí kapitoly také využívají klíčovou judikaturu nejen českých soudů, která podobu zákonů ovlivnila.

Šestá kapitola se věnuje zániku politických stran ať už z vlastního rozhodnutí či jako důsledek rozpuštění Nejvyšším správním soudem. Sedmá kapitola řeší konkrétní případ zásahu do činnosti politické strany a to sice rozpuštění Dělnické strany.

V závěru potom shrnuji své hodnocení právní úpravy politických stran a rovněž návrhy de lege ferenda, jejichž realizace by mohla úpravu dále zkvalitnit.

1. Pojem politické strany

Politická strana je složitý fenomén, ke kterému lze přistupovat z hlediska právního, legislativního ale také politologického, sociologického či psychologického. Key Lawson pak například uvádí ještě pět základních

přístupů k výzkumu fenoménu stran: historický, strukturální, behaviorální, funkčně systémový a ideologický. Jde o popis stran podle různých aspektů, ale tyto se zároveň překrývají i doplňují. Tak historický přístup zahrnuje případové studie o vzniku různých stran, posuzování historických předpokladů jejich založení i vlivu okolností založení na jejich aktuální podobu. Strukturální přístup se zase zabývá strukturou stran, jejich jednotlivými organizačními články a způsobem, jakým jsou rozděleny (ideologicky, sociálně, geograficky). Behaviorální analýza se zabývá vlivem lidského faktoru, tedy především straníky a voliči stran. Studuje motivaci osob pro zapojení se do stran nebo pro jejich podporu ve volbách. Funkční přístup se ptá po funkcích stran, vztahu strany a celku a roli a úloze stran v demokratické společnosti. A konečně ideologický aspekt se soustředí předně na program, názory a hodnoty stran.¹

Pojem politické strany je rovněž spojen s pojmem společenské smlouvy, která má být základem pro určitou společenskou jednotu. A contrario je s výrazem strana (party, pars, část celku) ovšem spojeno také štěpení společnosti a uplatnění partikulárních zájmů. Přes rozdílné výklady společenské smlouvy v dílech autorů jako je Thomas Hobbes, John Lock či Jean Jacques Roussesau, jde vždy o určitou dohodu sobě rovných jedinců, jejímž účelem je překonání stavu anarchie a následný výkon správy věcí společných. Společenskou smlouvu můžeme jinak též nazvat smlouvou politickou (pojmy „social contract“ a „political contract“ bývají v popisování tohoto fenoménu v angličtině zaměňovány) a domnívám se, že politické strany umožňují společenskou smlouvu realizovat.

Ústavu samu můžeme chápat jako společenskou smlouvu a politické strany jsou prostředek v ní smluvený pro zapojení občanů do konstituování veřejné moci. Ústavní soud ČR k tomu judikuje: „moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou, kterou se lid představující ústavodárnou moc (pouvoir constituant) ustavuje v jedno politické (státní) těleso, zakotvuje vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních) institucí. Dokument institucionalizující soustavu základních obecně

1Klíma, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. Radix, Praha, 2003, s. 17.

2Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97.

3Heywood, A.: Politologie. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, str. 265.

akceptovaných hodnot a formující mechanismus a proces utváření legitimních mocenských rozhodnutí nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ o smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí. Jinými slovy, nemůže fungovat mimo minimálního hodnotového a institucionálního konsensu.“²

Od konce 18. století se lid prostřednictvím demokratických revolucí začal přímo podílet na moci či státní moc bezprostředně utvářet a legitimizovat, stávat se jejím zdrojem (moc ustavující). S tím souvisel i vznik politických stran jako fenoménu velmi moderního. Jak uvádí Heywood: „Pro fungování moderní politiky jsou politické strany natolik důležité, že se jejich úloha a význam berou často jako samozřejmost. Zapomíná se například, že strany jsou vynález poměrně nedávný. Jako politické nástroje k vyhrávání voleb a získávání vládní moci se objevily teprve počátkem 19. století.“³

Politické strany rovněž umožňují ospravedlňovat státní moc. Moc v klasické definici Maxe Webera je „možnost prosadit vlastní vůli uvnitř nějakého sociálního vztahu i navzdory odporu, nezávisle od toho, v čem tato možnost spočívá“⁴. Moc státní je definičním znakem státu a je mocí na daném území nejvyšší a suverénní. Stát tak může legálně donucovat obyvatelstvo, mít monopol na násilí a státní orgány mohou svým rozhodnutím autoritativně a jednostranně zakládat práva a povinnosti adresátům správních rozhodnutí. Právě k tomu, aby tato státní moc byla všeobecně přijímána je nutné, aby byla legitimizována a jako nástroj legitimizace státní moci vznikly moderní politické strany. V zastupitelské demokracii, jakou je České republika, je skrze strany také naplňován základní postulát, že lid je zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR). Prostřednictvím stran se občané účastní na politice či obsazování zákonodárných institucí.

2Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97.

3Heywood, A.: Politologie. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, str. 265.

4Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda. Linde, Praha, 1998, s. 67.

1.1 Definice politické strany

Úvodem je podstatná otázka co to vlastně je politická strana, jaké má znaky, funkce a jak ji definovat? Vymezením pojmu politická strana se zabývá mimo jiné politologie a v průběhu času se původní definice stávaly nedostačujícími. „Proto ani jedno z nejstarších vymezení obsahu pojmu politická strana jako „seskupení lidí, kteří se spojují, aby společnými silami prosazovali národní zájem, a to na základě nějakého konkrétního principu, na němž se všichni shodují“, jež bychom objevili na sklonku 18. století u E. Burka (1770), již současnému stavu bádání nevyhovuje. Důvodem jsou empirické poznatky o roli, kterou politické strany hrají v moderní společnosti. Ty vedou ke zpochybnění, či přímo k odmítnutí názoru na pozitivní vazbu politické strany na prosazování a uskutečňování „obecného dobra“, neboť se jednoznačně jedná o zjednodušující interpretaci skutečné funkce stran v životě společnosti.“⁵

Přestože žádná z historických a možná ani současných definic politické strany není vyčerpávající, dává řada z nich smysl. O definování politických stran se pokoušel například konzervativní filozof a politik Edmund Burke. Strany chápal spíše jako volná uskupení členů artikulujících svůj zájem a jejich smysl viděl mimo jiné v kontrole moci panovníka, která neměla být neomezená. „Politická strana je seskupení lidí, kteří se spojují, aby společnými silami prosazovali národní zájem, a to na základě nějakého konkrétního principu, na němž se všichni shodují“.⁶

Max Weber vnímal jako klíčový aspekt stranictví již zmiňovanou moc. Ve svém díle Třídy, stavy, strany vidí rozdíl mezi stranami a pouhými komunitami lidí se společným původem či zájmy v organizovanosti respektive strukturovanosti stran. Stranami pak nazývá „sdružení spočívající na (formálně) svobodném získávání členů s účelem opatřiti svým vůdcům uvnitř svazku moc a tím i pro své aktivní účastníky ideální nebo materiální chance (na prosazení věcných cílů nebo dosažení osobních prospěchů nebo

5Říchová, B.: Úvod do současné politologie: srovnávací analýza demokratických politických systémů . Praha: Portál, 2002, str. 87.

6Fiala, P., Strmiska, M.: Teorie politických stran. Barrister & Principal, Brno, 1998, s. 18.

obojího)“⁷.

Podobně Maurice Duverger viděl rozdíl mezi stranou a komunitou či zájmovým sdružením v tom, že sdružení se snaží získat vliv zatímco politická strana zpravidla formální státní moc a možnost jejího výkonu. Strana se také na rozdíl od sdružení účastní voleb a obvykle disponuje komplexnějším politickým programem. Důležitost členské základny a účasti ve volbách jako znaků strany shrnuje ve své definici Blanka Říchová: „politické strany jsou:

dobrovolné, trvalé, otevřené organizace, jejichž členové mají společné představy a zájmy; usilují o politickou moc a této moci se snaží dosáhnout pomocí voleb“⁸.

Georg Jellinek nabízí pohled na strany jako na „skupiny, které jsou sloučeny společnými přesvědčeními, nesoucími se za určitými státními cíli, a které hledí tyto cíle uskutečniti. Přirozenou snahou každé politické strany jest, aby se dostala k vládě nebo aby ji udržela“.⁹ Podobný pohled má Andrew Heywood: „politická strana je skupina lidí organizovaných s cílem získat vládní moc”. A jednoduchou definici přináší i Giovanni Sartori, který tvrdí, že

„politická strana je subjekt účastnící se voleb, jejichž prostřednictvím se snaží prosadit své kandidáty do veřejných funkcí”.¹⁰

Pro Petra Fialu je u definice strany podstatný právě poměr mezi celkem a částí, výsečí celku, kterou se strana snaží reprezentovat a konstatuje, že „tento dialektický vztah mezi částí a celkem, zvláštním a obecným, soudržností vnitřní (vnitřního systému) a vnější schopností koalice je tím, co vytváří specifikum politické strany v každém společensko-historickém kontextu“.¹¹

Jiní autoři vnímají fakt, že na definici politické strany neexistuje shoda. Každý významný autor přináší novou definici, která pokaždé zdůrazňuje jiné aspekty daného fenoménu. Thomas Hodgkin proto nabízí definici zcela minimalistickou a za strany považuje „všechny politické

7 Mertl, J.: Politické strany, jejich základy a typy v dnešním světě. Orbis, Praha, 1931, s. 17.

8 Říchová, B.: Úvod do současné politologie: srovnávací analýza demokratických politických

systémů. Praha: Portál, 2002, str. 89.

9Jellinek, G.: Všeobecná státověda. Jan Laichter, Praha, 1906, s. 118.

10 Sartori, G.: Parties and Party Systems. A Framework for Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1976, str. 64.

11 Klíma, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. Radix, Praha, 2003, s. 14.

organizace, které sami sebe pojímají jako strany, a které jsou takto i všeobecně přijímány“.¹² Někteří čeští autoři a učebnice pak používají tuto definici:

„Politické strany jsou organizovaná a dobrovolná sdružení většího počtu osob, která se snaží vzájemnou konkurencí ve volbách získat politickou moc, převzít politickou odpovědnost a prosadit svoji politickou vůli. Demokratická strana však při snahách o dosažení těchto cílů respektuje určitá pravidla, ústavní vymezení, práva ostatních stran a užívá nikoliv násilných, ale přesvědčovacích postupů.“¹³

Výše uvedené definice tedy mají několik styčných bodů. Předně stranám jde o získání moci a to ne moci ledajaké nýbrž moci politické. To znamená, že se snaží svými kandidáty obsadit klíčové zastupitelské instituce veřejné moci jako je primárně parlament či obecní zastupitelstva ale rovněž instituce moci výkonné jako je vláda. Shoda dále panuje v tom, že strany se účastní voleb. Minimálně v demokratických státech tedy strany podstupují soutěž a souboj o přízeň voličů. Dalším obecně uváděným znakem politických stran je prosazování společných cílů. Předpokládají se tedy určité mezi straníky sdílené ideje a názory, které vykrystalizují do programu strany. Ve své konkrétní a zhutněné formě mají pak obvykle podobu volebních programů. A konečně strany mají členy respektive členské základny. Členství funguje na bázi dobrovolnosti a otevřenosti.¹⁴

1.2 Právní definice politické strany

Politologických pokusů o definici politické strany je tedy celá řada, jak je na tom ale právo? Zajímavé je, že právní řád České republiky vymezení pojmu strany nikde neobsahuje. Pravdou ovšem je, že podobně jsou na tom i právní řády zahraniční. Zajímavou výjimkou je základní zákon SRN tedy ústava Spolkové republiky Německo (Grundgesetz), kde se ve článku 21 uvádí: „Strany spolupůsobí při tvorbě politické vůle lidu. Jejich zakládání je svobodné. Jejich vnitřní uspořádání musí odpovídat demokratickým zásadám.

12 Klíma, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. Radix, Praha, 2003, s. 14.

13Klíma, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. Radix, Praha, 2003, s. 15.

14Tamtéž. s. 16

O původu a použití svých prostředků a o svém majetku musí veřejně skládat účty (odst. 1). Strany, které svými cíli nebo chováním svých stoupenců směřují k tomu, aby poškodily nebo odstranily svobodné demokratické zřízení nebo trvání SRN, jsou protiústavní. O otázce protiústavnosti rozhoduje Spolkový ústavní soud.“

Tato ustanovení dále provádí zákon o politických stranách ze dne 24. 7. 1967, který dokonce obsahuje definici a uvádí, že strany „jsou sdruženími občanů, jež trvale či delší dobu mají vliv na utváření politické vůle pro spolek či jednu zemi a chtějí spolupůsobit na zastoupení lidu v německém Spolkovém sněmu či v jednom ze zemských sněmů, za předpokladu, že podle celkového obrazu skutečných poměrů, zejména pak podle rozsahu a pevnosti, podle počtu svých členů a jejich vystupování na veřejnosti poskytují dostatečnou záruku, že tyto cíle berou vážně. Členy strany mohou být jen fyzické osoby.“¹⁵

Jedinou a tedy unikátní zákonnou definici politických stran platnou na našem území jsem našel v zákoně 128/1968 Sb., o Národní frontě, který už byl ovšem přijat v době okupace a i tak neměl pro přílišnou liberálnost dlouhého trvání (viz níže). § 2 odst. 2 tohoto zákona zní: „Politickou stranou nebo organizací plnící její funkci se rozumí organizace, která zejména na základě světového názoru nebo na základě jiného společného politického programu sdružuje členy a stoupence především za tím účelem, aby aktivně politicky působila mezi občany a dosáhla tím podílu na tvorbě politiky a na státní moci vykonávané zastupitelskými sbory“.

Přesto můžeme ze zákonů vyčíst alespoň znaky politických stran.

Předně politické strany jsou právnickými osobami (§ 3 odst. 1 ZSPS). Jedná se o sdružení fyzických osob, tedy právnickou osobu typu korporace.

Politická strana má tudíž právní osobnost neboli subjektivitu (způsobilost mít práva a povinnosti). Politická strana je rovněž výrazem práva občanů sdružovat se (čl. 20 odst. 2 Listiny).

Další definice nalezneme v judikatuře soudů. Podstatným je zejména nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/94: „Politické strany a politická hnutí

15Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 245.

jsou korporacemi na soukromoprávním základě, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců. Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci, ani se nenacházejí v postavení nadřízenosti, či podřízenosti vůči nim, ale jsou partnery státu (...). Politické strany plní v souladu s ústavou určité veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na reprezentativní demokracii. Strany působí jako zprostředkující článek mezi občany a státem: slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů, a orgánů samosprávy.

Politické strany předcházejí formaci státních orgánů svou úlohou při tvorbě politické vůle ve státě. Tomu, aby vůbec vznikly demokratické státní orgány, musí předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých politických stran, neboť teprve ve výsledcích této soutěže se formují politické kontury a proporce státu.“

Ústavní soud v tomto nálezu tedy mimo jiné konstatoval, že strany nejsou státními orgány a mají soukromoprávní povahu, byť jejich úloha je z velké části veřejná, protože plní řadu veřejných úkolů (legitimování demokratického státu volbami založenými na soutěži politických stran). Dále se vyjádřil ke vztahu stran a státu: strany nejsou státu nadřízeny ale nejsou mu ani podřízeny. Strany jsou státu partnerem.

Pro zákonný charakter politických stran je podstatné také vyjádření Ústavního soudu k „Smlouvě o vytvoření stabilního politického prostředí v ČR“, která je všeobecně známa jako smlouva opoziční a byla uzavřena mezi ODS a ČSSD, tehdy nejsilnějšími a dominantními politickými stranami.

Smlouva byla signována dne 9. 7. 1998 a na jejím základě vznikla menšinová vláda ČSSD. Právě na tuto smlouvu mířila ústavní stížnost. Svým usnesením ze dne 14. 8. 1998, sp. zn. IV. ÚS 331/98, jí však ÚS odmítl. V usnesení soud opět potvrdil, že politické strany nejsou státními orgány a nereprezentují veřejnou moc, neboť konstatoval, že smlouvu politických stran nelze považovat za zásah orgánu veřejné moci a stížnost tak jako zjevně neopodstatněnou odmítl.

V odůvodnění potom uvedl: „Představuje-li demokracie pojmově vládu lidu a sleduje-li lid ve svých sociálních seskupeních různorodé, dokonce i protichůdné zájmy, potom skutečnost, že tyto zájmy jsou organizovány

prostřednictvím jednotlivých, svými programy a cíli buď podobných nebo naopak odlišných, stran, ukazuje se jako zcela přirozený́ a také nevyhnutelný́

důsledek etablování demokratického politického systému. Jinými slovy, existuje-li ve společnosti heterogenita zájmů a potřeb, potom jedním ze základních způsobů, jak tyto zájmy a potřeby uspokojit a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran, a to přirozeně s vědomím, že té či oné straně se dostane většího či menšího podílu na politické moci. Politické strany získávají tedy v každém politickém systému určitý rozsah politické moci, v demokratickém politickém systému však v žádném případě nepředstavují ani nemohou představovat orgán veřejné moci.“

K problematice se vyjádřil i Nejvyšší správní soud: „Politické strany představují státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí.“ (rozsudek NSS ze dne 6. 4. 2005, čj. Pst 2/2003).

Politickými stranami se v odborných textech často zabývá i soudce Vojtěch Šimíček, jehož relevance je zdůrazněna i tím, že ve věcech stran opakovaně rozhoduje. Na tuto problematiku se specializoval již na Nejvyšším správním soudu, kde byl mimo jiné spoluautorem zásadního a precedentního rozhodnutí ve věci rozpuštění Dělnické strany, coby aktu

„bránící se demokracie“ (NSS, 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66 a 17. 2. 2010, čj.

Pst 1/2009-348, www.nssoud.cz).

S ohledem na českou právní úpravu nabízí Šimíček následující definici: „Politické strany můžeme definovat jako privilegovaná a trvalá sdružení občanů, která mají právní subjektivitu, podléhají registraci, jsou oddělena od státu, ve své organizaci a činnosti se řídí demokratickými principy a navzájem mezi sebou svobodně soutěží na základě principu rovnosti.“¹⁶

Privilegovaností politických stran oproti jiným sdružením v této definici Šimíček myslí například státní financování či úlohu politických stran ve volbách. Trvalost znamená, že činnost strany nekončí dosažením jednoho konkrétního volebního cíle. Zde je ovšem výjimka u tzv. volebních stran

16Šimíček, V.: Politické strany v právním řádu. In: Kunc, J. (ed.): Demokracie a ústavnost.

Karolinum, Praha, 1996, s. 156.

(např. sdružení nezávislých kandidátů), což jsou více méně ad hoc subjekty, kde je jednorázové použití naopak běžné. Podobné subjekty navíc mají v případě úspěchu nárok na peníze od státu, což by jednotlivý byť úspěšný kandidát neměl.¹⁷

Fakt, že v českém právu neexistuje pozitivně vyjádřená definice politických stran nemusí být vůbec na škodu. Naopak jistá „neupravenost“

pojmových znaků politických stran může být výhodou. I podle Šimíčka politické strany totiž spadají do sféry soukromého práva, kde přesné vymezení subjektů podle jejich podstaty a činnosti pomocí zákonné úpravy není na rozdíl od subjektů veřejné moci nutné. Uplatní se zde totiž principy liberálního státu a zásada možnosti dělat vše, co právní řád nezakazuje.

Šimíček se proto domnívá, že o zákonné definici politických stran není třeba uvažovat ani de lege ferenda.¹⁸

1.3 Soukromoprávní povaha stran

Normativní ústavní základ charakterizující politické strany tedy tvoří již zmíněné tři články: Čl. 5 Ústavy ČR, a články 20 a 22 Listiny základních práv a svobod. Na základě tohoto normativního vymezení lze tak strany chápat jako speciální případ výkonu sdružovacího práva a jako soukromoprávní nositelky subjektivních veřejných práv.

Čistě soukromoprávní podstata politických stran bývá někdy zpochybňována, byť se domnívám, že k tomu je jen málo důvodů. Některé občanské iniciativy například vyjádřily názor, že hospodaření politických stran by mělo být pod dohledem Nejvyššího kontrolního úřadu, neboť partaje zacházejí s veřejnými penězi. To však není pravda, nejpozději ve chvíli, kdy se prostředky ze státního rozpočtu objeví na účtu politické strany.

Pak se jedná o finance soukromého subjektu, který dále zachází se svými vlastními penězi. Strana nakládá s veřejnými prostředky zhruba stejným způsobem jako učitel či policista, který obdržel plat z veřejného rozpočtu.

17Šimíček, V.: Politické strany v právním řádu. In: Kunc, J. (ed.): Demokracie a ústavnost.

Karolinum, Praha, 1996, s. 156.

18Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 245.

Šimíček dokladuje soukromoprávní povahu stran na řadě příkladů.

Předně pro strany platí svoboda a dobrovolnost vzniku, který spočívá v soukromém projevu vůle členů stran. Na jejich činnost se vztahuje zásada legální licence. I zánik strany je primárně rozhodnutím jejích členů. Pro úpravu politických stran jsou nepřípustné instituty jako povinné členství, zřizování formou zákona či na základě povolení (licence) státu a další podobné instituty typické pro korporace veřejnoprávní.

Podstatné jsou i další znaky odkazující na soukromou povahu.

Strany si autonomně stanovují podmínky pro členství a členy následně přijímají. Mají též vnitřní autonomii, sami si rozhodují o své struktuře, uspořádání, orgánech i stanovách. Stát má rovněž velmi omezenou možnost zasahovat do jejich fungování. A konečně sdružování občanů v politických stranách je dobrovolné a zákon o politických stranách výslovně stanoví, že nikdo nesmí být nucen k členství v politických stranách ale také, že nikdo nesmí být omezován ve svých právech proto, že je členem strany, že se účastní její činnosti a podporuje ji nebo naopak, že stojí mimo ni.¹⁹

Politické strany mají i svá práva a to především základní práva kolektivní. Je to zejména právo účasti na svobodné soutěži politických sil (zejména na volbách). Dále svoboda tvorby a sledování politického programu, svoboda prosazování zájmů svých voličů způsobem, který není právním řádem vyloučen a právo na rovnost šancí politických stran. Rovnost šancí je chápana především v objektivním tedy kolektivním smyslu.

Projevuje se například v přidělování vysílacího času v rámci volební kampaně nebo v podmínkách podání kandidátních listin. Naopak subjektivní individuální pojetí rovnosti lze vysledovat v úpravě státního financování politických stran.²⁰

Kromě výše zmíněných základních práv politických stran, disponují tyto subjekty i dalšími obecnými ústavními právy. I tato práva jim umožňují plnění úlohy v rámci politického systému. Přirozeně se jedná zejména o politická práva, upravená v hlavě druhé Listiny základních práv a svobod a

19Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 248.

20Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 254.

patří mezi ně: svoboda projevu a právo na informace včetně jejich šíření, petiční právo, shromažďovací právo, sdružovací právo (například právo uzavírat předvolební a povolební koalice, slučovat se s jinými subjekty).

Mimo to mají politické strany i další práva jako všechny ostatní soukromoprávní korporace. Jde zejména o právo vlastnické (včetně práva dědit) zajišťující hmotnou existenci stran ale i o právo na spravedlivý proces, právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním údajů v informačních systémech, právo na ochranu přepravovaných zpráv, právo na ochranu před neoprávněnou domovní prohlídkou a v omezené míře také o právo podnikat.²¹

V kapitole o právu stran se dále objevuje termín politické hnutí. Zde jej není třeba definovat samostatně, neboť v současné právní úpravě se nijak neodlišuje od politické strany.

2. Funkce politických stran

Zákony komplexně upravují existenci politických stran a zároveň tím zásadně ovlivňují jakým způsobem jsou strany schopny plnit své funkce.

Jaké funkce ale strany v demokratickém právním státě vlastně mají? Podle Heywooda je jejich hlavním účelem pochopitelně obsazení politických pozic a výkon vládní moci. Jako konkrétní základní funkce pak vidí tyto:

reprezentace, formování a doplňování elity, formulování cílů, artikulace a agregace zájmů, socializace a mobilizování a organizování vlády.

Reprezentace je hlavní funkcí politických stran. Členové a voliči mají určité preference a cíle a tyto „vstupy“ dodávají politické straně, jež pak naplňuje jejich zájmy a potřeby. Pro tento vztah například Anthony Downs používá příměr teorie racionální volby, jež se jinak týká trhu a obchodu. Na trhu politickém se totiž politici při shánění hlasů podobají podnikatelům a voliči jsou zde spotřebiteli. Jednou z námitek proti této teorii je, že strany jen nereagují na „trh“ a jeho poptávku ale sami jej vytvářejí a veřejné mínění

21Šimíček, V.: Politické strany v ústavním pořádku České republiky. In: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Eurolex Bohemia, Praha, 2003, s. 254.

ovlivňují.

Při formování elity jde o to, že úkolem stran je generovat, vybírat a nabízet politické vůdce. Politici se obvykle dostávají k moci a veřejným funkcím právě skrze síto stran. Strany tak tvoří jakýsi inkubátor pro budoucí společenské lídry. Strany jsou též zásadní pro formulování cílů společnosti.

Formulují program, pro který se snaží získat podporu veřejnosti a v případě volebního úspěchu tak mohou tvrdit, že získaly mandát k uplatnění právě jimi vytyčené politické linie.

Strany rovněž artikulují zájmy konkrétních skupin, které se sami voleb neúčastní ale strany jsou pro ně mechanismem na prosazení těchto zájmů. Jedná se například o odbory, skupiny podnikatelů, církve či etnické skupiny. Další podstatnou funkcí stran je mobilizace, které dosahují skrze diskuse či vedení volebních kampaní, ve kterých propagují svoji oficiální ideologii. A konečně strany organizují vládu a tato jejich funkce je v parlamentních systémech natolik zásadní, že hovoříme o „vládě stran“.²²

Při definování funkce politických stran nelze jako autora opomenout Edvarda Beneše, který přes řadu kontroverzí, byl jedním z nejlepších technologů moci a vnitrostranické politiky našich moderních dějin. Na prvním místě u jeho díla oceňuji vzácné spojení výborného akademika, jež se politice, politologii a teorii stran věnuje jako vysokoškolský pedagog s rolí praktika, který skutečně je členem politické strany, aktivním politikem a politické praxi rozumí natolik, že je schopen se dostat až na vrchol. Práce autorů, kteří takto v jedné oblasti (zde politologie/politiky) zvládnou zkombinovat akademickou teorii i praxi, kterou daný vědní obor zkoumá, vždy stojí za zvýšenou pozornost.

Beneš už coby 28letý napsal práci Stranictví a jeho pohled na funkci stran obsahuje kniha Funkce politických stran. Za hlavní funkce stran považuje tyto: jsou nástrojem pro projevování vůle lidu a jsou orgánem pro uplatňování vůle lidu v rámci právního řádu společnosti. Beneš správně poukazuje na to, že žádná jedna vůle národa neexistuje: „jednotného projevu vůle národa není“. Existuje jen vůle částí společnosti a jednotlivých skupin,

„vůle frakcionovaná“. A právě strany umožňují různé vůle a zájmy postavit

22Heywood, A.: Politologie, Aleš Čeněk, Plzeň, 2008, s. 319-325.

vedle sebe, porovnat a nechat je poklidně koexistovat tak, aby se obrousilo

„přímo násilnictví“ rozhodování čistě podle majority.²³

Zajímavě Beneš rovněž uvádí „vzdělávací funkci strany“.

Vzděláváním zde nemyslí pouze přímo výuku ale spíše artikulování a cizelování požadavků jednotlivců. Z davu vytvořené strany obsahují i čistě partikulární zájmy, které mohou být bezohledné, egoistické či slepé. A zde plní strana jeden ze svých úkolů, neboť „strana slepé city a vášně, touhy, snahy a názory více z instinktu vzešlé, zpracovává rozumovým uvažováním a myšlením, vědeckým zdůvodňováním.“²⁴

V kontextu této funkce strana též vytváří program, který je filozofickým podkladem její činnosti a slouží k prokázání odůvodněnosti jejích požadavků. Strany tak zacházejí se společností, diskutují, probouzejí zájem, nastolují témata a hrají nezastupitelnou roli, neboť podle Beneše

„největší část vzdělání lidových mas v otázkách života společenského dostalo se jim prostřednictvím stran politických, jejich bojem, jejich získáváním příslušníků, jejich rivalitou.“

V rámci funkce strany coby orgánu pro uplatňování vůle lidu si Beneš všímá toho, jak se široké vrstvy společnosti mohou účastnit na zákonodárství. V demokratických státech platí princip delegace, neboť lid nelze „současně shromažďovat“. A zde v zákonodárné činnosti mají strany takovou funkci, že jsou to de facto ony a nikoliv lidé, kdo si volí své zástupce, a proto „není jediného aktu v zákonodárné činnosti, jež by konec konců neústil v činnosti strany nebo straníka“.

Konečně podstatná stabilizační funkce stran spočívá v tom, že v demokratickém státě činí revoluci zbytečnou. Rozbroje vznikají, protože zájmy různých skupin společnosti bývávaly oslyšeny. V tom jim ovšem revoluce „pomůže jen na okamžik“ a kromě toho bývá velmi nákladná. A tady se politická strana stává dané skupině trvalým prostředkem pro kontrolu výkonné moci, aniž by se svého slova musela domáhat násilím. Dokonce i dříve revoluční socialistické strany pak prohlašují, že „hlasovací lístek může

23Beneš, E.: Funkce politických stran. Praha, 2013, Společnost Edvarda Beneše, s. 98-100.

24Beneš, E.: Funkce politických stran. Praha, 2013, Společnost Edvarda Beneše, s. 101.

sám provést revoluci“.²⁵

K politickým stranám a roli, kterou by měly hrát, se Beneš vyjadřuje i v knize Demokracie dnes a zítra, kterou sepsal v exilu a byla vydána po válce v roce 1946. Zde uvádí, že funkcí stran má být kontrola veřejné moci, státní správy a sebe samých. Strany mají rovněž formulovat dílčí zájmy jednotlivých skupin národa. Beneš kritizuje, že strany „místo kontroly vlády a správy braly do svých rukou vládu a správu státu a vládly samy“.²⁶

Je ovšem třeba poznamenat, že výše zmíněné platí s výhradou, že hovoříme o stranách v demokratických státech. I v zemích nedemokratických se zdá, že strany plní podobné funkce, ale jde opravdu jen o zdání. Jak vysvětluje Michal Kubát: „V nedemokratických politických systémech politické strany plní na první pohled podobné funkce jako v systémech demokratických. Při bližším pohledu je však vidět zřetelný́ rozdíl.

Tak například volební funkce politické strany zde má jiný význam. Politická strana vytváří spíše volební návyk a podtrhává ceremoniální charakter voleb, protože nemůže dojít k alternaci moci. Již zmíněné vytváření vazeb mezi lidmi a politickou mocí zde nabírá charakteru jednosměrné kontroly politické moci (zosobněné politickou stranou) nad občany, a to jak ve sféře veřejné, tak i soukromé (záleží na charakteru nedemokratického politického systému).

Rovněž funkce rekrutování a formování politických elit zde probíhá jinak, protože strana obsazuje veřejné úřady na základě jiných principů, a to hlavně podle kritéria loajality.“²⁷

Funkci stran coby prostředníka mezi občanem a demokratickým právním státem či mezi voličem a zákonodárnými institucemi pak zdůrazňuje celá řada autorů a je skutečně zřejmě funkcí hlavní. Zásadně rovněž souvisí se zmíněnou nutností legitimizace státní moci. „Mezi stát a mezi jednotlivce jakožto státního občana se staví politická strana jako prostředek, kterým se občan uplatňuje v životě veřejném a vykonává svůj podíl

25Beneš, E.: Funkce politických stran. Praha, 2013, Společnost Edvarda Beneše, s. 111-112.

26Beneš, Edvard. Demokracie dnes a zítra. 8. české vyd. Praha: Společnost Edvarda Beneše, 1999, s. 285.

27Kubát, M.: Političtí aktéři – zájmové skupiny a politické strany. In: Cabada, L., Kubát, M. a kol.:

Úvod do studia politické vědy. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, str. 238.

na výkonu moci státní.“²⁸

Mocenské hledisko zdůrazňuje i Petr Pithart v knize Devětaosmdesátý: „Aby tedy bylo jasno - základním smyslem, účelem, cílem politického stranictví jako organizovaných zájmů lidí je získávat moc anebo podíl na moci. Nikoliv samoúčelně proto, aby ji ta či ona strana držela, ale proto, aby každá moc, naše či našich odpůrců, mohla být při naplňování svých představ, svých programů a priorit kontrolována, a to je možné zase jen mocí.

Jinou mocí, mocí jiných.“²⁹

2.1 Právní úprava funkce stran

Funkce politických stran vymezuje i zákonná úprava, zejména Ústava. Již článek 5 stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran. Funkce stran je zde zásadní a patří dokonce k základním podmínkám existence demokratického právního státu. Právní řád tuto úlohu ještě zdůrazňuje úpravou výjimečného postavení stran v řadě oblastí, kde jim dává jakousi exkluzivitu či monopol.

Tak například kandidátní listiny pro volby do Poslanecké sněmovny mohou předkládat pouze politické strany (a hnutí) případě jejich koalice. Totéž platí pro volby do zastupitelstvech vyšších územních samosprávných celků tedy krajů a rovněž pro volby do Evropského parlamentu.³⁰

Pro volby do Senátu a do zastupitelstvech obcí již strany tuto

„exkluzivitu“ sice ztrácí, ale stále je jejich role významně usnadněna tím, že nemusí shánět žádné podpisy. Kandidatura nezávislého kandidáta do Senátu musí být totiž podpořena 1000 podpisy občanů z daného volebního obvodu.

Podobně pokud v obecních volbách kandiduje sdružení nezávislých kandidátů, musí si na svoji podporu nejdříve opatřit petici. Tato musí obsahovat příslušný počet podpisů odvozený od velikosti obce (např. 2 % občanů v obci, jež má více než 10000 a méně než 50000 obyvatel).³¹ Praxe

28Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda. Linde, Praha, 1998, s.

181.

29Pithart, P.: Devětaosmdesátý, Academia, Praha, 2009, str. 102.

30§ 31 odst. 1 ZVP, § 20 odst. 1 ZVK, § 21 odst. 1 ZVEP.

31§ 20 odst. 1 a § 21 odst. 1 a 4 ZVO.

ukazuje, že předepsaný počet podpisů není zvláště ve větších obcích vůbec jednoduché shromáždit. Například sdružení nezávislých kandidátů kandidující do zastupitelstva hl. m. Prahy by ke kandidátní listině muselo přiložit téměř 90000 podpisů, což je v zásadě nereálné (takové sdružení by totiž dle zákona potřebovalo podpisy 7 % obyvatel Prahy). Zákonodárce tak u všech těchto typů voleb preferuje, aby funkci prostředníka mezi voličem a příslušným zastupitelským orgánem plnila politická strana.

Jinde zase právní řád explicitně stanovuje jaké funkce strany vykonávat nesmějí. Tak zákon o politických stranách jasně zakotvuje, že strany jsou od státu odděleny, což je reakcí na roli, kterou před revolucí hrála KSČ. A v § 5 pak dodává, že strany „nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat. Nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy.“

Zákonná úprava úlohy politických stran by tak měla umožnit, aby strany dobře a efektivně plnily zásadní společenské funkce, které mají.

Zároveň chrání stát před stranami, které by si svojí funkci vykládaly extenzivně a pokoušely se být státostranami. A konečně chrání strany samotné před nevhodnými ingerencemi státu do jejich chodu a ohrožováním jejich samostatnosti.

3. Vývoj právního postavení politických stran

3.1 Právo stran před rokem 1918

Právní úprava stran se vyvíjela méně dynamicky než strany samotné a často za realitou zaostávala. Z počátku strany vůbec neměly právní subjektivitu a zákon s nimi nijak nepočítal. Již v roce 1852 byl přijat císařský patent tzv. starý spolkový zákon. Ten v § 2 jmenoval řadu možných spolků (pro podporu věd, pro povzbuzení zemědělství či pro kolonisaci) ale co se týče politických stran, stanovoval § 3 jasně: „Zakázáno jest tvořiti spolky, jež kladou si úkoly spadající v obor zákonodárství nebo veřejné správy.“

V roce 1867 byl však přijat nový zákon a to zákon o právě

spolčovacím 134/1867 ř. z. Ten je podstatný i proto, že byl zákonem 11/1918 Sb. z. recipován do práva československého. Zákon rozlišoval spolky na politické a nepolitické a pro jistotu v § 6 umožnil vládě zakázat spolek zřídit pokud by byl nebezpečný státu. Stejně tak § 20 až § 24 obsahovaly další omezení a zákazy. Spolky si například nesměly osobovat autoritu v oblasti zákonodárství či exekutivní moci, překročit obor své činnosti nebo vydávat prohlášení, která jsou v rozporu s trestním zákonem.

Přesto § 29 až § 34 existenci spolků politických připouštěly.

Obsahovaly ale řadu restriktivních ustanovení, například ženy nemohly být členy podobných spolků vůbec. Poprvé se zde také v § 30 objevuje zákaz toho, aby členy spolků (stran) byli „cizozemci“, což je pravidlo, které zcela nepochopitelně přetrvává v ČR dodnes. Těžko říci, kde a kdy se přesně vzalo, ale není vyloučeno, že zásadní roli prostě hraje trestuhodná setrvačnost.

Politické spolky také musely každoročně předkládat seznam svých členů.

Nesměly zřizovat pobočky, členové nesměli nosit spolkové znaky etc.

V konečném důsledku bylo omezení tolik, že podle tohoto spolkového zákona se strany prakticky neorganizovaly.

3.2 Právo stran v letech 1918 – 1938

Toto období, vymezené vznikem samostatného státu a Mnichovskou dohodou, je z pohledu stran charakterizováno nárůstem jejich důležitosti a rovněž podrobnější úpravou jejich fungování. Vždyť první Národní výbor vznikl čistě delegací stran: „Národní výbor a na jeho základě vzniklé Národní shromáždění se konstituovaly z delegací politických stran. Zastoupení českých politických stran bylo stanoveno podle výsledků voleb do Říšské rady z roku 1911. Podle § 1 zák. č. 37/1918 Sb., o prozatímní ústavě bylo stanoveno, že Národní shromáždění se rozšiřuje způsobem a dle klíče, jak vznikl Národní výbor. Výrazy „způsob a klíč“ znamenaly, že výkonné výbory českých politických stran vysílaly své představitele do tohoto Národního shromáždění.

Z toho se dovozovalo, že politické strany mají právo je i odvolat.“³²

32Pavlíček, V.: Počátek československé státnosti a ústavnosti. In: Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1 . Praha: Linde, 2001, str. 26–27.

První republika přejala úpravu rakouskouherskou, když recipovala spolkový zákon z roku 1867. Politické strany tedy nadále neměly právní subjektivitu, nýbrž byly považovány za „útvary faktické“. K tomu proč se ujala tato koncepce Václav Pavlíček dodává: „Přední českoslovenští ústavní teoretikové v meziválečné době toto pojetí zdůvodňovali několika způsoby.

Někteří tvrdili, že strany stojí nad státem a jakákoliv jejich právní úprava by omezovala jejich činnost. V právní úpravě politických stran spatřovali nebezpečí jejich postátňování. Jiní spojovali politické strany s existencí a chápali je jen jako útvary kandidující ve volbách. Některé sankce vůči kandidátům stran do parlamentu v této souvislosti uplatňoval volební soud.“³³

Ostatně k tomu, že politické strany nemají právní subjektivitu coby právnické osoby se ve své rozhodovací praxi přikláněl i prvorepublikový Nejvyšší správní soud: „Z předpisů těch je zřejmo, že dnešní zákonodárství směřuje sice k tomu, aby politickým stranám přiznán byl charakter právnických osob sui generis. Přes to však nejvyšší správní soud neshledal, že vývoj tento dospěl již tak daleko, aby politickým stranám na základě předpisů dosavadních charakter ten již dnes v plném rozsahu mohl býti přiznán.

Předpisy dosavadních zákonů dlužno vykládati jen tak, jak znějí, t.j., že se politickým stranám jako útvarům existujícím v zásadě jen fakticky, přiznávají jen ona práva a ukládají jen ony závazky, jež zákon sám stanoví, takže ve všech ostatních relacích zůstávají i nadále nezpůsobilými státi se subjekty práv a závazků.“³⁴

Takový stav znamenal, že právní úprava spolků se na strany zpravidla nevztahovala (byť formálně na ně dopadala) a strany neměly ani úpravu samostatnou. Na nejednoznačnost takového uspořádání upozorňoval i František Weyr: „Právní řád zaváděje na jedné straně důsledně zásadu poměrného zastoupení, ponechávaje však, co se týče úpravy politických stran, na druhé straně stav, jaký byl před zavedením oné zásady, tedy za platnosti principu majoritních voleb, zůstal nedůsledně státi uprostřed cesty, skýtaje tím aplikaci příslušných norem velmi značné, ba někdy přímo nepřekonatelné

33Pavlíček, V.: O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky.

In: Mikule V.: Pocta Františku Šamalíkovi, Praha: ASPI Publishing, 2003, s. 273.

34Rozhodnutí NSS publikované pod číslem 18055/26, Boh. A.

potíže“.³⁵

Na strany však nepřímo dopadala úprava problematiky s nimi spojené. Jednalo se zejména o volební řády pro volby do Národního shromáždění a pro volby do obecních, okresních a zemských zastupitelstev a rovněž zákon o volebním soudu. Strany bez subjektivity také nemohly vlastnit majetek, „stranický“ majetek tak vlastnili jejich představitelé. Rovněž žádný zákon neupravoval, jak má strana fungovat, neexistovala například ani povinnost stran mít (demokratické) stanovy. I soudy uznávaly interní pravidla stran tak, jak si je strany sami vytvořily. Pokud dnes stranický orgán poruší stanovy vlastní strany, soud může na základě žaloby zasáhnout.

V období první republiky ale mohly strany při svém vnitřním fungování uplatnit mnohem více libovůle bez obav ze soudní ingerence.

To potvrzuje i nález volebního soudu: „Jestliže sjezd (politické strany) sám – třeba snad nebyly dodrženy všechny formální předpisy organizačním řádem předepsané – jako takový se konstituoval a učinil usnesení, pak otázka, zda sjezd ten byl svolán s ohledem na platný organizační řád způsobem bezvadným či nikoliv, je jen interní záležitostí strany, o níž sluší rozhodnout jen straně samé, pokud jeho usnesení není odstraněno usnesením jiného sjezdu strany, musí volební soud od usnesení tohoto vycházet.“ (nález z 19. 5. 1928 č.

94, Kosch. 192/IV).

Další úprava politických stran přišla v roce 1933. Ve 30. letech v Evropě i v Československu posilovaly extremistické strany, které se dopouštěly řady excesů a ohrožovaly demokracii. Reakcí byl zákon 201/1933 o zastavování činnosti a rozpouštění politických stran. Ten v § 1 umožňoval přímo vládě politickou stranu rozpustit pokud byla její činností

„zvýšenou měrou ohrožena samostatnost, ústavní jednotnost, celistvost, demokraticko-republikánská forma nebo bezpečnost republiky Československé.“ Zajímavé je, že přestože zákon hovoří o rozpouštění a zastavování stran, nadále jim nepřiznává žádnou subjektivitu. Zato rozšiřuje význam pojmu politická strana i na jakoukoliv politickou skupinu, sdružení nebo hnutí.

Velmi nekompromisním důsledkem rozpuštění politické strany byla

35Weyr, F.: Čsl. právo ústavní. Praha, Melantrich 1937, s. 123.

i ztráta veřejných funkcí všech jejích členů. Nejednalo se jen o čestné funkce ve správních radách či spolcích ale i o mandáty zastupitelské, jakož i o funkce poslanců a senátorů. O tom u koho nastala ztráta mandátu potom rozhodoval Nejvyšší správní soud, ke kterému bylo možno se odvolat. Zákon měl platit pouze dočasně: „Zákon byl částečně změněn zákonem č. 269/1934 Sb. Zmocnění vlády podle § 1 původně platilo jen do 1. 1. 1935, zákonem č.

269/1934 Sb. bylo prodlouženo do 1. 1. 1936. Po uplynutí této doby byla platnost zmocnění obnovena do 1. 1. 1937, avšak jen ohledně rozpuštění strany (zákon č. 132/1936 Sb.), a dále pak prodloužena do 1. 1. 1938 (zákon č.

317/1936 Sb.)“.³⁶

Komplexnější právní úpravy se stranám dostalo až v období tzv.

druhé republiky, státního zřízení, které trvalo pouhých 167 dní mezi 1.

říjnem 1938 a 14. březnem 1939. V tomto neutěšeném období okleštěného státu bylo přijato nařízení, které stranám zdánlivě dopřálo důstojnější zákonnou úpravou, ale ve skutečnosti jejich činnost dále omezilo. Jednalo se o vládní nařízení 355/1938 Sb. z. a n. o politických stranách, vydané na základě zmocňovacího ústavního zákona č. 330/1938 Sb. z. a n., a tedy se silou zákona. Politické strany zde poprvé výslovně získaly právní subjektivitu: „§ 3 odst. 1 Politická strana jest právnickou osobou a může samostatně nabývati práv a se zavazovati“. Rovněž se stanovilo, že politická strana nepodléhá předpisům spolkového práva (spolkový zákon z roku 1867 byl stále v platnosti).

Nově mohly strany vzniknout jen s povolením vlády Česko- Slovenské republiky. Jednalo se o koncesní princip a na povolení nebyl žádný nárok. Problematika politických stran měla být nadále kompletně podřízena vládě o čemž svědčí i úprava zániku politických stran. Vláda mohla stranu rozpustit téměř dle libovůle, kdykoliv dostala pocit, že „činnost strany ohrožuje veřejný zájem“. Cílem tohoto zákona tedy nebylo upravit postavení politických stran a umožnit vznik nových, jak by se mohlo jevit. Naopak smyslem normy bylo strany a stranictví omezit, podřídit exekutivě a nedovolit vznik žádné další strany. Norma platila až do roku 1946, kdy byla

36Mikule, V.: Vývoj právní úpravy politických stran na území České republiky (nástin). Acta Universitatis Carolinae, 2010, č. 1, s. 226.

zrušena zákonem č. 195/1946 Sb. o použitelnosti předpisů z doby nesvobody, který byl vydán na základě dekretu prezidenta Beneše 11/1944 Úř. věst. čsl. o obnovení právního pořádku.

3.3 Právo stran v letech 1948 – 1989

Zrušení zákona 330/1938 Sb. znamenalo opětovnou absenci jakékoliv komplexní úpravy politických stran. Ministerstvo vnitra mělo za úkol vypracovat nový zákon o politických stranách, ale ten zřejmě nikdy v paragrafovaném znění nebyl zpracován a určitě nebyl předložen Národnímu shromáždění. Legislativně chaotické poválečné poměry navíc některým stranám a politikům vyhovovaly a Košický vládní program jim umožnil zbavit se silného konkurenta v podobě Agrární strany, která byla zakázána. Oddíl IX programu stanovil, že vláda vyhlásí „zákaz všech fašistických stran a organizací a nedovolí obnovení v jakékoliv formě těch politických stran, které se tak těžce provinily na zájmech národa a Republiky“.

Období po válce se vyznačovalo velebením poněkud falešného pojetí národní jednoty, kritikou přílišné konkurence či dokonce soutěže stran a požadavkem jakéhosi „klidu na práci“, kdy demokratické stranické zápolení spíše obtěžovalo, a které mi v čemsi připomíná partajní mentalitu období opoziční smlouvy. Zásadní podíl na převládnutí této intepretace přitom nesou i demokratičtí politici včetně Beneše, jež ostatně za své chyby, včetně likvidace Agrárníků, kteří mohli odebírat hlasy komunistům, brzy zaplatili.

Pavlíček k tomu dodává: „V době války a bezprostředně po ní veřejné mínění i rozhodující politické síly bojující proti nacismu usilovaly o regulaci a omezení počtu politických stran. V domácím i zahraničním odboji v Londýně se prosazovaly plány na reformu politického stranictví. Zejména domácí vojenský odboj ostře odmítal nedostatky vyplývající z politického stranictví.

Zjednodušení politického stranictví teoreticky zdůvodňoval i prezident republiky Dr. Beneš. Kriticky se posuzovala vláda politických stran v době meziválečné republiky a přílišná moc politických stran se označovala za

významný faktor oslabující tehdy československý stát.“³⁷

Z těchto důvodů působily v českých zemích po válce jen čtyři strany.

Jednalo se samozřejmě o Komunistickou stranu Československa a dále o Československou stranu sociálně demokratickou, Československou stranu lidovou a Československou stranu národně socialistickou. Na Slovensku existovala Komunistická strana Slovenska a Demokratická strana. V roce 1946 pak přibyly Strana práce a Strana svobody, o jejichž povolení rozhodla Slovenská národní fronta.³⁸

Únorový převrat a nástup totality učinil definitivní přítrž úvahám o nové úpravě či o zakotvení postavení stran v ústavě. 9. května 1948 byla přijata Ústava Československé republiky, která v článku IV stanovila pouze tolik, že „K obstarávání věcí veřejných a k uplatňování svých demokratických práv vytváří lid dobrovolné organisace, zejména politické, odborové, družstevní a kulturní, organisace žen a mládeže a organisace tělovýchovné.“

Překvapivě až v roce 1951 přestává platit rakouskouherský spolkový zákon z roku 1867. Děje se tak prostřednictvím přijetí zákona č.

68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních. Ten vznik politických stran sice přímo nevylučuje, ale vytvářet se nadále mají jedině dobrovolné organizace „k podpoře úsilí o výstavbu socialismu“. Pokud by snad recipientům normy připadala taková formulace příliš vágní, demonstrativní výčet v § 5 již nenechává nikoho na pochybách, jaké politické organizace má zákonodárce pro příštích několik dekád na mysli, neboť za ně považuje zejména Revoluční odborové hnutí, Jednotné svazy zemědělců či Československý svaz mládeže. Ministerstvu vnitra se však dává možnost prohlásit organizace a spolky vzniklé před 1. říjnem 1951 za organizace podle tohoto zákona. Zákon č. 68/1951 Sb. platil přes různé změny a úpravy až do roku 1990, kdy byl nahrazen zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů.

Tehdejší problém s nejasnou subjektivitou stran resp. její formální absencí může vyvolávat dohady dokonce až do dnes, jak ukazuje Mikule

37Pavlíček, V.: O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky.

In: Mikule V.: Pocta Františku Šamalíkovi, Praha: ASPI Publishing, 2003, s. 275.

38Tamtéž.

v poznámce o souvislosti subjektivity KSČ se sporem o Lidový dům ČSSD:

„Zajímavou ilustrací tehdejší situace je uplatnění zákona č. 123/1948 Sb., o znárodnění polygrafických podniků, vůči akciové společnosti Cíl, která byla v té době „v rukou“ Československé sociální demokracie a jejímž vlastnictvím byl též Lidový dům v Praze. Zákon totiž stanovil, že znárodnění se netýká vydavatelských, nakladatelských a knihkupeckých podniků politických stran zastoupených v Národním shromáždění. Státní orgány 50. let uznaly, že nemovitosti a.s. Cíl, sloužící vydavatelské činnosti, znárodněny nebyly. Ačkoliv tedy jejich vlastníkem zůstala i nadále a.s. Cíl, za vlastníka se prohlásila KSČ a na základě svého prohlášení byla také jako vlastník zapsána v evidenci nemovitostí. Pak ovšem nemohla převést vlastnictví k těmto nemovitostem na Československou sociální demokracii, s níž o tom v březnu 1990 uzavřela hospodářskou smlouvu, protože sama vlastníkem nebyla.“³⁹

Existující politické strany musely být sdruženy do Národní fronty Čechů a Slováků. Tato zastřešující organizace měla původně usnadnit převzetí moci po válce a návrat do normálního stavu. Nakonec posloužila zejména KSČ a stala se z ní jakási nedobrovolná koalice, ve které se shromáždily i jiné společenské organizace. K samotnému lehce bizarnímu názvu „Národní fronta“ Pithart píše: „Nepolitické (protože etnické) adjektivum, bojové (protože zaměřené proti nepříteli, nikoli soupeři v demokratické soutěži) substantivum.“⁴⁰ Národní fronta podávala jednotné kandidátní listiny a nikdo mimo NF kandidovat nesměl. NF pak pokračovala ve své existenci až do roku 1990.

11. července 1960 přijalo Národní shromáždění ústavní zákon č.

100/1960 Sb. tedy Ústavu Československé socialistické republiky. Ta obsahovala i památný čl. 4 zakotvující vedoucí úlohu Komunistické strany:

„Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence“. Ústava tedy znala pojem politické strany ale o jiné než

39Mikule, V.:, K vývoji právní subjektivity politických stran, Časopis pro právní vědu a praxi, Masarykova univerzita v Brně, č. 3/1997, s. 377.

40Pithart, P.: Devětaosmdesátý, Academia, Praha, 2009, str. 105.